1 Premessa

2 Il divieto di abbandono dei rifiuti e la distinta ipotesi della discarica abusiva

3. Le diverse sanzioni connesse al divieto di abbandono per il “privato” ed il titolare/responsabile di impresa ed ente

4. L’obbligo di rimozione ed avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti abbandonati

5. Il “littering” e le sanzioni per l’abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni e prodotti da fumo

 

1. Premessa

Il fenomeno dell’abbandono dei rifiuti negli ultimi anni è in aumento esponenziale e concerne in modo indiscriminato rifiuti di qualsiasi genere e natura che vengono rilasciati in ambienti urbani o rurali.
Le aree dove avvengono questi abbandoni, il più delle volte, diventano poi a lungo andare dei ricettacoli di rifiuti con tendenziale carattere di sistematicità e definitività, trasformandosi di fatto in vere e proprie discariche abusive, con annesso degrado ambientale e potenziale pericolo di inquinamento dell’area interessata.
In alcuni casi l’abbandono di rifiuti è avvenuto in modo talmente massivo da avere determinato il cambiamento dell’aspetto del territorio interessato[1].
Ma anche i cassonetti stradali per la raccolta dei rifiuti urbani sono spesso oggetto di conferimenti abusivi. A fianco dei contenitori si possono trovare abbandonati in terra sia rifiuti domestici, compresi gli ingombranti (come materassi, divani rotti e mobilia varia, elettrodomestici fuori uso etc.), sia rifiuti speciali (in primis delle demolizioni e manutenzioni edili).
Tale problematica si presenta, peraltro, di estrema­ complessità; infatti non è riconducibile esclusivamente ad una questione di educazione al rispetto dell’ambiente e mancanza di senso civico dei singoli cittadini privati, ma di frequente è il sintomo ultimo e più evidente di vere e proprie attività illecite a carattere imprenditoriale che si celano a monte e che conducono all’ultimo atto dell’abbandono dei rifiuti su suolo pubblico o privato.
Chi abbandona i rifiuti spesso sono piccole imprese che operano nel sommerso e che, quindi, poi non conferiscono nelle discariche o nei centri di stoccaggio o di recupero autorizzati. Si alimenta così una filiera di illegalità fatta anche di evasione fiscale.
Caso emblematico - ad esempio - sono i rifiuti da demolizione e ristrutturazione che si trovano agli angoli delle strade o nei siti dove vengono abbandonati i rifiuti e che hanno origine da piccoli interventi di manutenzione o ristrutturazione, dove il più delle volte di emerso non c’è praticamente nulla e tutta la filiera è assolutamente in nero. Pertanto presso le varie ditte edili - o durante il trasporto - non si troveranno neanche le copie dei formulari di identificazione rifiuti (FIR) per attestarne lo smaltimento regolare [2].
Nelle cronache locali, da anni ormai, si possono leggere i più vari episodi di abbandono di rifiuti connessi all’esercizio di attività illecite[3]. Si va, dunque, dal soggetto privato che per “arrotondare” lo stipendio ritira gli scarti di produzione presso varie ditte locali, per poi gettarli per strada in vari punti della città, utilizzando per il trasporto il proprio automezzo privato; a i vari “svuota cantine” più o meno regolari, che si fanno pagare anche cospicue somme di denaro per ritirare i rifiuti e poi, invece di smaltirli correttamente, li abbandonano per strada o in aree boschive; agli esercenti o artigiani che per risparmiare sui costi di smaltimento abbandonano direttamente i propri rifiuti.    
In linea di massima, le violazioni più frequentemente rilevate connesse a tali attività illecite sono quelle di cui all’articolo 192 (divieto di abbandono) ed all’articolo 256 (attività di gestione di rifiuti non autorizzata) previste dal decreto legislativo n. 152 del 2006.
Sotto il profilo investigativo è comunque importante tenere conto sia della diversa origine del rifiuto (domestico o speciale), sia delle diverse fattispecie poste in essere, per capire quali sanzioni poi applicare.

2. Il divieto di abbandono dei rifiuti e la distinta ipotesi della discarica abusiva

Il generale divieto di abbandono dei rifiuti è posto dall’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006, che dispone ai commi 1 e 2: “1. L’abbandono e il deposito incontrollati di 

rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. 2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee”.
In assenza nel testo normativo di una specifica definizione di “abbandono”, è necessario fare riferimento alla giurisprudenza che - nel corso degli anni - ha delineato i tratti distintivi delle condotte nelle quali l’abbandono si concretizza.
E dunque, si è affermato che l’abbandono di rifiuti ha natura occasionale e discontinua, consistendo in un atto, appunto, del tutto occasionale ed episodico di rilascio di rifiuti in una quantità tale da rappresentare un minimo impatto ambientale[4].
È  stato, inoltre, evidenziato come tale attività illecita si connoti per una volontà esclusivamente dismissiva dei rifiuti, e quindi mediante l’abbandono il rifiuto viene definitivamente rilasciato dal suo detentore in un certo luogo, senza alcuna successiva volontà di attività gestoria volta al recupero o allo smaltimento[5].
Peraltro ai fini della contestazione dell’abbandono di rifiuti non è necessaria nessuna incidenza sulla integrità dell’ambiente, in quanto la condotta viene sanzionata perché posta in essere in violazione del divieto posto dall’art. 192 D.Lgs. n. 152/2006[6].
Dunque si prescinde radicalmente da qualsiasi danno arrecato all’ambiente da tale abbandono, ma ciò che viene punito è l’azione in se stessa di abbandonare i rifiuti, senza la necessità di dover accertare e documentare danni conseguenti.
Anche la natura pericolosa o non pericolosa dei rifiuti non incide sulla possibilità di far scattare l’illecito relativo, anche se poi la sanzione sarà diversa. Pertanto l’eventuale accertamento tecnico sulla natura pericolosa o meno dei rifiuti è solo finalizzata alla diversificazione della dosimetria della connessa sanzione[7].
È importante, a questo punto, non confondere l’ipotesi di un abbandono occasionale di rifiuti con la realizzazione di una discarica non autorizzata (che è un’ipotesi illecita ben più grave e, peraltro, non può essere mai ammessa alla possibilità della prescrizione asseverata da parte della polizia giudiziaria ex Parte Sesta bis del D.Lgs. n. 152/06[8]).

La discarica abusiva è prevista a livello sanzionatorio dall’art. 256, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006, in base al quale: “Chiunque realizza o gestisce una discarica non autorizzata è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro. Si applica la pena dell’arresto da uno a tre anni e dell’ammenda da euro cinquemiladuecento a euro cinquantaduemila se la discarica è destinata, anche in parte, allo smaltimento di rifiuti pericolosi. Alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, consegue la confisca dell’area sulla quale è realizzata la discarica abusiva se di proprietà dell’autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi.”.
Tuttavia anche in questo caso manca nel testo normativo una nozione ed una concettualità ufficiale di discarica illegale, per cui si deve ricorrere alla elaborazione della giurisprudenza.
E dunque, con riferimento al concetto di “discarica abusiva”  la costante giurisprudenza della Suprema Corte ne ha messo in evidenza i tratti distintivi che si rinvengono in un’attività sistematica e ripetuta nel tempo, tesa ad una definitività dell’abbandono dei rifiuti accompagnato dal connesso e conseguente degrado, anche tendenziale, dello stato dei luoghi.
La Cassazione Penale, Sez. III, con la sentenza dell’11 novembre 2015, n. 45145, ha elencato le caratteristiche principali, per cui: «…si ha discarica abusiva tutte le volte in cui, per effetto di una condotta ripetuta, i rifiuti vengono scaricati in una determinata area, trasformata di fatto in deposito o ricettacolo di rifiuti con tendenziale carattere di definitività, in considerazione delle quantità considerevoli degli stessi e dello spazio occupato (…). La discarica abusiva dovrebbe presentare, orientativamente, una o più tra le seguenti caratteristiche, la presenza delle quali costituisce valido elemento per ritenere configurata la condotta vietata: accumulo, più o meno sistematico, ma comunque non occasionale, di rifiuti in un’area determinata; eterogeneità dell’ammasso dei materiali; definitività del loro abbandono; degrado, quanto meno tendenziale, dello stato dei luoghi per effetto della presenza dei materiali in questione. Si è ulteriormente precisato che il reato di discarica abusiva è configurabile anche in caso di accumulo di rifiuti che, per le loro caratteristiche, non risultino raccolti per ricevere nei tempi previsti una o più destinazioni conformi alla legge e comportino il degrado dell’area su cui insistono, anche se collocata all’interno dello stabilimento produttivo ».
Peraltro si è precisato che la realizzazione di discarica abusiva può avvenire anche tramite un unico conferimento: «… la giurisprudenza di questa Corte Suprema, condivisa dal Collegio, ha evidenziato che può integrare il reato di discarica abusiva anche un unico conferimento di ingenti quantità di rifiuti che faccia però assumere alla zona interessata l’inequivoca destinazione di ricettacolo di rifiuti, con conseguente trasformazione del territorio…»[9].

3. Le diverse sanzioni connesse al divieto di abbandono per il “privato” ed il titolare/responsabile di impresa ed ente

Il sistema sanzionatorio conseguente all’art. 192 D.Lgs. n. 152/06 è dato dai successivi articoli 255 e 256. E dunque - a parità dell’azione di abbandono di rifiuti - la violazione del divieto in questione è sanzionata dall’articolo 255, comma 1, con una sanzione amministrativa se trattasi di soggetti privati; invece l’articolo 256, comma 2 ricollega la sanzione penale alla violazione dello stesso divieto nel caso si tratti di titolari di imprese e responsabili di enti[10].
Questo particolare e differente aspetto sanzionatorio è estremamente importante e va sottolineato. Ma attenzione, tale differenziazione non va vista solo con riferimento al soggetto che compie materialmente l’atto, ma deve essere valutata anche la natura realmente domestica o meno dei rifiuti abbandonati.
Infatti, come ha osservato la Suprema Corte: «La ratio del diverso trattamento riservato alla medesima condotta, secondo l’autore della violazione, è evidentemente fondata su una presunzione di minore incidenza sull’ambiente dell’abbandono posto in essere da soggetti che non svolgono attività imprenditoriale o di gestione di enti.»[11], ed in particolare la norma in questione è finalizzata ad: «impedire ogni rischio di inquinamento derivante da attività idonee a produrre rifiuti con una certa continuità, escluse perciò solo quelle del privato, che si limiti a smaltire i propri rifiuti al di fuori di qualsiasi intento economico»[12].
Rispetto all’abbandono di rifiuti, i casi concreti possono essere così riassunti in via generale:"

A) abbandono di rifiuti effettuato da soggetto privato (art. 255, comma 1, D.Lgs. n. 152/06). 

Un soggetto privato che abbandona un rifiuto è punito:
- con una sanzione amministrativa pecuniaria da trecento euro a tremila euro, se si tratta di rifiuti non pericolosi;
- se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio.

In tal caso la competenza per irrogare la sanzione è della Provincia;

B) abbandono di rifiuti effettuato da titolare d’impresa o responsabile di ente (art. 256, comma 1, D.Lgs. n. 152/06). Ove l’abbandono venga effettuato da un titolare di impresa o responsabile di ente, l’azione sarà soggetta ad una sanzione penale:

- arresto da tre mesi a un anno o ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro, se si tratta di rifiuti non pericolosi;

- arresto da sei mesi a due anni e ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro, se si tratta di rifiuti pericolosi.

Il responsabile, quindi, verrà denunciato all’autorità giudiziaria.
È pertanto di fondamentale importanza definire correttamente la portata applicativa della locuzione “titolari di imprese o responsabili di enti” in quanto essa segna il discrimine tra illecito penale ed illecito amministrativo, in relazione alla medesima condotta di abbandono di rifiuti commessa, però, nel secondo caso dal soggetto privato.
In merito a questa distinzione del regime sanzionatorio tra soggetto privato e titolari d’imprese o responsabili di ente, vi è da sottolineare come la giurisprudenza della Cassazione Penale privilegi una lettura della norma non formale ma sostanziale e, dunque, ciò che conta non è la qualifica formale del soggetto attivo, ma il tipo di attività da cui sono derivati i rifiuti oggetto di abbandono. L’espressione “titolari di imprese o responsabili di enti” che qualifica il soggetto attivo del reato, va letta in senso estensivo per cui si configura comunque l’ipotesi di reato nei confronti di un soggetto che abbandoni rifiuti nell’ambito di una attività economica esercitata anche di fatto, a prescindere dalla qualificazione formale sua o dell’attività da egli esercitata[13].
E dunque - ad esempio - se un soggetto, formalmente privato, abbandona rifiuti non propri, ma derivanti da un’attività di impresa o da enti, nei suoi confronti dovrà essere comminata la sanzione penale. In tal caso l’operatore di PG dovrà avere cura di documentare ogni elemento utile per la costruzione logico-induttiva tesa a dimostrare l’origine effettiva di tali rifiuti e/o la natura reale dell’attività svolta dal presunto “privato”.
Peraltro non rileva neanche l’occasionalità della condotta illecita ed il quantitativo di rifiuti abbandonati. Infatti l’abbandono, anche se occasionale, ed in misura limitata, integra comunque la fattispecie penale se posto in essere da titolari di imprese o responsabili di enti con riferimento ai rifiuti che originano dalle loro attività, atteso che l’assenza di caratteristiche quantitative e di sistematicità costituisce esclusivamente elemento di differenziazione con l’ipotesi di discarica abusiva[14].
In via generale, dalla giurisprudenza è emerso che la contravvenzione va a sanzionare sia le imprese commerciali e le società sia gli enti in genere, pubblici e privati, con e senza scopo di lucro e sia che si tratti di rifiuti propri o prodotti da terzi[15].

4. L’obbligo di rimozione ed avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti abbandonati

Fatta salva l’applicazione delle distinte sanzioni (amministrativa o penale secondo i casi), in ambedue i casi, il comma 3 dell’art. 192 D.Lgs. n. 152/06 pone in carico a colui che ha effettuato l’abbandono l’obbligo di provvedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi.
Obbligati in solido sono anche il proprietario ed i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa.
La norma, al riguardo, precisa che la verifica della responsabilità di questi ultimi soggetti deve avvenire sulla base di accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Pertanto l’onere della prova ricade sull’organo di vigilanza e non potrà mai trattarsi in tali casi di responsabilità oggettiva o formale.

In altre parole, non basta verificare a livello meramente catastale (o di informazioni di altro tipo) che quell’abbandono è stato effettuato sul terreno di proprietà di un soggetto o che altro soggetto sia titolare di diritti reali o personali di godimento su quell’area per farlo soggiacere automaticamente alla sanzione amministrativa per il caso di abbandono o deposito operato da un privato o denunciarlo penalmente nel caso di abbandono o deposito effettuato da titolare di impresa o ente. Infatti, la specifica posizione del proprietario o titolare di diritti sull’area va esaminata in modo più approfondito, giacché la norma correttamente ed espressamente prevede che a suo carico l’organo di vigilanza riscontri il dolo o la colpa.
Dunque, la semplice titolarità dell’area non equivale a responsabilità oggettiva, né a livello amministrativo né, a maggior ragione, a livello penale. Si dovrà infatti verificare caso per caso se quel proprietario o titolare di diritti sull’area aveva in qualche modo espressamente e volontariamente autorizzato l’abbandono e il deposito incontrollato (dolo) oppure se, in ipotesi, a suo carico possa riscontrarsi una qualche forma di imprudenza, imperizia, negligenza operativa attiva o passiva tale da determinare una colpa in senso penale (naturalmente è rilevante anche la colpa omissiva nella mancata vigilanza attiva o segnalazione tempestiva alle autorità di un fatto nel quale egli non ha avuto un ruolo di concorso, ma che ha passivamente e quindi colpevolmente tollerato per un certo periodo di tempo).

Se non sussiste la dimostrazione del dolo o della colpa, secondo i principi generali dell’ordinamento, il proprietario o il responsabile dell’area non può essere chiamato a rispondere di tale sistema sanzionatorio[16].
Le operazioni necessarie per adempiere all’obbligo di rimozione ed avvio dei rifiuti a smaltimento o recupero ed al ripristino dello stato dei luoghi sono disposte dal Sindaco con ordinanza, che contiene anche l’indicazione del termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
Per chi non esegue quanto stabilito in detta ordinanza  è prevista una sanzione penale dall’art. 255, comma 3, D.Lgs. n. 152/06 (arresto fino ad un anno). Ma punto ancora più rilevante, è che con la sentenza di condanna (o in sede di patteggiamento) il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione di quanto stabilito nell’ordinanza e/o contenuto sostanzialmente nell’obbligo stesso non attuato.
Va sottolineato che trattasi di dettato fortemente propositivo e non meramente repressivo. Infatti, al di là della sanzione repressiva, detto procedimento è finalizzato naturalmente a favorire la pratica rimozione dei rifiuti abbandonati sul suolo; attività che, tuttavia, continua a rappresentare sempre un grande momento di difficoltà, sia di principio che pratico-operativa, poiché spesso l’accertamento e l’imputabilità dell’abbandono al suo autore non è sempre semplice.
Va tuttavia sottolineato che l’emanazione dell’ordinanza e l’esecuzione in danno costituiscono un obbligo per il Sindaco e non una mera facoltà; tanto che l’omissione è stata ritenuta integrare l’ipotesi di reato sanzionata dall’art. 328 c.p. (Rifiuto di atti di ufficio. Omissione)[17].

5. Il “littering” e le sanzioni per l’abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni e prodotti da fumo

Con il termine inglese “littering” si indica l’incivile abitudine di gettare o abbandonare con noncuranza piccoli rifiuti - come cartacce, scontrini, gomme da masticare, mozziconi di sigarette, confezioni di alimenti da passeggio, etc. - dove capita nelle aree pubbliche, invece di utilizzare gli appositi cestini pubblici.
Il littering, dunque, va tenuto distinto dalla condotta illecita di abbandonare i rifiuti (domestici, industriali o artigianali) finalizzata ad evitare o ridurre i costi dello smaltimento, tuttavia tale malcostume causa numerosi problemi.
L’abbandono di questi rifiuti determina, comunque, un degrado dell’ambiente. Inoltre vanno tenuti in considerazione i maggiori costi di igiene urbana sostenuti dalle amministrazioni comunali (e, quindi, indirettamente da qualsiasi cittadino). Mentre alcuni studi hanno evidenziato come questo fenomeno determinerebbe un peggioramento del livello di qualità della vita ed il danneggiamento dell’immagine della città, con ricadute sulla sua capacità attrattiva[18].
Con la legge 28 dicembre 2015, n. 221 il legislatore nazionale ha disposto uno specifico divieto di abbandono nei centri urbani dei rifiuti prodotti da fumo e dei rifiuti di piccolissime dimensioni, con le relative sanzioni, andando ad introdurre due nuovi articoli nella Parte Quarta del D.Lgs. n. 152/06.
L’articolo 232 ter D.Lgs. n. 152/06 dispone il divieto espresso di abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni. Al fine di preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell’ambiente di rifiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare, è vietato l’abbandono di tali rifiuti sul suolo, nelle acque, nelle caditoie e negli scarichi.
In particolare, poi,  l’art. 232 bis D.Lgs. n. 152/06 vieta l'abbandono di mozziconi dei prodotti da fumo sul suolo, nelle acque e negli scarichi.
I Comuni devono provvedere ad installare nelle strade, nei parchi e nei luoghi di alta aggregazione sociale appositi raccoglitori per la raccolta dei mozziconi dei prodotti da fumo.
Chiunque viola il divieto di cui all’articolo 232-ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da trenta euro a centocinquanta euro. Se la violazione concerne l’abbandono dei mozziconi di sigaretta la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio (così come disposto dal comma 1bis dell’art. 255 D.Lgs. n. 152/06).
I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate spettano per il 50% della somma allo Stato e per il restante 50% ai comuni nel cui territorio sono state accertate le relative violazioni.