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DOTTRINA

della pubblica amministrazione, a tanti livelli (dalla scuola agli enti locali, dalle
Forze dell’ordine alle società municipalizzate).
La riforma - è stato osservato - cerca così di porre un freno al concla-
(5)
mato timore dei rappresentanti della pubblica amministrazione di assumere
decisioni discrezionali. La paura di essere incriminati per abuso d’ufficio, avreb-
be infatti indotto - come per la medicina difensiva nel settore della colpa pena-
(6)
le degli esercenti le professioni sanitarie - alla cosiddetta amministrazione
(7)
difensiva .
(8)
(5) M. GAMBARDELLA, Simul stabunt vel simul cadent. Discrezionalità amministrativa e sindacato del giudice
penale: un binomio indissolubile per la sopravvivenza dell’abuso d’ufficio, in Sistema Penale, n. 7/20, pag. 133.
(6) Si esprime in termini di concausa, A. NISCO, La riforma dell’abuso d’ufficio: un dilemma legislativo
insoluto ma non insolubile, in Sistema Penale, 20 novembre 2020, pag. 6.
(7) Suggerisce questo parallelo C. CUPELLI, L’abuso d’ufficio, in Delitti dei pubblici ufficiali contro la
P.A., (a cura di) B. ROMANO, A. MARANDOLA, Wolters Kluwer, CEDAM, 2020, pag. 291.
L’autore coglie un interessante parallelismo con quanto accade nel settore della responsabilità
penale medica, ove, al cospetto di interventi normativi manifestamente diretti a contrastare
il non dissimile fenomeno della cosiddetta medicina difensiva, la giurisprudenza sta proce-
dendo - in nome di un’interpretazione costituzionalmente conforme - a obliterare il tenore
letterale (più restrittivo) dell’art. 590-sexies, c.p., la cui valorizzazione avrebbe creato un vulnus
in termini di meritevolezza di pena, legato alla impunità di condotte mediche (anche grave-
mente) imperite, se rispettose di linee guida certificate e adeguate al caso concreto. Nel caso
dell’abuso d’ufficio, a restare sguarniti di tutela - e a meritare pertanto un intervento corret-
tivo ben oltre il significato testuale degli enunciati normativi (richiamando ancora quanto sta-
bilito dalle Sezioni Unite Mariotti con riguardo all’art. 590-sexies, c.p.) - sarebbero i compor-
tamenti più insidiosi nell’ambito dell’attività amministrativa, connotati da un uso distorto del
potere discrezionale, svincolato da una più marcata (e dunque manifesta) violazione di legge.
(8) Cfr., l’indagine statistica riportata da F. COPPOLA, Abuso d’ufficio: appunti per una possibile riforma
dai lavori della Law Commission sulla common law offence of Misconduct in Publice Office, in Archivio
Penale, n. 2/20, pagg. 15 e ss. Partendo dal progetto di ricerca che aveva coinvolto le sette
università della Campania dal titolo “Pubblica Amministrazione: semplificare i processi deci-
sionali, migliorare le performance”, l’Autore riporta dati interessanti su un campione di 780
dipendenti della Regione Campania. Quanto anzitutto al tasso di timore legato all’instaura-
zione del procedimento penale per abuso d’ufficio, mentre il 21% degli intervistati aveva
dichiarato che il suo comportamento nell’ambito dei procedimenti amministrativi - con par-
ticolare riguardo a quelli che sfociano nell’adozione di atti amministrativi o certificativi - era
molto condizionato dal timore dell’instaurazione di un procedimento penale a suo carico per
abuso d’ufficio, il 44% rispondeva di essere “mediamente condizionato”, per un totale del
65% di condizionamento piu o meno elevato; soltanto il 34% si dichiarava “per nulla con-
dizionato”. Per quanto concerne la poca serenita d’azione del pubblico agente, che alimenta
la burocrazia difensiva, il 61% dei dipendenti intervistati rispondeva che “rallenta il procedi-
mento perche l’agente tenta di ottenere le maggiori rassicurazioni possibili sulla correttezza
dell’iter seguito”; secondo il 22% cio non aveva nessun rilevante effetto; per il 9% tale timore
poteva avere addirittura un effetto acceleratorio nella gestione della pratica; per il 6% “bloc-
ca per lunghi periodi l’adozione di atti, paralizzando l’operativita della P.A.”. Quanto poi alla
tendenziale incapacita dell’art. 323, c.p. ante riforma 2020 di orientare il comportamento
del pubblico agente, alla richiesta di indicare se la previgente formulazione della disposi-
zione - segnatamente l’inciso “in violazione di norme di legge o di regolamento” - consen-
tisse all’operatore di cogliere quale fosse il comportamento suscettibile di censura, il 42%
dichiarava “mai”; il 4% “sicuramente no”; il 53% dichiarava “si”, ma il 16% di coloro che
avevano risposto affermativamente, precisavano che cio avviene “soltanto con difficolta ”.

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