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Le finalità di questo doppio sistema concessione-autorizzazioni sono diverse: infatti la

concessione consente di oltrepassare la riserva statale in materia di giochi, mentre
l’autorizzazione assicura la sussistenza dei requisiti di affidabilità rilevanti ai fini della tutela

dell’ordine pubblico . Dunque tirando le fila del discorso e avendo riguardo a un
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inquadramento storico-normativo del sistema italiano di regolazione del mercato di giochi e

scommesse, possiamo idealmente descrivere le diverse policies suddividendole in tre grandi fasi:
un primo momento (tra il 1889 e il 1992) che corrisponde alla concezione politica del gioco

d’azzardo come un disvalore etico, e quindi come una questione attinente al mantenimento

dell’ordine interno e al controllo sociale della “sicurezza”, oggetto di severe prescrizioni

repressive, culminate nelle disposizioni a riguardo contenute nel T.U.L.P.S. e nel codice penale;
un secondo periodo (tra il 1992 e il 2003) caratterizzato da un mutamento di prospettiva

causato dalla imperversante crisi valutaria, in cui il gioco d’azzardo si avvia ad essere

considerato come una importante leva fiscale, una fonte notevole di entrate tributarie e quindi
come uno degli strumenti a disposizione dello Stato per contribuire alla riduzione del debito

pubblico. Tuttavia, pur prevedendo un ampliamento dell’offerta di gioco, e quindi di entrate

tributarie, il gioco d’azzardo continua ad essere percepito in questo frangente come disvalore e

come fenomeno socialmente riprovevole; infine la terza fase (dal 2003 sino ad oggi)

caratterizzata da un cambiamento di obiettivo del decisore pubblico: oltre a incrementare le
entrate fiscali, sono state poste le fondamenta per l’organizzazione del gioco d’azzardo come

vero e proprio settore economico. In tale periodo si colloca la trasformazione dei Monopoli di

Stato, attraverso la creazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), dotata di poteri
di gestione, regolazione, programmazione, strategia di mercato. Infine con l’emanazione delle

norme più recenti il legislatore non si è proposto come nelle discipline sopra indicate di

riformare e ammodernare il sistema delle concessioni e la filiera di gioco. Piuttosto ha rivolto

l’attenzione su problematiche emergenti quali la tutela del consumatore-giocatore e la
prevenzione della ludopatia (vedi infra par. 3.2).

1.4 (segue) La disciplina delle case da gioco: un’anomalia legislativa

Per completare il quadro è doveroso fare almeno dei cenni al caso a parte rappresentato
dalle case da gioco. Le autorizzazioni all’esercizio dell’attività di organizzazione professionale di

giochi d’azzardo infatti, si contraddistinguono per il carattere derogatorio e del tutto

89 F. MATALUNI, La disciplina italiana in materia di giochi e scommesse, in G. Fidone, A. Linguti, La disciplina dei
giochi, in ITALIA TRA MONOPOLIO PUBBLICO E MERCATO, Giuffrè, Milano, 2013., p. 84.

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