Gli aspetti critici del dibattito sorto attorno all’istituzione e all’operato dei Tribunali per la ex Jugoslavia e per il Ruanda confermavano come lo strumento giuridico dei nuovi tribunali ad hoc, ancorché legittimati dalla cornice giuridica delle Nazioni Unite, rappresentasse ancora una soluzione temporanea, dettata dalla esigenza contingente di supplire ad un sistema di giurisdizione internazionale al momento inesistente. Per tale ragione, i lavori della International Law Commission, seppure con qualche lentezza, erano proseguiti verso l’idea di un Trattato per una Corte penale permanente, perfezionando la proposta in un testo presentato nel 1994(117). L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sollecitò ulteriori approfondimenti da parte di un Comitato Speciale e, successivamente, di un Comitato Preparatorio per l’Istituzione di una Corte Penale Internazionale (118). Nel luglio del 1996, l’International Law Commission completò la seconda lettura del Progetto di Codice di Crimini contro la Pace e la Sicurezza del Genere Umano(119) trasmettendolo all’Assemblea Generale; questa rinnovò il mandato del Comitato Preparatorio per gli anni 1997 e 1998, conferendogli anche il compito di redigere un testo consolidato da presentare ad una Conferenza Diplomatica (Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite 51/207 del 17.12.1996). L’anno successivo, il 15 dicembre 1997, con la Risoluzione 52/160 l’Assemblea Generale ufficializzò la convocazione a Roma, dal 15 giugno al 17 luglio 1998, di una Conferenza Diplomatica di Plenipotenziari per l’Istituzione della Corte Penale Internazionale e dispose la trasmissione del Draft Statute, ancora in corso di elaborazione innanzi al Comitato Preparatorio, direttamente alla Conferenza Diplomatica. Due mesi prima dell’inizio della Conferenza, nell’aprile 1998, il Comitato Preparatorio trasmise alla Conferenza Diplomatica il Report sull’attività svolta, con allegati il Draft Statute for the International Criminal Court e il Draft Final Act of The Diplomatic Conference (120).
Il 15 giugno 1998 il Palazzo della FAO di Roma vide l’apertura della Conferenza con il discorso inaugurale del Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi Annan e l’intervento del Presidente della Repubblica Italiana, Oscar Luigi Scalfaro. Nella stessa giornata si svolsero i rituali adempimenti organizzativi: adozione del Regolamento, nomina delle funzioni di vertice e costituzione dei vari comitati, il General Comittee, il Drafting Comittee, il Credentials Comitteee ed il Comittee of Whole. Alle funzioni di Presidente della Conferenza venne chiamato l’italiano Giovanni Conso, mentre l’Ambasciatore Philippe Kirsh e il Prof. Cherif Bassiouni ebbero rispettivamente gli altri importanti incarichi di Presidente del Comitato Plenario e del Comitato di Redazione. I lavori proseguirono sostanzialmente secondo le procedure tipiche delle conferenze diplomatiche: il Comitato Plenario - costituito dai delegati di ogni Stato - esaminò i vari punti del draft statute elaborato dal comitato preparatorio(121), e dopo avere ottenuto su di essi il necessario consenso, li trasmise al Comitato di Redazione; questo li tradusse in forma giuridica, nelle sei lingue ufficiali (inglese, francese, russo, arabo, spagnolo e cinese) inviandoli nuovamente all’approvazione del Comitato Plenario per il successivo invio all’Assemblea Plenaria, competente all’adozione finale del documento.
Serie difficoltà si ebbero però nell’esame della Part 2 (Jurisdiction, Admissibility and Applicable Law), com’ era d’altro canto comprensibile trattandosi del nucleo centrale dello Statuto, ove erano individuate le nozioni dei crimini perseguibili e le regole generali di giurisdizione della Corte. I negoziati su tale punto si rilevarono molto critici fino a giungere ad una situazione di stallo che fece persino temere per l’esito conclusivo della Conferenza. Solo con un atto d’imperio della Presidenza del Comitato Plenario si giunse a produrre un testo “blindato”, e fortunatamente la maggioranza dei delegati respinse le ulteriori proposte di emendamenti presentate da India e Stati Uniti. In tal modo, il progetto definitivo dello Statuto fu trasmesso in tempo utile all’Assemblea Plenaria per i lavori conclusivi sull’adozione finale.
In ogni caso, il clima generale che si percepiva in quel momento era di forte tensione e incertezza; peraltro, per espressa mozione presentata dagli Stati Uniti, non fu possibile adottare la procedura del consensus, che consiste nella prassi, piuttosto rituale nelle organizzazioni internazionali, di evitare la votazione formale con una dichiarazione non contestata del Presidente dell’organo; sarebbe stato necessario, pertanto, procedere al voto finale.
Alle 22.50 del 17 luglio 1998, appena un’ora prima del termine previsto dei lavori della Conferenza, un lungo e fragoroso applauso annunciò l’esito favorevole della votazione; il Presidente Conso proclamò dunque l’adozione dello Statuto a maggioranza. Erano stati raggiunti 120 voti a favore, superando la stessa maggioranza qualificata richiesta - pari a due terzi dei 148 Stati votanti (su 160 partecipanti alla Conferenza) - mentre 21 Stati si erano astenuti e 7 avevano espresso il voto contrario: Stati Uniti, Cina, India, Israele, Turchia, Filippine e Sri Lanka(122).
Il 18 luglio, Kofi Annan diede avvio all’apertura alla firma dello Statuto di Roma: «L’istituzione della Corte è un dono di speranza alle generazioni future, e un enorme passo avanti nel cammino verso l’universale rispetto dei diritti umani e della legge»(123); la Corte Penale Internazionale era divenuta una realtà.
(117) - Report of the International Law Commission on its Forty-Sixth Session, Draft Statute for an International Criminal Court, 2 maggio-22 luglio 1994, G.A. Sess., Suppl. 10, A/10, 1994.
(118) - Ris. Ass. Gen. n.49/53 del 9.12.1994 e n. 50/46 dell’11.12.1995. Cfr.: Reale, op. cit., p.87; l’A. sottolinea la parallela iniziativa dell’Istituto Superiore Internazionale di Scienze Criminali del “Progetto di Siracusa” (Siracusa Draft , pubblicato dall’Association Internationale de Droit penal nel 1998); la bozza fu sottoposta all’esame del Comitato speciale delle NU, che ne chiese un’ulteriore elaborazione, nota come Progetto di Siracusa aggiornato, utilizzata durante i lavori del Comitato Preparatorio. Cfr. anche: G. Mazzi, op. cit.
(119) - Ora Codice dei Crimini, UN, Doc. A/51/10.
(120) - Per una puntuale ricostruzione dell’iter procedurale seguito dalle Nazioni Unite v.: Reale, op. cit., p. 88. In particolare alla p. 97 è riportata, in appendice, la Relazione del Comitato preparatorio (A/Conf.183/2). Per un’analisi critica sul Draft Statute, cfr.: Lattanzi, The International Criminal Court. Comment on the Draft Statute, Napoli, 1998. Come preliminare approccio alla tematica, cfr.: U. Leanza, La Conferenza di Roma sull’istituzione di una Corte penale internazionale: una tappa fondamentale sulla storia del consolidamento del diritto penale internazionale in AA.VV. Cooperazione fra Stati e Giustizia penale internazionale, Atti del Convegno della Società Italiana di Diritto Internazionale, Siena 12-13 giugno 1998, Napoli,1999.
(121) - Come prevede la prassi delle negoziazioni preliminari di testi convenzionali, il progetto di Statuto era stato predisposto, nei punti critici, con differenti alternative, cd. options, racchiuse in parentesi quadre (square brackets).
(122) - Tra gli astenuti il Messico e numerosi Stati arabi.
(123) - Discorso del Segretario Generale delle NU per la Cerimonia di apertura alla firma dello Statuto, Roma, 18 luglio 1998. Per un analitico resoconto dei lavori della Conferenza, cfr.: Reale, op. cit.; F. Patruno, op. cit.; G. Palmisano, La nuova Corte Penale Internazionale ed il problema degli Stati terzi, in Riv. Coop. Giur. Int,. n.1/1999, Il Regno-attualità, n.16/1998 p.557; M.C. Bassiouni, International Criminal Court: Compilation of United Nations Documents and Draft ICC Statute before the Diplomatic Conference International Criminal Justice and Weapons Control Center De Paul University - Association de Droit Pénal, Roma, 1998.