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LA RIFORMA DELL’ABUSO D’UFFICIO TRA ESIGENZE DI SEMPLIFICAZIONE
E BUROCRAZIA DIFENSIVA

inerte o circoscriva all’ordinaria amministrazione i margini del proprio interven-
to, così paralizzando (144) l’attività amministrativa e vanificando lo stesso buon
andamento che la norma penale intenderebbe presidiare (145) .
Vero è che, anche nel settore dei reati contro la pubblica amministrazione,
così come accaduto in altri segmenti del diritto penale - tra tutti, la colpa degli
esercenti le professioni sanitarie - era stata proposta da tempo una standardiz-
zazione delle condotte abusive (146) , al fine di conferire maggiore serenità ai pub-
blici agenti, e contenere l’utilizzo a volte persecutorio e strumentale delle inda-
gini per abuso d’ufficio, definito da autorevole dottrina, vero e proprio reato-
spia (147) .

(144) B. ROMANO, op. cit., pag. 5, osserva icasticamente come «chiunque abbia avuto la ventura (o
la sfortuna) di avere a che fare con la burocrazia si e certamente reso conto di quanto il cit-

tadino sia un soggetto spesso inerme e sopraffatto da lacci e lacciuoli che rischiano di soffo-
carlo. Si ha l’impressione che tutto si muova (rilievi, osservazioni, riserve, note...) per non
fare muovere nulla, per parafrasare il senso del celeberrimo “tutto cambi perche nulla cambi”

di gattopardiana memoria. Questa tendenza, che definirei la “burocrazia del non fare” (o
“burocrazia difensiva”) mi sembra abbia un serie di motivazioni, purtroppo convergenti; e

produce altrettanti pericoli. Innanzitutto, una vecchia regola e che, piuttosto che fare, e piu
facile impedire che altri facciano. E se proprio, testardamente, gli altri vogliono procedere,

ebbene allora e il caso di criticare, di porre freni e paletti, di dettare condizioni. Il cittadino

si rassegna, perche e piu conveniente (e piu facile) assecondare la burocrazia, piuttosto che

combatterla. In secondo luogo, proprio agendo frequentemente sul piano della burocrazia
frenante, si possono aprire spazi sterminati per la corruzione, i favoritismi e le clientele. Se
ti dico si non e perche ne hai diritto, ma perche sono stato “generoso”. Ancora, e qui venia-
,
mo al punto che qui soprattutto rileva, l’immobilismo generalizzato rassicura anche chi non

fa, perche non facendo pensa di non sbagliare e di non incorrere nel rischio di procedimenti

penali a proprio carico. Questo e un punto fondamentale: l’abuso di ufficio e un rischio reale,

effettivo, che terrorizza chi deve firmare e gli blocca la mano. Quanto ho appena riassunto
vale a tutti i livelli, sia quelli statuali, che regionali o locali. Gli esempi potrebbero essere
numerosi: basti dire che si va da imposizioni tributarie assurde e fantasiose (circolano richie-
ste di pagare tasse su immobili venduti da decenni...), a vessazioni vere e proprie (il cittadino

deve produrre, magari in carta bollata, cio che la pubblica amministrazione ha gia o potrebbe
chiedere ad altra amministrazione). Ma qui, più che la singola imposizione, cio che conta e

che l’insieme di esse blocca ciascuno di noi e, in ultima analisi, blocca il Paese e la sua eco-
nomia. La norma di cui all’art. 323 c.p. e stata, ed è, proprio una delle principali cause della

cosiddetta fuga dalla firma, tipica della burocrazia del non fare».
(145) C. CUPELLI, op. cit., pag. 291.
(146) C. CUPELLI, op. cit., pag. 293, il quale, ante riforma del 2020, proponeva di recuperare una
concreta offensività del fatto attraverso l’inserimento di una norma definitoria del carattere
dell’ingiustizia del vantaggio e del danno, che valesse a caratterizzare in modo autonomo la
rilevanza penale rispetto alla mera illegittimità dell’atto. A tal fine - si aggiunge - potrebbero
rivelarsi utili strumenti conoscitivi e decisori di tipo extra penale che contribuiscano dal-
l’esterno a far emergere, sin dalla fase delle indagini preliminari, la chiara insussistenza del
reato per assenza di illegittimità della condotta o del dolo intenzionale. Da qui l’idea di anco-
rare la rispondenza dell’agire del pubblico funzionario alle guidelines, con tutte le riserve già
espresse ne settore della colpa medica prima della legge Balduzzi, afferenti ad es. l’individua-
zione dell’ente deputato alla creazione del catalogo di linee guida.
(147) Cfr., A. FIORELLA, op. cit., pag. 110, il quale rammenta come «l’abuso d’ufficio è stato noto-
riamente utilizzato nel tempo, nell’esperienza giudiziaria, quale figura per eccellenza di ‘reato-
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