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10. Giustizia Internazionale e gestione delle crisi

Le riserve sulla fondatezza dei presupposti giuridici dei Tribunali dell’Aja e di Arusha erano dunque superate da orientamenti istituzionali che ormai potevano considerarsi consolidati. Tuttavia, il dibattito doveva sviluppare presto un’altra querelle - invero già accennata, seppure a margine, nel caso Tadic- stavolta tutta incentrata sull’efficacia dell’azione svolta dai due massimi organismi giudiziari. È stato partito facile per i detrattori evidenziare i limiti oggettivi sulla concretezza del loro operato: alcune fonti hanno sottolineato come nelle celle dell’Aja - il Tribunale si è dotato di un sistema penitenziario autonomo, che prima non aveva - siano reclusi solo 37 detenuti, di cui due soltanto condannati in via definitiva a 5 e 25 anni, a fronte di 26 latitanti e di 67 “actes d’accusation actifs” (110); così come per le circa ottocentomila vittime del genocidio del Ruanda risultano assicurati alla giustizia solo 31 detenuti e 3 condannati all’ergastolo, tra cui l’ex premier ruandese(111).

Invero, l’analisi critica di tali aspetti non è sfuggita agli stessi giudici dell’Aja. Antonio Cassese, uno dei primi presidenti del Tribunale, già due anni dopo la sua istituzione tracciò un primo bilancio dell’attività evidenziandone luci e ombre, ma soprattutto delineando le grandi potenzialità di quello strumento se in futuro si fosse sviluppata la cooperazione degli Stati (112). Occorreva, in primo luogo, dare esecuzione ai mandati d’arresto internazionali -il giudice, nel 1996, ne denunciava 72 ineseguiti, tra cui figuravano già quelli del generale serbo Ratzo Mladic e dell’ex psichiatra Rodovan Karadzic, leader dei serbo-bosniaci, ritenuto l’ideologo ed il pianificatore della pulizia etnica contro la minoranza musulmana- e costituire organismi investigativi “dedicati” alla ricerca delle prove e dei colpevoli. Per il resto, il Tribunale aveva fatto tanto nella realizzazione, creata dal nulla, del sistema infrastrutturale (sede, uffici, locali di detenzione), e, soprattutto, del corpo normativo. Anche attraverso l’elaborazione del Regolamento di procedura e prova si era superata un’ impasse che avrebbe potuto condizionare non poco l’operato dei giudici internazionali, giungendo a definire un quadro giuridico processuale percepito sulla base di una efficace mediazione tra Common law e Civil law, ed i relativi sistemi accusatorio ed inquisitorio.

Anche il resoconto più recente dell’attuale Procuratore generale del Tribunale, il magistrato svizzero Carla Del Ponte(113), ha dovuto confermare ancora la sussistenza degli elementi critici evidenziati da Cassese. Puntualmente, riprendendo uno degli aspetti già trattati dal giudice italiano, la Del Ponte si è soffermata sulle difficoltà oggettive per la possibilità di acquisizione delle prove e di cattura dei colpevoli, legate al permanere della situazione di crisi, alle priorità individuate negli Accordi di Dayton e nel mandato delle forze IFOR: « è apparso subito chiaro che la forza avrebbe interpretato il suo mandato in senso stretto, trattenendo persone sospettate di crimini di guerra solo se le truppe “si fossero imbattute in loro nel corso dell’esecuzione dei compiti assegnati”».
Nondimeno, il Prosecutor ha ricordato l’arresto di Zlavko Dokmanovic, effettuato in un’operazione congiunta fra l’ufficio del Procuratore e le Nazioni Unite dell’area Untaes; in questo caso non hanno avuto luogo le temute rappresaglie e l’azione è stata subito seguita da altre operazioni condotte con successo dalle forze SFOR in altre aree della Bosnia, ove la “pressione” esercitata nella zona ha portato anche alla resa spontanea di alcuni imputati. Si è trattato, peraltro, di un esito favorevole ottenuto anche in ragione dell’introduzione nella prassi processuale di un nuovo strumento giuridico, suggerito dall’esperienza, la segretazione dei nuovi atti d’accusa: da una parte il procuratore chiede la conferma di un nuovo atto di incriminazione da parte di un giudice del tribunale, dall’altra emette un ordine di segretazione, evitando così che la pubblicità degli atti consenta ai responsabili di sottrarsi alla cattura. L’analisi del Procuratore ha suggerito, in proposito, altri elementi tecnici nell’individuare ove sia necessario un più efficace supporto delle Forze di pace; gli Stati che assistono il tribunale devono adoperarsi non solo per la ricerca dei responsabili, ma anche per l’acquisizione delle prove laddove occorra adottare misure costrittive per la loro esecuzione in condizioni di sicurezza: perquisizioni, sopralluoghi, ivi compresa l’esumazione di fosse comuni.

Per ultimo, il magistrato non si è sottratta nel fornire il suo punto di vista sull’imputazione del presidente Slobodan Milosevic (imputazione , come è noto, già molto discussa prima del suo clamoroso arresto), e di altri leader serbi: il provvedimento “non è stato una misura politica, ma una decisione tecnica di diritto penale, presa sulla base dell’esistenza di prove e dell’analisi giuridica dei fatti”. Pertanto, è stato possibile che tale incriminazione, sotto il profilo politico, in una prima fase possa avere indotto gli interessati ad esasperare la loro linea di condotta per “aggrapparsi al potere”, ma nemmeno si può escludere che abbia avuto l’effetto opposto nel fornire un chiaro indirizzo - invero fortemente rimarcato dagli Stati Uniti e da diversi Paesi Europei - sulla necessità di una definitiva risoluzione dell’affare Milosevic come presupposto indispensabile per un’effettiva pacificazione dell’area, e per l’auspicato reinserimento della ex Jugoslavia.
In ogni caso, «Questioni come questa vanno oltre la competenza del Procuratore del Tribunale. Sono i commentatori, gli analisti politici e gli storici a dover giudicare, e non il Procuratore. Ma il fatto che l’ICTY abbia una giurisdizione in pieno sviluppo e sia uno dei molteplici elementi coinvolti nel processo di pace è di per sé significativo. Non vi sono conflitti fra la pace e la giustizia, al contrario sembra sia ora bene accetta l’idea che non ci possa essere una pace duratura, se i principali responsabili delle gravi violazioni del diritto umanitario internazionale non rispondono dei loro crimini»(114).

Le argomentazioni del Procuratore Del Ponte, in un’ottica giuridico- formale, appaiono certamente fondate ed efficaci nel sottolineare l’importante funzione giurisdizionale svolta dal Tribunale. Ma, evidentemente, nell’ottica generale di una teoria della politica internazionale il problema è ancora aperto: l’esercizio della giustizia internazionale è strettamente connessa agli aspetti politici della gestione delle crisi. L’orientamento più attuale, pertanto, è che si vada verso una più incisiva determinazione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite nel rendere effettiva l’esecuzione delle sentenze del Tribunale, sempre che lo stesso Consiglio di Sicurezza riesca ad assumere il ruolo super partes che dovrebbe svolgere per assicurare la pace e la stabilità internazionale, liberandosi definitivamente dalla logica delle contrapposizioni geopolitiche degli Stati membri. D’altro canto può rilevarsi come la dialettica funzione politica-funzione giurisdizionale non sia una caratteristica intrinseca - come alcuni sostengono - della fragilità dell’idea di giustizia internazionale: uno sguardo a quanto più recentemente accade negli ordinamenti nazionali di fronte a certi endemici fenomeni di criminalità, all’uso degli istituti dell’indulto e dell’amnistia, alle scelte legislative di riforma dei sistemi penali, indica eloquentemente quanto siano legati sistema politico e sistema giudiziario(115).

Si tratta evidentemente di pervenire a soluzioni che non sempre è facile individuare: è più importante ristabilire una situazione di pacifica convivenza o di pace sociale, anche al prezzo di lasciare impuniti alcuni gravi misfatti, oppure è necessario assicurare alla giustizia i loro responsabili, per evitare che continuino a minacciare la stabilità interna e internazionale, e per rappresentare una giusta remora per il futuro? Probabilmente l’una o l’altra risposta non sarà la più “giusta”, ma sarà unicamente dettata dalla scelta che in quel dato momento storico, in quel contesto, la comunità vorrà adottare, sulla base di un sentire comune che ora potrà essere ispirato a criteri di realismo politico ora guidato dall’idea di giustizia. È fuor di dubbio, in ogni caso, che dove si parli di comunità civilmente avanzate, la repressione di gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani - quei diritti che devono essere ritenuti essenziali per qualsiasi comunità - non potrà rimanere impunita: ove un sistema politico-istituzionale sacrifichi tale principio, anche per il perseguimento della pacifica convivenza, è evidente che avrà denunciato la propria fragilità, avrà messo a nudo i piedi d’argilla di una costruzione che stenterà a reggersi nel tempo.

E sembra quasi soccorrere a queste considerazioni la denuncia di Payam Akhavan, il legal advisor of the prosecutor del Tribunale di Arusha(116). L’attività della Corte del Ruanda, come lo stesso genocidio della regione dei Grandi Laghi che l’ha originata, non è stata al centro dei riflettori dei grandi network occidentali che invece si stavano occupando della crisi balcanica: la guerra in Jugoslavia è entrata nelle soglie di casa degli europei e il Tribunale dell’Aja ha richiamato l’attenzione della comunità internazionale attorno all’idea di giustizia per colpire i responsabili di quei gravi crimini di guerra. Nonostante il Ruanda sia stato teatro di più gravi violenze, per numero ed efferatezza, il Tribunale di Arusha non si è sentito sostenuto da quello stesso clima di mobilitazione e di tensione morale: l’istituzione di quel Tribunale è apparso, per Akhavan, più “un atto dovuto”, un tentativo della comunità internazionale di “mettersi a posto la coscienza”. Nondimeno, la corte ruandese ha condotto un’attività molto intensa, che è risultata solo in parte facilitata dalla sopravvenuta vulnerabilità dei responsabili dei massacri -esponenti del precedente governo ormai privati del controllo del territorio, e quindi più facilmente catturati- perché compiuta tra le non poche difficoltà della particolare situazione ambientale, senza il supporto di servizi essenziali come l’energia elettrica e le linee telefoniche.
In ogni caso, è su questo percorso tracciato fra non pochi ostacoli che si andava compiendo il cammino che doveva portare al nuovo diritto internazionale dello Statuto di Roma.


(110) - Cfr.: Données de base et chiffres clés du TPY, cit. I dati sono stati confermati anche da Stéphane Bourgon, Capo di Gabinetto dell’Ufficio del Presidente del Tribunale, nel corso della conferenza tenuta ai frequentatori dell’ 84° Cours Militaire International sur le Droit des Conflicts Armés tenuto presso l’ Institut International de Droit Humanitaire, San Remo sett-ott.2000. Secondo G. Santevecchi (in Criminali di guerra. Pochi puniti molti intoccabili in Giustizia Internazionale p.27 del Suppl. al Corriere della Sera dell’Edizione Speciale del 1 gennaio 2000), in realtà i casi di gravi violenze e persecuzioni che potrebbero ricadere nelle competenze del Tribunale sarebbero ben più numerose.
(111) - Cfr.: Santevecchi, cit.
(112) - A. Cassese, Il Tribunale penale per la ex Jugoslavia: bilancio di due anni di attività in Lattanzi-Sciso, op.cit.; cfr.: Fanelli, op. cit.
(113) - C. Del Ponte, Per una giustizia cosmopolita in: MicroMega Dei Delitti e Delle pene n.1/2000.
(114) - Del Ponte, cit., p.91. Sul punto va rilevato che l’ esecuzione della sentenza e l’estradizione di Milosevic è stata a lungo uno dei punti controversi con cui si è andato delineando il nuovo assetto istituzionale derivato dall’insurrezione popolare del 5 ottobre 2000.
(115) - Il rischio di una “contaminazione” teleologica del diritto in funzione di una ideologia, o di scelte politiche contingenti, è un altro degli elementi attorno al quale si è sviluppato il filone giuspositivista, cui si è già fatto cenno. In un’ottica riferita essenzialmente al diritto penale, si rinvia a Mantovani, Diritto Penale, che nell’ammettere l’evidente connessione tra politica criminale e diritto penale, conclude comunque per il primato del “momento della giuridicità” e dell’autonomia dell’oggetto e del metodo della scienza del diritto penale. Altri autorevoli richiami sul tema: Rapporti con la filosofia del diritto e la politica criminale in Antolisei (a cura di L. Conti), Manuale di Diritto Penale; Pulitanò, Politica criminale in Enciclopedia del Diritto, vol. XXXIV, etc.
(116) - P. Akhavan, The International criminal tribunal for Rwanda in Lattanzi-Sciso, op. cit.