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Le Forze di Polizia nelle operazioni di sostegno alla pace

Elisa Nicodano


1. Premessa

Le missioni di sostegno alla pace (PSO)(1) hanno subito notevoli cambiamenti nel corso di quest’ultimo decennio: non solo il loro numero è cresciuto in modo esponenziale, ma anche i compiti affidati alle Forze internazionali si sono modificati ed ampliati. Tra questi, uno è particolarmente significativo, sebbene poco conosciuto, ed è il ruolo che rivestono le forze di polizia. Tale elemento è andato assumendo sempre maggior importanza nel corso delle ultime operazioni, a partire da quelle nei Balcani fino a quella in Afghanistan, grazie all’aumentata consapevolezza della necessità di poter avere a disposizione delle forze internazionali in teatro anche unità di polizia, con incarichi specifici e complementari a quelli delle forze militari o della componente civile.

Le mansioni che vengono affidate alle forze di polizia nelle operazioni di sostegno alla pace possono essere suddivise in due categorie. La prima è quella della polizia militare che opera, sia a livello nazionale, sia a livello internazionale, svolgendo, in questo caso, le proprie funzioni come polizia militare dell’intera Forza internazionale(2). La seconda è quella di forza di polizia civile delle Nazioni Unite della cui nascita, funzioni e problematiche si tratterà in questo lavoro.


2. Le operazioni di Peace Building e la Civpol

Nel corso della storia moderna molti sono stati gli interventi di forze di polizia, soprattutto occidentali, in Paesi(3) che hanno fatto richiesta di una loro cooperazione in quest’ambito, ma è con la nascita delle Nazioni Unite che questo tipo di missione si è sviluppato fino ad assumere peculiarità proprie.

La prima operazione di pace sotto l’egida dell’ONU, cui presero parte anche componenti di polizia, è da rintracciarsi nella missione in Congo del 1960-1964(4), mentre l’idea di una forza di polizia civile venne sviluppata ed attuata, per la prima volta, in occasione della missione a Cipro, nel 1964, dove una vera e propria componente di polizia civile(5) (civilian police) delle Nazioni Unite venne designata come parte integrante della missione stessa(6).

È, tuttavia, solo dopo il termine della guerra fredda che le forze di polizia internazionali hanno assunto un più vasto ed importante ruolo, come si è avuto modo di notare, soprattutto, nelle più recenti e complesse operazioni di peace building in Kosovo e a Timor Est. Ciò che ha reso possibile il maggior intervento della Comunità Internazionale (CI), ed in particolare delle forze di polizia, è da rintracciarsi nelle modifiche subite dal sistema internazionale nel corso di questo decennio. Creare una forza di polizia che risponda a determinati criteri generalmente accettati implica che la CI intervenga direttamente negli affari interni di uno Stato sovrano, proprio, dunque, in quel “dominio riservato” che da sempre ha caratterizzato la potestà delle Nazioni e che ha permesso allo Stato di agire a propria discrezione all’interno del suo territorio(7). Tale possibilità è venuta a mancare nel momento in cui la prassi internazionale ha sminuito questo concetto a favore di quello di ingerenza umanitaria(8) che si concretizza, nelle operazioni di peace building, in una profonda influenza della CI sull’ordinamento dei Paesi oggetto di guerre intestine, allo scopo di fornire alle popolazioni coinvolte delle basi più stabili su cui ricostituire una nuova società.

Prima di affrontare le problematiche inerenti a questo tipo di interventi nei Paesi sconvolti dalla guerra, è necessario evidenziare un punto importante: le “nuove guerre”(9) colpiscono la società nel suo profondo, infrangendone i legami sociali, politici e giudiziari. La loro conclusione non implica necessariamente, infatti, che il Paese interessato ritorni entro un breve periodo alla pace(10), proprio perché questo tipo di scontri ha come caratteristica di fondo l’essere un conflitto interno allo Stato, le cui strutture si disgregano: a regnare pressoché incontrastata è, allora, la criminalità organizzata che, dalla condizione di entropia causata dal conflitto, riesce a trarre i maggiori vantaggi economici per le proprie attività, nonché la quasi totale impunità a livello giudiziario. A questo si deve aggiungere anche la frequente collusione tra la malavita e il potere politico(11), da cui entrambi possono trarre dei vantaggi.

In questa situazione caotica, in cui è venuto a mancare il punto di riferimento istituzionale per eccellenza, lo Stato, crolla anche l’intero apparato legislativo, giudiziario, penitenziario e di polizia.

Le forze di polizia, infatti, operano solo perché esiste un complesso apparato di regole e di leggi, che prevede delle fattispecie di reato e delle pene relative alla loro repressione, delle autorità giudicanti e, quindi, un sistema giudiziario imparziale in grado di far rispettare tali leggi e, ancor più a monte, l’esistenza di un governo legittimo che emani un corpus normativo specifico ed adeguato e, infine, sottintende un sistema carcerario dove possano essere detenuti coloro che sono stati ritenuti colpevoli, da giurie e giudici competenti a decidere, dopo un equo processo, responsabilità e pene.

Nel caso di società interessate dalle “nuove guerre” tutto questo sistema simbiotico viene a crollare: per cominciare dal potere politico, di solito complice o istigatore esso stesso di crimini o di violenze nei confronti di minoranze (etniche, religiose o politiche) all’interno del Paese, proseguendo con il sistema giudiziario, corresponsabile del medesimo potere politico, per finire con forze di polizia utilizzate come longa manus del Governo per attuare quelle violazioni dei diritti umani(12) o quella pulizia etnica(13) che rappresentano una delle cause prime dell’instabilità sociale(14).

Per questa ragione, la CI si occupa sempre più spesso di accompagnare l’intervento pacificatore vero e proprio con unità di polizia civile, giudici, esperti di sistemi legali e quant’altro possa essere necessario per riportare nella società interessata non solo una pace formale, ma anche un complesso di leggi eque ed imparziali, che rappresenta la conditio sine qua non della ripresa sociale e civile di una nazione.

Proprio da questo deriva uno dei maggiori ostacoli per la Comunità Internazionale: è, infatti, complesso esportare un modello come quello proposto, di forze di polizia democratiche e rispettose dei diritti umani, in contesti che sono stati a lungo caratterizzati da conflitti interni o da regimi politici non costituzionali e che hanno visto la polizia locale impegnata in attività che esulano da quelle per cui avrebbe dovuto essere creata, come quella, ad esempio, della protezione della popolazione. Esiste, infatti, uno stretto legame tra la forma di governo di un Paese e la polizia ivi operante. Di norma, forze di polizia rispettose dei diritti umani hanno la possibilità di svilupparsi e di esistere in un sistema democratico ma non determinano, né creano, la democrazia stessa(15).


3. Compiti della Civpol

Le funzioni della civpol nell’ambito di una PSO sono schematicamente riconducibili a due: quelle di tipo non operativo e quelle, invece, di carattere operativo.

I compiti non operativi sono quelli che storicamente sono stati assegnati alle civpol e comprendono svariati incarichi, che sono diventati più eterogenei nel corso del tempo, proprio sulla base di quelle considerazioni circa l’erosione della domestic jurisdiction di cui si è trattato poco sopra.

Sintetizzando, si tratta di monitorare il comportamento delle forze di polizia locali nel corso dello svolgimento dei loro incarichi pubblici, controllando che non avvengano violazioni dei diritti umani e civili, di assicurare libere e corrette(16) elezioni, di assistere e sostenere programmi per la riforma delle forze di polizia locali o per la creazione di una nuova forza, e di assistere un Paese nella ricostruzione delle proprie strutture statali, e specificamente delle istituzioni.

Per ciò che concerne i compiti operativi è da rilevare che, con essi, la Comunità Internazionale si assume la responsabilità del mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica al posto dell’inesistente, o disgregato, Stato(17). La polizia internazionale, in questi casi, si occupa di svolgere attività di indagine e di arresto. Per poter far fronte a questa nuova tipologia di incarichi, alle forze impegnate nei teatri più “delicati” (Kosovo e Timor Est) si sono affiancate unità specializzate nel mantenimento dell’ordine pubblico, nel controllo di quelle zone che possono risultare più problematiche e nella protezione di siti particolarmente sensibili. In particolare, a titolo di esempio, alla civpol in Kosovo, denominata UNMIK Police, è stato affiancato un nuovo tipo di unità, le Special Police Units. Organizzate dalla Guardia Civil spagnola, esse operano, attualmente, in collaborazione con reparti pakistani. A Timor Est questa componente paramilitare era racchiusa nella Rapid Response Unit, organizzata dalla polizia portoghese e giordana e con il compito di rispondere ai maggiori pericoli e alle emergenze su vasta scala.

Scopo di queste forze di polizia a status militare è quello di colmare il gap di competenze esistente tra le forze militari vere e proprie e le unità della civpol. Queste forze paramilitari(18) vanno assumendo un sempre maggior rilievo proprio grazie alla loro preparazione specifica per operare a fianco di entrambe le principali componenti internazionali delle forze di pace.

Si evidenza, infine, che le due tipologie di compiti, operativi e non operativi, non si escludono a vicenda, procedendo, al contrario, parallelamente ed in modo complementare. La distinzione tra le due funzioni si esplica, sostanzialmente, nel maggiore potere di intervento che la civpol è chiamata a esercitare nel caso dei compiti operativi.


4. Problematiche

È importante evidenziare alcune delle problematiche legate agli interventi della civpol, a cominciare dalla ricostruzione delle forze di polizia locali, in un ambiente, quello delle società che sono state interessate dalle nuove guerre, di totale mancanza di fiducia verso le istituzioni statali.

L’azione di ricostituzione di una forza di polizia è un’opera molto complessa poiché in essa convergono molteplici fattori: si deve considerare che prima di costituire dei nuovi reparti è necessario smobilitare e talvolta sciogliere quelli preesistenti, individuando quindi le basi sulle quali effettuare la selezione di coloro che devono essere allontanati(19), e non omettendo di tener conto anche di due particolari, e cioè che queste forze dismesse devono, in qualche modo, essere riassorbite dalla società, e che privare una forza di polizia di tutti coloro che avevano esperienza nel mestiere significa cancellare anni di conoscenze sul campo, che sono poi difficili da ricreare. Un ulteriore problema inerente questo aspetto, poi, è che bisogna considerare che mantenere troppi uomini del precedente corpo di polizia potrebbe, a sua volta, minare alla base la credibilità della nuova forza agli occhi della popolazione locale.

In secondo luogo è necessario considerare un problema strettamente connesso con il primo: il reclutamento delle nuove forze. Creare una nuova forza di polizia vuole dire scegliere migliaia di uomini che dimostrino di possedere le giuste caratteristiche (fisiche e psicologiche) per farne parte(20). Il processo di reclutamento deve essere corretto e trasparente, per non dare adito a fraintendimenti circa la costituzione della forza prima ancora della sua concreta nascita, e deve comprendere rappresentanti di ogni etnia, o parte politica, presente nello Stato. La formazione di comandanti, poi, risulta ancora più complessa perché più lungo è il periodo di addestramento e perché migliore deve essere il personale selezionato, in quanto deve possedere doti di maggior spicco(21).

Il nuovo personale, inoltre, deve essere addestrato non solo sui criteri internazionalmente accettati di rispetto e di protezione della popolazione civile, ma è necessario che i docenti siano tratti dal personale proveniente da Paesi in cui tali valori sono parte integrante della mentalità sociale, e quindi anche delle forze di polizia. In particolare, tuttavia, affinché tale addestramento non risulti del tutto privo di conseguenze, è necessario che il personale locale appena formato sia seguito passo dopo passo nel suo apprendimento sul terreno dagli istruttori internazionali, in modo da accertare che gli insegnamenti teorici abbiano trovato una adeguata traduzione nella pratica di servizio. Un precoce allontanamento della civpol causerebbe, infatti, la perdita totale di quanto imparato dalle nuove reclute, perché, da una parte, sarebbero affiancate da quelle stesse forze che avrebbero dovuto sostituire e potrebbero da esse acquisire comportamenti errati; dall’altra parte le nuove reclute sarebbero troppo giovani, e, soprattutto, inesperte per poter affrontare nel modo corretto tutte quelle sfaccettature del servizio di polizia che normalmente avvengono nel corso delle attività quotidiane.

Proprio l’inesperienza della nuova forza di polizia, se non adeguatamente coadiuvata, può essere infatti la causa di un aggravamento della situazione criminale, derivante dall’incapacità della polizia di reprimere il crimine nei modi dovuti, e questa situazione a sua volta è deleteria per la stessa forza.

Un peggioramento della situazione criminale, in altri termini, avrebbe come conseguenza immediata e diretta il crollo della fiducia della popolazione nell’affidabilità della neo costituita polizia, e questo, a sua volta, può essere causa di due eventi distinti: da una parte si possono realizzare delle formazioni di “polizia” create dalla stessa popolazione per autotutelarsi, non controllabili e comunque operanti al di fuori di una forma istituzionale propria e riconosciuta, e, dall’altra parte, si corre il concreto rischio che quelle fasce della popolazione che sono più povere vengano attratte dalla criminalità organizzata, che trova in essi uno dei mezzi di sostentamento(22).

In entrambi i casi, dunque, si assisterà ad un aumento della violenza privata e più in generale del crimine, in un continuo circolo vizioso da cui uscire risulta sempre complesso.

L’operatore internazionale di polizia, infine, e il personale locale devono lavorare insieme perché alla civpol manca infatti, e non potrebbe essere diversamente, un’intima conoscenza della situazione locale e della lingua stessa parlata dalla popolazione civile(23), viatico unico ed insostituibile per sviluppare e portare a felice conclusione una qualsiasi operazione di polizia(24) che trova il suo fondamento nella fiducia della popolazione civile nei confronti della ora “propria” polizia(25).


5. Costituzione della Civpol: Natura e Problematiche

È necessario, per completezza, analizzare non solo le problematiche connesse con la situazione locale in cui la civpol opera, ma anche quelle che devono essere affrontate per la creazione delle stesse componenti della polizia internazionale. Ci sono, in particolare, due ordini di problemi: l’uno riguarda il personale internazionale inviato nella missione, l’altro è se la forza di civpol possa o meno disporre di armi di difesa personale.

a. Quantità e qualità

Il problema della selezione del personale è di duplice matrice, riguardando sia la quantità, sia la qualità degli uomini che saranno chiamati a costituire le unità di civpol.

Per ciò che riguarda la quantità numerica delle unità da impiegare, si deve ricordare che per una qualunque contributing Nation le proprie risorse di polizia hanno un’importanza fondamentale di cui difficilmente essa è disposta a privarsi, essendo quella della sicurezza una questione primaria per gli interessi interni di ogni Stato. In particolare, com’è noto, la disponibilità in Patria di effettivi adeguatamente addestrati non risulta mai sufficiente: l’allontanamento, seppur per un breve periodo di tempo, di tali elementi influisce negativamente sull’organico della struttura della polizia nazionale.

Appare chiaro, quindi, che le problematiche sopra delineate generano, di conseguenza, nelle operazioni di pace, una scarsità di risorse umane tale da rendere difficoltosa la costituzione di ogni compagine di civpol(26).

Alla problematica sopra esposta è necessario aggiungerne una seconda, strettamente connessa, che è quella della velocità di dispiegamento della forza di polizia internazionale. Sia la ridotta disponibilità di personale, sia la lentezza con cui essa giunge in teatro, od il faticoso raggiungimento del numero totale di uomini ritenuto necessario e stabilito per quella missione possono inficiare pesantemente la missione della stessa civpol(27).

Per quanto attiene invece alla qualità del personale da impiegare, la questione è ancora più complessa: da una parte, infatti, e per loro stessa natura, questo tipo di missioni richiederebbe degli elementi aventi le migliori qualità operative che, come suddetto, gli Stati partecipanti preferiscono mantenere in Patria, dove tali doti possono essere sfruttate al meglio per gli interessi nazionali. Dall’altra parte, non è del tutto corretto parlare di “personale di polizia” in generale, perché ogni forza di polizia a livello nazionale è, al suo interno, suddivisa in sezioni e specialità: colui che in Patria si occupa di un particolare settore dovrebbe essere utilizzato all’estero sulla base di queste sue conoscenze e non dovrebbe aver impieghi generici o troppo lontani dalle sue esperienze o qualità professionali ed umane(28).

Una successiva problematica, che potrebbe in un primo momento apparire meno significativa delle precedenti, riguarda la capacità di condurre gli automezzi a disposizione della missione, in quanto vi è sempre presente il potenziale, ma immediato, rischio per la vita umana del conducente del mezzo o di chi, malauguratamente, se ne trova vicino(29).

Infine, un’ultima questione è offerta dalla provenienza delle componenti di civpol: non sempre i Paesi fornitori di personale di polizia hanno alle proprie spalle una consolidata tradizione di rispetto dei diritti umani(30). La situazione, in questo caso, assume aspetti paradossali, per cui forze di polizia che potenzialmente potrebbero avere avuto nella loro formazione un’impronta meno idonea per il delicato impiego internazionale, o che potrebbero essere caratterizzate da una forma mentis non ispirata alla protezione dei diritti umani e civili, possono essere inserite nella missione con il compito di insegnare il rispetto dei medesimi diritti proprio in quei Paesi in cui la polizia locale non li ha ancora conosciuti.

b. Armamento personale

Un problema ulteriore è dato dalla possibilità, o meno, per le unità della civpol di avere a disposizione armi di difesa personale. Generalmente la scelta è stata quella di evitarne il possesso, anche nei casi in cui la situazione del teatro di missione non è del tutto stabile(31).

Le possibili spiegazioni di tale scelta sono varie: si preferisce evitare il possesso di armi per dare alla popolazione civile un’immagine più positiva e neutrale della polizia(32), in modo tale da rappresentare l’esatto opposto rispetto a ciò che accadeva prima dell’intervento, sottolineando anche lo spirito civile della missione di polizia. Il fatto, inoltre, che la polizia sia disarmata dovrebbe favorire un contatto più diretto e più fiducioso della popolazione civile, sempre allo scopo di creare le basi per una ricostruzione stabile di tutti gli organi statali. A ciò si aggiunge che il fatto che la polizia abbia, o meno, a propria disposizione delle armi rappresenta anche fattori culturali propri delle stesse polizie fornitrici di personale: è questo il caso, per esempio, delle forze di polizia britanniche che, com’è ben noto, non sono solite utilizzare armi nel loro quotidiano servizio di pattugliamento(33).

Tra le considerazioni da fare contro il porto di armi, inoltre, c’è il fatto che, senza di esse, la civpol non costituisce alcuna minaccia per nessuna delle parti e ha quindi maggiori possibilità di svolgere con efficacia il proprio compito. Ulteriore questione è quella offerta dalla capacità, da parte del personale internazionale, di fare uso di queste armi(34).

Infine, gli stessi Paesi fornitori sono più riluttanti a fornire personale in missioni che prevedano il possesso di armi personali, considerando questo fatto indicatore della maggior pericolosità dell’operazione stessa.

La questione sull’uso o meno delle armi da parte delle forze di polizia internazionali assume un valore importante nel caso di operazioni che si svolgano in contesti particolarmente destabilizzati dove, come si è notato poco sopra, la civpol assume anche funzioni operative, senza avere, tuttavia, il supporto tecnico necessario a portare concretamente a conclusione questi compiti. Il maggior elemento a favore della necessità di mantenere il disarmo delle forze di polizia internazionale consiste, a tutt’oggi, nell’influenza ed efficacia che queste riescono a conquistarsi nelle società sconvolte dalle guerre, grazie più alla loro autorità morale che alla minaccia dell’uso della forza(35).


6. Conclusioni

Le evoluzioni di cui è stato protagonista il sistema internazionale in quest’ultimo decennio ha apportato sostanziali modifiche al ruolo svolto dalle forze di polizia nelle PSOs.

La loro accresciuta presenza ed importanza solleva, tuttavia, numerose questioni, a cui è impossibile dare una risposta univoca, poiché ogni intervento rappresenta un microcosmo a sé stante a cui la CI deve sapersi adeguare se vuole ottenere dei risultati apprezzabili.

Alcuni temi, tuttavia, vale la pena di trattare: da una parte, ci sono alcune problematiche legate ad aspetti meramente tecnici; dall’altra parte, invece, ritengo sarebbe necessario anche impostare una seria analisi su argomenti assai più complessi, ma comunque strettamente connessi con le operazioni di peace building.

Il primo aspetto riguarda le unità specializzate e il loro impiego. La questione si apre nel momento in cui le operazioni di peace building vengono effettuate in ambienti non pacificati e senza più un controllo statale, dove alla civpol sono affidati anche compiti di carattere esecutivo. Ritengo che la cooperazione tra la civpol e le unità specializzate, come la SPU, possa favorire il lavoro di entrambe, permettendo alla prima di mantenere quella “autorità morale” che le viene offerta dal suo essere disarmata, favorendo così il contatto diretto con la popolazione. Allo stesso tempo, però, alla civpol devono essere affiancate anche unità maggiormente addestrate ed in grado di far fronte a quelle situazioni particolari che essa non potrebbe affrontare.

Per ciò che concerne il secondo aspetto, è necessario mettere in evidenza come in ogni operazione in cui la C.I. è, finora, intervenuta ed ha introdotto componenti di civpol, essa si è ispirata a modelli e valori di chiara origine europea e occidentale.

Il problema di fronte al quale si trova dunque la civpol non è tanto quello di insegnare dei dati, delle nozioni o dei concetti, quanto è quello di far comprendere dei valori, quali quello dei diritti umani e di democrazia, per fare in modo che essi entrino nella prassi comune delle polizie locali e vengano assimilati, sotto tutti gli infiniti aspetti e sfaccettature, dalle popolazioni e dai Governi. Lo stesso inserimento in un dato contesto di un modello di polizia non sviluppatosi in loco presenta delle difficoltà di cui è necessario tenere conto, come è stato osservato; infatti: “le prassi di polizia non sono elementi intercambiabili. Alcune si adattano a un diverso contesto sociale, altre no”(36).

Le implicazioni, in termini politici, sociali o anche antropologici, che porta questo comportamento sono molte: è stato sostenuto che “peacebuilding seems to represent an update version of the mission civilisatrice, or the colonial-era notion that the “advanced” states of Europe had a moral responsability to “civilise” the indigenous societies that they were colonising(37). Senza voler sposare in tutto e per tutto la tesi sostenuta da questo Autore, ritengo comunque necessaria una riflessione sulle conseguenze a lungo termine a cui possono portare interventi di questo tipo, al solo scopo di poter ottenere dei risultati più concreti e duraturi, senza dover impiegare la CI in aeternum nella ricostruzione di queste società.


(*) - Dottoressa in Scienze diplomatiche e internazionali.
(1) - L’espressione Peace Support Operations è usata nell’ambito della NATO e non dalle Nazioni Unite che preferiscono riferirsi a questi interventi con il termine di “operazioni di pace” e ricomprendono all’interno di questo ampio concetto le missioni di preventive diplomacy, di peace making, di peace keeping e di peace building. Termini e definizioni diverse da quello di “PSO” sono stati elaborati non solo dalle varie organizzazioni internazionali, ma anche da singoli Stati Maggiori nazionali, esprimendo tutti concetti simili, ma mai uguali. Si veda, per un approfondimento, le definizioni di “operazioni di pace” elaborate da Stati Uniti, Russia e Gran Bretagna in: Y. Yanakiev, Military co-operation in South Eastern Europe and future of Multinational Peace Support Operations, NATO Defence College Monograph series, 2000, pagg. 24-31. Della medesima questione si occupa anche M. Tardy, (“Le bilan de dix anneées d’opérations de maintien de la paix”, Politique Étrangère, n. 2, 2000, pag. 398): “S’ajoute à cela une confusion sémantique sur le terme d’opération de maintien de la paix, aux définitions plétoriques et évolutives. ‘Opérations de maintien de la paix’ à l’ONU, ‘Peace Support Operations’ à l’OTAN, ‘Peace Opérations’ aux Etats-Unis, ‘Opérations de soutien de la paix’ en France, ou plus généralement ‘Opérations de gestion de crises’, les appellations et contenus varient selon les États, organisations internationales ou experts”.
(2) - Nell’ambito italiano, è l’Arma dei Carabinieri ad occuparsi di svolgere gli incarichi di polizia militare in entrambi i livelli citati.
(3) - Si pensi, a mero titolo di esempio, sia alla ricostituzione della Gendarmeria nell’Impero Ottomano nei primi anni del 1900, sia all’aiuto offerto dall’Arma dei Carabinieri per l’organizzazione ed assistenza del “Cuerpo de Carabineros”, in Cile, nel 1909. La prima missione ebbe inizio nel 1904, in base ad accordi stipulati tra le potenze europee ed il Sultano dell’Impero Ottomano il quale si vedeva, infatti, costretto a riorganizzare la Gendarmeria del suo vasto e decadente impero per evitarne il totale collasso. Tale necessità si imponeva per poter pacificare il territorio balcanico dopo gli episodi di insurrezione contro l’autorità di Costantinopoli del 1902. L’Impero fu, quindi, costretto dalle potenze europee ad avvalersi della professionalità di ufficiali stranieri, da stipendiare, però, a proprie spese. La missione delle forze di polizia inviate, tuttavia, si rivelò più difficile del previsto, soprattutto perché la presenza di stranieri era mal vista sia dalla popolazione locale, sia da numerosi membri dell’esercito: dal punto di vista dei militari turchi, infatti, la presenza di soldati e ufficiali stranieri era degradante, non solo per il proprio amor patrio, ma, soprattutto, perché consideravano umiliante che fossero affidati a stranieri compiti che ritenevano di essere sufficientemente qualificati a svolgere altrettanto bene loro stessi (per una descrizione storica della situazione nell’Impero Ottomano di quel periodo si veda, ad esempio: A. Hourani, Storia dei Paesi arabi, da Maometto ai giorni nostri, Milano, Mondadori, 1992, pagg. 279-298). I Carabinieri rimasero nella regione fino alla vigilia della guerra italo-turca. Pochi mesi prima delle ostilità, infatti, la situazione di tensione internazionale consigliò l’allora Ministro della Guerra a ritirare gli uomini: il rimpatrio avvenne nel settembre 1911. La seconda missione, invece, nasceva sulla base di una esplicita richiesta all’Italia da parte del Governo cileno, che chiedeva l’ausilio dell’Arma per poter seguire la costituzione di un nuovo Corpo che avrebbe dovuto ricalcare caratteristiche, regolamenti e procedure simili a quelli della Benemerita. L’Arma inviò in loco due Marescialli Maggiori che partirono da Napoli nell’agosto del 1909. Allo scadere dei due anni previsti, nel 1911, i due Marescialli ritornarono dal Cile con l’unica onorificenza militare cilena allora esistente, a dimostrazione dell’apprezzamento del governo sudamericano al loro operato (si veda: M. G. Pasqualini, Missioni dei Carabinieri all’estero, 1855-1935, Roma, Ente Editoriale per l’Arma dei Carabinieri, 2001, pagg. 87-90).
(4) - L’Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) ebbe inizio nel luglio del 1960 quando, a seguito della dichiarazione di indipendenza dello Stato africano dal Belgio, si rese necessario l’intervento di una forza di pace delle Nazioni Unite. L’operazione rappresenta una pietra miliare nelle operazioni di peacekeeping dell’ONU sia per le responsabilità che esse si assunsero, sia per il numero di personale, civile e militare, impegnato (si arrivò a dispiegare sul terreno quasi 20.000 uomini contemporaneamente). In particolare, la missione ONUC riveste un suo peculiare significato dato che, per la prima volta nel corso della loro storia, le Nazioni Unite fecero uso di una componente di polizia: questa era composta da unità provenienti dal Ghana e operò soprattutto nella capitale, Léopoldville (ora Kinshasa). Dopo il precoce rimpatrio della componente ghanese, un nuovo contingente di polizia civile, proveniente dalla Nigeria, venne dispiegato e rimase in teatro anche dopo il termine della missione. I compiti del contingente di polizia consistevano nel coadiuvare ciò che restava della polizia locale nel mantenimento dell’ordine. Talvolta, tuttavia, quando non era possibile fare affidamento sulle forze di sicurezza locali, le Nazioni Unite si occupavano dei servizi di polizia al posto delle autorità congolesi. Si veda, per quest’aspetto della ONUC, sia: AA.VV., The Blue Helmets, New York, 1996, pagg. 175-199 ed E. Schmidl, Police functions in peace operations, Policing the new world disorder, National Defense University Press, Washington, 1998.
(5) - La United Nations Peacekeeping force in Cyprus (UNFICYP) è stata creata con la risoluzione numero 186, 1964, del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che riconosceva che la situazione sull’isola poteva rappresentare una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale: il mese precedente, infatti, la Gran Bretagna e la Repubblica di Cipro avevano richiesto l’intervento urgente del Consiglio di Sicurezza a seguito dell’aggravarsi della tensione tra le due comunità presenti sull’isola: quella greca e quella turca. Nel preparare un’eventuale missione, il Rappresentante Speciale delle Nazioni Unite propose di includere un’unità di polizia militare nella nuova forza. Il Consigliere politico del Segretario Generale, tuttavia, si oppose a tale richiesta, sottolineando come, di norma, la polizia militare fornisse supporto esclusivamente ai militari. Fu, probabilmente, il comandante della Forza, il Tenente Generale indiano Gyani a proporre, al posto della polizia militare, l’utilizzo di una componente di polizia civile. Si veda, per questa ricostruzione dei fatti: E. Schmidl, Police functions in peace operations, Policing…, op. cit., pagg. 32-33 e soprattutto le note 28 e 29. Le prime unità di polizia civile provenivano da Australia, Austria, Danimarca, Nuova Zelanda e Svezia e la loro missione iniziò ufficialmente il 14 aprile 1964. Attualmente, sono 35 gli uomini della civpol impegnati in teatro e provenienti da Australia e Irlanda. Si veda per questa missione anche: AA.VV., The Blue Helmets, op. cit., pag. 156. È in occasione di questa missione che viene concepito l’acronimo di “civpol”.
(6) - Prima della missione United Nations Transition Assistance Group (UNTAG), che si è svolta in Namibia nel 1989, questi sono stati gli unici due esempi di operazione di pace delle Nazioni Unite a cui abbia partecipato una componente di polizia civile. La crescente importanza della civpol nell’ambito delle operazioni di pace delle Nazioni Unite è stata sottolineata dalla creazione, nel 1993, di una Civilian Police Unit (CPU) all’interno del Dipartimento delle operazioni di peacekeeping (DPKO), con il compito di pianificare e coordinare tutto ciò che è relativo alle attività di civpol delle operazioni di peacekeeping delle Nazioni Unite (UNPKOs). Il Rapporto Brahimi (Report of the Panel on United Nations peace operations, UN Document A/55/505-S/2000/809 del 21 agosto 2000, rintracciabile su internet all’indirizzo http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/), successivamente, suggerì un rafforzamento delle CPU mediante la loro trasformazione in Civilian Police Division (CPD). Il comandante della nuova divisione, proponeva il rapporto, avrebbe dovuto essere posto a parità di livello del Consigliere militare del Sottosegretario Generale per le PKO del DPKO. Questa proposta, tuttavia, venne accettata ed attuata solo in parte; ci fu un cambiamento nella denominazione, da CPU a CPD, ma non ci fu alcun innalzamento di livello per il Comandante. Si veda: A. Hansen, From Congo to Kosovo: civilian police in peace operations, Adelphi Paper, n. 343, 2002, pag. 22.
(7) - B. Conforti, Diritto Internazionale, Ed. Scientifica, Napoli, pag. 206.
(8) - Si è prospettata la tesi di un diritto, o dovere, all’ingerenza umanitaria “come una sorta di obbligo facente capo alla comunità internazionale per far fronte alle situazioni di grave violazione dei diritti dell’uomo”: N. Ronzitti, Diritto internazionale dei conflitti armati, Giappichelli, Torino, 2001, pag. 49.
(9) - Anche se da alcuni anni ormai si cerca di trovare una definizione appropriata di questo nuovo modo di combattere le guerre, che vede come protagoniste, in primo luogo, la violenza verso i civili e la diffusione della criminalità organizzata, gli autori che si sono interessati al fenomeno non hanno trovato un termine univoco: alcuni le definiscono “guerre informali” o “privatizzate” (D. Keen, When war itself is privatized, Times literary Supplement, dicembre, 1995), altri “conflitti post-moderni” (M. Duffield, Post-modern conflict: warlords, post-adjustments states and private protection, Journal of civil wars, aprile, 1998), altri ancora, come Kaldor, preferiscono l’uso del termine “nuove guerre”. Anche se con sfumature leggermente differenti, tutti questi termini rappresentano un nuovo tipo di violenza organizzata, in cui confluiscono ragioni militari e criminalità, economia illegale e violazioni dei diritti umani: “le unità che combattono le nuove guerre comprendono un’ampia tipologia di gruppi che vanno dalle unità paramilitari ai signori della guerra, dalle bande criminali alle forze di polizia, dai gruppi di mercenari alle unità fuoriuscite da eserciti regolari” (M. Kaldor, Le nuove guerre, Roma, Carocci, 1999, pag. 18).
(10) - Al contrario, paradossalmente, alcuni Paesi, come la Cambogia, il Salvador ed il Sud Africa hanno sperimentato una recrudescenza della violenza interna e della criminalità proprio dopo la conclusione degli accordi di pace. Si veda quanto affermato da R. Neild, Democratic reforms in war-torn societies, Conflict, Security, Development, n. 1, 2001, pag. 22.
(11) - Si veda, a mero titolo di esempio, quanto affermato da M. Catena, (“La missione ONU in Kosovo: mantenere o fare la pace?”, La Comunità Internazionale, n. 4, 2001, pag. 586): “il tentativo di arginare la violenza interetnica che insanguinava la provincia (del Kosovo) nell’immediato dopoguerra era reso ancor più complesso dall’impunità della quale godevano i responsabili dei crimini commessi”. L’autrice aggiunge inoltre che una delle sfide più importanti per la UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) è consistita nel risolvere le questioni della “mancanza di giudici (i giudici serbi sono fuggiti e quelli albanesi hanno paura di essere chiamati a giudicare altri albanesi, spesso ex guerriglieri dell’UÇK [Ushtria Clirimtare E Kosoves - esercito di liberazione del Kosovo], macchiatisi di atti di vendetta)” e della “totale frantumazione del sistema carcerario (in tutto il Kosovo c’è un solo carcere funzionante)”.
(12) - Per un esempio recente, si veda quanto accaduto in Haiti, dove la polizia era usata come strumento di repressione da parte delle istituzioni autoritarie contro l’opposizione e la popolazione civile. Il problema maggiore per la ricostruzione derivava dalla mancata separazione delle forze di polizia dall’Esercito: le due entità, infatti, non si sono staccate se non all’inizio della missione dell’ONU, nel settembre-ottobre 1994, nonostante la popolazione avesse votato, in un referendum, a favore della loro separazione. In Haiti “intimidation of the population by the uniformed military and allied paramilitary thugs who functioned with complete impunity was a norm, with no official or legal recourse available to average Haitians” (M. Bailey, R. Maguire, e J. Pouliot, Haiti: military-police partnership for public security, Policing…, op. cit., pag. 217).
(13) - Questa eventualità è stata osservata soprattutto nella ex Jugoslavia, dove polizia e forze armate sono state complici nella preparazione e nella conduzione di operazioni finalizzate all’allontanamento, e talvolta, all’eliminazione, della popolazione civile di etnia diversa da quella in un dato momento predominante su un territorio.
(14) - In entrambi i casi sopra riportati, quello di Haiti e quello della ex Jugoslavia, il concetto di polizia come di una forza al servizio del cittadino è stato trasformato in qualcosa di diverso, il cui scopo primario era la sopravvivenza del potere politico, indipendentemente, e anzi talvolta in contrapposizione, dalla protezione nei confronti della cittadinanza. Questa concezione di forza di polizia che si occupa, anche e, comunque non solo, di proteggere la cittadinanza è tipica della concezione occidentale. Già l’articolo 16 del Code des délicts et des peines del 25 ottobre 1795 stabiliva che “la polizia ha il compito di garantire l’ordine pubblico, la libertà, la proprietà e la sicurezza individuale”.
(15) - Si veda: R. Neild, Democratic reforms in war-torn societies, op. cit., pag. 35. La stretta connessione tra democrazia e forze di polizia è messa in luce anche da Kouchner (il francese Bernard Kouchner è stato Rappresentante Speciale delle Nazioni Unite nella missione delle Nazioni Unite in Kosovo dal 15 luglio 1999 al 13 gennaio 2001), il quale ha sottolineato come “the first step for the peacekeeping force is to break the circle of impunity for those who commit criminal acts of violence. Stable democracies everywhere (…) must be rooted in the rule of law”. Si veda: K. Field, e R. Perito, Creating a force for peace operations ensuring stability with justice, Parameters, n. 4, winter 2002-3, pag. 79.
(16) - “free and fair
”. Come mette in evidenza Paris, (R. Paris, International peacebuilding and the mission civilisatrice, Review of international studies, n. 28, 2002, pag. 641) è stato solo dopo la caduta dell’Unione Sovietica che tutte le principali organizzazioni internazionali, non ultima l’OSCE, hanno iniziato a proporre un sempre maggiore intervento a sostegno di quelle attività volte ad assicurare “free and fair elections”, tanto che anche l’ONU ha optato ben presto per la creazione di un dipartimento per l’assistenza elettorale.
(17) - Per raggiungere tali obiettivi esse, talvolta, possono anche essere autorizzate all’uso della forza letale: AA.VV. Enhancing International Civilian Police in Peace Operations, Special Report del United States Institute Of Peace del 22 aprile 2002, pag. 3, rintracciabile sul sito web dell’istituto (www.usip.org).
(18) - D. Last, Organizing for effective peacebuilding, in Peacekeeping and conflict resolution a cura di T. Woodhouse, e O. Ramsbotham, Frank Cass, Londra, 2000, pag. 84. Le prime unità di Gendarmeria vengono dispiegate nel 1998 in Bosnia Erzegovina. Denominate Multinational Specialized Units, queste erano state organizzate dai Carabinieri italiani e operano tutt’ora sotto il comando NATO. Per maggiori informazioni si veda: E. Nicodano, Origen y Competencias de la Multinational Specialized Unit en SFOR y KFOR, Ejército de Tierra español, ottobre, 2002, n. 739, pagg. 86-91.
(19) - Sulla base di accuse di violazioni dei diritti umani, di corruzione, o, più semplicemente, di anzianità di servizio.
(20) - La scelta del personale è sempre complessa, soprattutto nel caso di Paesi come Haiti, dove solo il 45% della popolazione è alfabetizzato (la statistica è ripresa dal CIA World Facbook 2002, disponibile sul sito internet www.cia.gov/cia/publications/factbook): date queste premesse, selezionare il personale migliore può risultare estremamente complesso. Si aggiunge, poi, che le personalità migliori, quelle più colte, tendono a preferire carriere diverse da quelle di polizia, scegliendo tipologie di lavoro che garantiscano livelli economici più vantaggiosi di quelli offerti dalla pubblica amministrazione.
(21) - Le capacità di comando, inoltre, possono essere insegnate in parte e molto dipende dalle esperienze personali accumulate nel corso del tempo: un comandante, in conclusione, può essere formato solo dopo accurate selezioni e un buon addestramento, ma solo il tempo potrà portare a compimento la sua professionalità.
(22) - R. Neild, Democratic reforms in war-torn societies, op. cit., pag. 33.
(23) - Il problema della lingua, in realtà, è ancor più complesso dal momento che, spesso, il personale internazionale operante in teatro parla a stento anche la lingua stessa della missione. Le difficoltà che si creano sono numerose tanto che nel 1994, il Commissario dell’UNPROFOR adottò la prassi di un semplice test linguistico iniziale (si vedano: H. Broer, e M. Emery, Civilian Police in UN peacekeeping operations, Policing…, op. cit., pag. 375). La questione è più seria di quanto si potrebbe a prima vista pensare: l’utilità della presenza degli uomini sul terreno si sostanzia nel momento in cui ampi e dettagliati rapporti circa la situazione in loco raggiungono le più alte autorità della missione. La mancata, o scarsa, conoscenza di una lingua franca impedisce che tali documenti vengano redatti in modo approfondito o che manchino della necessaria completezza, rendendo meno utile di quanto potrebbe la presenza della civpol: “monitors lacking the necessary language skills found it difficult to write even the simplest of reports, often sending in copies of previous reports reading ‘situation calm, patrolling proceeding as normal’ or ‘NTR’ - nothing to report”, in: H. Broer, e M. Emery, Civilian Police in UN peacekeeping operations, Policing…, op. cit., pag. 375. Ancora riguardo alla difficoltà di utilizzare la lingua ufficiale della missione da parte di personale della civpol, si veda: R. Caplan, A new trusteeship? The International Administration of war-torn societies, Adelphi Paper, 341, 2002, pagg. 32-33.
(24) - Altro fattore che non deve essere trascurato a questo riguardo è quello inerente al personale della civpol che è soggetto a turnazioni e che, quindi, non rimane mai in loco per un tempo sufficientemente lungo da imparare a conoscere tutti gli aspetti della società in cui opera. Difficoltà, questa, che viene messa in rilievo anche dal rapporto Brahimi delle Nazioni Unite, dove, al paragrafo 121 si legge: “Moreover, civilian police generally rotate out of operations after six months to one year. All of those factors make it extremely difficult for missions’ civilian police commissioners to transform a disparate group of officers into a cohesive and effective force”.
(25) - La raccolta di informazioni e il contatto con il pubblico, infatti, facilitano la stessa risoluzione dei casi, ma questo non può avvenire se manca quella preziosa e delicatissima componente che è la fiducia dell’uno nei confronti dell’altra.
(26) - A dimostrazione di ciò, si veda quanto accaduto nel 1999 in occasione del quasi contemporaneo intervento delle Nazioni Unite e della Comunità Internazionale, sia in Kosovo sia a Timor Est e denunciato dal Rapporto Brahimi, secondo cui “all’agosto 2000, il 25% degli 8.641 posti di polizia autorizzati per le operazioni di pace delle Nazioni Unite è rimasto vacante”; si veda: Rapporto Brahimi, paragrafo 119.
(27) - Come avvenuto in Bosnia Erzegovina, quando il trasferimento dei sobborghi della città di Sarajevo sotto controllo serbo alle autorità della Federazione Bosniaca venne posticipato a causa della scarsità di membri della polizia internazionale. Questo ritardo rese possibile ai serbi mettere in atto la distruzione sistematica delle case che sarebbero state lasciate, come riportato da R. Caplan, A new trusteeship…, op. cit., pag. 31. Un altro degli effetti negativi della scarsità e della lentezza di dispiegamento è quella messa in luce da A. Desiderio, (L’Italia perde il treno, Limes - Gli Stati mafia, supplemento al n. 2, 2000, pag. 134): “troppo pochi, e in alcuni casi assolutamente impreparati, i circa cinquemila poliziotti internazionali cui spetterebbe di mantenere l’ordine in un Kosovo che rimane un Eden per le mafie locali ed internazionali e per i trafficanti di droga”.
(28) - Tale esigenza riduce quindi ulteriormente il numero degli uomini e donne effettivamente impiegabili sul terreno.
(29) - Secondo la statistica riportata da Broer e Emery, infatti, “dall’inizio delle missioni nella ex Jugoslavia fino al dicembre 1995, oltre 250 uomini delle Nazioni Unite sono rimasti uccisi e 1900 feriti, di questi, oltre un terzo per incidenti stradali” (H. Broer, e M. Emery, Civilian Police in UN peacekeeping operations, Policing…, op. cit., pagg. 376-377, nota n° 25).
(30) - A questo proposito, si veda l’episodio descritto in: H. Broer, e M. Emery, op. cit., pag. 377.
(31) - Le eccezioni sono solo tre: nella missione UNMIH in Haiti, in quella dell’ONU “Guard Contingent” in Iraq e la UNTAC in Cambogia, anche se solo per un breve periodo.
(32) - Sebbene non sia stata organizzata nell’ambito delle Nazioni Unite, ma sia frutto di un accordo multinazionale tra sei Paesi (Italia, Danimarca, Svezia, Svizzera , Turchia e Norvegia, in qualità di Nazione leader), ritengo che sia esemplare a questo riguardo la missione TIPH - Temporary International Presence in Hebron. Il primo mandato di questa missione, risalente al 1994, prevedeva che gli osservatori, oltre che disarmati, indossassero uniformi del tutto bianche, con solo i distintivi colorati di arancione, proprio a significare l’assoluta neutralità degli stessi rispetto alle due parti. Il Memorandum of Understanding del 30 gennaio 1997, che istituiva la seconda missione TIPH previde, tuttavia, che gli osservatori portassero con sé delle armi di difesa personale (all’articolo 8 dell’accordo sulla TIPH si legge, infatti: TIPH members may carry pistols for self - defence purposes). Contrariamente a ciò, però, i Paesi firmatari l’accordo decisero che così non sarebbe stato, proprio per poter garantire ed assicurare alla popolazione, in ogni modo possibile, il raggiungimento di quel senso di sicurezza, che era lo scopo della missione.
(33) - Al contrario, altri Paesi possono considerare come perfettamente accettabili per una forza di polizia anche tipi di armi da fuoco che altrove sono considerate come vere e proprie armi da guerra: in occasione della missione in Namibia (UNTAG), si raggiunse il compromesso per cui quelle forze di polizia solite indossare armi potessero portarle in missione, ma lasciandole in un magazzino della base. Il problema, per UNTAG, si pose quando un contingente nazionale portò con sé AK-47 sostenendo che queste fossero armi in regolare dotazione alla polizia nel Paese di origine. Si veda: H. Broer, e M. Emery, Civilian Police in UN peacekeeping operations, Policing…, op. cit., pag. 381.
(34) - H. Broer, e M. Emery, op. cit., pag. 383. I due autori riportano un rapporto redatto dall’allora Capo delle Operazioni della missione UNTAC, Peter Fitzgerald, che afferma: “I would be very concerned about the competence of many of our police to possess, carry and use firearms”.
(35) - È interessante anche sottolineare come, sulla base della statistica riportata dall’Unità di supporto medico del dipartimento per le operazioni di peacekeeping delle NU, risulti che nelle missioni dove hanno preso parte molte unità di polizia civile (come ad esempio UNTAG, UNTAC e UNMIBH/IPTF) nessun membro della civpol abbia perso la vita a causa del fatto che fosse disarmato.
(36) - D. Bayley, Force of order: police behaviour in Japan and the United States, Berkeley, California, 1976, pag. 195, citato da Gregory, alla voce polizia, in Enciclopedia delle scienze sociali, Volume VI, Roma, 1996, ad vocem.
(37) - R. Paris, International peacebuilding and the mission civilisatrice, op. cit., pag. 651.