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4. L’avviso orale

L’art. 1 della L. 3 agosto 1988 n. 327 ha soppresso l’istituto della diffida, con la quale il Questore ingiungeva alle persone indicate all’art.1 della L. 1423/56 di mutare condotta, con l’avvertenza che, in caso contrario, avrebbero potuto essere applicate le misure preventive indicate dalla legge stessa. In luogo della diffida vige oggi l’istituto dell’avviso orale, quale atto amministrativo discrezionale che, anche nella formulazione dell’attuale art. 3 L. 1423/56, si pone come presupposto necessario per l’applicazione delle misure di prevenzione personali, limitatamente alle misure diverse da quelle irrogabili in forza della legislazione antimafia (L. 575/1965 e succ. mod.). Sul problema della natura dell’avviso orale, giurisprudenza e dottrina sono ripetutamente intervenute. Il profilo che risulta più pacificamente focalizzato attiene alla circostanza che esso non costituirebbe una autonoma misura preventiva, perché strumentale all’applicazione delle misure cui è preordinato(47).

Difatti, può farsi richiesta dell’applicazione della misura preventiva trascorso un determinato arco temporale dal monito, non escludendosi, peraltro, che il Questore possa adottare l’avviso orale anche nei casi in cui esso non costituisca presupposto necessario dell’atto di prevenzione. Sulla natura della strumentalità dell’avviso orale permangono invece diverse impostazioni e differenti indicazioni della stessa Corte di Cassazione, che lo ha qualificato alla stregua di una condizione di procedibilità(48), ma anche quale mero requisito di validità in riferimento a proposte concernenti la cosiddetta pericolosità generica, che andrebbe distinta dalla pericolosità specifica contemplata dalle leggi antimafia(49), per la quale, in effetti, l’avviso non è richiesto. Sotto quest’ultimo profilo, effettivamente le ipotesi rispettivamente considerate dalla L. 1423/56 e dalla L. 575/65 sono tra loro diverse e, conseguentemente, differente è la disciplina a cui devono essere assoggettate, sebbene anche per i casi previsti dalla L. 1423/56 la necessità del preventivo avviso sia limitata alle categorie di cui all’art. 3.

Sussiste, dunque, nei casi di indiziati di appartenenza ad associazioni mafiose, un’esigenza di celerità e di efficienza che può essere soddisfatta soltanto omettendo qualsiasi preavviso che condurrebbe il destinatario a premunirsi. La disposizione prescinde, peraltro, dall’autorità competente ad attivare la proposta, sebbene anche di questo tema la giurisprudenza abbia dovuto ripetutamente occuparsi, almeno fino al 1992, quando con d.L. 8 giugno 1992, n. 306, convertito in L. 7 agosto 1992, n. 356, il testo dell’art. 2 L. 575/65 è stato definitivamente rinnovellato con la definitiva esclusione della necessità del preventivo avviso orale per tutti i titolari dell’azione di proposta (il Procuratore nazionale antimafia, il Procuratore della Repubblica ed il Questore). L’avviso orale si concretizza in una dichiarazione di presunzioni gravi, precise e concordanti che supportano un convincimento indiziario(50) dei sospetti a carico del soggetto, i quali verranno utilizzati a fondamento del futuro procedimento preventivo, per confrontare il comportamento antecedente con quello successivo.

Sebbene la dottrina non ritenga necessaria la presenza di elementi di fatto(51), si rinvengono pronunciamenti che, al contrario, supportano l’avviso con la presenza di riscontri fattuali. Il provvedimento è stato, ad esempio, considerato illegittimo se basato su fatti così lontani nel tempo da non giustificare più alcuna prognosi attuale di pericolosità sociale o su comportamenti che non costituiscono prova dell’accompagnarsi con pregiudicati o con persone di non specchiata condotta. Quantunque caratterizzato da un contenuto indirettamente precettivo, in quanto si invita un soggetto a tenere un comportamento rispettoso della legge, l’avviso non ha un carattere immediatamente incidente sulla sfera dell’esercizio dei diritti da parte dell’avvisato(52). Sembra, pertanto, che i suoi effetti siano più tenui di quelli della diffida, sostanziandosi in un invito, e non più in un’ingiunzione, e concretizzandosi, più propriamente, in una garanzia offerta al soggetto avvisato(53).

Ciò dovrebbe far affermare, anche se il fatto non è rigorosamente certo, che l’atto non sia immediatamente impugnabile nella sede giurisdizionale, in quanto, appunto, non immediatamente lesivo delle sfere giuridiche di cui il destinatario rimane titolare. Del resto, l’unico effetto che vi si ricollega, consistente nell’applicazione di una misura preventiva a chi non muti condotta, non è a tempo indeterminato, ma è limitato a tre anni dall’invito del Questore, salvo la possibilità di revoca anticipata. Quanto al pericolo che tale misura possa assumere carattere di permanenza, tramite un rinnovo alla scadenza di ogni triennio, soccorre la ragionevole regola che l’eventuale reiterazione dell’invito dovrà essere supportata da nuovi sospetti, fondati su fatti ulteriori o almeno di nuova conoscenza del Questore. Sussiste, inoltre, un termine, fissato in 60 giorni, prima del quale non è possibile presentare proposta per l’applicazione di una misura preventiva, sia per consentire all’avvisato di cambiare condotta, sia per consentire all’Autorità di P.S. un periodo per osservare e valutare il comportamento del soggetto. Rimane da rilevare la novella introdotta dall’art. 15 della legge 26 marzo 2001, n. 128, che modifica il 4° comma dell’art. 4 legge 1423/1956(54).

La norma consente al Questore, contestualmente all’adozione dell’avviso orale, di imporre alle persone che risultino definitivamente condannate per delitti non colposi il divieto di possedere o utilizzare, in tutto o in parte, qualsiasi apparato di comunicazione ricetrasmittente, radar, visori notturni, indumenti e accessori per la protezione balistica individuale, mezzi di trasporto blindati o modificati al fine di aumentare la potenza o la capacità offensiva, ovvero comunque predisposti al fine di sottrarsi ai controlli di polizia, nonché programmi informatici ed altri strumenti di cifratura o crittazione di conversazioni e messaggi. La violazione di tale disposizione è punita con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da tre a dieci milioni (oggi conv. in euro). Alla pena consegue la confisca degli apparati, che possono essere assegnati alle forze di polizia operanti per l’utilizzo nei servizi d’istituto. Si tratta di uno strumento già noto per ciò che concerne l’assegnazione dei beni confiscati alle forze di polizia (si pensi alle norme di contrasto al traffico di stupefacenti) che tuttavia assume, in questo caso, portata più generale, perché la norma opera un generico riferimento ai servizi di istituto senza limitazioni sulla destinazione d’uso dei beni stessi mentre, come noto, i veicoli confiscati in operazioni antidroga possono essere utilizzati soltanto in tali contesti operativi.

Quanto al merito dei divieti imposti contestualmente all’avviso orale in forza del riformato art. 4, 4° comma, correttamente è previsto che essi siano opponibili davanti al giudice monocratico. Ciò non sembra incoerente con quanto prima affermato, in ordine alla non immediata impugnabilità dell’avviso orale nella sede giurisdizionale, in quanto non immediatamente lesivo delle sfere giuridiche di cui il destinatario rimane titolare. In questo caso, infatti, la lesione si realizza effettivamente, quanto meno in termini di compressione di taluni diritti, talché è necessario che sia esperibile una tutela avverso le determinazioni dell’Autorità di pubblica sicurezza.

Approfondimenti

(47) - Cfr.: T.A.R. Sicilia, Sez. I, Sent. 1549, 2000 con cui il collegio annulla la revoca della qualifica di agente di pubblica sicurezza a soggetto sottoposto ad avviso orale ritenendo appunto che la misura non produce altro effetto se non quello di consentire, entro tre anni, l’applicazione di una misura di prevenzione.
(48) - Cass. pen., Sez. I, 1.10.1990, in Cass. pen. 1992, 1594.
(49) - Cass. pen., Sez. I, 9 giugno 1993, Palombo in C.E.D. Cass, n. 194638.
(50) - Cons. Stato, Sez I, 23 marzo 1989, in Cons. Stato 1991, I, 1404.
(51) - CASTAGNOLI - PERINA, op. cit., pag.35.
(52) - T.A.R. Veneto, Sez. I, 27.8.1990, 879.
(53) - Cfr. sentenza T.A.R. Sicilia, 2702, 30 settembre 2002, che, analogamente alla decisione riportata in nota 45, annulla il provvedimento con cui il Prefetto aveva revocato al ricorrente il conferimento della qualifica di agente di P.S. per essere stato sottoposto ad avviso orale. Osserva il collegio che nessun elemento rilevante appare sostenere la valutazione dell’Amministrazione poiché l’avviso orale non produce altro effetto se non quello di consentire, entro tre anni, l’applicazione di una misura di prevenzione, in riferimento ad analoga decisione dello stesso T.A.R. 396, 21 marzo 1997.
(54) - Ricordiamo che la norma era già stata oggetto di intervento ad opera della legge 3 agosto 1988, n. 327.