Doveri dei militari - Rapporti con gli organi d’informazione - Argomenti non di carattere riservato d’interesse militare o di servizio - Necessità preventiva autorizzazione - Non sussiste.
T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I, sent. n. 2128/2007 (c.c. 22 novembre 2007), Pres. Mastrocola, Est. Morgantini, D. A. c. Ministero Difesa
La necessità di essere preventivamente autorizzati dal comando di appartenenza, in relazione alla libertà di manifestazione del pensiero, non sussiste per il militare che tratti pubblicamente di argomenti non riservati di interesse militare o di servizio. (1)
(1) Si legge quanto appreso in sentenza:
FATTO
Il Comandante della Compagnia Carabinieri di […], in data 22 marzo 2007, ha sanzionato il ricorrente con il provvedimento disciplinare del rimprovero con la seguente motivazione: “comunicando con una testata giornalistica a tiratura nazionale relativamente ad argomenti riconducibili al servizio e firmando con il gruppo di firma istituzionale “Il Comandante della Stazione di […]”, ometteva di inoltrare la prescritta autorizzazione.
Il Comandante Provinciale di […] della Regione Carabinieri […] ha rigettato il ricorso gerarchico, rilevando che la norma violata e contestata è stata quella dell’art. 33 del regolamento di disciplina militare, cioè aver trattato argomenti collegati al servizio senza avere chiesto ed ottenuto l’autorizzazione.
Egli ha ritenuto che i fatti trattati nell’articolo giornalistico (aumento dello stipendio, indennità per i servizi di ordine pubblico, intitolazione di una sala del Senato a Carlo Giuliani, approvazione dell’indulto e presenza in Parlamento di onorevoli condannati) siano materie collegate al servizio che necessitavano comunque di preventiva autorizzazione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato.
La sanzione disciplinare è stata applicata in relazione alla violazione dell’art. 33 del D.P.R. n. 545 del 1986 che prescrive l’autorizzazione rispetto alla pubblicazione di argomenti a carattere riservato di interesse militare o di servizio.
Gli argomenti trattati nell’articolo di giornale pubblicato dal ricorrente non sono a carattere riservato di interesse militare o di servizio.
Si tratta infatti, così come accertato dall’Autorità che si è pronunciata sul ricorso gerarchico, delle seguenti materie: aumento dello stipendio, indennità per i servizi di ordine pubblico, intitolazione di una sala del Senato a Carlo Giuliani, approvazione dell’indulto e presenza in Parlamento di onorevoli condannati.
Si tratta di argomenti di dominio pubblico che non riguardano l’attività oggetto del servizio.
In relazione a quanto sopra il ricorso deve essere accolto.”
Rapporti con gli organi di informazione e responsabilità disciplinari del militare
1. Premessa.
La sentenza del Tar Calabria in commento pone in evidenza la problematica dei rapporti con gli organi di informazione da parte dei militari. Stante la delicatezza della materia è opportuno effettuare preliminarmente un importante distinguo. Dobbiamo, infatti, tenere separate le questioni attinenti alla libertà di manifestazione del pensiero da parte del militare uti singuli, da quella che attengono alle relazioni con gli organi di stampa, per le quali il militare interviene qualificandosi per il suo ruolo istituzionale. Sappiamo che la legge recante norme di principio sulla disciplina militare, legge 11 luglio 1978, n. 382, ha sancito che ai militari spettano i diritti che la Costituzione riconosce a tutti i cittadini, imponendo - però - ai primi limitazioni all’esercizio di alcuni di essi per garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate. La norma(1) - in fondo - non introduce nulla di nuovo, ma, nel dirimere precedenti dubbi interpretativi, afferma tassativamente che sarà soltanto la legge, e non un regolamento come nel passato, a stabilire eventuali limiti all’esercizio dei diritti costituzionali per il cittadino militare, tenendo presente come parametro di ragionevolezza la funzionalità istituzionale connessa con la necessità di difesa della Patria. Altro aspetto è quello riguardante - appunto - i rapporti istituzionali con gli organi di stampa, per i quali il militare non chiarisce unicamente il proprio pensiero, ma in qualche modo impegna la posizione dell’organizzazione di appartenenza. In generale, parlare a nome proprio o in quanto titolari di un ruolo istituzionale sono cose ben diverse. Nel primo caso si è soggetti ai limiti - validi per tutti i cittadini - previsti dall’ordinamento giuridico; limiti che derivano soprattutto da una lettura sistematica del testo costituzionale e per il militare da una specifica disposizione della l. n. 382/1978. Nell’altro caso, bisogna tener presenti i doveri di correttezza, di lealtà e di fedeltà che impegnano il singolo nell’ambito dell’organizzazione di appartenenza, sia essa una istituzione pubblica, sia anche un’impresa privata. A titolo di esempio, è significativa la norma contenuta nell’art. 11, comma 2, d.m. 28 novembre 2000, recante il Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nel punto in cui afferma che “il dipendente si astiene da dichiarazioni pubbliche che vadano a detrimento dell’immagine dell’amministrazione”, imponendo - altresì - un obbligo di informazione, da parte del dipendente nei confronti del dirigente, in relazione ai rapporti con gli organi di stampa. Si tenga presente che la predetta disposizione, non è direttamente applicabile al personale militare, in virtù dell’espressa esclusione operata dall’at. 1, d.m. 28 novembre 2000, ma rappresenta comunque l’estrinsecazione di un principio generale in tema di doveri inerenti ad un rapporto di lavoro dipendente. Premessa, quindi, la necessità di distinguere nell’ambito dei rapporti con gli organi di informazione, queste diverse situazioni, vediamo di seguito quale sia la peculiare posizione del militare a questo riguardo(2).
2. La libertà di manifestare pubblicamente il proprio pensiero da parte del militare.
Nel campo della libertà di manifestazione del pensiero molto è cambiato per il cittadino militare rispetto al sistema previgente alla legge n. 382/1978; sistema basato su una articolata serie di divieti di carattere disciplinare(3) e penale(4). L’art. 9, l. n. 382/1978, afferma esplicitamente che i militari possono liberamente pubblicare loro scritti, tenere pubbliche conferenze e comunque manifestare pubblicamente il proprio pensiero, con l’unico limite costituito dagli argomenti a carattere riservato, di interesse militare o comunque di servizio(5), per la trattazione dei quali deve essere chiesta espressa autorizzazione.
Non a caso, la legge n. 382 del 1978 ha specificato due particolari forme di manifestazione del pensiero, in precedenza soggette ad una peculiare e restrittiva disciplina: la pubblicazione di propri scritti e la pubblica conferenza. Il mutato clima culturale, il diverso approccio normativo al problema e le chiare indicazioni giurisprudenziali della Corte costituzionale devono indurre ad un’interpretazione che tenga conto di una vera e propria inversione dei termini del problema. Non si tratta più di restringere i margini di libertà di manifestazione del pensiero per il militare, al fine della massima tutela dell’ordine, della coesione e della disciplina militare, ma, tenendo fermo il nucleo essenziale dei precedenti valori, la cui valenza costituzionale è sottesa al sacro dovere di difesa della Patria, di consentire la massima espansione delle libertà costituzionali nella prospettiva della democraticità dell’ordinamento militare(6). Poiché l’unico limite generale consiste ormai nella riservatezza di particolari argomenti militari e di servizio, il problema sarà non tanto di saggiare in astratto la legittimità costituzionale dell’interesse dell’Amministrazione militare ad una divulgazione controllata (o alla non divulgazione) di determinati argomenti, ma di verificare in concreto il contenuto di questa potestà discrezionale in termini di legittimità, anche e soprattutto costituzionale. La questione delle notizie e degli argomenti costituenti segreto di Stato neppure si pone in astratto, così come la tematica non potrebbe interferire con quella delle notizie di cui l’autorità competente vieti la divulgazione, attraverso una classificazione ufficiale, normativamente prevista. Basti pensare che anche per queste notizie, così come - a fortiori - per quelle segrete, esiste una specifica tutela penale contenuta nel codice penale(7) e nei codici penali militari(8).
La tutela penale, d’altronde, riguarda anche specifiche ipotesi colpose in tema di rivelazione di segreti di Stato e di notizie di cui è stata vietata la divulgazione, nonché il reato di agevolazione colposa(9).
Il problema concerne - invece - quell’ampia fascia di argomenti, non coperti da alcuna qualifica di segretezza o di riservatezza, di cui però non esiste un’elencazione, anche solo meramente indicativa. È indispensabile, quindi, un’ampia ricognizione delle varie disposizioni, direttive e circolari nel settore che riguardano sia la materia militare sia quella di servizio, ricomprese in quel concetto di riservatezza, non predeterminato in astratto, ma lasciato al libero apprezzamento dell’autorità militare che, nell’ambito delle sue facoltà discrezionali e nella tutela di specifici interessi pubblici, può (e deve) controllare la divulgazione di particolari argomenti(10).
In questo ambito, si è affermata la necessità che la valutazione dell’autorità militare debba essere in qualche modo resa conoscibile al militare, il quale deve sapere, in anticipo, quali siano gli argomenti per cui deve chiedere preventiva autorizzazione. A tale riguardo non sarebbero legittime valutazioni post factum che vorrebbero sindacare disciplinarmente manifestazioni del pensiero su argomenti che solo successivamente alla loro divulgazione l’autorità militare valuta come riservati(11).
In giurisprudenza, d’altra parte, è stato affermato che il concetto di riservatezza non è oggettivamente definibile nel suo contenuto e nella sua portata, pertanto, i limiti della sua estensione possono presentarsi più o meno ampi in relazione a valutazioni che vengono effettuate dall’Amministrazione militare nell’esercizio della sua discrezionalità. Le predette valutazioni, d’altronde, devono essere svolte sulla base di criteri conformi a logica e a razionalità, non essendo il concetto di riservatezza nell’ambito dell’interesse di servizio esattamente perimetrabile in modo obiettivo(12).
Per precisare ulteriormente la questione, possiamo - inoltre - rilevare come nel campo disciplinare esista una norma significativa, l’art. 19 R.D.M., che delimita in un certo qual modo e dà sostanza a quel concetto di “argomenti a carattere riservato di interesse militare o di servizio”, espresso dagli artt. 9, l. n. 382/1978, e 33 R.D.M. In particolare, l’art. 19 R.D.M. prescrive che il militare deve acquisire e mantenere l’abitudine al riserbo su argomenti o notizie la cui divulgazione possa recare pregiudizio alla sicurezza dello Stato ed evitare la divulgazione di notizie attinenti al servizio che, anche se insignificanti, possano costituire materiale informativo(13).
Il dovere di riserbo contenuto nell’art. 19 R.D.M., dovere peraltro che il militare deve sempre osservare anche al di là delle ipotesi di applicabilità del Regolamento di disciplina militare(14), esprime un generale obbligo di prudenza e cautela che il militare deve osservare ogni qual volta - a qualsiasi titolo - intenda esprimere il suo pensiero attraverso gli organi di informazione. In quest’ottica, la giurisprudenza ha interpretato la normativa sulla necessità della preventiva autorizzazione a trattare pubblicamente argomenti a carattere riservato di interesse militare o di servizio come un divieto, normativamente previsto per il personale militare, posto non solo a tutela della segretezza o della riservatezza di atti o notizie. Infatti, viene affermato che con tali limiti si sia inteso costituire “un freno alla libera divulgazione attraverso la stampa o mezzi similari di fatti non necessariamente classificati riservati, ma comunque attinenti ad interessi militari o collegati al servizio di istituto” che, per fini di tutela dell’immagine e della credibilità delle Forze Armate, occorre siano trattati con doverosa cautela e col necessario riserbo(15).
3. I rapporti istituzionali con gli organi di informazione.
La considerazioni precedentemente esposte e il chiaro orientamento della giurisprudenza prevalente fanno emergere la posizione minoritaria della sentenza in commento.
È importante, altresì, svolgere ulteriori annotazioni sia con riguardo al tipo di sindacato effettuato dal giudice amministrativo nel caso in esame, sia in relazione alla fattispecie concretamente ritenuta applicabile nella circostanza. In base a quanto emerge dalla motivazione del provvedimento disciplinare, la cui esattezza e congruenza non è stata messa in discussione, ci troviamo di fronte non ad una semplice libera manifestazione del pensiero di un militare uti singuli, ma ad un’esternazione pubblica da parte di un soggetto che ricopre un ruolo istituzionale ben preciso, attraverso il quale si qualifica espressamente. A questo punto, oltre alla disciplina generale in materia, tratta dall’interpretazione sistematica degli artt. 9, l. n. 382/1978, 19 e 33 R.D.M., comunque sempre applicabile, è necessario accertare l’esistenza di una normativa di dettaglio in proposito. Nello specifico, dobbiamo registrare la circostanza per la quale, nell’ambito dell’Arma dei carabinieri, la materia dei rapporti con gli organi di informazione è disciplinata da apposti atti interni(16). In particolare, la normativa in argomento non regola i contatti con gli organi di informazione per ragioni di carattere privato, come espressamente indicato, ma le relazioni istituzionali e di servizio con la stampa che, comunque, coinvolgono l’immagine dell’Arma o la sua attività operativa. A tal proposito, le competenze sono fissate ad un livello ordinativo elevato, rimanendo esclusi i minori reparti che devono svolgere questa particolare attività relazionale solo nell’ambito delle direttive superiori e non autonomamente.
È prescritto, altresì, che una serie di attività devono essere preventivamente autorizzate, tra le quali spiccano le interviste, definite “colloqui ufficiali, con uno o più giornalisti, che assumono particolare rilievo in quanto l’intervistato parla quale rappresentante dell’Arma e non a titolo personale”. Inoltre, tra le varie prescrizioni particolari è doveroso citare quella la quale stabilisce che “le dichiarazioni pubbliche o interviste su ordine pubblico e sicurezza pubblica, devono limitarsi ad esporre i fatti come realmente avvenuti, con esclusione di ogni valutazione o commento personale o di natura politica”. Insomma, risulta in maniera evidente che i rapporti istituzionali con gli organi di informazione sono soggetti ad un’attività di controllo e supervisione che ribadisce la tradizionale linea di riservatezza e discrezione dell’Arma, riconosciuta anche dalla giurisprudenza(17).
Tornando alla sentenza in commento dobbiamo evidenziare come il Tar Calabria abbia ritenuto fondate le doglianze del ricorrente sul presupposto che gli argomenti trattati nell’articolo di stampa in questione non possono considerarsi a carattere riservato di interesse militare o di servizio, in quanto “si tratta di argomenti di dominio pubblico che non riguardano l’attività oggetto del servizio”.
È evidente che il Tar Calabria ha sostituito proprie valutazioni di merito a quelle effettuate dalla competente autorità amministrativa, sindacando scelte discrezionali rimesse all’esclusivo apprezzamento di quest’ultima. Ciò in quanto, come risulta dalla stessa sentenza, né l’autorità che ha esercitato la potestà sanzionatoria né quella che ha deciso il ricorso gerarchico hanno fatto riferimento ad argomenti di carattere riservato, ma unicamente a questioni comunque riconducibili al servizio.
È stato giustamente osservato come debba escludersi che, in linea di principio, esista una stretta ed univoca correlazione fra il divieto di comunicazione con la stampa in carenza della prescritta autorizzazione - come imposto al personale militare - ed il carattere “riservato” delle informazioni con tale mezzo diffuse. In effetti, risulta suscettibile di rilevanza ai fini disciplinari la condotta tenuta dal militare il quale, favorendo la divulgazione di informazioni comunque attinenti ad interessi militari (ovvero al servizio di istituto), ponga in essere un comportamento per ciò stesso “sintomaticamente” in contrasto con il dovere “dell’abitudine al riserbo”, che caratterizza invece la complessiva condotta richiesta dalla normativa disciplinare(18).
Non c’è dubbio che la sanzione disciplinare, come esternata nella stessa motivazione, risulti perfettamente coerente con il dettato normativo e i principi giurisprudenziali prevalenti in materia. D’altronde, la formulazione utilizzata dal comandante di reparto dà conto e ragione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la stessa ad adottare il provvedimento sanzionatorio impugnato.
4. Argomenti di competenza degli organi di rappresentanza militare e rapporti con la stampa.
Un ulteriore punto problematico è connesso con il particolare contenuto dell’articolo in oggetto. In particolare, è opportuno soffermarsi su alcune materie trattate, come risulta dalla stessa sentenza, cioè: “aumento dello stipendio” e “indennità per i servizi di ordine pubblico”. Si tratta, indubbiamente, di argomenti riguardanti il servizio e comunque rientranti nella sfera di competenza degli organismi di rappresentanza militare. L’art. 19, comma 5°, l. n. 382/1978, prevede che le competenze dell’organo centrale di rappresentanza (Cocer) riguardano la formulazione di pareri, di proposte e di richieste su tutte le materie che formano oggetto di norme legislative e regolamentari circa la condizione, il trattamento, la tutela - di natura giuridica, economica, previdenziale, sanitaria, culturale e morale - dei militari. È interessante sottolineare come tra i comportamenti punibili con la consegna di rigore (la massima sanzione disciplinare di corpo), previsti all’allegato C del Regolamento di disciplina militare, approvato con d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545, sia contemplata l’ipotesi di invio o rilascio alla stampa o ad organi di informazione, di comunicazioni o dichiarazioni a nome di un organo di rappresentanza. Il divieto non riguarda i componenti del Cocer in relazione alle materie di competenza di tale organo di rappresentanza(19).
In sostanza, la normativa disciplinare ha voluto riservare esclusivamente ai delegati del Cocer la possibilità di interloquire con gli organi di informazione sulle materia di competenza, tra le quali indubbiamente quelle attinenti al trattamento economico. Per gli altri militari, delegati negli organi di rappresentanza di livello intermedio e di base, ferma restando la possibilità di trattare questi argomenti attraverso le particolari procedure previste dal d.P.R. 4 novembre 1979, n. 691, è fatto divieto di relazionarsi con gli organi di informazione circa le materie in questione. Appare a questo punto illogica l’esistenza di un divieto di tal genere per chi istituzionalmente è chiamato anche a formulare pareri e proposte nel campo del trattamento stipendiale e del trattamento economico eventuale, a fronte della ritenuta piena legittimità di tale trattazione con gli organi di informazione da parte di un qualsiasi militare che si qualifica - peraltro - come responsabile di un’unità organizzativa a carattere operativo. Non avrebbe senso invocare l’argumentum a contrario per le evidenti aberrazioni che condurrebbe una simile interpretazione. Stante la specifica disciplina normativa, non rimane che prendere atto del divieto per tutti i militari, ai quali è applicabile il Regolamento di disciplina militare, ai sensi dell’art. 5, l. n. 382/1978, di inviare o rilasciare alla stampa o ad organi di informazione, comunicazioni o dichiarazioni attinenti alle materie di competenza degli organi di rappresentanza, qualificandosi per il proprio ruolo istituzionale(20). È evidente che quest’ultima circostanza fa venire meno il carattere privato con il quale può svolgersi pubblicamente la libera manifestazione del pensiero, ai sensi dell’art. 9, l. n. 382/1978.
Ten. Col. CC Fausto Bassetta
Approfondimenti
(1) - Art. 3, l. n. 382/1978.
(2) - Sulla problematica in generale: A. Simoncelli, Disciplina, in V. Poli - V. Tenore (a cura di), L’ordinamento militare, II, Milano, Giuffrè, 2006, 626 ss.
(3) - Il Regolamento del 1964, vigente sino al 1978, stabiliva il dovere dei militari di astenersi dall’esprimere considerazioni, apprezzamenti o giudizi che potevano essere interpretati come contrari alla disciplina ed all’onore militare (art. 23, comma 5), disciplinava minutamente la materia dei reclami e il modo di presentarli (capo IV, articoli 41 e 42), regolamentava tassativamente la pubblica manifestazione del pensiero, da una parte, consentendo ai militari di esercitare la stessa, senza preventiva autorizzazione, per qualsiasi argomento di carattere non riservato, dall’altra, fissando una serie di norme deontologiche che in sostanza limitavano questa libertà astrattamente accordata (“... devono, però, riflettere sulla responsabilità che assumono e quindi, attenendosi alle norme e allo spirito della disciplina, devono contenere i propri giudizi in un riserbo tanto più prudente quanto maggiori sono l’importanza e la delicatezza della materia trattata.”).
(4) - Il codice penale militare di pace, nella formulazione originaria, prevedeva (e per certi aspetti ancora prevede) una serie di articoli che di fatto contribuivano (e parzialmente ancora contribuiscono) a limitare la libertà di manifestazione del pensiero e le altre libertà a questa strumentali, in un quadro di massima tutela dell’ordine pubblico militare: art. 180 c.p.m.p. (domanda, esposto o reclamo collettivo, previo accordo); art. 183 c.p.m.p. (manifestazioni e grida sediziose); art. 184 c.p.m.p. (raccolta di sottoscrizioni per rimostranza o protesta. Adunanza di militari); art. 185 c.p.m.p. (rilascio arbitrario di attestazioni o di dichiarazioni).
(5) - A parte deve essere considerato il divieto di propaganda politica ed elettorale, di cui all’art. 6, l. n. 382/1978.
(6) - Vedi la sentenza della Corte costituzionale n. 126 del 1985: “... è da ritenere che la pacifica manifestazione del dissenso dei militari nei confronti dell’autorità militare - anche e soprattutto in forma collettiva per l’espressione di esigenze collettive attinenti alla disciplina o al servizio - non soltanto concorra alla garanzia di pretese fondate o astrattamente formulabili sulla base della normativa vigente e quindi all’attuazione di questa, ma promuova lo sviluppo in senso democratico dell’ordinamento delle Forze armate e quindi concorra ad attuare i comandamenti della Costituzione.
Ciò non importa obliterare quelle particolari esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei valori della disciplina e della gerarchia; ma importa negare che tali valori si avvantaggino di un eccesso di tutela in danno delle libertà fondamentali e della stessa democraticità dell’ordinamento delle Forze armate”.
(7) - L’art. 262 c.p. punisce la rilevazione di notizie di cui è stata vietata la divulgazione. è interessante notare come la dottrina qualifichi questo reato come norma penale in bianco, il cui concreto disvalore del fatto cioè viene in sostanza stabilito dall’Amministrazione pubblica che discrezionalmente decide quali debbano essere le notizie di cui vietare la divulgazione. Parte della dottrina ha addirittura suggerito che l’entrata in vigore della legge n. 801 del 1977, che ha riordinato la materia del segreto di Stato, abbia comportato implicitamente l’abrogazione tacita della normativa sulle notizie riservate. Ma anche chi, così come la giurisprudenza, ritiene che i profili riguardanti le notizie riservate siano autonomi (e quindi tuttora vigenti), rispetto a quelli riguardanti le notizie segrete, non si esime dal considerare la sussistenza della violazione della riserva di legge in materia, non esistendo alcuna precisazione normativa circa i presupposti, il contenuto e i limiti ai quali dovrebbe essere vincolata l’autorità amministrativa nella scelta delle notizie da tutelare con il divieto di divulgazione. In questo ambito la tassatività e la determinatezza della fattispecie criminosa sarebbero vulnerate dal potere eccessivamente discrezionale, tanto da costituire una mera questione di merito amministrativo, delle autorità amministrative competenti a fissare i divieti di divulgazione, da poter apparire quest’ultimo addirittura arbitrario. Per tutti: A. M. Fabbro, Art. 262 c.p., in T. Padovani (a cura di), Codice Penale, Milano, Giuffrè, 20002, 1132 ss.
(8) - Cfr.: artt. 86, 89-bis e 90, 91, 94, 97 c.p.m.p.
(9) - Sui limiti esterni all’esercizio della libertà di manifestazione del pensiero da parte dei militari: M. T. Poli, I diritti dei militari, in V. Poli - V. Tenore (a cura di), L’ordinamento militare, cit., 984 ss.
(10) - Per un’impostazione interpretativa del concetto di riservatezza, attraverso un’analisi dei vari argomenti che vi potrebbero rientrare: E. Boursier Niutta, I diritti costituzionali dei militari e le loro limitazioni, in Elementi di diritto militare. Aspetti costituzionali, serie Quaderni, n. 1, Rass. Arma CC., 1999, 101 ss.
(11) - Così: E. Boursier Niutta, I diritti costituzionali, cit., 101 s.; cfr., anche: E. Boursier Niutta - A. Esposito, Elementi di diritto disciplinare. La disciplina di corpo, Roma, Laurus Robuffo, 20043, 87 ss.
(12) - Così: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 10956/2003 (c.c. 23 giugno 2003), Pres. Mastrocola, Est. Stanizzi, V. M. c. Ministero Difesa.
(13) - Per un’interpretazione sistematica che tiene conto anche dell’art. 19 R.D.M.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. 6094/2002 (c.c. 17 giugno 2002), Pres. Mastrocola, Est. Politi, S. D. c. Ministero Difesa. Inoltre: A. Simoncelli, Disciplina, cit., 626 ss.
(14) - Cfr.: art. 5, l. n. 382/1978.
(15) - Così: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 10956/2003 (c.c. 23 giugno 2003), cit. Inoltre: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. 11430/2003 (c.c. 12 maggio 2003), Pres. Mastrocola, Est. Scala, V. M. c. Ministero Difesa; T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. 6094/2002 (c.c. 17 giugno 2002), cit.; T.A.R. Puglia - Lecce, sez. III, sent. 1° giugno 2006, n. 3149 (c.c. 20 aprile 2006), Pres. Costantini, Est. Viola, M. S. c. Ministero Finanze.
(16) - Cfr.: circolare n. 453/2-36 di prot. dell’11 settembre 1992 del Comando Generale dell’Arma dei carabinieri - SM - Ufficio Pubbliche Relazioni, avente ad oggetto “Rapporti con gli organi di informazione”. Per un’ampia disamina giurisprudenziale della circolare in argomento: Cons. Stato, sez. III, parere del 27 maggio 2003, n. 1741/03, Pres. Cortese, Est. Roxas.
(17) - Cfr.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 10956/2003 (c.c. 23 giugno 2003), cit.
(18) - Così: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. 6094/2002 (c.c. 17 giugno 2002), cit.; T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. 11430/2003 (c.c. 12 maggio 2003), cit.; T.A.R. Puglia - Lecce, sez. III, sent. 1° giugno 2006, n. 3149 (c.c. 20 aprile 2006), cit.
(19) - L’eccezione è stata espressamente introdotta dall’art. 3, d.P.R. 27 novembre 1992, n. 520.
(20) - Cfr.: Cons. Stato, sez. II, parere 6 maggio 2003, n. 1402, Pres. Catallozzi, Est. Nocilla.
Accesso agli atti amministrativi - Istanze tese ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione - Inammissibilità.Cons. Stato, sez. IV, sent. 29 gennaio 2008, n. 266 (c.c. 11 dicembre 2007), Pres. Vacirca, Est. Aureli, Ministero Difesa c. M. G. (rif. T.A.R. Campania - Napoli, sez. V, 24 luglio 2007, n. 6926)
Le istanze di accesso agli atti amministrativi non possono avere il fine di esercitare un controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione, per cui non sono ammissibili istanze non collegate con un interesse concreto ed attuale dell’istante. Se è vero che l’analisi dell’interesse all’esibizione degli atti amministrativi deve essere effettuata con riferimento alle finalità che il soggetto che richiede l’accesso dichiara di perseguire, è - altresì - vero che deve comunque sussistere un legame tra finalità dichiarata e documenti richiesti, al fine di valutare la coerenza di tali ragioni con gli scopi alla cui realizzazione l’accesso è preordinato. (1)
(1) Si legge quanto appreso in sentenza:
“Con l’istanza del 22 marzo 2007, che il primo giudice ha ritenuto meritevole di accoglimento, il brigadiere G[.] M[.] ha chiesto all’Arma dei Carabinieri Comando Generale Campania la seguente documentazione:
a) copia delle circolari e delle pubblicazioni emesse dall’Arma dei Carabinieri in materia di sicurezza delle immersioni a partire dalla data di costituzione dei Nuclei Subacquei a tutt’oggi;
b) copia degli “attergati”, delle missive e delle corrispondenze tra i vari Comandi, per come intercorsi relativamente alla materia della sicurezza delle immersioni e delle modalità operative a partire dalla data di costituzione dei Nuclei Subacquei a tutt’oggi;
c) copia dei verbali di “istruzione settimanale”, per come previsti da parte del Comandante del Nucleo Subacquei a partire dalla data di costituzione dei Nuclei Subacquei a tutt’oggi;
d) copia delle circolari e delle pubblicazioni, emesse dalla Marina Militare, in materia di sicurezza delle immersioni e, come tali, trasmesse ed adottate dall’Arma dei Carabinieri a partire dalla data di costituzione dei Nuclei Subacquei a tutt’oggi;
e) copia della documentazione matricolare integrale, compresa la scheda sanitaria e il fascicolo medico personale, di tutti i militari impiegati nei reparti subacquei dell’Arma dei Carabinieri (compresi coloro che sono stati dichiarati non idonei e/o siano non brevettati) a partire dalla data di costituzione dei Nuclei Subacquei a tutt’oggi;
f) copia della scheda sanitaria e del fascicolo medico personale del Brig. CC. G[.] M[.] dalla data di incorporazione a tutt’oggi;
g) copia dei memoriali di servizio dell’Arma dei Carabinieri - Nucleo Subacquei - per l’attività svolta dal Brig. CC. G[.] M[.] nella sua attività di subacqueo dalla data di incorporazione a tutt’oggi;
h) copia del resoconto mensile dell’attività di immersione e schede di immersione (per come previste dalla legge) compilate per l’attività svolta dal Brig. CC. G[.] M[.] nella sua attività di subacqueo dalla data di incorporazione a tutt’oggi;
i) copia dei fogli di viaggio e di marcia relativi all’attività svolta dal Brig. CC. G[.] M[.] nella sua attività di subacqueo dalla data di incorporazione a tutt’oggi.
Nella detta istanza il Brigadiere M[.] ha poi precisato nei termini che seguono le motivazioni della richiesta:
1) “tenuto conto del contenzioso in atto tra il prefato e l’Amm.ne di appartenenza in relazione al suo esonero per deficit di G6PDH, cui si è pervenuto dopo circa venticinque/ventisei anni di servizio nelle FF.AA. come subacqueo, vi è la necessità, al fine di correttamente valutare l’operato dei Comandi di appartenenza, preventivamente all’eventuale instauranda azione giudiziaria per responsabilità in ordine alle verificate discrepanze ed omissioni nella tenuta della documentazione per come prevista per legge; per eventuale risarcimento dovuto a situazioni di mobbing a verificarsi, di valutare se vi sia stata anzitutto la concreta applicazione delle normative previste in tema di “sorveglianza sanitaria del lavoratore”;
2) per le medesime ragioni sopra esposte e qui per integralmente riportate, oltre che per valutare eventuali sperequazioni nel trattamento (tra il richiedente Brigadiere CC G[.] M[.] ed altri militari) per come si è verificato successivamente alla dichiarata sua inidoneità all’impiego come subacqueo (e relativamente all’impiego in reparto differente da quello originario) si rende necessario l’accesso alla documentazione sanitaria relativa a tutti i militari dell’Arma dei Carabinieri (con brevetto di sommozzatore o meno) appartenenti ai Nuclei/Reparti Sommozzatori dell’Arma dei Carabinieri ed attualmente impiegati nei medesimi Nuclei e/o Reparti (anche in servizi non operativi di immersione a causa della loro inidoneità);
3) per le ragioni già evidenziate e qui integralmente riportate, ancora, è necessario conoscere i nominativi dei responsabili della sicurezza per come individuati dalla Legge 626/1994 e ss. modif. di volta in volta, nel corso degli anni, nominati dall’Amm.ne in indirizzo;
4) vi è infine la necessità di conoscere (come previsto dalla vigente normativa) i nominativi dei vari responsabili dei procedimenti avviatisi in relazione alle richieste sin qui avviate compresa la presente (e tutte elencate ed indicate in riferimento) che, a tutt’oggi, non sono stati indicati”.
Ciò premesso, la Sezione osserva che secondo un orientamento assolutamente fermo nella giurisprudenza amministrativa formatasi in materia d’accesso agli atti, le relative istanze non possono avere il fine di esercitare un controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione e dunque non sono ammissibili istanze non collegate con un interesse concreto ed attuale dell’istante (CdS. sez. IV n. 555/2006).
Inoltre, poiché l’istanza in esame non s’inserisce in una competizione concorsuale, la documentazione sanitaria richiesta e riguardante i terzi, il cui diritto alla riservatezza va tutelato secondo quanto previsto dall’art. 24 comma 2 l.7 agosto 1990 n. 241, non è ostensibile se non quando l’interesse all’accesso ad essa, abbia una consistenza almeno pari a quello assai elevato del terzo a tenere riservate le informazioni sanitarie che lo riguardano.
Da quanto precede discende che non può essere positivamente riscontrata una richiesta d’accesso nella quale la documentazione che ne è l’oggetto non viene indicata con la precisione necessaria a consentire all’amministrazione di adempiere, evitando, da un lato, di ledere il diritto del terzo alla riservatezza e, dall’altro, d’essere considerata, strumentalmente, inadempiente.
E discende anche da quanto precede che, se è vero che l’analisi dell’interesse all’esibizione degli atti amministrativi deve essere effettuata con riferimento alle finalità che il soggetto che richiede l’accesso dichiara di perseguire (art.22 l. n. 241/1990), è vero però anche che deve comunque sussistere un legame tra finalità dichiarata e documento o documenti richiesto/i, al fine di valutare la coerenza di tali ragioni con gli scopi alla cui realizzazione l’accesso è preordinato.
Alla luce di quanto fin ora chiarito, l’istanza d’accesso in esame non può trovare accoglimento, a nulla rilevando a suo supporto quanto argomentato dal giudice di prime cure.
Più in dettaglio, va rilevato che nell’istanza;
a. non viene indicata quale sia la documentazione prevista per legge in ordine alla cui tenuta si sarebbero verificate “discrepanze ed omissioni” (punto 1);
b. non vengono indicati in modo specifico quali siano i militari dell’Arma dei Carabinieri dei quali occorre la documentazione sanitaria (punto 2);
c. non vengono indicati gli anni in cui sono stati nominati i responsabili della sicurezza i cui nominativi s’intendono conoscere (punto 3);
d. non vengono indicati gli anni in cui sono stati nominati i responsabili dei procedimenti che s’intendono conoscere, l’oggetto dei procedimenti a cui si riferiscono tali nomine e i dati identificativi delle richieste presentate dallo stesso istante per l’avvio di quest’ultimi (punto 4).
L’appello dell’Amministrazione deve in sostanza essere accolto, e di conseguenza deve essere riformata la sentenza impugnata.”
Disciplina militare - Configurazione mancanza disciplinare - Discrezionale valutazione della pubblica amministrazione - Sussiste.
Cons. Stato, sez. IV, sent. 14 febbraio 2008, n. 512 (11 dicembre 2007), Pres. Vacirca, Est. Saltelli, D. F. c. Ministero Finanze (rif. T.A.R. Trentino - Alto Adige, Bolzano, 25 maggio 2000, n. 152)
Nel procedimento disciplinare nei confronti dei militari, l’amministrazione è titolare di un’ampia discrezionalità in ordine alla valutazione dei fatti addebitati al dipendente, circa il convincimento sulla gravità delle infrazioni addebitate e sulla conseguente sanzione da infliggere. A ciò consegue che il provvedimento disciplinare sfugge al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, non potendo in nessun caso quest’ultimo sostituire le proprie valutazione a quelle operate dall’amministrazione, salvo che le valutazioni siano inficiate da travisamento dei fatti ovvero il convincimento non risulti formato sulla base di un processo logico e coerente. (1)
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
FATTO
Con decreto n. 238292 del 18 settembre 1997 al M.M.A. c.s. in congedo F[.] D[.] veniva inflitta la sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione, con conseguente messa a disposizione del Distretto Militare competente come semplice soldato, all’esito del procedimento disciplinare avviato a seguito dell’archiviazione disposta (per infondatezza della notizia di reato) in data 17 dicembre 1996 dal Giudice per le Indagini preliminare del Tribunale di Bolzano del procedimento penale a suo carico per il reato previsto dall’articolo 335 C.P., per presunte condotte illecite nell’espletamento dell’attività d’istituto e, in particolare, per aver avuto nel periodo 1985 - 1994 la disponibilità di una consistente somma di danaro di provenienza sconosciuta.
L’interessato con ricorso giurisdizionale notificato il 4 dicembre 1997 chiedeva al Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino - Alto Adige, sezione autonoma per la Provincia di Bolzano, l’annullamento di tale provvedimento (in uno con gli atti precedenti, presupposti, infraprocedimentali e conseguenti, tra cui in particolare il verdetto di non meritevolezza a conservare il grado espresso dalla Commissione di disciplina in data 20 giugno 2007, l’ordine di deferimento, di nomina e convocazione della commissione di disciplina e l’atto di contestazione degli addebiti in data 19 marzo 2007 e notificato il 20 marzo 2007), alla stregua di quattro motivi di censura, sostanzialmente incentrati sulla violazione e falsa applicazione della legge 31 luglio 1954, n. 599 (in special modo articoli 63, 64, 66, 67), dell’art. 64 del c.c.p., dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché sull’eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche del travisamento dei fatti, della contraddittorietà (anche in ragione della assoluta mancanza di corrispondenza tra gli addebiti contestati e l’addebito posto a fondamento della sanzione disciplinare in oggetto), della carente e contraddittoria motivazione (per la omessa o insufficiente considerazione delle giustificazioni rese anche nel corso del procedimento penale dal ricorrente e per non aver tenuto in considerazione lo stato matricolare dello stesso e le dichiarazioni rese nel corso del procedimento penale); con memoria notificata il 20 settembre 1999 veniva poi formulato anche un ulteriore motivo aggiunto di censura, con cui, oltre alla violazione e falsa applicazione dell’art. 66 della legge 31.7.1954 n. 599, dell’art. 7.11 e 9.4 della circolare 1/1993 del Comando Generale della Guardia di Finanza (istruzione di procedimenti disciplinari di stato), si deduceva ancora la violazione nonché dell’art. 3 della legge 7.8.90 n. 241 ed eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione, nonché eccesso di potere per sviamento e palese inversione dell’onere della prova.
In sintesi, il ricorrente rilevava che dagli atti del procedimento penale non era emerso a suo carico alcun profilo di responsabilità, autonomamente valutabile ai fini disciplinari, non potendo a tal fine assumere alcun rilievo la contestata disponibilità finanziaria (riconducibile esclusivamente ad operazioni lecite di compravendita di beni immobili della sua famiglia ovvero all’attività lavorativa del proprio coniuge), di cui gli investigatori avevano ingiustamente e comunque inutilmente dubitato; ciò senza contare che, sia in sede penale che in sede disciplinare, egli aveva fornito ampia e convincente giustificazione della disponibilità delle predette somme, asseritamente di ingiustificata provenienza.
Il ricorrente lamentava, inoltre, che la gravissima sanzione disciplinare inflittagli, per un verso, non trovava la necessaria corrispondenza con gli addebiti contestatigli, non potendo essere oggetto di contestazione disciplinare il mero comportamento processuale che aveva assunto nel corso del procedimento penale, mentre, per altro verso, essa era del tutto priva della adeguata motivazione, non potendo essa consistere nelle mere clausole di stile in cui si articolava il provvedimento impugnato; d’altra parte, sempre secondo la tesi del ricorrente, l’Amministrazione non aveva evidentemente tenuto conto ai fini della sanzione, né di tutte le risultanze del procedimento penale, univocamente convergenti nell’escludere una sua qualsiasi responsabilità penale, né dei suoi precedenti di carriera.
Sotto altro profilo, il ricorrente sosteneva infine l’avvenuta estinzione del procedimento disciplinare per il superamento del termine perentorio di 90 giorni, fissato dall’articolo 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, tra la data di contestazione degli addebiti (12 marzo 1997) e quella di conclusione del procedimento (18 settembre 1997).
L’adito tribunale, nella resistenza dell’intimata amministrazione statale, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso, ritenendo infondate tutti motivi di censura sollevati avverso gli atti impugnati.
Con atto di appello notificato il 21 settembre 2000 l’interessato, riproposti espressamente tutti i motivi di primo grado, a suo avviso frettolosamente esaminati e superficialmente respinti, ha chiesto la riforma della impugnata sentenza, articolando tre motivi di gravame, con i quali ha denunciato:
1) “violazione e falsa applicazione dell’art. 360 punto 5 c.p.c. - motivazione errata e perplessa in merito al primo motivo di ricorso di primo grado per non avere la sentenza qui impugnata tenuto in considerazione la circostanza che l’illiceità della provenienza di danaro era stata definitivamente esclusa giusto decreto di archiviazione dd. 17.12.1996 per infondatezza della notizia di reato in sede penale, che nessun ulteriore elemento a carico del ricorrente era stato individuato nel corso dell’inchiesta disciplinare che giustificasse il proseguimento del procedimento mediante il deferimento alla commissione di disciplina e per non aver assolutamente preso in considerazione le contestazioni relative al punto sub a) secondo capoverso delle contestazioni disciplinari afferenti alla scelte del ricorrente di valersi della facoltà di non rispondere in corso di indagini penali”;
2) “violazione e falsa applicazione dell’art. 360 punto 5 c.p.c. - motivazione errata perplessa e contraddittoria in merito al secondo motivo di ricorso di primo grado per non avere la sentenza qui impugnata preso in considerazione la circostanza che l’addebito sanzionato non corrisponde agli addebiti contestati”;
3) “Contraddittorietà manifesta della sentenza di primo grado avendo essa nel respingere il terzo motivo di ricorso ritenuto espressamente richiamato e quindi “facente parte integrante” della motivazione del provvedimento il rapporto finale relativo alla inchiesta formale disciplinare dd. 13.5.1997 pur non essendo esso assolutamente richiamato nei provvedimenti impugnati ed essendo sottoposto a segreto e per aver considerato lo stesso rapporto non vincolante ai fini del provvedimento finale sanzionatorio “e come tale non esplica efficacia lesiva esterna”, nel respingere il motivo aggiunto svolto in primo grado in seguito al deposito da parte dell’amministrazione resistente del rapporto stesso, e per non aver tenuto in considerazione che la lesività e conseguente censurabilità del rapporto discende dalla circostanza che trattasi di atto infraprocedimentale che ha determinato il deferimento alla commissione di disciplina del ricorrente”.
Si sono costituiti nel giudizio di appello sia il Ministero delle finanze (ora Ministero dell’economia e delle finanze), sia il Comando generale della Guardia di Finanza, che hanno resistito al gravame chiedendone il rigetto.
DIRITTO
1. L’appello è fondato e deve essere accolto.
1.1. Ad avviso della Sezione, così ricostruita la doglianza, essa è fondata.
1.2.1. In punto di fatto deve rilevarsi che con l’atto in data 13 maggio 1997 l’Amministrazione contestava formalmente al maresciallo maggiore “a” c.s., in congedo, F[.] D[.]: a) di aver accumulato nel periodo 1984-1995, allorquando era in forza ad un reparto operativo nel cospicuo patrimonio familiare immobiliare e non (benché la sua famiglia fosse monoreddito), di cui si era venuti a conoscenza solo a seguito di accertamenti disposta dall’Autorità giudiziaria e per il quale non era stato fornito alcun chiarimento circa la provenienza, ponendo così in essere un comportamento contrario al giuramento di fedeltà prestato; b) di aver compiuto, durante la permanenza nel Corpo, operazioni di compravendita di immobili, omettendo di dichiararne il valore reale (tant’è che erano stati sollevati processi verbali di constatazione per le relative violazioni di carattere fiscale); c) di avere con tali comportamenti arrecato grave nocumento all’immagine ed al prestigio del Corpo.
è sicuramente vero che l’interessato ammetteva, tra l’altro, di avere acquistato tre immobili nel periodo 1984 - 1995 (due garage in Bolzano, un appartamento di 70 mq in Cavareno), precisando di averli pagati con risparmi personali accumulati nel tempo, con l’accensione di un mutuo quinquennale (dal 1981 al 1985) e con il ricavato della vendita dell’abitazione principale della famiglia in Bolzano, di proprietà della moglie; quanto ad un certificato di deposito di valore di £ 75.000.000, l’interessato evidenziava tra l’altro che esso era riconducibile alla somma percepita dalla moglie a titolo di liquidazione e buonuscita percepite per la fine di un rapporto di lavoro; inoltre egli osservava che il plus valore che si era generato nelle transazioni commerciali non poteva considerarsi illecito, mentre avverso le presunte violazioni di carattere fiscale (per occultamento di valore relativo ad imposta di registro) pendeva ricorso alla competente commissione tributaria di primo grado di Bolzano.
1.2.2. L’esame del provvedimento impugnato evidenzia che l’Amministrazione non ha formulato alcuna osservazione volta a confutare le ricordate prospettazioni difensive e a farne constare la loro irrilevanza in riferimento agli addebiti formulati (e con particolare riguardo al bene giuridico asseritamente tutelato, cioè il prestigio ed il decoro del Corpo della Guardia di Finanza ovvero il contenuto del giuramento di fedeltà prestato); infatti, l’Amministrazione si è limitata ad affermare che “…l’inquisito, con comportamento analogo a quello tenuto in sede penale, non ha inteso fornire alcun chiarimento in relazione alle ingenti movimentazioni bancarie contestategli”.
In realtà il convincimento dell’Amministrazione sulla “colpevolezza” dell’inquisito, ancorché non direttamente collegato all’esercizio della facoltà processuale utilizzata dall’interessato di non rispondere alle domande del magistrato inquirente, risulta ragionevolmente fondato (ovvero adagiato) sulle motivazioni dell’ordinanza del G.i.p. del Tribunale di Bolzano in data 17 dicembre 1996 che, pur ordinando l’archiviazione degli atti per infondatezza della notizia di reato, aveva rilevato che vi era la prova che sui conti correnti erano transitati contanti per circa £ 300 milioni di cui non era stata fornita alcuna giustificazione e che, tuttavia, non avendo il cittadino alcun obbligo giuridico di dimostrare la provenienza di (tali) somme di danaro, non vi era alcuna accusa sostenibile in sede dibattimentale.
Sennonché, pur potendo astrattamente ammettersi che gli stessi fatti oggetto di procedimento penale possano essere autonomamente valutati in sede disciplinare, nel caso di specie, ad avviso della sezione, proprio dalla motivazione del provvedimento impugnato e dall’esame degli atti del relativo procedimento disciplinare non si evince l’esistenza di tale necessaria autonoma valutazione, neppure ai fini di supportare la asserita violazione degli obblighi derivanti dal giuramento di fedeltà ovvero il nocumento all’immagine e al prestigio del Corpo.
è sufficiente rilevare, al riguardo, che il fatto che l’interessato abbia acquistato e che abbia avuto anche la disponibilità di ingenti somme di denaro, di cui peraltro ha in qualche modo fornito non implausibili giustificazioni, non costituisce di per sé alcun reato, né un elemento disciplinarmente rilevante, non essendo stato provato (onere che incombeva esclusivamente all’Amministrazione) né la illiceità della sua provenienza e neppure un ragionevole dubbio di illiceità; né a tanto possono supplire le circostanze che la famiglia del sottufficiale fosse monoreddito (presunzione semplice, per un verso, smentita in punto di fatto da alcune controdeduzioni circa l’esistenza di un precedente rapporto di lavoro della moglie, circostanza su cui l’Amministrazione avrebbe potuto/dovuto svolgere eventualmente opportune indagini), né il fatto che l’interessato abbia ritenuto di non collaborare (prima con l’A.G. e poi con l’Amministrazione), rifiutandosi di fornire notizie sulla provenienza del danaro (utilizzando, peraltro, una facoltà lecita, espressamente riconosciutagli dal codice di procedura penale).
In effetti, anche a voler prescindere dal fatto che alcuni indizi sulla provenienza del danaro forniti in sede di controdeduzioni alle contestazioni di addebiti, indizi sui quali l’Amministrazione non ha svolto alcuna osservazione, il dubbio sulla eticità del comportamento tenuto dal sottufficiale non è da solo sufficiente ed idoneo a farlo ritenere socialmente riprovevole e comunque tale da far ritenere fondati e rilevanti i fatti addebitati, né è sufficiente da solo a far ritenere violato il giuramento di fedeltà.
In sostanza, pur non potendo ragionevolmente contestarsi la sussistenza di fatti che astrattamente hanno giustificato l’inizio dell’azione disciplinare, in concreto l’Amministrazione non ha fornito alcuna prova della loro effettiva rilevanza disciplinare e soprattutto della loro ragionevole idoneità a violare gli obblighi nascenti dal giuramento di fedeltà ovvero a produrre nocumento al prestigio e al decoro dell’Amministrazione stessa.
Ciò comporta la sostanziale fondatezza del primo motivo di gravame e il suo carattere assorbente esime la Sezione dall’esame degli altri mezzi di gravame.
2. In conclusione alla stregua delle osservazioni svolte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere accolto il ricorso proposto in primo grado dal sig. F[.] D[.], con conseguente annullamento del provvedimento disciplinare impugnato.”
Procedimento disciplinare - Esame del giudicato penale - Sentenza penale di condanna - Decorrenza dei termini - Data di deposito - Legittimità.>
Cons. Stato, sez. IV, sent. 18 marzo 2008, n. 1143 (c.c. 26 febbraio 2008), Pres. f.f. Salvatore, Est. Lodi, Ministero Finanze c. R. L. (rif. T.A.R. Lazio - Roma, sez. II, 11 luglio 2005, n. 5573)
In caso di sentenza penale di condanna nei confronti di un militare, la decorrenza del termine per l’attivazione del procedura di esame del giudicato penale ai fini disciplinari non potrebbe essere anteriore alla data del deposito in cancelleria della sentenza stessa nella sua interezza, cioè completa di motivazione. (1)
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
FATTO
1. - Con atto notificato il 28 ottobre 2005, depositato il successivo 15 novembre, l’Amministrazione delle finanze ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio n. 5573/2005, che aveva accolto il ricorso proposto dal militare della Guardia di finanza L[.] R[.] per l’annullamento del provvedimento del Comandante, datato 11 agosto 2003, relativo alla sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione a decorrere dal 24 maggio 1991.
2. - Dalla sentenza appellata emerge che nella predetta data del 24 maggio 1991 era stato già adottato il provvedimento di rimozione (a seguito di procedimento disciplinare instaurato in conseguenza della definitiva condanna del militare per i reati di cui agli artt. 110 e 317 c.p.) che era stato impugnato dall’interessato con ricorso dapprima respinto dal T.A.R. Piemonte (sentenza n. 448/1994) e poi accolto dal Consiglio di Stato in sede di appello, per difetto di autonoma motivazione della determinazione impugnata (decisione n. 1669/2003).
Successivamente, tuttavia, l’Amministrazione comunicava al ricorrente di aver avviato, per i medesimi fatti, ai sensi dell’art. 5 della legge 27 gennaio 1968, n. 37, una ulteriore inchiesta formale disciplinare che si concludeva con la irrogazione della sanzione disciplinare datata 11 agosto 2003, oggetto dell’impugnativa in esame.
Il primo giudice aveva accolto l’appello dell’interessato ritenendo che non potesse trovare applicazione, nel caso di specie, l’anzidetta norma dell’art. 5 della legge n. 37/1968 (la quale presuppone che la decisione di annullamento “non escluda la facoltà dell’Amministrazione di rinnovare in tutto o in parte il procedimento”), poiché tra i motivi di appello assorbiti vi era anche quello relativo al mancato rispetto dei termini perentori previsti per il procedimento disciplinare, di carattere preclusivo per la reiterazione del procedimento.
3. - L’Amministrazione appellante sostiene, invece, che la pronuncia del Consiglio di Stato imponeva soltanto di esplicitare le ragioni poste a fondamento della misura sanzionatoria, giustificata dalla vicenda penale in cui era stato coinvolto il militare, riavviando ora per allora, nei termini di legge, il procedimento disciplinare.
4. - Si è costituto il signor R[.] il quale deduce l’infondatezza del gravame in fatto e diritto, osservando in particolare che la rinnovazione del procedimento disciplinare non potrebbe valere a rimettere in termini l’Amministrazione procedente allorquando siano stati superati i termini posti a tutela della correttezza del procedimento disciplinare.
5. - Con ordinanza n. 6009, in data 13 dicembre 2005, l’istanza cautelare dell’Amministrazione è stata accolta per la riscontrata insussistenza di un pregiudizio immediato per l’appellato, in congedo assoluto dall’anno 1995.
6. - La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 26 febbraio 2008.
DIRITTO
1. - Come esposto in premessa, il giudice di primo grado ha ritenuto che la precedente decisione di questo Consiglio n. 1669/2003 non consentisse la rinnovazione del procedimento disciplinare annullato, ai sensi dell’art 5 della legge 27 gennaio 1968, n. 37, atteso che con detta pronuncia era stato accolto il solo motivo di difetto di motivazione, mentre erano state assorbite le rimanenti doglianze relative, in particolare, all’asserito mancato rispetto dei termini previsti per il procedimento disciplinare ed alle dedotte questioni di possibile incostituzionalità.
Ciò avrebbe precluso, ad avviso del primo giudice, la facoltà per l’Amministrazione della Guardia di finanza di rinnovare il procedimento, poiché l’omessa pronuncia su tali doglianze (ancorché la fondatezza delle stesse non sia stata valutata dal predetto giudice) avrebbe di per sé impedito una nuova attivazione in sede disciplinare.
2. - L’assunto non appare persuasivo, dovendosi anzitutto condividere le obiezioni formulate in proposito dall’Amministrazione appellante, la quale sottolinea che la pronuncia di questo Consiglio n. 1669/2003 è intervenuta per un vizio meramente formale quale è il difetto di motivazione che non elimina, né sostanzialmente riduce, il potere di provvedere anche negativamente in ordine all’oggetto del precedente atto annullato, con l’unico limite della necessità di esplicitare compiutamente le ragioni poste a fondamento della misura sanzionatoria di nuova adozione.
2.1. - Nel caso in esame doveva anche rispettarsi il termine di sessanta giorni previsto dal citato art. 5 della legge n. 37 del 1268 per la nuova attivazione della procedura sanzionatoria: ma su tale ultimo punto non sono state sollevate specifiche contestazioni.
3. - La Sezione osserva, inoltre, che appaiono destituite di giuridico fondamento le doglianze riproposte in questa sede dal militare resistente, già sollevate nel giudizio di primo grado e non esaminate in sede di appello (ma corrispondenti nella sostanza a quelle proposte nel giudizio a suo tempo rivolto contro il primo provvedimento di perdita del grado per rimozione e respinte dal T.A.R. Piemonte con sentenza 26 maggio 1994, n. 448).
3.1. - In primo luogo il predetto militare ha nuovamente prospettato la violazione dell’art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, sostenendo che l’Amministrazione non avrebbe rispettato il termine perentorio di 180 giorni per l’inizio del procedimento disciplinare, decorrente dal momento della conoscenza della sentenza irrevocabile di condanna, pronunciata il 16 gennaio 1990, mentre il procedimento era stato avviato soltanto il 18 settembre 1990; inoltre il resistente assume che sarebbe stato giustificato il superamento del termine di 90 giorni per la conclusione della procedura sanzionatoria.
Tali censure vanno disattese dovendosi confermare le statuizioni su tali punti contenute nella citata sentenza del T.A.R. Piemonte n. 448 del 94, con cui si è sottolineato che la decorrenza del termine per l’attivazione della procedura non potrebbe essere anteriore alla data del deposito in cancelleria della sentenza penale nella sua interezza, e cioè completa di motivazione, che nel caso di specie era avvenuta il 30 maggio 1990, con conseguente tempestività dell’inizio del procedimento disciplinare (su tale principio cfr. da ultimo: Cons. Stato, Sez. VI, 6 agosto 2002, n. 4099).
Per quanto riguarda, poi, la conclusione del procedimento sanzionatorio, avvenuta con la comunicazione del provvedimento di rimozione in data 24 maggio 1991, non appaiono condivisibili i rilievi dell’interessato in quanto, da un lato, occorre fare riferimento alla pronuncia “di non meritevolezza a conservare il grado” emessa dalla Commissione di disciplina fin dal 6 marzo 1991; dall’altro lato, deve convenirsi con quanto già rilevato in prime cure sul fatto che la complessità degli adempimenti procedurali necessari nel caso di specie, per la rilevanza dei fatti ed il numero dei soggetti coinvolti, giustificava comunque il tempo impiegato dall’Amministrazione, come ritenuto in situazioni analoghe dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 luglio 1994, n. 1117).
3.2. - Irrilevante si palesa, inoltre, l’ulteriore tesi dell’odierno resistente secondo cui egli, non avendo commesso nei cinque anni successivi alla condanna altro reato della medesima indole e considerandosi ormai riabilitato, non poteva essere nuovamente sottoposto a procedimento disciplinare: l’interessato non tiene conto, infatti che trattasi di provvedimento adottato ora per allora sulla base della situazione all’epoca esistente.
3.3. - Infine il menzionato resistente ha avanzato il sospetto che la riapertura del procedimento disciplinare avrebbe finalità meramente strumentali alle esigenze di risparmio economico dell’Amministrazione, la quale non sarebbe in questo modo tenuta a corrispondergli gli emolumenti precedentemente maturati. Osserva il Collegio che trattasi di mere illazioni dell’interessato e che, al contrario, la gravità dei fatti penalmente rilevanti addebitati al militare in questione appare, in effetti, idonea a giustificare la reiterazione della iniziativa sanzionatoria da parte dell’Amministrazione.
4. - In conclusione l’appello deve essere accolto.”
Patrocinio legale - Rimborso spese - Fatti ed atti connessi con il servizio - Occasionalità della connessione - Non sussiste.
T.A.R. Lazio - Roma, sez. II, sent. n. 230/2008 (c.c. 19 dicembre 2007), Pres. ed Est. Capuzzi, S. S. c. Ministero Finanze
Il rimborso spese per il patrocinio legale non spetta qualora i fatti per i quali il dipendente venga inquisito e poi assolto siano ricollegabili alla sua vita di relazione, ancorché in ambiente di lavoro, o comunque al suo status e cioè siano occasionalmente collegabili ad un incarico e non pure al diretto svolgimento delle funzioni istituzionali, i cui effetti siano direttamente imputabili all’Amministrazione (fattispecie per la quale il militare era stato imputato di disobbedienza aggravata e poi assolto in sede processuale militare) (1).
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
FATTO
Il ricorrente, militare appartenente al Corpo della G.d.F., veniva tratto in giudizio davanti al Tribunale Militare di Roma per rispondere dell’accusa di disobbedienza aggravata.
Tale Tribunale assolveva il ricorrente con sentenza n.10 del 25 febbraio 2003 con la formula “perché il fatto non costituisce reato”.
Il ricorrente chiedeva al Comando Generale il rimborso delle spese legali sostenute.
Il Comando rigettava la richiesta. Da qui il ricorso affidato a:
Eccesso di potere per violazione di circolare n.88000 del 19.3.2001; dell’art. 18 D.L. 25.3.1997 n.67 conv. con legge 23.5.1997 n.135, dell’art.3 della legge n.241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione e per errore di fatto.
L’Amministrazione intimata si è costituita depositando una ampia memoria difensiva.
La causa è sta trattenuta per la decisione all’udienza del 19 dic. 2007.
DIRITTO
1. Il ricorso non merita accoglimento.
2. L’art. 18 del D.L. 25 marzo 1997 n.67 convertito nella legge 23 maggio 1997 n.135, ha riguardo alle spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità.
Tali spese sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato.
3. Con il primo motivo dedotto si duole il ricorrente che nel procedimento di rimborso delle spese dallo stesso sostenute non sarebbe stato richiesto il parere di congruità dell’Avvocatura Generale dello Stato, parere che secondo il ricorrente sarebbe comunque obbligatorio nel procedimento di rimborso.
La doglianza non ha pregio.
Come si evince chiaramente dalla lettera della legge, l’Avvocatura dello Stato è chiamata ad esprimersi solo sulla congruità delle spese legali di cui viene richiesto il rimborso mentre la decisione in ordine all’an del rimborso delle spese legali compete in via esclusiva all’Amministrazione di appartenenza del dipendente stesso (Cons. Stato, Sez. III, parere n.2177 del 3 dic. 2002; cfr. anche TAR Veneto, 1033 - 14 aprile 2004).
4. Nel secondo, terzo e quarto motivo che possono essere trattati unitariamente il ricorrente deduce violazione di legge e difetto di motivazione atteso che, a suo dire, ricorrerebbero i presupposti per la concessione del beneficio richiesto, essendo stato il ricorrente chiamato a rispondere di un reato militare in un giudizio conclusosi con una pronunzia che ha escluso ogni responsabilità dello stesso.
La vicenda in cui è stato coinvolto il ricorrente tuttavia non può ritenersi conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali secondo il paradigma legale del soprarichiamato articolo 18 del DL n.67 del 1997 e dunque rientranti nell’alveo della riferibilità al volere della Amministrazione.
Infatti il ricorrente è stato oggetto di un procedimento penale militare con l’accusa di avere commesso una violazione del regolamento di Disciplina Militare consistente nel non avere adempiuto ad un ordine impartitogli da un suo diretto superiore di mettersi sulla posizione di attenti e di assumere un contegno più formale.
Al riguardo il provvedimento evidenzia con chiarezza ed esaustivamente che, tenuto conto dei fatti così come ricostruiti nel procedimento penale militare n.470/a/01 RGNR al quale rinvia per relationem, manca il presupposto imprescindibile di una stretta connessione dei fatti compiuti con l’attività di servizio ovvero una riferibilità immediata e diretta di tali fatti e dell’agire dell’istante alla volontà dell’Amministrazione, unico presupposto per la rimborsabilità delle spese.
Puntuale è la giurisprudenza che ha evidenziato che il rimborso non spetta qualora i fatti per i quali il dipendente venga inquisito e poi assolto siano ricollegabili alla sua vita di relazione, ancorché in ambiente di lavoro, o comunque al suo status e cioè siano occasionalmente collegabili ad un incarico e non pure al diretto svolgimento delle funzioni istituzionali i cui effetti siano direttamente imputabili all’ Amministrazione (Cons. Stato, parere III Sez., 332 del 25 nov. 2003; TAR Liguria, Genova, Sez. I n.882 del 22 agosto 2002; Cons. Stato, V, 2242 del 14 aprile 2000).
In conclusione il ricorso non merita accoglimento.”
Accesso agli atti amministrativi - Istanza di singolo delegato di organismo di rappresentanza militare - Istanza presentata in adempimento del mandato - Interesse diretto, concreto ed attuale dell’istante - Non sussiste.T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 657/2008 (c.c. 16 gennaio 2008), Pres. Orciuolo, Est. Scala, C. P. c. Ministero Difesa
Il singolo componente di un organismo di rappresentanza militare, che richieda l’accesso ai documenti dell’amministrazione in adempimento del suo mandato, è sprovvisto, nella sua qualità di delegato, dei requisiti che la normativa richiede per una consentita esplicazione del diritto in esame, atteso il necessario vincolo di presupposizione che deve esistere tra la conoscenza degli atti e la finalità che si prefigge la normativa sul diritto di accesso, non già di controllo generalizzato dell’attività amministrativa, ma di una mirata ed efficace tutela di un interesse direttamente riferibile al soggetto richiedente, interesse che deve essere, quindi, diretto, concreto ed attuale (1).
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
DIRITTO
L’oggetto della controversia all’esame del Collegio attiene alla titolarità, o meno, in capo al delegato di organismo di rappresentanza militare, di un interesse diretto, concreto ed attuale ad ottenere copia di documenti detenuti dall’Amministrazione di appartenenza, ed, in specie, degli atti relativi alla gestione esterna delle mense presso le Caserme “Podgora” e “Giacomo Acqua”, al fine della formulazione di proposte migliorative in seno al Comitato di base di appartenenza.
Il ricorrente sostiene che al singolo delegato non possa dirsi precluso di documentarsi ed informarsi preliminarmente su materie in ordine alle quali competente a deliberare è il COBAR di appartenenza, essendo il diritto di accesso strumentale all’esercizio di altro diritto, che invece è espressamente riservato all’organo collegiale.
A questa tesi si oppone quella dell’Amministrazione che sostiene come i singoli delegati, nella loro qualità di componenti dell’Organo di rappresentanza, non possano svolgere le attività devolute, invece, alle competenze collegiali del consiglio di appartenenza, con la conseguente carenza di un interesse diretto, concreto ed attuale connesso ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al richiesto documento, con esclusione, dunque, che, attraverso istanze di accesso sfornite dei presupposti di legge, possa essere esercitato un generalizzato controllo sull’attività della P.A.
Il ricorso è infondato.
Intanto, ad integrazione di quanto esposto in fatto, giova precisare che la Sezione si è, medio tempore, pronunciata, con la sentenza n. 227/2008 del 15 gennaio 2008, su analoga questione, respingendo il ricorso proposto dal ricorrente medesimo avverso il diniego di accesso ai contratti, capitolati e disposizioni tecniche in base ai quali l’Amministrazione aveva assegnato la gestione delle mense di cui sopra, esprimendo considerazioni pienamente condivisibili, ed estensibili anche alla odierna controversia.
Come noto, le norme introdotte dalla legge 241 nel 1990, nella attuale versione integrata e modificata, consentono l’esercizio del c. d. «diritto di accesso», ovvero, del diritto di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, a tutti coloro che l’art. 22, legge in esame, definisce «interessati», in quanto possano ritenersi soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.
Con norma speculare ai principi dianzi riportati, l’art. 2, D.P.R. 12.4.2006, n. 184, recante la disciplina applicativa in materia di accesso, prevede che “Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitabile nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, da chiunque abbia un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso.”
è ormai principio consolidato che il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui all’art.22, legge 7 agosto 1990, n. 241, trova applicazione in ogni tipologia di attività della pubblica amministrazione, essendo posto a garanzia della trasparenza ed imparzialità della P.A., di talché, in linea di principio, l’Amministrazione detentrice dei documenti amministrativi, purché direttamente riferibili alla tutela di un interesse personale e concreto, non può limitare il diritto di accesso, se non per motivate esigenze di riservatezza.
In altri termini, la compiuta conoscenza degli atti amministrativi si realizza pienamente attraverso la previsione normativa del diritto di accesso, che si atteggia a presupposto per un corretto ed imparziale esercizio dei pubblici poteri, rendendo realmente possibile il controllo degli amministrati sugli atti che li riguardano.
Il diritto di accesso, dunque, consente una indefettibile tutela accessoria dei soggetti che interloquiscono con le pubbliche amministrazioni, nel presupposto che i soggetti titolari di interesse giuridicamente qualificato non abbiano altra possibilità per conoscere il contenuto dei documenti amministrativi.
Partendo dalle sopra delineate coordinate, ritiene il Collegio che l’odierno ricorrente sia sprovvisto, nella sua qualità di delegato, dei requisiti che la normativa invocata richiede per una consentita esplicazione del diritto in esame, atteso il necessario vincolo di presupposizione che deve esistere tra la conoscenza degli atti e la finalità che si prefigge la normativa sul diritto di accesso, non già di controllo generalizzato dell’attività amministrativa - che, anzi, l’art. 24, 3° comma, esclude espressamente - ma di una mirata ed efficace tutela di un interesse direttamente riferibile al soggetto richiedente.
Tanto osservato, è pacifico, perché dallo stesso ricorrente ammesso, che la materia di organizzazione delle mense - oggetto specifico della richiesta di accesso del 21 settembre - non rientra tra le competenze del singolo delegato, ma tra quelle collegiali dell’Organo di rappresentanza.
Soccorrono, sul punto, le norme di cui al D.P.R. 4.11.1979, n. 691, recante la disciplina dell’attuazione della rappresentanza militare, che, all’art. 1, tratteggia il sistema di rappresentanza, quale veicolo per il personale militare di esprimere pareri, richieste ed avanzare proposte, prospettando “istanze di carattere collettivo”, con specifico riferimento alle materie di competenza degli organi.
Per i fini di interesse, l’art. 10, lett. d), del richiamato D.P.R. n.691/1979, indica, fra le attività di rappresentanza devolute alla competenza collegiale dell’intero organismo rappresentativo, anche quelle concernenti l’“organizzazione delle sale convegno e delle mense”; tale disposizione, peraltro, è simmetrica a quella di cui al successivo art.12, che, alla lett. d) pone, addirittura, il divieto per i singoli delegati, nella loro qualità di componenti dell’organo di rappresentanza, di svolgere attività e funzioni devolute alla esclusiva competenza dell’intero consiglio di appartenenza.
Se il delegato, probabilmente in virtù di una continuità di collegamento con l’elettorato, è il naturale recettore delle sollecitazioni od osservazioni del personale militare, questi, poi, deve seguire, nel solco delle facoltà di cui è direttamente portatore, il percorso di attivazione delle competenze dell’organo di rappresentanza, tra cui va, senz’altro, compreso anche il diritto di accesso, attesa la natura strumentale ed accessoria dello stesso.
Non può, invero, ritenersi ammissibile che il delegato, nel compiere azioni strumentali all’esercizio di poteri radicati in seno all’organo collegiale, agisca, in sostanza, in via del tutto autonoma, anticipando, monocraticamente, decisioni proprie dell’organo, che solo è deputato a prospettare alle competenti autorità le istanze di carattere collettivo nelle materie indicate, e che devono precedere, e non seguire le necessarie attività istruttorie, che diversamente, potrebbero, addirittura, risultare inutili, in assenza di un previo deliberato collegiale.
Da quanto sopra, deve escludersi che il ricorrente - uti singulus - avesse la necessaria legittimazione per richiedere i documenti, la cui conoscenza avrebbe dovuto costituire il presupposto per ogni opportuna azione a difesa della collettività, con conseguente legittimità del diniego opposto dall’Amministrazione, in merito alla istanza dal medesimo avanzata.”
Avanzamento degli ufficiali - Avanzamento a scelta - Valutazione in senso assoluto - Espressione di ampia discrezionalità tecnica - Legittimità.
La valutazione “in senso assoluto” dei candidati all’avanzamento di grado è caratterizzata da un’ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solamente nelle ipotesi in cui siano riscontrabili vizi logici costituenti espressione di riconoscibili errori obiettivi, o emergano evidenti ed univoci sintomi di eccesso di potere per ingiustizia manifesta, come nel caso in cui la documentazione caratteristica del ricorrente mostri immediatamente un livello così macroscopicamente ottimale di precedenti di carriera dell’ufficiale scrutinato, da palesare l’assoluta inadeguatezza del punteggio assegnatogli (1).
Avanzamento degli ufficiali - Avanzamento a scelta - Eccesso di potere in senso relativo - Rilevanza - Differente valutazione di posizione identiche - Sussiste.
Il sindacato sulla valutazione “in senso relativo” è ammissibile solamente nei limiti in cui sia diretto a far emergere la utilizzazione di criteri di giudizio differenti a fronte di posizioni uguali o l’ingiustificato “scavalcamento” in graduatoria di un ufficiale da parte di un collega, a fronte di documentazioni caratteristiche rimaste invariate. (1)
T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 1011/2008 (c.c. 14 novembre 2007), Pres. Orciuolo, Est. Modica de Mohac, L. L. c. Ministero Difesa
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“1. Il ricorso è infondato.
Il ricorrente lamenta violazione dell’art.26 della L. n.1137/1955 e successive modificazioni, dell’art.3 del D.M. 2.11.1993 n.571, nonché eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione, illogicità e disparità di trattamento, deducendo che la valutazione in base alla quale egli è stato “scavalcato” dal controinteressato (il quale in sede di precedente avanzamento lo seguiva in graduatoria):
a. non trova giustificazione in alcuna particolare sopravvenienza medio tempore intervenuta; in alcuna nuova situazione, obiettivamente riscontrabile, atta a determinare l’inversione del precedente ordine di classifica che lo vedeva collocato in posizione migliore;
b. è erronea “in senso assoluto” in quanto il punteggio attribuitogli è in aperto contrasto con i suoi precedenti di carriera e certamente non corrispondente ai titoli vantati;
c. ed è erronea anche “in senso relativo” in quanto il parigrado che ha conseguito la promozione possiede titoli inferiori ai suoi.
1.1. La doglianza relativa alla erroneità della valutazione “in senso assoluto” (sollevata genericamente nel primo motivo e, più specificamente, nella prima parte del secondo motivo di gravame), non può essere condivisa.
Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa, nella carriera militare la valutazione “in senso assoluto” dei candidati all’avanzamento di grado è caratterizzata da un’ampia discrezionalità tecnica, che - perciò stesso - è sindacabile solamente nelle ipotesi in cui siano riscontrabili vizi logici costituenti espressione di riconoscibili errori obiettivi (errori di calcolo o errori di fatto), o emergano evidenti ed univoci sintomi di eccesso di potere per ingiustizia manifesta, come nel caso in cui la documentazione caratteristica del ricorrente mostri immediatamente un livello così macroscopicamente ottimale di precedenti di carriera dell’ufficiale scrutinato, da palesare l’assoluta inadeguatezza del punteggio assegnatogli.
Al riguardo, invero, è stato affermato:
- che “la discrezionalità amministrativa attribuita alla Commissione di Avanzamento Ufficiali è particolarmente ampia poiché essa è di regola chiamata ad esprimersi su candidati dotati di buoni profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo attraverso analisi di merito, con una valutazione che esprime un giudizio dotato di alto grado di soggettività e che, come tale, non si presta ad un sindacato giurisdizionale di tipo «forte»”; e che, in subjecta materia, “l’esistenza di limiti al controllo giurisdizionale si inserisce in un quadro che appare in armonia con i valori custoditi nell’art. 97 della Costituzione” (Consiglio di Stato, IV^, 18.10.2002 n.5688);
- che “il sistema di promozione a scelta degli ufficiali è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di loro, talché l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli” (C.S., IV^, 25.3.2004 n.1512); e che - ancora - “il sistema di promozione a scelta, delineato dalla l. n. 1137 del 1955 e dal d.m. n. 571 del 1993, non implica una valutazione in termini comparativi tra gli ufficiali, ma un giudizio per merito assoluto di ciascuno di essi, talché l’iscrizione in quadro è determinata dalla posizione conseguita dall’ufficiale nella graduatoria stilata in base al punteggio attribuito” (Consiglio Stato , sez. IV,6 settembre 2005 n.4558 e 20 dicembre 2005 , n. 7220);
- che “il sistema di promozione a scelta, delineato dalla l. n. 1137 del 1955 e dal d.m. n. 571 del 1993 non implica una comparazione tra gli scrutinandi, ma una valutazione in assoluto di ciascuno di essi, talché l’iscrizione in quadro è determinata dalla posizione conseguita dall’ufficiale nella graduatoria stilata sulla base del punteggio attribuitogli. Detta valutazione, che costituisce esercizio della discrezionalità tecnica dell’amministrazione militare, è caratterizzata da un’amplissima discrezionalità, essendo riferita ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili attraverso sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità” (TAR Lazio Roma, I^, 5.7.2006 n.5409);
- che “il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione superiore di avanzamento non può snaturare il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo, tanto più quando trattasi dell’avanzamento ai più elevati gradi delle Forze armate. Di conseguenza, tale sindacato deve estrinsecarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, sotteso all’attribuzione del punteggio ad ogni singolo ufficiale e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza” (TAR Lazio Roma, I^, 5.7.2006 n.5409); e - ancora - che “il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione Superiore di Avanzamento non può snaturare il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo; tanto più quando, trattandosi dell’avanzamento ai più elevati gradi delle Forze Armate, la valutazione deve essere complessiva per tutte le categorie dei titoli, sì che tale sindacato deve estrinsecarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio ad ogni singolo ufficiale e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti “ictu oculi” per la loro macroscopica evidenza (TAR Lazio Roma, I^, 9.5.2005 n.3457);
- e, ciò che maggiormente interessa ai fini della decisione della questione dedotta in giudizio, che “la figura di eccesso di potere in senso assoluto presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente eccellenti ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento; sicché i sintomi di tale vizio possono cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio del tutto inadeguato” (C.S., IV^, 14.12.2004 n.7950).
E poiché l’analisi della documentazione caratteristica del ricorrente ha evidenziato che la carriera dello stesso, per quanto indubbiamente brillante, non appare del tutto priva di mende, riserve ed attenuazioni di ottimalità - non essendo stato giudicato in numerose schede valutative, pur conclusesi con l’attribuzione della massima qualifica finale, con le più elevate aggettivazioni fissate dalla normativa vigente; ed avendo ottenuto nel grado di Colonnello solamente otto citazioni di compiacimento e/o di apprezzamento su diciotto documenti caratteristici - il giudizio espresso dalla Commissione ben resiste, secondo l’illustrato orientamento giurisprudenziale, alla dedotta censura.
1.2. Del pari infondata si appalesa la doglianza relativa alla erroneità della valutazione “in senso relativo” (sollevata genericamente nel ricorso e più specificamente in entrambi i ricorsi per motivi aggiunti).
Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa, il sindacato sulla valutazione “in senso relativo” (dei militari scrutinati per l’avanzamento di grado) è ammissibile solamente nei limiti in cui sia diretta a far emergere:
- la difforme valutazione di un medesimo titolo posseduto da due candidati o - ciò che esprime il medesimo concetto - la utilizzazione di criteri di giudizio differenti a fronte di posizioni uguali;
- l’ingiustificato “scavalcamento” in graduatoria di un Ufficiale da parte di un collega, a fronte di documentazioni caratteriali rimaste invariate.
Invero, al riguardo, la giurisprudenza amministrativa afferma:
- che “in sede di giudizio di avanzamento degli ufficiali delle forze armate lo scavalcamento illegittimo si verifica solo quando in precedente graduatoria riferita allo stesso grado gli ufficiali in comparazione si siano collocati in posizione invertita rispetto al quadro di avanzamento contestato, senza che nulla sia variato nella documentazione” (C.S., IV^, 16.5.2006 n.2796);
- che “il giudizio di avanzamento a scelta per merito assoluto e non per merito comparativo è comunque da ricollegare a criteri congrui, razionali ed omogenei, logicamente applicabili uniformemente a tutti i soggetti sottoposti al medesimo scrutinio”; ma che, ai fini del sindacato giurisdizionale, “l’incoerenza della valutazione con i precedenti di carriera e con i titoli (eccesso di potere in senso assoluto) e la rottura dell’uniformità del criterio (eccesso di potere in senso relativo), …. (omissis) … , devono emergere dalla documentazione caratteristica con assoluta immediatezza, per cui la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile in relazione ai precedenti di carriera, ovvero alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento, e tale da rendere ingiustificato ed illogico il giudizio unitario complessivo della commissione” (C.S., IV^, 6.9.2005 n.4558);
- che “in tema di avanzamento a scelta degli ufficiali l’incoerenza della valutazione con i precedenti di carriera e con i titoli (eccesso di potere di senso assoluto) e la rottura dell’uniformità del criterio (eccesso di potere in senso relativo) anche se riferibili singolarmente a ciascuno dei complessi elementi sopra citati, non possono essere ricavate da una nuova analitica valutazione da parte del giudice, ma devono emergere dalla documentazione con assoluta immediatezza, per cui la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile in relazione ai precedenti di carriera, ovvero alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento e tale da rendere ingiustificato ed illogico il giudizio unitario complessivo” (C.S.,IV^, 11.2.2005 n.401);
- che “il giudizio di avanzamento può essere oggetto di sindacato sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, postulando la rilevazione in via immediata di macroscopiche incongruenze nell’attribuzione dei punteggi, rispettivamente, all’ufficiale interessato e ad uno o più pari grado iscritti in quadro, tali da dimostrare di per sé la disomogeneità ed incongruenza del metro di valutazione di volta in volta seguito, con correlativa rottura dell’uniformità del giudizio” (TAR Liguria Genova, I^ 14.1.2005 n.37; Id., 18.12.2004 n.1728); e, ancor più precisamente, che “il giudizio di avanzamento può essere oggetto di sindacato sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo (…) al fine di verificare se i punteggi siano stati assegnati con criteri più restrittivi nei confronti dell’ufficiale non promosso, pur in presenza di note caratteristiche assolutamente identiche” (TAR Liguria Genova, I^, 2.4.2004 n.332; Id., 17.3.2004 n.265).
E poiché nella fattispecie dedotta in giudizio il ricorrente non è stato in grado di dimostrare che il lamentato “scavalcamento” (a cagione del quale egli è precipitato in posizione deteriore rispetto ai tre ufficiali che lo seguivano nella precedente graduatoria) sia avvenuto a documentazione invariata (e senza sopravvenienze); né che titoli vantati sia da lui che dal controinteressato abbiano trovato diverso apprezzamento da parte della Commissione, anche sotto il dedotto profilo la valutazione esperita da quest’ultima ben resiste alla doglianza.
In ogni caso la Commissione ha considerato che il controinteressato:
- ha meritato un maggior numero di benemerenze del ricorrente (sette elogi ed otto encomi semplici, contro due elogi e cinque encomi semplici di quest’ultimo)
- vanta - a differenza del ricorrente - la frequenza al Corso Superiore presso la Scuola di guerra aerea ed al Corso presso l’Istituto Superiore Stati Maggiori Interforze:
- è autore di quattro pubblicazioni scientifiche mentre il ricorrente non ha mai pubblicato alcun lavoro;
- è stato premiato - contrariamente al ricorrente - con la medaglia di bronzo al merito della Sanità pubblica;
- ed ha svolto incarichi di grande prestigio (quali quelli di Presidente del Collegio medico-legale presso l’Istituto medico-legale di Napoli - Capodichino per circa venti mesi (svolto in parziale contemporaneità, per circa nove mesi, con quello di Capo Reparto pneumologia e fisiopatologia respiratoria), Capo Ufficio del Capo del Corpo Sanitario aeronautico, per circa un anno (svolto in parziale contemporaneità, per circa nove mesi, con quello di Capo pianificazione del Servizio Sanitario presso il Comando logistico dell’Aeronautica militare) e Capo Ufficio Direzione e Coordinamento del Servizio trasfusionale militare presso la Direzione Generale della Sanità militare per circa sessanta mesi;
- ha espletato “incarichi abbinati” per periodi molto più lunghi rispetto al ricorrente (che ha svolto incarichi abbinati per soli due mesi).
E poiché il giudizio in ordine all’importanza degli incarichi costituisce espressione valutativa di merito, perciò stesso insindacabile, il provvedimento impugnato resiste alle doglianze sotto ogni profilo.
2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va respinto.”
Disciplina militare - Illecito disciplinare - Concorso di più militari nella mancanza - Diverso trattamento sanzionatorio - Diverso ruolo assunto da ciascuno - Disparità di trattamento - Non sussiste.
T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 1497/2008 (c.c. 13 febbraio 2008), Pres. Orciuolo, Est. Proietti, D. V. c. Ministero Difesa
Una differente e più grave sanzione irrogata ad un militare, in caso di concorso di più persone nell’illecito disciplinare, non configura una disparità di trattamento, nel momento in cui l’interessato, in virtù dei compiti specifici assegnatigli e delle funzioni esercitate, rivesta un ruolo di primaria importanza nella commissione delle condotte contestate, per cui risulta determinante il diverso ruolo assunto dai militari coinvolti nello svolgimento dei fatti (1).
(1) Si legge quanto appreso in sentenza:
FATTO
Con sentenza n.40/95 datata 30.1.1995, divenuta irrevocabile il 4.3.1995, il Tribunale Militare di Roma, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. ha applicato nei confronti del Mar. A.M. V[.] D[.] la pena di mesi sei di reclusione militare (pena sospesa), per i reati di peculato militare aggravato continuato in concorso e peculato militare aggravato tentato, unificati dal vincolo della continuazione ex art. 81 c.p.
Ritenuto il comportamento del D[.] disciplinarmente rilevante, lo stesso è stato sottoposto a inchiesta formale disciplinare, all’esito della quale, con D.M. 31.5.1994, gli è stata irrogata la sanzione della sospensione dall’impiego per mesi due, ai sensi degli artt. 21 e 63 della legge 31.7.1954 n . 599.
Il D[.], considerato illegittimo tale provvedimento, lo ha impugnato dinanzi al TAR del Lazio, chiedendone l’annullamento.
L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.
Con ordinanza n. 1276 del 20.5.1996 il TAR ha respinto la domanda incidentale di sospensione proposta da parte ricorrente.
Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.
All’udienza del 13 febbraio 2008 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Il ricorrente ha proposto le censure di seguito indicate avverso il provvedimento impugnato:
a. violazione e falsa applicazione dell’art. 9, secondo comma, della L. 7.2.1990 n. 19; eccesso di potere: ai sensi della disposizione indicata, le sanzioni disciplinari possono essere inflitte all’esito di idoneo procedimento, che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l’Amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile; il procedimento deve necessariamente concludersi nei successivi novanta giorni; i due termini hanno carattere perentorio; nella fattispecie, la sentenza penale è passata in giudicato il 4.3.1995, mentre l’inchiesta formale nei confronti del ricorrente ha avuto inizio il 20.11.95 e, dunque, oltre i 180 giorni fissati dalla norma indicata per l’inizio del procedimento disciplinare, e si è concluso con la sanzione disciplinare irrogata con D.M. 12.2.1996, notificato il 20.2.1996;
b. violazione dell’art. 3, l.n. 241/90; erronea valutazione dei presupposti fattuali e giuridici; carenza di istruttoria e motivazione; ingiustizia manifesta: dalla nota del 12.2.1996, inviata al ricorrente, recante la motivazione della sanzione disciplinare, non emergono le ragioni che hanno condotto all’emanazione del provvedimento impugnato, considerando che l’Amministrazione ha fatto completamente riferimento alla sentenza patteggiata, omettendo di condurre un’indagine autonoma e di valutare concretamente i fatti, anche alla luce dei precedenti dell’interessato;
c. eccesso di potere per illogicità manifesta e irrazionalità: il provvedimento impugnato, oltre ad essere immotivato, è stato adottato in presenza di fatti non esaminati e considerati sotto il profilo strettamente disciplinare; andava evi