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Giustizia Amministrativa

Sentenze tratte dal sito www.giustizia-amministrativa.it (Massime a cura della Redazione)

Trasferimento dei militari - Delegati degli organi di rappresentanza - Normativa di cui all’art. 13, comma 5°, d.p.r. 4 novembre 1979, n. 691 - Legittimità.
Cons. Stato, sez. IV, sent. 18 dicembre 2006, n. 7626 (c.c. 3 novembre 2006), Pres. f.f. Maruotti, Est. Poli, Ministero Difesa c. V. M. (T.A.R. Liguria, sez. I, sent. 16 ottobre 1996, n. 462)


L’art. 13, comma 5°, d.P.R. n. 691/1979, relativo alla disciplina dei trasferimenti dei delegati degli organi di rappresentanza costituisce legittima attuazione delle norme di legge inerenti all’istituzione e al funzionamento della rappresentanza militare, anche con riguardo alla prevalenza delle motivate necessità d’impiego dell’amministrazione militare, che trova un limite invalicabile al trasferimento solo nel caso in cui sia impedito il funzionamento dell’organo, perché il delegato non può essere sostituito secondo le procedure previste. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“9. In ordine logico, la prima questione da affrontare è quella concernente la presunta mancanza della base normativa del regolamento, nella parte in cui stabilisce che “In caso di discordanza prevarranno le motivate necessità d’impiego dell’amministrazione militare purché il delegato da trasferire possa essere sostituito nell’organo di rappresentanza secondo le norme stabilite negli ultimi due commi del presente articolo”.
L’impostazione ermeneutica accolta dal primo giudice è che la norma regolamentare in questione avrebbe esorbitato dai limiti posti dalla fonte primaria (l’art. 20, u.c., l. n. 382) recante la previsione del regolamento di attuazione esclusivamente in relazione agli artt. 18 e 19 della medesima legge - disciplinando, viceversa, anche il trasferimento dei delegati delle rappresentanze, oggetto della differente disposizione divisata dal comma 2 del medesimo art. 20 che avrebbe escluso intenzionalmente l’intervento della fonte subordinata, in considerazione della delicatezza delle funzioni svolte dai delegati.
Tale tesi non può essere accolta.
Sotto il profilo sistematico va evidenziato che le norme fondamentali in tema di rappresentanza militare sono contenute nella legge di disciplina agli artt. 18, 19 e 20.
La disciplina primaria risultante da tali disposizioni è unitaria e non preclude l’esercizio del potere regolamentare in via ordinaria che, anzi, è espressamente contemplato nell’art. 20, sia dal comma 3 (relativamente alla competenza del Ministro per l’emanazione del regolamento interno sull’organizzazione ed il funzionamento della rappresentanza), sia dal comma 4 in esame.
L’art. 18 della legge di disciplina istituisce gli organi di rappresentanza e li distingue in organi centrali, intermedi e di base; stabilisce i limiti della partecipazione dei militari di leva; traccia la cornice dei requisiti di eleggibilità e delle operazioni elettorali; fissa la durata del mandato nonché le condizioni di rieleggibilità e di sostituzione dei delegati.
L’art. 19 stabilisce i compiti dei vari organismi di rappresentanza, l’organizzazione dei lavori in sessioni congiunte e sezioni, le materie escluse dalla competenza delle rappresentanze, l’attività gestionale di queste ultime nei confronti delle regioni e degli enti locali.
In questo contesto normativo, l’art. 13 del regolamento in contestazione non poteva non dettare le regole di funzionamento degli organismi di rappresentanza nel caso di trasferimento del delegato per ragioni di servizio, trattandosi di evento strettamente connesso con il funzionamento dell’organo rappresentativo; il coordinamento dei vari aspetti del funzionamento degli organi di rappresentanza è avvenuto mediante la scansione dei passaggi fondamentali della procedura di concertazione, in coerenza con il quadro costituzionale ed i principi generali che governano la delicata materia (come meglio si dirà in prosieguo).
Sotto tale profilo deve riconoscersi che anche la seconda parte del comma quinto dell’art. 13 cit. si limita essenzialmente ad attuare i precetti sanciti dalle norme primarie divisate dagli art. 18 e 19, coordinandoli con la norma sancita dal secondo comma dell’art. 20 cit.
9.1. Il secondo profilo di illegittimità ravvisato dal T.a.r. nell’impugnato regolamento, consiste nella violazione del precetto sancito dall’art. 20, comma 2, cit., che introdurrebbe nell’ordinamento il divieto assoluto di trasferimento del delegato senza il preventivo assenso degli organismi di rappresentanza.
Anche tale tesi non può essere accolta.
Dall’esame complessivo della disciplina di settore si evince come gli organi di rappresentanza siano stati depotenziati dei contenuti tipici della libertà sindacale. Si pensi alle notevoli divergenze fra la disciplina prevista in sede di contrattazione per le Forze di polizia ad ordinamento civile e quella tipica dei corpi militari, laddove per le prime è previsto un sistema di contrattazione fra forze contrapposte, mentre per le seconde, una semplice concertazione con i rappresentanti del Cocer. Per le rappresentanze militari, dunque, vige un sistema di interventi procedimentali, in cui l’unico strumento di pressione consiste nell’esprimere riserve ma mai nel respingere la volontà della delegazione della parte pubblica, il che si traduce, sul piano organizzativo, nella considerazione delle rappresentanze come parti del plesso amministrativo della difesa nei cui confronti assumono veste collaborativa e non antagonista.
Non si spiegherebbe altrimenti la previsione (che assume un particolare rilievo sistematico), dell’art. 20, comma 3, cit. che affida ad un regolamento ministeriale - espressamente qualificato come interno - il compito di disciplinare il funzionamento minuto dell’attività delle rappresentanze; tanto è vero questo che le attività poste in essere dai delegati si considerano svolte per ragioni di servizio e da ciò si fa discendere il diritto degli eletti a percepire, in occasione delle riunioni istituzionali, i compensi di cui all’art. 1, d.P.R. n. 5 del 1956 e succ. mod.
Sempre in tale ottica trovano giustificazione i limiti all’esercizio di talune libertà costituzionali sconosciuti ai modelli del sindacalismo tradizionale ed a quello delle forze di polizia ad ordinamento civile (divieto di costituire sindacati, di sciopero, controllo preventivo sull’associazionismo, obbligo di comportarsi rispettando le dignità del grado e i doveri propri dei militari nell’esercizio della rappresentanza, la cui trasgressione reiterata è sanzionata con la decadenza dal mandato ex art. 13, lett. e). Ed è proprio vagliando la legittimità complessiva del sistema che questo Consiglio, sulla scia delle fondamentali puntualizzazioni effettuate dalla Corte Cost. (con la sentenza n. 449 del 1999), ha ribadito che i sopra descritti limiti originano dalla specialità dell’ordinamento militare che impedisce di considerare il servizio reso dal militare alla stregua di una mera attività (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4012, che ritiene pienamente compatibili le compressioni di taluni diritti fondamentali in materia sindacale).
Del resto, la giurisprudenza che si è formata in materia non ha mancato di sottolineare che il legislatore ha circondato di particolari cautele il trasferimento del personale appartenente alle rappresentanze militari, imponendo l’acquisizione del parere non vincolante dell’organo di rappresentanza ogni qualvolta dal trasferimento derivi la decadenza dal mandato; in tali casi il sindacato di legittimità del giudice amministrativo si estende alla individuazione delle ragioni della scelta espressa dall’amministrazione nell’ordine di trasferimento, onde valutarne la proporzionalità in comparazione con la cura concreta dell’interesse pubblico e del sacrificio imposto alla sfera giuridica del privato (cfr. Cons. St., Sez. IV, n. del 1677 del 2001; Sez. IV, n. 2641 del 2000; Sez. IV, n. 2271 del 1999/ord.).
9.2. Individuate le coordinate costituzionali, sistematiche e storiche all’interno delle quali calare il problema esegetico sotteso al presente giudizio, emerge che la portata letterale della norma sancita dall’art. 20, comma 2, cit., non consente le conclusioni cui è giunto il T.a.r. nell’impugnata sentenza.
La formula “trasferimenti concordati” non attribuisce, né potrebbe attribuire sul piano costituzionale, un inammissibile potere di veto alle rappresentanze militari; il secondo periodo del quinto comma dell’art. 13 d.P.R. n. 691 cit., si colloca perfettamente in quest’ottica individuando, per giunta, un limite invalicabile al trasferimento nel caso in cui sia impedito il funzionamento dell’organo perché il delegato non possa essere sostituito secondo le procedure di cui agli ultimi due commi del medesimo articolo 13.
Tale norma appare, in definitiva, la manifestazione del più alto punto di equilibrio raggiungibile nell’attuale assetto costituzionale, in tema di trasferimento dei delegati delle rappresentanze, dove si fronteggiano interessi dialetticamente giustapposti e giammai antagonisti, ricondotti ad unità dal sistema complessivamente considerato (fonti primarie e secondarie). Tale quadro è a sua volta espressione di un superiore bilanciamento di valori costituzionali (artt. 39 e 40 da un lato, art. 52 dall’altro) che si disvela nella trama normativa complessiva e nelle singole proposizioni precettive costitutive del c.d. statuto sindacale militare: l’attività lato sensu sindacale dei militari deve sempre adeguarsi alle esigenze proprie della funzione di Forza armata e la compressione delle libertà costituzionali non incide sullo sviluppo democratico delle medesime Forze armate.
10. In conclusione l’appello deve essere accolto e, in riforma parziale dell’impugnata sentenza, va respinto il ricorso di primo grado nella parte in cui è stato impugnato il regolamento in oggetto”.


Il trasferimento dei delegati degli organi della rappresentanza militare

1. La normativa sui trasferimenti dei delegati.

La disciplina dei trasferimenti del personale militare eletto negli organi della rappresentanza militare è contenuta nell’art. 20, 2° comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382, recante norme di principio sulla disciplina militare. Norme di dettaglio sono anche previste nell’art. 13 del D.P.R. 4 novembre 1979, n. 691, recante il Regolamento che disciplina l’attuazione della rappresentanza militare. In estrema sintesi, l’art. 20, 2° comma, l. n. 382/1978 stabilisce che i trasferimenti ad altre sedi del personale militare eletto in un organo di rappresentanza, qualora gli stessi possano pregiudicare l’esercizio del mandato, devono essere concordati con il medesimo organo di rappresentanza al quale il militare interessato appartiene. La norma costituisce una forma di garanzia per il corretto funzionamento della rappresentanza militare che opera su due livelli: come tutela del singolo delegato e come meccanismo di salvaguardia del funzionamento del singolo organo di rappresentanza. Nel primo senso la norma può dirsi diretta specificazione del principio espresso dall’art. 20, 1° comma, l. n. 382/1978, per il quale sono vietati gli atti diretti comunque a condizionare o limitare l’esercizio del mandato dei componenti degli organi di rappresentanza. Il trasferimento (d’autorità) del militare delegato costituisce - ovviamente - una causa di cessazione anticipata dall’esercizio del mandato(1) e, pertanto, deve essere opportunamente inserito in un meccanismo procedurale che ne evidenzi la correttezza e garantisca da eventuali vizi di legittimità. D’altra parte, la norma proprio in riferimento alla necessità di non pregiudicare l’esercizio del mandato, quindi il funzionamento e l’attività degli organi della rappresentanza militare, dispone che i trasferimenti in questione devono essere concordati con l’organo di rappresentanza interessato. In dettaglio, l’art. 13, d.P.R. n. 691/1979, introduce alcune norme che vanno a specificare quanto espresso dalla legge di principio (l. n. 382/1978). In particolare, la normativa regolamentare prevede che l’organo di rappresentanza in questione esprima un parere sul proposto trasferimento del delegato e che, in caso di discordanza, prevalgano - comunque - le motivate esigenze d’impiego dell’amministrazione militare. La predetta prevalenza è, però, condizionata alla possibilità che il delegato da trasferire possa essere sostituito secondo le modalità stabilite dallo stesso regolamento in questione, possa - cioè - essere sostituito dal militare che nelle votazioni effettuate segua immediatamente nella graduatoria l’ultimo degli eletti. In caso contrario si potrà procedere a votazioni straordinarie, finalizzate esclusivamente a far subentrare un altro militare al posto di quello trasferito, limitatamente al periodo residuo del mandato e alla categoria di riferimento. Solo quando anche ciò non sia possibile, il militare interessato non può essere trasferito, nonostante le oggettive e motivate esigenze d’impiego dell’amministrazione militare(2). D’altronde, bisogna rilevare che la normativa in questione è applicabile quando il trasferimento non sia conseguenza dell’applicazione di altre norme di legge(3).
La cautele predisposte dal legislatore configurano il trasferimento del delegato di un organo di rappresentanza come un procedimento rinforzato, per il quale è imprescindibile la fase di acquisizione del prescritto parere dell’organo interessato ed è necessaria un’adeguata motivazione in caso di provvedimento adottato in difformità dal predetto parere(4).
La sentenza in commento ribadisce l’orientamento interpretativo per il quale la prevalenza delle motivate esigenze d’impiego dell’amministrazione militare sia condizionata all’adempimento delle particolari modalità procedurali connesse con il trasferimento di un delegato di un organo della rappresentanza militare. A tale scopo il Consiglio di Stato precisa la formula “trasferimenti … concordati”, contenuta nell’art. 20, 2° comma, l. n. 382/1978, e interviene - opportunamente - sulla stessa natura giuridica dell’istituto della rappresentanza militare.

2. I trasferimenti concordati e la natura degli organi di rappresentanza.

Il significato della formula “trasferimenti concordati” è stata oggetto di due differenti interpretazioni: l’una, sostenuta nella predetta sentenza del Tar Liguria, parzialmente riformata in sede di ricorso; l’altra, espressa dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento. In particolare, nel primo senso la locuzione “trasferimento concordato” andrebbe interpretata come necessità del preventivo assenso dell’organo della rappresentanza militare al trasferimento di un proprio delegato, senza il quale lo stesso trasferimento sarebbe illegittimo. Si tratterebbe in sostanza di un parere vincolante per l’amministrazione militare che non solo sarebbe tenuta ad attivare l’organo di rappresentanza sul punto in questione, ma avrebbe anche l’obbligo di non discostarsi dal parere espresso. Questo tipo di interpretazione determinerebbe anche l’illegittimità della normativa regolamentare di attuazione laddove si stabilisce la prevalenza delle motivate esigenze d’impiego dell’amministrazione militare a fronte di un parere di discordanza (ed è in sostanza quanto dichiarato dal Tar Liguria nella sua pronuncia).
Di diverso orientamento il Consiglio di Stato, per il quale la formula “trasferimento concordato” non attribuisce, né potrebbe attribuire anche sul piano costituzionale, un inammissibile potere di veto alle rappresentanze militari.
In effetti, il senso letterale della formula evidenzia che il trasferimento debba essere stabilito di comune accordo. Nulla viene detto in caso di disaccordo, anche se leggendo la proposizione normativa nella sua interezza, è facile intuire che l’accordo è necessario solo quando il trasferimento potrebbe pregiudicare l’esercizio del mandato rappresentativo. In sostanza, la procedura rinforzata deve far emergere l’assenza di atti o provvedimenti diretti a condizionare o limitare l’esercizio del mandato stesso, se non addirittura diretti a pregiudicare il corretto funzionamento dell’organo di rappresentanza medesimo, cioè, la sua stessa possibilità di adempiere alle funzioni per le quali è stato legislativamente previsto. Si tratta - ovviamente - di cautele minime, introdotte in ottemperanza alla norma costituzionale che vuole l’ordinamento delle Forze armate informato allo “spirito” democratico della Repubblica, e non proprio strutturato secondo procedure e modelli di rappresentanza democratica(5). Da ciò non è possibile dedurre che l’organo di rappresentanza, interessato alla procedura di trasferimento di un proprio delegato, possa esprimere pareri che vadano ad interloquire su tematiche ulteriori, rispetto a quelle espressamente previste nella norma di legge. In tale contesto, risulta anche legittima ed opportuna la norma regolamentare, di cui all’art. 13, d.P.R. n. 691/1979, laddove prevede la prevalenza delle motivate esigenze di impiego dell’amministrazione militare a fronte della concreta possibilità di sostituzione del delegato interessato al trasferimento.
Questa seconda interpretazione, d’altronde, si inserisce perfettamente nella logica del sistema della rappresentanza militare così come concepito e disciplinato da legislatore.
La legge n. 382/1978, infatti, oltre a recare norme di principio sulla disciplina militare, con gli artt. 18, 19 e 20, introduce un istituto realmente innovativo nell’ambito dell’ordinamento militare. Accanto alla tradizionale scala gerarchica vengono collocati appositi organi di rappresentanza che in funzione esclusivamente integrativa, mai sostitutiva, sono deputati a svolgere un’attività di informazione ascendente verso i più importanti organi di comando, catalizzando le istanze dei militari rappresentati e fornendo apposita consulenza su determinate materie elencate dalla stessa legge. La rappresentanza militare, anche se in seguito ha conosciuto una sempre più ampia utilizzazione nei processi istituzionali di definizione delle più importanti problematiche relative al personale militare (comprese le procedure di concertazione), rimane un elemento dell’organizzazione delle Forze armate e rappresenta la più avanzata realizzazione del disposto costituzionale che vuole l’ordinamento militare informato allo spirito democratico della Repubblica. La rappresentanza militare non costituisce un elemento di contrapposizione nell’ambito dell’ordinamento militare e non può essere assimilata ad un organizzazione di natura sindacale o parasindacale che si pone in funzione antagonista(6).
Per tale motivo, la stessa normativa sul trasferimento dei delegati appare, in definitiva, l’espressione del più alto punto di equilibrio, raggiungibile nell’attuale assetto costituzionale, tra esigenze di funzionamento della rappresentanza militare ed esigenze organizzative e di servizio dell’amministrazione militare. In questo ambito si fronteggiano interessi dialetticamente giustapposti, ma giammai antagonisti, comunque riconducibili ad una visione di sintesi, in base al sistema normativo complessivamente considerato (composto da fonti primarie e fonti secondarie).
La sfera di intervento del giudice amministrativo sarà, allora, attinente all’individuazione delle ragioni poste dall’amministrazione alla base di un provvedimento di trasferimento discordante rispetto al parere emesso dall’organo di rappresentanza. Queste ragioni andranno opportunamente valutate secondo il principio dell’adeguata comparazione tra interesse pubblico perseguito, ritenuto prevalente, e interesse privato, lasciato soccombere, nella misura della giusta proporzionalità tra il provvedimento adottato e il soddisfacimento degli interessi, contrastanti, ad esso sottesi(7).
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(1) - Cfr.: art. 13, 2° comma, lett. c), d.P.R. n. 691/1979.
(2) - Cfr.: T.A.R. Lazio – Roma, sez. I-bis, sent. n. 13556/2005 (c.c. 28 novembre 2005), Pres. Orciuolo, Est. Scala, T. S. c. Ministero Difesa.
(3) - Per un caso del genere: T.A.R. Liguria, sez. I, sent. 24 gennaio 2002, n. 42 (c.c. 30 ottobre 2001), Pres. Petruzzelli, Est. Rosati, C. F. c. Ministero Difesa.
(4) - Cfr.: T.A.R. Emilia Romagna – Bologna, sez. I, sent. 9 luglio 2002, n. 917 (c.c. 9 maggio 2002), Pres. Perticone, Est. Pasi, C. C. c. Ministero Difesa.
(5) - Il punto è particolarmente delicato e non può essere compiutamente affrontato in questa sede. Si rimanda, pertanto – da ultimo – a: M. Poli, I diritti dei militari, in L’ordinamento militare (a cura di V. Poli – V. Tenore), II, Milano, Giuffrè, 2006, 946 ss. Per ulteriori approfondimenti sia consentito rinviare a: F. Bassetta, Lineamenti di diritto militare, Roma, Laurus Robuffo, 2002, 139 ss.
(6) - Per ulteriori approfondimenti sulla rappresentanza militare, in generale: M. Poli, I diritti dei militari, cit., 1064 ss.; M. Greco, Rappresentanza militare, in Dig. – disc. pubbl., XII, Torino, Utet, 1997; E. Boursier Niutta - A. Esposito, Elementi di diritto disciplinare militare, Roma, Laurus Robuffo, 1995, pp. 77 ss.; R. Balduzzi, Principio di legalità e spirito democratico nell’ordinamento delle Forze armate, Milano, Giuffrè, 1988, pp. 187 ss.; G. Caforio - M. Nuciari, La rappresentanza militare in Italia, Roma, CEMISS-Rivista Militare, 1990; G. Landi, Rappresentanza militare, in Enc. dir., XXXVIII, Milano, Giuffrè, 1987.
(7) - Si veda: V. Poli, Trasferimento, in L’ordinamento militare (a cura di V. Poli – V. Tenore), II, cit., 464 s.


Ten.Col. CC Fausto Bassetta



Procedimento disciplinare - Obbligo della contestazione degli addebiti - Richiesta chiarimenti - Non configurabilità.
T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 39/2007 (c.c. 20 dicembre 2007), Pres. La Medica, Est. Sapone, A. G. c. Ministero Finanze

La mera richiesta di chiarimenti rivolta ad un dipendente pubblico su fatti specifici relativi al suo comportamento, non configura gli estremi di un atto di contestazione di addebito disciplinare, essendo distinti, per la diversità della loro funzione, gli atti di mera indagine preliminare circa i comportamenti assunti dal personale nell’ambito del servizio da quelli recanti la contestazione vera e propria dell’addebito. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“Con il proposto gravame l’odierno ricorrente, finanziere scelto, ha impugnato la determinazione, in epigrafe indicata, con cui gli è stata irrogata la sanzione disciplinare di due giorni di consegna.
Risulta fondato il profilo di doglianza con cui è stata contestata la legittimità della gravata sanzione sul presupposto che è stata adottata al termine di un procedimento disciplinare che era stato avviato in assenza di un formale provvedimento di contestazione di addebiti.
La tesi ricorsuale è stata confutata dalla resistente amministrazione, la quale ha fatto presente che la contestazione di addebiti era da individuare nella richiesta di chiarimenti formulata all’odierno ricorrente dal Comandante della Compagnia di […] e notificata all’interessato in data 6 luglio 1999.
Al riguardo il Collegio, in linea con la giurisprudenza in materia, osserva che la mera richiesta di informazioni e chiarimenti rivolta ad un dipendente pubblico su fatti specifici relativi al suo comportamento, non configura gli estremi di un atto di contestazione di addebito disciplinare, essendo distinti, per la diversità della loro funzione, gli atti di mera indagine preliminare circa i comportamenti assunti dal personale nell’ambito del servizio da quelli recanti la contestazione vera e propria dell’addebito (CSI, n. 686 del 23/12/1999; CS, sez. III, n. 454 del 20/3/1984).
Ciò considerato, pertanto, la doglianza in trattazione è suscettibile di favorevole esame con conseguente accoglimento del proposto gravame e assorbimento delle altre doglianze dedotte.”

Le contestazioni nel procedimento disciplinare

1. L’atto di contestazione di addebiti disciplinari.

L’art. 59, comma 1, lett. a), R.D.M. stabilisce che il procedimento disciplinare di corpo deve svolgersi attraverso alcune fasi, tra le quali viene posta - come atto introduttivo - la contestazione degli addebiti. Ancor prima, e con maggior autorevolezza, la fonte primaria, rappresentata dalla legge di principio sulla disciplina militare (che tecnicamente è anche il parametro di legittimità del conseguente regolamento di attuazione), prevede che nessuna sanzione disciplinare di corpo può essere inflitta senza contestazione degli addebiti. La chiarezza del dettato normativo non lascia alcun dubbio all’interprete: con l’atto di contestazione degli addebiti si apre il procedimento disciplinare(1).
L’atto in questione, quindi, rappresenta un momento indefettibile di questo particolare procedimento amministrativo e la sua omissione inficia gli eventuali provvedimenti susseguenti, compreso il provvedimento finale(2).
Il problema all’esame del giudice amministrativo è, allora, stabilire con esattezza quando ci si trovi di fronte ad un atto di contestazione. In generale, un atto di contestazione ha la funzione di rendere edotto l’interessato di essere di fronte al primo atto di un procedimento disciplinare, il quale può sfociare in un provvedimento punitivo. Questa caratteristica dell’atto di contestazione deve apparire in modo chiaro ed univoco, anche al di là di aspetti meramente formali(3), e non lasciare alcun dubbio a chi ne è il destinatario circa le finalità e le conseguenze dello stesso(4). La contestazione, in definitiva, deve contenere il fatto, opportunamente circostanziato, che costituisce trasgressione disciplinare, possibilmente anche con l’indicazione delle relative norme disciplinari violate. La qualificazione giuridica del fatto, consistente nell’indicazione della regola della disciplina militare infranta, appare importante per consentire all’incolpato di difendersi esaurientemente e costituisce principio fondamentale di diritto punitivo(5). La contestazione, in effetti, fissa il thema decidendum che come tale non solo deve essere idoneo a configurare il fatto storico oggetto di contestazione, ma dovrebbe anche delineare esattamente la qualificazione giuridicamente (disciplinarmente) rilevante del fatto(6).
L’atto di contestazione funge anche da comunicazione di avvio del procedimento amministrativo: quindi, deve contenere - in qualche modo - le notizie obbligatorie da fornire all’interessato, ai sensi degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990(7), per consentire la più completa partecipazione dell’interessato al procedimento(8).
Dall’atto di contestazione inizia il procedimento disciplinare, quindi, iniziano a decorrere i termini procedimentali previsti, entro i quali deve concludersi il procedimento stesso(9). La contestazione è un atto recettizio, ha cioè efficacia nel momento in cui giunge nella sfera cognitiva del destinatario. Da ciò consegue che il termine del procedimento, il termine massimo in questione è di novanta giorni, inizia a decorrere dal ricevimento delle contestazioni da parte del militare incolpato. La contestazione può avvenire verbalmente o - preferibilmente - per iscritto(10). Quando avviene per iscritto deve essere indirizzata all’interessato e deve essergli consegnata personalmente o nelle altre forme di conoscenza presunta normativamente previste.

2. La richiesta di chiarimenti.

Non sembra, invece, costituire idonea contestazione di addebiti una comunicazione che pervenga all’interessato e che si connota quale mera e generica richiesta di chiarimenti, la quale non lascia intuire in nessuno dei suoi punti la finalità di avvio di un procedimento sanzionatorio: una cosa è chiedere chiarimenti, cosa diversa è contestare addebiti e rendere consapevole il destinatario della formale attivazione di un procedimento disciplinare(11).
D’altra parte è stato opportunamente affermato che ad una richiesta di chiarimenti, nonostante l’improprietà del linguaggio tecnico utilizzato, deve riconoscersi la sostanziale validità di atto di contestazione di addebiti, non solo quando la richiesta in argomento contenga tutti gli elementi idonei a configurare un addebito disciplinare, ma anche in relazione alla risposta fornita dall’interessato e al modo altrettanto puntuale e circostanziato con cui lo stesso ricostruisce la medesima vicenda, indicando gli elementi a sua discolpa e fornendo così, sostanzialmente, delle vere e proprie giustificazioni in relazione all’addebito contestato(12).
In effetti, costituisce consolidato orientamento giurisprudenziale quello secondo cui la contestazione di addebiti è idonea alla finalità per la quale è preordinata quando, mediante precisi riferimenti ad un’azione od omissione e con espressa dichiarazione che è effettuata a titolo disciplinare, consenta all’interessato l’esatta individuazione del fatto addebitatogli, al fine di consentirgli ogni possibile discolpa, nonostante la stessa sia denominata “richiesta di chiarimenti(13)”.
Non si tratta, quindi, di valutare il nomen iuris dell’atto, ma il suo contenuto sostanziale. Non ha importanza la qualificazione formale dell’atto introduttivo del procedimento disciplinare, ma esclusivamente la sua reale finalità di costituire idoneo mezzo attraverso il quale l’interessato possa partecipare al procedimento (avendo piena coscienza e conoscenza di essere il destinatario di un provvedimento finale, eventualmente anche sfavorevole) e far valere le proprie ragioni.
La sentenza in commento sul punto, da quel che è dato conoscere, sembra orientarsi sulla esclusiva valenza formale dell’atto introduttivo del procedimento disciplinare, distinguendo tra mera richiesta di informazioni o chiarimenti rivolta ad un dipendente pubblico, su fatti specifici relativi al suo comportamento, e atto di contestazione di addebito disciplinare. La distinzione opererebbe sulla base della diversità della loro funzione, per cui la richiesta di chiarimenti rientrerebbe tra gli atti di mera indagine preliminare circa i comportamenti assunti dal personale nell’ambito del servizio. La richiesta di chiarimenti avrebbe, allora, valenza sul piano degli accertamenti preliminari al vero e proprio procedimento, nel momento in cui l’autorità procedente accerta l’eventuale commissione di una mancanza disciplinare (accerta - cioè - la sussistenza del fatto materiale e la sua valenza giuridica di illecito disciplinare). Se l’assunto può essere condivisibile, non c’è dubbio che quando l’amministrazione, nonostante la terminologia utilizzata, palesi opportunamente la volontà di contestare un addebito non ha senso sottilizzare su quale formula verbale sia stata adottata. In definitiva, appare ancor più condivisibile, e concretamente più funzionale, l’orientamento sostanzialistico espresso autorevolmente dallo stesso Consiglio di Stato.

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(1) - Sulla contestazione degli addebiti: P. Iovino – M. Mormando, Sanzioni disciplinari di corpo, cit., 440 ss.
(2) - Cfr.: T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 15 febbraio 2006, n. 423 (c.c. 16 dicembre 2005), Pres. Vacirca, Est. Migliozzi, P. S. c. Ministero Difesa.
(3) - La struttura dell’atto, il modo puntuale e circostanziato con il quale la situazione viene descritta e le modalità con le quali i fatti individuati vengono addebitati al ricorrente, con l’inequivoco scopo di consentirgli ogni possibile discolpa, è idonea a raggiungere la finalità cui la contestazione di addebiti è preordinata, sicché, ad una nota recante richiesta di chiarimenti, nonostante l’improprietà del termine utilizzato nell’oggetto, deve riconoscersi la natura di atto di contestazione di addebiti. Così: T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 15 aprile 2003, n. 1432 (c.c. 26 febbraio 2003), Pres. Vacirca, Est. Filippi, V. C. L. c. Ministero Difesa.
(4) - Cfr.: T.A.R. Abruzzo – L’Aquila, sent. 31 gennaio 2005, n. 43 (c.c. 1° dicembre 2004), Pres. Balba, Est. Rasola, N. C. c. Ministero Finanze.
(5) - Sulla necessità e sufficienza che la contestazione contenga l’indicazione chiara, precisa ed analitica del fatto storico che si assume commesso e la norma violata: E. Boursier Niutta – A. Esposito, Elementi di diritto disciplinare militare, cit., 142 ss.
(6) - Cfr.: T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, sent. n. 533/2003 (c.c. 9 ottobre 2002), Pres. Giulia, Est. Riccio, P. F. c. Ministero Finanze. Si legga il seguente passo della sentenza: “La doglianza è fondata, in quanto nella contestazione degli addebiti manca sia qualsiasi riferimento alla qualificazione disciplinare della condotta contestata dal superiore gerarchico, sia l’indicazione della norma violata, con la conseguenza che, pur risultando la finalità della richiesta dalla citazione dell’art. 59 del R.D.M., come ritenuto dal Comando generale in sede di esame del ricorso gerarchico, le prescritte garanzie procedimentali non sono state osservate”. Si tenga, però, presente che è stato autorevolmente ribadito che “nessuna norma prescrive di precisare, nell’atto di contestazione di addebiti, le responsabilità che dai fatti possono risultare a carico dell’inquisito, essendo solo necessario e sufficiente individuare ed indicare i fatti medesimi e manifestare in maniera inequivoca la volontà dell’amministrazione di far derivare da essi un’eventuale responsabilità disciplinare del dipendente, per cui è da riconoscere legittima la contestazione che faccia solo riferimento alla obiettività dei fatti punibili senza alcuna qualificazione del nomen juris”. Così: Cons. Stato, sez. IV, sent. 28 dicembre 2005, n. 7460 (c.c. 12 luglio 2005), Pres. Salvatore, Est. Leoni, V. C. L. c. Ministero Difesa (conf.: T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 15 aprile 2003, n. 1432, cit.).
(7)  - Sul punto: E. Boursier Niutta – A. Esposito, Elementi di diritto disciplinare militare, cit., 141 ss.; S. Russo, Modalità di avvio del procedimento disciplinare militare, in Diritto Militare, n. 1, 2001, 5 ss. Sulla possibilità del militare di avere accesso agli atti del procedimento prima della conclusione dello stesso, nonostante la diversa dizione del d. m. n. 519/1995, vedi: E. Boursier Niutta - F. Bassetta, La cognizione diretta degli atti dei procedimenti disciplinari militari, in Rass. Arma CC, n. 3, 1998, 70 ss. Nello stesso senso, in giurisprudenza: T.A.R. Liguria, sez. I, 3 maggio 1999, n. 205, in Foro amm., 2000, 989; T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 20 giugno 2005, n. 2979 (c.c. 22 febbraio 2005), Pres. Vacirca, Est. Di Nunzio, B. A., c. Ministero Difesa.
(8)  - Sulla partecipazione al procedimento e le sue diverse modalità: E. Boursier Niutta - A. Esposito, Elementi di diritto disciplinare militare, cit., 147 ss.
(9)  - Cfr.: T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 15 febbraio 2006, n. 423 (c.c. 16 dicembre 2005), Pres. Vacirca, Est. Migliozzi, P. S. c. Ministero Difesa.
(10) - Sulla possibilità dello svolgimento in forma orale del procedimento: Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 1994, n. 1065, in Foro amm., 1994, fasc. 12. Sulla necessità - almeno - di verbalizzare in forma scritta le contestazioni, cfr.: T.A.R. Veneto, Sez. I, sent. n. 956/2004 (c.c. 25 febbraio 2004), Pres. Baccarini, Est. De Piero.
(11) - Così: T.A.R. Abruzzo – L’Aquila, sent. 31 gennaio 2005, n. 43 (c.c. 1° dicembre 2004), Pres. Balba, Est. Rasola, N. C. c. Ministero Finanze.
(12) - Così: T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 15 aprile 2003, n. 1432 (c.c. 26 febbraio 2003), Pres. Vacirca, Est. Filippi, V. C. L. c. Ministero Difesa.
(13) - Da ultimo: Cons. Stato, sez. IV, sent. 28 dicembre 2005, n. 7460 (c.c. 12 luglio 2005), Pres. Salvatore, Est. Leoni, V. C. L. c. Ministero Difesa.

Ten.Col. CC Fausto Bassetta


Procedimento disciplinare a seguito di giudicato penale di condanna - Normativa di cui alla legge n. 19/1990 - Termini - Duecentosettanta giorni.

Il termine di novanta giorni stabilito dall’art. 9, comma 2, della legge 19/1990 per la conclusione del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente pubblico, inizia a decorrere non già dalla data dell’effettivo avvio del procedimento stesso, ma dalla scadenza dei centottanta giorni, sempre previsti dalla stessa norma, che costituiscono il periodo temporale massimo entro il quale - avuta conoscenza della sentenza penale di condanna - deve avere inizio (o proseguire) il procedimento: sicché il tempo che non può essere superato, a pena di violazione della perentorietà del termine, è quello totale di 270 giorni. (1)



Concorrente applicazioine di differenti provvedimenti disciplinari - Sanzione a seguito di procedimento per ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria - Sanzione disciplinare di stato - Bis in idem - Non sussiste.

Il personale incaricato dello svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria dipende dall’amministrazione di appartenenza, per quanto riguarda lo stato giuridico, e dell’Autorità giudiziaria per gli aspetti funzionali. Questa duplice dipendenza giustifica la conseguente duplice soggezione del predetto personale alle sanzioni disciplinari stabilite dall’ordinamento proprio ed a quelle specificamente previste per le trasgressioni relative alle mansioni di polizia giudiziaria, comminate da appositi organi, ai sensi dell’art. 16 delle disposizioni di attuazione del c.p.p. (1)

T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 442/2007 (c.c. 22 dicembre 2006), Pres. Orciuolo, Est. Politi, B. G. c. Ministero Difesa

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“1. Va innanzi tutto osservato - ad integrazione di quanto esposto in narrativa - che a carico dell’odierno ricorrente risulta essere stata pronunziata sentenza penale di condanna alla pena di anni due e mesi sei di reclusione, ad opera della Corte d’Appello di Napoli, per i reati di corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio e di favoreggiamento personale.
I fatti accertati in sede penale hanno consentito di appurare che il ricorrente ha informato un esponente di un sodalizio camorristico in ordine all’emissione, nei confronti di quest’ultimo, di un ordine di custodia cautelare; a fronte di tale condotta il B[.] riceveva un compenso di dieci milioni di lire.
Ciò posto, con il primo argomento di censura la parte ricorrente lamenta la violazione dei termini per la conclusione del procedimento disciplinare, assumendo che nella fattispecie venga in applicazione la disciplina di cui alla legge 97/2001.
Tale assunto è, invero, incondivisibile atteso che, come risulta dalla documentazione acquisita agli atti del giudizio, il procedimento conclusosi poi con l’irrogazione della contestata sanzione espulsiva (rimozione per perdita del grado) è stato attivato a fronte della fattispecie delittuosa (ascritta e riscontrata in sede penale a carico del ricorrente) del “favoreggiamento personale”; la quale, non rientrando nel novero delle ipotesi di reato contemplate dalla citata legge 97/2001, rende applicabili i termini procedimentali previsti dalla legge 19/1990.
Se tale circostanza, contestata dal ricorrente nell’atto introduttivo del presente giudizio, trova più sfumati argomenti di critica nella memoria difensiva dalla parte stessa depositata l’11 dicembre 2006, deve decisamente confutarsi l’assunto per cui anche i termini previsti dalla citata legge 19/1990 sarebbero inutilmente spirati; per l’effetto non ravvisandosi fondati elementi di condivisione in ordine alla prospettazione di parte ricorrente secondo cui si sarebbe in presenza di una vicenda di esercizio del potere disciplinare inficiata da effetti decadenziali.
Infatti, dal momento che la presente vicenda viene ad essere regolata - quanto alla disciplina temporale di svolgimento del procedimento disciplinare - dall’art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990 n. 19, in base al quale “la destituzione può sempre essere inflitta all’esito del procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l’amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei successivi novanta giorni”, allora il procedimento de quo (iniziato in data 10 giugno 2002 e conclusosi con l’adozione del provvedimento di perdita del grado per rimozione, comunicato all’interessato il 14 settembre 2002) è indenne dalla censura all’esame.
Il termine di novanta giorni stabilito dall’art. 9, comma 2, della legge 19/1990 per la conclusione del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente pubblico, con irrogazione della destituzione dall’impiego inizia a decorrere (non già dalla data dell’effettivo avvio del procedimento stesso, ma) dalla scadenza dei centottanta giorni, sempre previsti dall’ art. 9 comma 2 citato, che costituiscono il periodo temporale massimo entro il quale - avuta conoscenza della sentenza penale di condanna - deve avere inizio (o proseguire) il procedimento: sicché il tempo che non può essere superato, a pena di violazione della perentorietà del termine, è quello totale di duecentosettanta giorni (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 14 gennaio 2004 n. 1).
Nell’osservare come tale complessivo arco temporale - ragguagliato, si ripete, a giorni duecentosettanta - non sia stato superato:
- in ragione dell’individuazione del dies a quo (integrato, come non contestato dalla parte ricorrente, dall’intervenuta conoscenza, in capo alla procedente Amministrazione, della pronunzia definitiva di condanna in data 6 marzo 2002).
- con riferimento alla data di comunicazione del provvedimento sanzionatorio (avvenuta, come osservato, il 14 settembre 2002).
deve conseguentemente escludersi la fondatezza della censura all’esame.
2. Assume, poi, la parte ricorrente che il provvedimento gravato sia inficiato per violazione del principio del “ne bis in idem”: al riguardo osservando che nei propri confronti già fosse stato attivato un procedimento disciplinare conclusosi con l’irrogazione della sanzione della sospensione dall’impiego per mesi sei.
Tale sanzione è stata, nei confronti dell’odierno ricorrente, comminata dalla Commissione disciplinare per gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria presso la Corte d’Appello di Napoli con provvedimento in data 13 maggio 2002.
Viene, al riguardo, contestata la possibilità per l’Amministrazione di appartenenza di aprire un nuovo procedimento disciplinare, avente ad oggetto i medesimi fatti (oggetto di accertamento in sede giudiziaria e di condanna alla reclusione per anni due e mesi sei), in quanto l’esercizio del relativo potere integrerebbe una violazione dell’indicato principio vieta il bis in idem: precludendo, cioè, che possa essere legittimamente esercitato, per più di una volta, il potere disciplinare a fronte della riscontrata identità della condotta e della materialità delle conseguenze da essa scaturenti.
Tale assunto è, con riferimento alla dedotta vicenda contenziosa, infondato.
Va infatti rammentato come il personale incaricato - come appunto l’odierno ricorrente - dello svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria dipende dagli ordinamenti:
- dell’Amministrazione di appartenenza, per quanto riguarda lo stato giuridico;
- e dell’Autorità giudiziaria per gli aspetti funzionali, con la conseguente duplice soggezione alle sanzioni disciplinari stabilite dall’ordinamento proprio ed a quelle specificamente previste per le trasgressioni relative alle mansioni di polizia giudiziaria, comminate da appositi organi, ai sensi dell’art. 16 delle disposizioni di attuazione del c.p.p. (Corte Costituzionale, 4 dicembre 1998 n. 394).
Consegue a tale rilievo che il procedimento attivato dalla competente Commissione presso la Corte d’Appello non precludeva, in ragione della divisata duplice dipendenza del militare investito di funzioni di polizia giudiziaria:
- l’autonomo apprezzamento della condotta da quest’ultimo posto in essere anche ad opera dell’Amministrazione di appartenenza;
- e, conseguentemente - al ricorrere dei necessari presupposti le legge - l’attivazione di separato procedimento disciplinare, volto a verificare se il comportamento del pubblico dipendente si fosse posto (o meno) in violazione degli obblighi sul medesimo incombenti in ragione dello status di militare da esso rivestito.
3. Sotto altro profilo, si duole la parte ricorrente che l’irrogazione della contestata sanzione espulsiva sia intervenuta:
- in difetto di un autonomo apprezzamento dei fatti per i quali è intervenuta condanna penale;
- in assenza di congruo apparato motivazionale a conforto della decisione di assumere, nei confronti dell’interessato, la più grave delle misure sanzionatorie previste dall’ordinamento;
- e, comunque, in difetto della dimostrata presenza di ragioni preclusive all’ulteriore mantenimento in servizio del ricorrente.
L’articolata serie di obiezioni dal ricorrente come sopra mosse alla sostanza del potere sanzionatorio nei propri confronti esercitato non si rivela, invero, suscettibile di favorevole considerazione.
3.1 È noto che il principio di autonomia che permea l’accertamento e la valutazione, in sede disciplinare, dei fatti contestati in sede penale, non preclude all’Amministrazione di utilizzare le risultanze acquisite dal giudice penale quali elementi fattuali della fattispecie comportamentale, idonei a supportare un giudizio di responsabilità dell’inquisito a fini disciplinari.
Nello svolgimento di tale attività istruttoria - è opportuno soggiungere - l’Autorità procedente gode di un ampio margine di apprezzamento discrezionale, che non può essere sindacato dal giudice amministrativo se non sotto il profilo del travisamento dei fatti assunti a presupposto della determinazione adottata (T.A.R. Lazio, sez. II, 2 ottobre 2001 n. 8011).
Escluso, conseguentemente, che in sede di giudizio disciplinare instaurato a carico del pubblico dipendente, sia sufficiente, per affermarne la responsabilità, la circostanza che nei confronti dello stesso sia stata pronunciata una sentenza penale di condanna (dovendo l’organo disciplinare procedere ad un’autonoma valutazione della rilevanza dei fatti), è tuttavia consentito all’Autorità fare riferimento a tale pronuncia penale per ritenere accertati quei fatti emersi nel corso del procedimento penale, che o non siano contestati o che, in base a un ragionevole apprezzamento delle risultanze processuali, appaiono fondatamente ascrivibili all’interessato.
Quanto sopra puntualizzato, deve escludersi che nella vicenda in esame sia mancato un autonomo accertamento dei fatti che hanno dato luogo ad accertamento disciplinare.
Come evidenziato dagli atti di causa, infatti, un’analitica e puntuale ricostruzione della vicenda risulta essere stata operata nel corso dello svolgimento del procedimento conclusosi con il giudizio, espresso dalla Commissione di disciplina nella seduta del 17 agosto 2002, di “non meritevolezza” del ricorrente B[.] ai fini della conservazione del grado.
Escluso che, nel corso dell’anzidetto procedimento, l’inquisito non sia stato posto in grado di esercitare il diritto di difesa riconosciuto dall’ordinamento - o che, altrimenti, il procedimento stesso sia inficiato per ragioni di carattere procedimentale, attesa la (peraltro non contestata) linearità e correttezza nello svolgimento di quest’ultimo, deve escludersi che l’irrogata sanzione sia stata disposta in difetto dei necessari approfondimenti volti ad evidenziare le circostanze che hanno dato luogo ad una condotta, da parte del militare, che è stata correttamente considerata suscettibile di avvio di procedimento disciplinare.
3.2 Né, sotto altro profilo, può convenirsi in ordine alla lamentata “incongruità” della sanzione irrogata.
Viene in considerazione, in ragione del profilo di ricorso in esame, l’applicazione del principio di “proporzionalità” e/o “adeguatezza” della sanzione disciplinare rispetto alla consistenza dei fatti addebitati ed accertati in sede di svolgimento del preordinato iter procedimentale.
Va in primo luogo osservato, al riguardo, che la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha ormai da tempo precisato che il principio di gradualità della sanzione trova applicazione non solo nel procedimento penale, ma anche in quello disciplinare, per cui le sanzioni destitutive, sia nel campo del pubblico impiego sia in quello delle professioni inquadrate in ordini o collegi professionali, non possono essere disposte in modo automatico, ma debbono seguire un procedimento disciplinare che in modo autonomo consenta di adeguare la sanzione al caso concreto secondo il principio di proporzione, dandone specifica e puntuale ragione nella relativa determinazione finale (cfr. le pronunzie della Corte Costituzionale nn. 971 del 1988, 40 del 1990, 197 del 1993, 239 del 1996, 363 del 1996 e 2 del 1999).
Ne consegue che l’Amministrazione, nell’adottare i relativi provvedimenti disciplinari, deve necessariamente tenere conto, a pena di illegittimità, del principio di proporzionalità delle sanzioni anzidetto, in relazione ai profili soggettivi ed oggettivi della vicenda.
Non vi è quindi dubbio che, nella ipotesi di irrogazione della sanzione massima, l’Amministrazione debba specificatamente ed adeguatamente valutare non tanto l’astratta natura del reato ascritto al dipendente, quanto la sua obiettiva gravità, nel senso dell’incidenza che ha avuto nel tessuto sociale e degli indizi di pericolosità che lo hanno caratterizzato, nonché la complessiva personalità e la condotta precedente e successiva del dipendente medesimo, lo stato di servizio, il suo recupero morale ed il tempo trascorso dal fatto, dando espressa e puntuale ragione nel relativo provvedimento della effettiva corrispondenza della sanzione stessa, a quanto obiettivamente accertato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 1996 n. 695 e 29 novembre 1995 n. 1656; nonché T.A.R. Liguria, sez. I, 19 gennaio 2001 n. 48 e 30 ottobre 1997 n. 394).
Se è vero che il criterio di proporzionalità tra i fatti contestati e la sanzione comminata va considerato come una proiezione del generale principio di ragionevolezza, che deve improntare in ogni materia l’azione dell’Amministrazione e che costituisce un limite invalicabile per la libertà di apprezzamento di cui la stessa Amministrazione dispone, va tuttavia escluso che il Giudice amministrativo possa valutare autonomamente il fatto addebitato all’impiegato quale illecito disciplinare.
Ciò in quanto la valutazione della punibilità di un comportamento rientra nella sfera di apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione e non può essere sindacata se non per evidenti ragioni di contraddittorietà e di travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. IV, 14 dicembre 2004 n. 7964).
Valgono, insomma, le considerazioni di principio, più volte ribadite in sede giurisdizionale (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2002 n. 449), che la determinazione relativa alla entità della sanzione disciplinare è espressione di una tipica valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione datrice di lavoro, di per sé insindacabile dal giudice amministrativo (tranne che nei casi in cui essa appaia manifestamente anomala o sproporzionata o particolarmente severa in quanto determinata nel massimo consentito) e che il Giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, ma può soltanto verificare che l’atto sia sorretto da adeguata motivazione e basato su fatti manifestamente gravi e tali da indurla a considerarli incompatibili con la prosecuzione del rapporto di lavoro (Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 2004 n. 6490).
Al Collegio, in ogni caso e con specifico riferimento al caso di specie, non pare che sia illogico, né sostanzialmente ingiusto, l’apprezzamento dell’Amministrazione, che, sulla base di fatti risultanti da processo penale conclusosi con sentenza di condanna in relazione a reati di incontroversa gravità, sottoponendo tali fatti ad autonoma valutazione, abbia adottato il pur grave provvedimento della perdita del grado per rimozione, ritenendo incompatibile tale comportamento con la prosecuzione del servizio.
Né, d’altro canto, può fondatamente escludersi che la condotta tenuta dal ricorrente si sia posta in chiaro contrasto con i doveri attinenti al giuramento prestato ed al grado rivestito; ed abbia, altresì, compromesso la figura morale del militare, arrecando indubbio nocumento all’immagine ed al prestigio dell’Istituzione.
3.3 Sotto tale aspetto, la motivazione del gravato decreto che ha disposto la perdita del grado per rimozione, nel dare atto che il ricorrente, “vicebrigadiere dell’Arma dei Carabinieri, forniva all’esponente di un sodalizio camorristico la notizia, acquisita nell’ambito delle funzioni d’ufficio, che nei suoi confronti era stato emesso un ordine di custodia cautelare e che per tale servigio otteneva un lauto compenso economico”, ha ritenuto “tale condotta, relativamente al reato di favoreggiamento personale, già sanzionata penalmente, … biasimevole sotto l’aspetto disciplinare, in quanto contraria ai principi di moralità e rettitudine che devono improntare l’agire di un militare, ai doveri attinenti al giuramento prestato ed ai doveri di correttezza ed esemplarità propri dello status di militare e di un graduato dell’Arma dei Carabinieri, nonché lesiva del prestigio dell’Istituzione”.
Tale motivazione si rivela, invero, adeguatamente articolata e pienamente in grado di dar sufficiente contezza dell’iter logico seguito dall’Autorità emanante e dell’operata valutazione della gravità della condotta posta in essere dal sig. B[.] comparativamente con la possibilità di ulteriore permanenza dell’interessato nell’Arma dei Carabinieri.
Non è chi non veda come siffatto apparato motivazionale, lungi dal risolversi nell’impiego di formule di stile, ovvero di stereotipate espressioni inidonee a dare contezza dell’iter valutativo che ha condotto l’Autorità emanante a correlare la condotta del militare alla tipologie di sanzione suscettibile di essere applicata nei confronti di quest’ultimo, soddisfi invece, con carattere di apprezzabile congruità, quell’esigenza “giustificativa” dalla giurisprudenza reiteratamente sottolineata, segnatamente con riferimento ai profili di legittima adottabilità della sanzione espulsiva.
4. La constatata infondatezza delle doglianze dedotte con il presente gravame ne impone la reiezione”.

Il principio del ne bis in idem nel sistema disciplinare

1. Il concorso tra differenti sistemi disciplinari.

Nei confronti del personale militare possono concorrere differenti sistemi disciplinari, in relazione non solo alla sussistenza di un rapporto di impiego o di servizio con la pubblica amministrazione di appartenenza, ma anche con riguardo all’attribuzione di speciali qualifiche (come quelle connesse con l’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria) per lo svolgimento di determinati compiti istituzionali. Questi sistemi disciplinari si sovrappongono, in quanto speciali, al sistema disciplinare militare, ma non concorrono con esso, nel senso che non dovrebbero apprestare una doppia tutela disciplinare per uno stesso comportamento ritenuto illecito. In sintesi, per lo stesso fatto disciplinarmente riprovevole non si possono instaurare due differenti procedimenti disciplinari, così come non si può applicare una duplicità di sanzioni disciplinari. Per il principio fondamentale del diritto punitivo del ne bis in idem, l’applicazione di una sanzione esclude l’applicabilità di un’ulteriore sanzione, anche se appartenente ad un diverso sistema disciplinare. In particolare, il principio del ne bis in idem presuppone l’identità del fatto e la medesima natura giuridica delle sanzioni irrogate (o da irrogare). Oltre al principio del ne bis in idem dobbiamo considerare nei rapporti tra sistemi disciplinari diversi il principio di specialità, attraverso il quale si risolve il problema dell’eventuale concorso apparente di norme in questo ambito. In sostanza, ad una fattispecie concreta costituente infrazione disciplinare si applicherà la fattispecie astratta che sarà maggiormente adeguata al caso, contenendo un numero di elementi specializzanti maggiori rispetto ad altre fattispecie, tutti riscontrati in concreto per il caso in esame. La fattispecie speciale escluderà l’applicazione della fattispecie generale. In questo contesto il particolare sistema disciplinare riguardante l’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria costituisce un normativa disciplinare speciale, la cui applicazione escluderà l’applicabilità delle sanzioni disciplinari tipicamente militari. Il principio, d’altronde, è espressamente stabilito dall’art. 16, comma 3, disp. att. c.p.p., laddove si prevede che gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria rimangano soggetti alle sanzioni disciplinari contemplate dai propri ordinamenti, al di fuori delle trasgressioni previste dal comma 1 dello stesso art. 16(1). In sostanza, il sistema disciplinare per gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria è ancorato alla commissione delle violazioni espressamente previste dalla legge. Queste violazioni, anche quando costituiscono specifiche trasgressioni alle regole del servizio e della disciplina contemplate negli ordinamenti di appartenenza del singolo agente o ufficiale di polizia giudiziaria (saranno comportamenti sempre in qualche modo lesivi del prestigio dell’istituzione di appartenenza), sono attratte all’interno dello speciale sistema disciplinare previsto, dagli artt. 16 e ss. disp. att. c.p.p., con conseguente inapplicabilità dell’ordinamento disciplinare di appartenenza.

2. Cenni sul sistema disciplinare previsto per gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria(2).

L’art. 16, comma 1, disp. att. c.p.p. introduce speciali illeciti disciplinari riguardanti esclusivamente gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria. In particolare, sono considerati illeciti disciplinari:
- l’omissione, senza giustificato motivo, di riferire nel termine previsto all’autorità giudiziaria la notizia di reato;
- l’omessa o ritardata esecuzione di un ordine dell’autorità giudiziaria;
- la parziale o negligente esecuzione di un ordine dell’autorità giudiziaria;
- la violazione di ogni altra disposizione di legge relativa all’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria.
Si tratta di illeciti tipicamente definiti, tranne che nell’ultimo caso per il quale la costruzione dell’illecito deve essere effettuata attraverso una preventiva ricognizione delle norme che prevedono obblighi e doveri della polizia giudiziaria nell’esercizio della sua funzione. In particolare, si deve tener presente l’art. 55 c.p.p., il quale prevede che la polizia giudiziaria deve, anche d’iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che gli stessi vengano portati ad ulteriori conseguenze, ricercarne gli autori compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa essere utile per l’applicazione della legge penale. Individuato l’obbligo o il dovere si può stabilire, nell’eventuale suo inadempimento o violazione, la commissione di una infrazione disciplinare, tenendo presente che - spesso - lo stesso inadempimento o la stessa violazione possono costituire illeciti penali(3). Gli illeciti disciplinari, come sopra delineati, presentano profili strutturali peculiari. Oltre alla necessità di una specifica qualifica soggettiva, gli illeciti in argomento presuppongono che il comportamento del trasgressore sia strettamente connesso con l’esercizio della funzione di polizia giudiziaria. La notazione è importante soprattutto per quegli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, sostanzialmente contemplati nell’art. 57 c.p.p., che svolgono la particolare funzione permanentemente, senza cioè limiti temporali connessi con il servizio al quale sono destinati, su tutto il territorio nazionale e con competenza generale, senza - cioè - limiti relativi alle specifiche attribuzioni del particolare servizio pubblico svolto. In sostanza, è necessario che la violazione disciplinare avvenga in occasione dello svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria che, si badi bene, devono essere esercitate anche d’iniziativa (si pensi proprio all’omissione, senza giustificato motivo, di riferire nel termine previsto all’autorità giudiziaria la notizia di reato). La mancanza di un nesso funzionale tra attività di polizia giudiziaria e comportamento del singolo ufficiale ed agente di polizia giudiziaria fa venire meno la responsabilità disciplinare in argomento (senza precludere altre valutazioni di natura disciplinare consentite dall’ordinamento di appartenenza(4)). L’assunto vale soprattutto per quell’ipotesi residuale e volutamente generica che prevede la violazione di ogni altra disposizione di legge relativa all’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria. In tal senso vanno anche valutati quei comportamenti che assumono rilevanza penale, la cui plurioffensività potrebbe dar luogo anche a responsabilità disciplinare, di cui agli artt. 16 ss. disp. att. c.p.p. Non è semplice stabilire con certezza quale fattispecie penale assuma anche valenza disciplinare in relazione alla tutela dell’attività di polizia giudiziaria. Si potrebbe ritenere che ogni qual volta l’ufficiale o agente di polizia giudiziaria intergi una fattispecie di quelle previste nel titolo contenente i delitti contro l’amministrazione della giustizia, commetta - nel contempo - una violazione disciplinare de qua. L’assunto non può essere condiviso sia perché le modalità di commissione di alcuni dei delitti ivi previsti non postula necessariamente un nesso funzionale con l’attività di polizia giudiziaria, sia perché anche altre ipotesi di reato ben possono comportare un illecito disciplinare rientrante tra quelli previsti dall’art. 16, comma 1, disp. att. c.p.p. (si pensi al rifiuto o all’omissione di atti d’ufficio e alle ipotesi di arresto illegale o di perquisizione od ispezione personali arbitrarie). In definitiva, per aversi la relativa responsabilità disciplinare, un comportamento penalmente rilevante dell’ufficiale o agente di polizia giudiziaria deve anche costituire un’alterazione indebita della funzione di polizia giudiziaria.
Altro peculiare aspetto è quello inerente alle sanzioni disciplinari previste da questo sistema punitivo. L’art. 16, comma 1, disp. att. c.p.p., oltre agli illeciti disciplinari prevede anche le corrispondenti sanzioni disciplinari. In particolare, la norma afferma che la commissione degli illeciti ivi previsti può comportare per l’ufficiale o l’agente di polizia giudiziaria l’assoggettamento alle seguenti sanzioni:
- la censura;
- la sospensione dall’impiego per un tempo non eccedente i sei mesi;
- l’esonero dal servizio presso le sezioni di polizia giudiziaria, applicabile unicamente agli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria in servizio presso le stesse.
La censura è una nota di biasimo, corrispondente nella forma e nella sostanza al rimprovero scritto. La sospensione dell’impiego ha lo stesso contenuto affittivo e le stesse modalità di esecuzione della sospensione disciplinare dall’impiego o dal servizio prevista dalle leggi di stato giuridico. Tipica ed esclusiva sanzione di questa sistema disciplinare è, invece, l’esonero dal servizio presso le sezioni di polizia giudiziaria.

3. Profili critici e sistematici di un sistema disciplinare binario.

Questo particolare sistema disciplinare è stato ideato ed introdotto per rendere ancor più effettiva la disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell’autorità giudiziaria, alla quale - sostanzialmente - vengono riconosciuti poteri disciplinari ampi e penetranti. Il sistema, però, non sembra adeguato in caso di gravi e rilevanti mancanze disciplinari dell’ufficiale o agente di polizia giudiziaria che vanno ad incidere non solo sulla capacità e sulla correttezza specifiche nello svolgimento della funzione di polizia giudiziaria, ma anche sul rapporto di fiducia e professionale con l’amministrazione di appartenenza. In occasione di queste gravi mancanze, nel momento in cui viene attivato il particolare procedimento disciplinare previsto dagli artt. 16 segg. disp. att. c.p.p., dovrebbe essere precluso all’amministrazione di appartenenza qualsiasi intervento disciplinare a tutela dei propri interessi. Se poi consideriamo che è possibile, nei casi più gravi, irrogare la sospensione dall’impiego per un tempo massimo di sei mesi, ci si rende conto della parziale efficacia di questo sistema sanzionatorio per i casi di maggiore disvalore che meriterebbero sanzioni disciplinari più adeguate, come la stessa interruzione del rapporto di impiego o di servizio, irrogabile soltanto a seguito di procedimento disciplinare di stato(5). Non esistono preventivi meccanismi di composizione tra le diverse esigenze dei due sistemi disciplinari, per cui nella prassi appaiono necessari ed opportuni, nei casi di maggior gravità, tempestivi contatti tra l’autorità militare ed il procuratore generale presso la corte d’appello per valutare le situazioni più delicate sotto il profilo disciplinare.
Ulteriore e diverso aspetto è quello inerente alla possibilità di sanzionare il comportamento del militare rientrante in una delle fattispecie previste dal sistema disciplinare della polizia giudiziaria, qualora non venga esercitata l’azione disciplinare o qualora, nonostante l’esercizio dell’azione disciplinare speciale, non venga irrogata alcuna sanzione. Le due ipotesi sono ovviamente differenti e mentre la seconda inibisce la possibilità dell’azione disciplinare militare, in ossequio al principio del ne bis in idem procedimentale, qualche considerazione deve essere spesa per la prima ipotesi. Il mancato esercizio dell’azione disciplinare da parte dei previsti organi speciali può dipendere o dalla mera inerzia degli stessi o dalla espressa volontà di rinunciare all’azione disciplinare, investendo del caso le autorità militari. In questi casi si ritiene che l’autorità militare possa valutare nella sua autonomia l’infrazione disciplinare, ma con riferimento alle norme della disciplina militare che si ritengono violate nel caso concreto. In sostanza, se l’autorità militare riscontra nel comportamento del militare profili di illecito disciplinare riferiti alla violazione dei doveri della disciplina militare, che si sovrappongono od aggiungono a quelli tipici della fattispecie speciale, ben può procedere disciplinarmente e in piena autonomia. Anche se il fatto rimane lo stesso, la qualificazione giuridica relativa all’ambito disciplinare militare legittima un provvedimento sanzionatorio militare. Come già notato, differente è, invece, il caso di una valutazione disciplinare del fatto operata dagli speciali organi disciplinari che, al di là della qualificazione giuridica del fatto stesso, esaurisce e consuma il potere disciplinare in relazione a quello specifico fatto, anche se al termine dello speciale procedimento non viene irrogata alcuna sanzione.
Il mancato esercizio dell’azione disciplinare per mera inerzia o per rinuncia espressa o per fatti concludenti può avvenire secondo diverse modalità. Ipotesi di rinuncia espressa o per fatti concludenti sono quelle per le quali l’autorità giudiziaria informa l’autorità militare della mancanza commessa dall’ufficiale o agente di polizia giudiziaria in materia di esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria per l’esame della posizione disciplinare dell’interessato. Altra ipotesi si ha quando l’autorità giudiziaria rimanda all’autorità militare un rapporto da quest’ultima inoltrato per i fatti rientranti nelle ipotesi di cui all’art. 16 disp. att. c.p.p., non riscontrando nel referto la sua competenza disciplinare. L’autorità militare, in questa circostanza, non può contestare tout court gli illeciti previsti dall’art. 16 disp. att. c.p.p., ma dovrà verificare se nel comportamento del militare siano rinvenibili autonome violazioni ai doveri della disciplina militare, ovviamente connesse con gli inadempimenti di polizia giudiziaria. A titolo esemplificativo ben potrebbero riscontrarsi mancanze relative al senso di responsabilità, alla lesione del prestigio dell’istituzione, alle norme di comportamento e di servizio ed altro ancora(6).

4. La duplice soggezione disciplinare e l’asserita legittimità della duplicità delle sanzioni.

Alcune perplessità suscita nella parte motiva la sentenza del Tar Lazio in commento, relativamente alla asserita possibilità che per un medesimo fatto disciplinarmente rilevante sia legittimo irrogare una duplicità di sanzioni, aventi ciascuna presupposti e finalità differenti. In particolare, viene dedotto che la duplice dipendenza dell’ufficiale o agente di polizia giudiziaria sia dall’amministrazione di appartenenza, per i profili riguardanti lo stato giuridico, sia dall’autorità giudiziaria, per gli aspetti funzionali, consente una duplice soggezione alle sanzioni disciplinari stabilite dall’ordinamento proprio ed a quelle specificamente previste per le trasgressioni relative alle mansioni di polizia giudiziaria. Il giudice amministrativo dal predetto assunto fa conseguire l’affermazione che il procedimento attivato dalla competente commissione di disciplina presso la Corte d’Appello non precluda, in ragione della rilevata duplice dipendenza del militare investito di funzioni di polizia giudiziaria, l’autonomo apprezzamento della condotta da quest’ultimo posto in essere anche ad opera dell’amministrazione di appartenenza e, conseguentemente l’attivazione di separato procedimento disciplinare, volto a verificare se il comportamento del pubblico dipendente si fosse posto (o meno) in violazione degli obblighi sul medesimo incombenti in ragione dello status di militare da esso rivestito. In definitiva, con tale interpretazione viene indirettamente eluso il disposto di legge di cui all’art. 16, comma 3, disp. att. c.p.p., per il quale (giova ribadirlo) al di fuori delle trasgressioni che integrano illeciti disciplinari contro l’attività di polizia giudiziaria, espressamente contemplate dalla legge, “gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria rimangono soggetti alle sanzioni disciplinari stabilite dai propri ordinamenti”. Non si tratta, quindi, di poter irrogare una duplicità di sanzioni in virtù della duplice dipendenza, ma semmai di stabilire quale delle due tipologie di sanzioni sia applicabile. Altro problema è la corretta applicazione del sistema disciplinare speciale, il quale, proprio perché speciale, non va applicato oltre i casi e le forme espressamente stabiliti. È evidente che non per tutte le ipotesi criminose commesse dall’ufficiale o agente di polizia giudiziari emerga una responsabilità disciplinare connessa con le funzioni di polizia giudiziaria. Se un favoreggiamento personale, in astratto, potrebbe anche integrare una responsabilità di questo tipo(7), non è assolutamente certo che per una corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio sia sempre e comunque lesa l’attività di polizia giudiziaria. In particolare, il problema è connesso con l’applicabilità della fattispecie illecita per la quale sussiste responsabilità disciplinare in ordine alla violazione di ogni altra disposizione di legge relativa all’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria. Il comportamento tenuto nella circostanza solo in parte può ritenersi astrattamente lesivo della funzione di polizia giudiziaria, mentre per altro verso è sicuramente (e gravemente) lesivo dei doveri di fedeltà, lealtà e correttezza, connessi con il giuramento prestato, e dei doveri di salvaguardia del prestigio dell’istituzione di appartenenza che ogni militare deve scrupolosamente osservare. In sostanza, nel caso in esame, da un parte abbiamo sicuramente più azioni ed omissioni che integrano differenti ipotesi di illecito disciplinare e non un’identità di comportamento che può essere ripetutamente considerato, secondo diversi filtri valutativi solo formalmente (apparentemente) diversi. D’altra parte, è indubbio che siano stati maggiormente vulnerati interessi pubblici connessi con la tutela di un’amministrazione e la sua capacità di svolgere correttamente le sue funzioni attraverso i propri dipendenti, piuttosto che interessi pubblici connessi con una singola attività.
Un ulteriore riscontro, poi, sulla non corretta interpretazione che vuole una duplicità di sanzioni per un medesimo fatto disciplinarmente rilevante in virtù della rilevata duplice dipendenza, può essere rinvenuto anche sul piano sanzionatorio, poiché al medesimo soggetto sono state irrogate due diverse sanzioni che incidono - ambedue - sul piano dello stato giuridico: la sospensione dall’impiego e la perdita del grado per rimozione. Cosa sarebbe successo se anche al termine del procedimento disciplinare di stato, attivato dall’amministrazione di appartenenza, fosse stata irrogata un’analoga sanzione di sospensione dall’impiego, per un tempo massimo di sei mesi? Le sanzioni avrebbero dovuto cumularsi (superando lo stesso disposto di legge che prevede per il ruolo considerato solo un massimo di sei mesi di sospensione disciplinare dal servizio) o l’una avrebbe assorbito l’altra?
La delicatezza delle questioni non consente di avanzare ipotesi plausibili. Rimane comunque la difficoltà di armonizzare due sistemi disciplinari differenti per ipotesi di illecito e per organi titolari della potestà sanzionatoria, ma di sostanziale, analogo contenuto punitivo. Sul piano della prassi si dovrebbe riconoscere una prevalenza (sostanziale e procedimentale) dell’ordinamento disciplinare di appartenenza dell’ufficiale ed agente di polizia giudiziaria, l’unico capace di soddisfare pienamente le eventuali esigenze punitive connesse sia con lo stato giuridico sia con la funzione di polizia giudiziaria. L’intervento degli speciali organi previsti dagli artt. 16 ss. disp. att. c.p.p. dovrebbe essere esclusivamente sussidiario e successivo, comunque da attivare quando non è possibile intervenire con la disciplina “ordinaria”. Altrimenti si è scherzato! Che senso ha aver sanzionato l’interessato con sei mesi di sospensione dall’impiego, se poi tutto è stato legittimamente travolto dal provvedimento destituivo adottato successivamente dall’amministrazione di appartenenza?
Si tenga conto, infine, che le sanzioni apprestate dal sistema disciplinare di cui agli artt. 16 ss. disp. att. c.p.p. devono ritenersi tutte sostanzialmente di natura lato sensu rieducativa. Lo stesso esonero dal servizio presso le sezioni di polizia giudiziaria, non risolve in senso definitivo l’accertata minor correttezza, competenza o capacità a svolgere le funzioni di polizia giudiziaria, poiché l’interessato mantiene le sue qualifiche e può essere ancora chiamato a svolgerle. La perdita del grado per rimozione, con contestuale cessazione dal servizio d’autorità, non ha propriamente una finalità rieducativa e risolve in radice una conclamata impossibilità da parte dell’amministrazione di continuare un rapporto d’impiego o di servizio con il militare manchevole.

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(1) - Sul punto: E. Boursier Niutta, Sul procedimento disciplinare previsto dalle norme di attuazione del codice di procedura penale, in Rass. Arma CC, n. 3, 1997, 50 ss.
(2) - In generale: A. Simoncelli, Disciplina, in L’ordinamento militare (a cura di V. Poli - V. Tenore), II, Milano, Giuffrè, 2006, 690 ss.
(3) - Si pensi, tra l’altro, ai reati di omessa denuncia di reato, di cui all’art. 361 c.p., e di rifiuto od omissione di atti d’ufficio, di cui all’art. 238 c.p.
(4) - Cfr.: T.A.R. Marche, sent. n. 726/2001 (c.c. 7 febbraio 2001), Pres. f.f. Di Giuseppe, Est. Manzi, L. N: c. Ministero Interno.
(5) - Sui possibili conflitti di interesse tra i diversi sistemi disciplinari: E. Boursier Niutta, Sul procedimento disciplinare previsto dalle norme di attuazione del codice di procedura penale, cit., 50 ss.
(6) - Cfr.: T.A.R. Campania, Sez. I, sent. n. 7960/2003 (c.c. 4 giugno 2003), Pres. Coraggio, Est. De Felice; T.A.R. Lazio, sez. I-bis, sent. n. 4218/2005 (c.c. 11 maggio 2005), Pres. Orciuolo, Est. Politi, M. R. c. Ministero Difesa.
(7) - Anche per il favoreggiamento personale, però, si può considerare che il maggior disvalore sia relativo proprio alla lesione dei doveri concernenti lo stato giuridico del dipendente, più che a quella riguardante i doveri connessi con l’attività di polizia giudiziaria. In senso molto formalistico si può ritenere che un comportamento che aiuti ad eludere le investigazioni dell’autorità o a sottrarsi alle ricerche di questa costituisca prevalentemente una lesione dei doveri inerenti alla funzione di polizia giudiziaria. In realtà, lo stesso comportamento integra sostanzialmente una grave violazione del giuramento prestato, cioè dei doveri essenziali che un militare deve osservare nello svolgimento del suo servizio, la cui inottemperanza mina nelle fondamenta il rapporto di fiducia e professionale con l’amministrazione di appartenenza che, tra l’altro, garantisce anche (e in maniera preponderante nel caso in esame) il servizio di polizia giudiziaria.



Accertamento disciplinare - Durata accertamenti preliminari - Esclusione di termini perentori - Regola di ragionevolezza - Tempo proporzionato alla gravità della violazione e alla complessità degli accertamenti.
T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 452/2007 (c.c. 22 dicembre 2006), Pres. Orciuolo, Est. Politi, G. A. c. Ministero Difesa

La norma contenuta nell’art. 59 del Regolamento di disciplina militare - in base alla quale il procedimento disciplinare deve essere iniziato “senza ritardo” - deve essere interpretata nel senso che non si è voluto vincolare l’amministrazione all’osservanza di un termine fisso. La norma, in effetti, stabilisce una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi in relazione alla gravità della violazione e complessità degli accertamenti preliminari e dell’intera procedura; pertanto, la prescrizione di procedere senza ritardo alla contestazione degli addebiti non riveste significato perentorio, bensì sollecitatorio o propulsivo, dal momento che nessun effetto estintivo del procedimento o di decadenza dal potere disciplinare sono previsti per la sua inosservanza. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“1. Contesta la parte ricorrente, con il primo degli esposti argomenti di doglianza, che nella fattispecie l’esercizio del potere disciplinare sarebbe intervenuto a considerevole distanza di tempo dalla collocazione temporale dei fatti al medesimo addebitati: per l’effetto assumendo che tale circostanza, in quanto asseritamente violativa della pertinente normativa di riferimento, abbia inficiato l’adozione della conclusiva misura sanzionatoria (inflizione della sanzione di corpo della consegna per giorni due).
Va in proposito rammentato come la norma contenuta nell’art. 59 del regolamento di disciplina militare approvato col D.P.R. 18 luglio 1986 n. 545 - in base alla quale il procedimento disciplinare deve essere iniziato «senza ritardo» - non possa essere interpretata nel senso di «immediatamente», ma nel senso che il Legislatore non ha inteso vincolare l’Amministrazione all’osservanza di un termine fisso, ma ha indicato una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi in relazione alla gravità della violazione e complessità degli accertamenti preliminari e dell’intera procedura; pertanto, la prescrizione di procedere senza ritardo alla contestazione degli addebiti non riveste significato perentorio, bensì sollecitatorio o propulsivo, dal momento che nessun effetto estintivo del procedimento o di decadenza dal potere disciplinare sono previsti per la sua inosservanza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2001 n. 969; nonché sez. VI, 24 maggio 2000 n. 3015, 28 marzo 2000 n. 1803 e 5 dicembre 1992 n. 100).
In altri termini, se è vero che l’art. 59 del citato D.P.R. 545/1986 prevede che la contestazione dell’infrazione deve avvenire senza ritardo, è pur vero che tale espressione deve essere intesa nel senso che la contestazione deve avvenire in tempo ragionevole e proporzionato all’incidenza e all’eco del fatto e alla necessità di indagini preliminari, al fine di contemperare, da una parte, l’esigenza dell’Amministrazione di valutare con ponderazione il comportamento dell’ufficiale sotto il profilo disciplinare e dall’ altra di evitare che un’eccessiva distanza di tempo dai fatti possa rendere più difficile per l’inquisito l’esercizio del diritto di difesa (T.A.R. Lazio, sez. I-bis, 4 maggio 2000 n. 3635 e 15 giugno 1998 n. 1930).
Escluso, dunque, che il termine per l’avvio del procedimento disciplinare sia presidiato da una perentoria individuazione di carattere temporale - e che, a fortiori, il differito esercizio di tale potere, laddove ovviamente giustificato sulla base di obiettive e comprovate circostanze - possa indurre effetti di carattere decadenziale, si osserva, quanto alla dedotta vicenda contenziosa, che:
- la vicenda che ha dato luogo all’avvio del procedimento disciplinare (e, conclusivamente, all’irrogazione della contestata sanzione di corpo) ha formato oggetto di indagine in sede penale, conclusasi in data 31 gennaio 2004 con l’archiviazione disposta dal Giudice per le Indagini Preliminari in ragione della constatata mancanza delle condizioni di procedibilità, non essendo pervenuta entro i termini prescritti la richiesta di procedimento di cui all’art. 260 c.p.m.p.;
- che gli stessi fatti formavano oggetto di accertamento ad opera di una Commissione di indagine amministrativa nominata il 4 febbraio 2004, che rassegnava le proprie conclusioni il successivo 26 aprile;
- mentre il sig. G[.] - il quale, peraltro, non aveva provveduto ad informare tempestivamente il proprio superiore dell’accaduto, come posto in evidenza nel provvedimento di reiezione del ricorso gerarchico dal medesimo proposto avverso l’atto irrogativo di sanzione disciplinare - si è assentato dal Reparto di assegnazione dal settembre 2003 al giugno 2004 per partecipare al VI Corso dell’Istituto Superiore di Stato Maggiore Interforze (I.S.S.M.I.).
Tali circostanze, puntualmente richiamate nel provvedimento gravato, costituiscono idoneo presupposto per il differimento di avvio del procedimento disciplinare rispetto alla data di verificazione dei fatti oggetto di contestazione di addebiti: dovendosi conseguentemente inferire che, con riguardo alle esposte circostanze, l’avvio del procedimento stesso (7 settembre 2004) non può ragionevolmente ritenersi tardivo: e tale, quindi, da integrare una violazione della disposizione precedentemente riportata.
2. Denuncia poi il ricorrente che la censurata sanzione disciplinare sarebbe stata adottata in difetto di un rigoroso accertamento delle proprie responsabilità.
Anche tale censura non merita condivisione.
Rilevano, a tal fine, le risultanze contenute nel “rapporto finale” rassegnato dall’anzidetta commissione amministrativa di indagine (recante data 26 aprile 2004), le quali, per quanto concerne la posizione (e le responsabilità) dell’odierno ricorrente, evidenziano che “dalla disamina di tutti i documenti in possesso e sulla base delle testimonianze ascoltate, ...il danno verificatosi nei confronti della Pubblica Amministrazione quantificato in ¤ 380,42 sia da attribuire al comportamento gravemente colposo, da considerare come “colpa grave”, del Ten. Col. A[.] G[.], per aver posto in essere un comportamento antigiuridico connotato da imprudenza, imperizia ed inosservanza di leggi, regolamenti, ordini e disciplina, e non confacente all’anzianità di servizio, al grado ed all’incarico rivestito”.
3. Se le indicazioni precedentemente fornite consentono, con ogni evidenza, di escludere che l’imputazione di responsabilità a carico dell’odierno ricorrente non sia stata preceduta dallo svolgimento dei necessari, quanto approfonditi ed analitici, riscontri in ordine al complesso di circostanze che hanno dato luogo all’evento onde trattasi, deve parimenti darsi atto dell’infondatezza delle doglianze con le quali parte ricorrente ha denunciato la lacunosità degli accertamenti istruttori posti in essere preliminarmente all’irrogazione della sanzione avversata.
Nel rilevare come la mancanza imputata al G[.] abbia formato oggetto di regolare contestazione di addebito - e che l’interessato, nel corso del procedimento disciplinare, è stato posto in grado di esercitare pienamente il diritto di difesa all’indagato riconosciuto dall’ordinamento - va escluso che la mancata audizione di testi nel corso del procedimento stesso rilevi quale circostanza inficiante la correttezza dell’iter istruttorio, in quanto:
- il fatto a fondamento dell’esercizio dell’azione disciplinare risulta, pacificamente, ammesso dallo stesso G[.];
- gli atti dell’inchiesta amministrativa in precedenza citata recano le dichiarazioni rese da due testimoni.
Sotto altro profilo, va poi osservato che le evidenze rassegnate dalla Commissione di indagine sono congruamente refluite nella motivazione del provvedimento con il quale è stata inflitta la contestata sanzione di corpo.
Infatti nell’avversato provvedimento viene evidenziato che il ricorrente, “senza possedere la prescritta e necessaria abilitazione e senza alcuna necessità di servizio, si poneva alla guida di un autopullman militare ...effettuando con imperizia una manovra inadeguata che determinava la collisione con un altro automezzo militare parcheggiato, con conseguente danno erariale e disservizio”:
Anche sotto il profilo dell’individuazione del nesso di causalità fra il comportamento come sopra addebitato al G[.] e l’individuazione delle disposizioni dal medesimo violate in esecuzione della descritta condotta - quale fondamento della contestazione di una mancanza rilevante sotto il profilo disciplinare - la determinazione gravata si rivela indenne da censure, atteso che in essa viene posto in luce che l’“avventato comportamento” posto in essere dal ricorrente:
- “contravveniva alle regole che disciplinano l’impiego e l’uso degli automezzi militari, determinando il danneggiamento di beni appartenenti all’amministrazione militare;
- nonché a quei canoni di esemplarità che devono sempre contraddistinguere il comportamento di un Ufficiale Superiore investito di funzioni di Comando,
violando in tal modo gli articoli 10, 20 e 21 del R.D.M.”.
4. Quanto sopra riportato consente di escludere che il gravato provvedimento irrogatorio di sanzione disciplinare sia, come sostenuto dalla parte ricorrente, inficiato per difetto motivazionale.
La giurisprudenza ha ripetutamente sottolineato (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 23 marzo 2000 n. 1566) che - fermo il principio per cui la valutazione della rilevanza disciplinare di un’infrazione ai fini della graduazione della sanzione da irrogare al dipendente pubblico costituisce oggetto di un apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione, sicché il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella della competente Autorità - la verifica in sede giudiziale in ordine alla sussistenza di un’adeguata motivazione, incontra peculiari profili di rilevanza laddove la scelta in ordine alla specifica sanzione da irrogare ricada su quella più grave.
Ex converso, in ragione del fatto che la punizione della “consegna” inflitta ad un militare rientra tra le sanzioni c.d. di corpo, tradizionalmente distinte da quelle c.d. di stato per una minore incidenza sullo status giuridico del dipendente e, di conseguenza, per un regime formale e procedurale più semplice e meno rigoroso, l’atto con il quale venga applicata ad un militare una sanzione disciplinare di corpo - tanto più se non di rigore - non necessita di motivazione dettagliata ed argomentata con confutazione di ciascuno degli argomenti difensivi esposti dal militare (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 1994 n. 1006).
Nell’evidenziare, alla stregua di quanto riportato sub 3., come la motivazione esplicitata nel provvedimento gravato rechi connotazione di adeguatezza e congruità (sia con riferimento ai fatti contestati al ricorrente, sia con riguardo alla qualificabilità della condotta da quest’ultimo posta in essere in termini di violazione dei doveri sul medesimo incombenti), neppure trova fondamento la censura con la quale il sig. G[.] lamenta che la determinazione avversata non recherebbe alcuna indicazione delle giustificazioni dal medesimo addotte.
Se è vero che, a norma dell’ art. 15 della legge 11 luglio 1978 n. 382, nessuna sanzione disciplinare di corpo può essere inflitta senza la preventiva contestazione degli addebiti e senza che siano state sentite e valutate le giustificazioni addotte dall’interessato, va osservato come manchino, nella fattispecie all’esame, quelle emergenze indizianti la mancata ponderazione, ad opera dell’Autorità decidente, delle anzidette giustificazioni: circostanza che avrebbe potuto venire, diversamente, in considerazione nel caso di contestualità tra la contestazione degli addebiti, l’acquisizione delle relative giustificazioni e l’irrogazione della sanzione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 settembre 1988 n. 759; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 11 febbraio 1994 n. 108).
5. Le considerazioni precedentemente svolte consentono al Collegio di escludere la fondatezza delle censure dedotte con la presente impugnativa, che deve, conseguentemente, essere respinta.”

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(1) - Si tratta di: Cons. Stato, Sez. III, parere dell’11 aprile 2002, n. 1883, in Diritto Militare, II, n. 2-3, 2002, 201-203. Per un puntuale commento dottrinale: S. Bruno, Il termine per gli accertamenti preliminari prodromici al procedimento disciplinare militare di corpo, in Rass. Arma CC., LI, n. 1, gennaio-marzo 2003, 29-49. Vedi inoltre: P. Iovino – M. Mormando, Sanzioni disciplinari di corpo: l’esame di legittimità in sede contenziosa, in Riv. G.d.F., n. 2, 2005, 434 ss.
(2) - Sui riverberi del parere del Consiglio di Stato sulla giurisprudenza dei Tar, cfr.: T.A.R. Friuli – Venezia Giulia, sent. 26 maggio 2003, n. 188, (c.c. 19 marzo 2003), Pres. ed Est. Sammarco.
(3) - Cfr.: T.A.R. Friuli – Venezia Giulia, sent. 26 maggio 2003, n. 188 (c.c. 19 marzo 2003), per la quale: “… se ritardo nella contestazione v’è stato, come ammesso del resto dalla difesa erariale, questo non vizia il procedimento con riferimento alla particolare situazione e alla necessità di acquisizioni istruttorie (cfr., da ult., Cons.Stato – Sez. IV, 27 marzo 2002, n. 1728; T.A.R. Puglia – Bari, Sez. I, 17 maggio 2001, n. 1753)”. Sull’irragionevolezza del termine a fronte di un accertamento disciplinare che non presentava profili di particolare complessità: T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sent. 30 agosto 2006, n. 581 (c.c. 26 luglio 2006), Pres. Borea, Est. Farina, D. F. c. Ministero Difesa.
(4) - Cfr.: T.A.R. Veneto, Sez. I, sent. n. 2267/2004 (c.c. 20 maggio 2004).
(5) - Così: T.A.R. Calabria – Catanzaro, sez. I, sent. 2 febbraio 2006, n. 91 (c.c. 16 dicembre 2005), Pres. Mastrocola, Est. Iannini, M. A. c. Ministero Finanze.
(6) - Sul punto: E. Boursier Niutta - A. Gentili, Codice di disciplina militare, Roma, Jasillo, 1991, 205 s.
(7) - Cfr.: Circolare prot. n. DGPM/III/7^/2057/CIRC.-2002 del 14 febbraio 2002 del Ministero della Difesa - Direzione Generale per il Personale Militare.

La durata degli accertamenti preliminari al procedimento disciplinare

1. Premessa.

La sentenza in commento suggerisce alcune riflessioni su un punto particolarmente controverso della disciplina militare: il limite temporale alla possibilità dell’esercizio dell’azione disciplinare. Infatti, il ricorrente, con uno dei motivi di doglianza, contesta che nella fattispecie l’esercizio del potere disciplinare sarebbe intervenuto a considerevole distanza di tempo dalla collocazione temporale dei fatti al medesimo addebitati. Tale circostanza avrebbe costituito una palese violazione della pertinente normativa di riferimento (il Regolamento di disciplina militare) e avrebbe, conseguentemente, inficiato l’adozione del provvedimento sanzionatorio.
A tal proposito, è necessario individuare preliminarmente la normativa di riferimento, cioè la norma contenuta nell’art. 59 R.D.M., in base alla quale il procedimento disciplinare deve essere iniziato “senza ritardo”. La locuzione, nella sua formulazione volutamente generica e fluida, ha dato luogo a soluzioni applicative non sempre considerate aderenti al disposto normativo. A tale fine, conviene procedere con ordine, iniziando proprio dal significato della locuzione utilizzata nel Regolamento di disciplina militare.
Il ritardo - comunemente - è la conclusione posteriore ad un termine previsto, o comunque presuntivamente fissato come logica od usuale conclusione di un determinato comportamento. Il senza ritardo, allora, indica un comportamento adottato con sollecitudine, tale - comunque - da non superare quel termine stabilito come limite alla giusta, congrua, logica conclusione del comportamento stesso. Si può affermare, allora, condividendo le considerazioni della sentenza in commento che il “senza ritardo” non possa essere interpretato nel senso di “immediatamente”.
D’altra parte, proprio la mancata, preventiva fissazione di un termine, oltre il quale può con certezza affermarsi che sia avvenuto un ritardo, ha determinato diversi orientamenti interpretativi.

2. Una prima soluzione: il parere del Consiglio di Stato del 2002.

Il Consiglio di Stato chiamato in una occasione ad esprimersi su quest’ultima tematica ha stabilito, in un suo parere, che in mancanza di termini stabiliti dall’amministrazione competente (il regolamento di disciplina, in effetti, a tal proposito parla esclusivamente di “senza ritardo”, nulla dicono le leggi di stato giuridico in tema di inchiesta formale) deve applicarsi la normativa generale che prevedeva la durata massima del procedimento in 30 giorni(1).
In sintesi, gli accertamenti preliminari sarebbero dovuti durare al massimo 30 giorni(2). L’interpretazione giurisprudenziale, che in molti casi non lasciava scampo all’amministrazione militare, va attualmente rivista alla luce delle modifiche introdotte alla l. n,. 241/1990. In particolare, l’art. 2, l. n. 241/1990, è stato da ultimo sostituito dall’art. 3, comma 6-bis, d. l. 14 marzo 2005, n. 35.
L’attuale formulazione dell’articolo stabilisce che qualora le amministrazioni non provvedano a determinare i termini entro i quali devono concludersi i procedimenti amministrativi di competenza, il termine è fissato in novanta giorni.
è evidente che in tal modo i tempi per lo svolgimento degli accertamenti preliminari risultano maggiormente adeguati, anche se dobbiamo sempre considerare che la normativa generale va inserita nel particolare sistema disciplinare, in merito soprattutto alla fissazione del dies a quo, cioè del giorno dal quale dovrebbero decorrere i suddetti termini.
La normativa in vigore parla di adozione dell’atto propulsivo. Mentre sappiamo che l’atto propulsivo per il procedimento disciplinare è l’atto di contestazione degli addebiti formulato dal responsabile del procedimento, cioè il comandante di reparto o il comandante di corpo, bisogna chiarire cosa intendiamo per atto propulsivo degli accertamenti preliminari.
L’atto che può provocare l’inizio degli accertamenti preliminari è, da una parte, la rilevazione dell’infrazione disciplinare da parte del superiore gerarchico. Se il superiore gerarchico è quello competente ad infliggere la sanzione, questi procederà a formulare le contestazioni, in caso contrario dovrà far constatare la mancanza al trasgressore, eventualmente procedere alla sua identificazione e fare rapporto senza ritardo allo scopo di consentire una tempestiva instaurazione del procedimento disciplinare. In questo secondo caso, il termine generale di 90 giorni dovrebbe cominciare a decorrere dalla stessa data di rilevazione della mancanza disciplinare, poiché il superiore incompetente è comunque inserito all’interno della procedura di accertamento delle mancanze disciplinari (è l’unica autorità che può legittimamente accertare la commissione di un illecito disciplinare) e la sua attività è parte essenziale della fase preprocedimentale. è ovvio che l’eventuale, ingiustificato ritardo nella redazione del rapporto o nel suo inoltro costituisce elemento di responsabilità disciplinare per colui che ha ingiustificatamente causato il ritardo e dovrebbe considerarsi anche causa di improcedibilità dell’azione disciplinare, nel momento in cui il ritardo integri l’irragionevolezza o la sproporzione dell’agire amministrativo, o - secondo una visione maggiormente formalistica - si consideri in violazione della norma che stabilisce, per l’appunto, l’invio “senza ritardo” del rapporto in questione.
Il problema è diverso per le altre e numerose forme di comunicazione informale provenienti da soggetti che non sono superiori gerarchici e che, quindi, non hanno il potere di rilevare mancanze disciplinari a carico di militari, ma possono soltanto sollecitare un tipo di accertamento del genere che spetterà al titolare della potestà disciplinare. Quest’ultimo potrà dirsi vincolato all’eventuale instaurazione del procedimento disciplinare quando, dall’esame delle notizie informali a lui giunte e a seguito di autonomi accertamenti, rileverà con certezza la commissione di una mancanza disciplinare.
La notizia informale di per sé non può essere considerata idonea a costituire atto propulsivo degli accertamenti preliminari, poiché può contenere elementi talmente vaghi o assolutamente inadeguati a fondare un’eventuale responsabilità disciplinare che non avrebbe alcun senso parlare di atto propulsivo. Il tutto è lasciato - ovviamente - al prudente apprezzamento dell’autorità militare che potrà valutare autonomamente la sufficienza della notizia informale a costituire strumento di conoscenza di un’infrazione disciplinare, o potrà - più correttamente - svolgere attività integrativa di quella notizia, per acclarare con maggior precisione l’eventuale commissione di una mancanza disciplinare.
A rigore, anche una sentenza di un giudice è una notizia informale di un illecito disciplinare, poiché non è un rapporto disciplinare contemplato dalla specifica normativa regolamentare e l’organo estensore non è qualificabile come superiore gerarchico del militare. Ma il problema dell’esame del giudicato penale ai fini disciplinari non si pone per la fase degli accertamenti preliminari, poiché in questa circostanza esistono precisi termini stabiliti dalla legge.
Anche per la scoperta di indizi o di elementi indiretti che fanno presupporre la commissione di una mancanza disciplinare, che non sono di per se stessi idonei a stabilire con certezza la commissione di una mancanza disciplinare, è fondamentale il prudente apprezzamento discrezionale del superiore competente.

3. Il recente orientamento giurisprudenziale.

Una recente interpretazione giurisprudenziale si è orientata verso la natura meramente sollecitatoria dei termini degli accertamenti preliminari. Questa particolare prospettiva appare, peraltro, in linea con le finalità della fase degli accertamenti preliminari, durante la quale l’amministrazione ha l’esigenza di effettuare le necessarie acquisizioni istruttorie, cioè deve procedere al puntuale accertamento del fatto da cui scaturisce l’incolpazione disciplinare.
Il tempo necessario all’amministrazione per concludere questa fase è allora strettamente connesso con la gravità della condotta e con la complessità degli accertamenti sul fatto sottoposto al vaglio disciplinare.
Su questa linea interpretativa si pongono anche alcune recenti pronunce di Tar(3), tra le quali deve essere ricordata - in particolare - quella del Tar Veneto, la quale, in presenza di circolari amministrative (relative al Corpo della Guardia di finanza) che fissano in trenta giorni la fase degli accertamenti preliminari, ha affermato che tale termine, in relazione appunto alle finalità degli accertamenti in argomento, “non può essere inteso che come sollecitatorio(4)”. Inoltre, è stato rilevato che “il giudizio riguardo alla tempestività dell’azione disciplinare non può essere condotto alla stregua del mero criterio temporale, ma piuttosto di un criterio di ragionevolezza che consideri tutte le particolarità del caso e tenga conto delle possibilità di lesione dei beni giuridici oggetto di tutela da parte delle norme di garanzia, quale quella in tema di avvio del procedimento disciplinare(5)”.
Lungo questo filone interpretativo si pone la sentenza in commento che ha opportunamente rilevato come il legislatore, utilizzando la formula “senza ritardo”, non ha inteso vincolare l’amministrazione militare all’osservanza di un termine fisso, “ma ha indicato una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi in relazione alla gravità della violazione e complessità degli accertamenti preliminari e dell’ intera proc