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Il quadro giuridico e politico-istituzionaledi difesa europea dopo il trattato di Nizza

Maurizio Delli Santi (*)


1. Premessa: alle origini della Difesa Europea

L’idea del processo di integrazione delle Forze Armate europee, che va al di là di un mero rapporto di cooperazione e comincia a tracciare una più precisa identità e condivisione di interessi comuni, prende origine all’esordio di quella unione economica tra gli Stati Europei perseguita dall’allora Presidente del Consiglio Alcide De Gasperi, dal Cancelliere tedesco Adenauer e dal Ministro degli Esteri francese Robert Schuman. Il 18 aprile 1951, Italia, Francia, Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo sottoscrivono a Parigi il primo trattato comunitario: il Trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e Acciaio.

Come è stato osservato «... la CECA rappresentava non solo la prima reazione concreta alle forze disintegratrici rappresentate dalla guerra, ma anche la prima ricerca del benessere del singolo Stato nazionale nello sviluppo della Comunità Europea nonché una embrionale reazione alle politiche di rigido isolamento. Questa istituzione faceva sì che ciascuno degli Stati aderenti abdicasse alla propria sovranità in un settore limitato, quello della produzione carbo-siderurgica, conservando peraltro inalterate le proprie prerogative in altri settori: di qui la sua configurazione come struttura sovranazionale e non già internazionale, dotata di poteri propri e di una propria Assemblea munita di poteri consultivi e di controllo politico, decisamente più consistenti di quelli accordati ad altre organizzazioni»(1).

L’esperienza della CECA indusse a mutuarne i principi anche nel settore militare, in un momento storico in cui, con lo scoppio della guerra di Corea in particolare, si percepì in misura più significativa il timore di una irreparabile divisione del mondo in due blocchi contrapposti. Fu dunque di fronte alla minaccia sovietica, ma anche per contrastare una possibile revanche della Germania sconfitta, che fu concepito il Piano Pleven sulla Comunità Europea di Difesa (CED). Secondo gli ideatori del progetto, la CED si sarebbe basata essenzialmente sull’integrazione dei corpi d’armata degli originari sei Stati membri (Francia, Gran Bretagna, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo) posti sotto il comando di un Commissariato, nominato di comune accordo dai rispettivi Governi ed investito di poteri di azione e di controllo.

Il Commissariato sarebbe stato assistito nel suo operato da un’Assemblea e da un Consiglio dei Ministri, mentre la Corte di Giustizia della CECA lo avrebbe controllato.
Il Trattato per l’istituzione della CED venne firmato il 27 maggio 1952 e, in attesa delle ratifiche nazionali, si previde che le funzioni d’indirizzo previste dall’art. 38 fossero affidate all’Assemblea della CECA. Ma il Trattato CED non ebbe mai applicazione: l’iniziativa trovò la forte opposizione del parlamento francese, che non ratificò il Trattato, perché fortemente ostile ad ogni possibile forma di riarmo della Germania. Questo, peraltro, era invece sostenuto dagli Stati Uniti perché ritenevano che una Germania ricostituita anche militarmente - seppure in determinati limiti di forza - avrebbe contribuito più efficacemente all’efficienza militare occidentale.

A tali contrasti si era aggiunta la mancata adesione della Gran Bretagna che tra l’altro di fronte al problema si poneva in una posizione controversa del tutto particolare: da un lato, sul piano interno stava rigettando ogni progetto di integrazione europea già alla fine del 1951, dall’altro, sul piano internazionale manifestava la più assoluta contrarietà a qualsiasi accordo continentale a sei che la escludesse(2).

La realizzazione della CED come autonomo processo di integrazione militare europea venne dunque accantonata per far posto all’approccio più realistico della concezione euro-atlantica della Difesa. Il 23 ottobre 1954 Italia e Repubblica Federale di Germania sottoscrivono a Parigi i Protocolli di integrazione del Trattato di Bruxelles «Traité de collaboration en matière économique, sociale et culturelle et de légitime défense collective» del 17 marzo 1948(3). Nasceva così l’Unione Europea Occidentale in base a quell’accordo inizialmente concluso tra Belgio, Francia, Lussemburgo, Olanda e Gran Bretagna che si proponeva di dare origine ad un organismo di cooperazione principalmente “dedicato” al settore della difesa.

Il Trattato affermava innanzi tutto, nel Preambolo, la fede delle Parti contraenti nei diritti fondamentali dell’uomo, nella dignità e nel valore della persona umana, nonché negli altri principi proclamati nello Statuto delle Nazioni Unite; inoltre, impegnava gli Stati a rafforzare e a difendere i principi democratici, le libertà civili e individuali, le tradizioni costituzionali e il rispetto della legge, ideali tutti che formano il patrimonio comune; sulla base di questo “patrimonio comune”, le Parti venivano pertanto chiamate a rafforzare i loro legami economici, sociali e culturali, ma anche a prestarsi mutua assistenza, in caso di pericolo, conformemente allo Statuto delle Nazioni Unite.

Quanto alla concreta realizzazione dell’obiettivo dell’alleanza militare la UEO è stata giudicata, soprattutto in tempi più recenti, alquanto severamente perché ritenuta essenzialmente subordinata al sistema dell’Alleanza Atlantica essendo concepita come una «più intima associazione degli Stati summenzionati nell’ambito del Trattato del Nord-Atlantico al fine di potenziare l’organizzazione difensiva centro-europea»(4). In tale ottica, la strutturale identificazione della UEO nell’Alleanza Atlantica ha rappresentato un elemento di forza ma al tempo stesso un suo intrinseco elemento di debolezza, almeno con riferimento al proposito ambizioso che pure si proponeva il Protocollo I di promuovere l’identità europea. Secondo molti osservatori, l’appartenenza di tutti i membri alla NATO riduceva, implicitamente, la reale efficacia della UEO ad un ruolo di mero esecutore di una “politica” comunque concepita altrove: da ciò la ingenerosa definizione che per lungo tempo le è stata attribuita di “bella addormentata”.

In verità non era alla UEO che si potessero imputare accuse di inerzia ed isteresi decisionale anche nei momenti più critici di crisi internazionale: era l’Europa che ancora stentava a percorrere il suo cammino verso quell’identità politica, da cui avrebbe potuto derivare un’identità nelle scelte della Difesa Europea.
Tant’è che, in un approccio più analitico di ricostruzione storica degli eventi, è stato anche rilevato che «il ruolo di questa alleanza è stato essenziale sin dall’inizio, costituendo uno dei presupposti fondamentali per la creazione dell’Alleanza Atlantica e per il suo sviluppo.

È in seno alla UEO, infatti, che per iniziativa degli Stati Uniti, si sono condotte le trattative conclusesi con il Trattato di Washington del 4 aprile 1949»; e, inoltre, atteso che il Trattato prevede un’assistenza mutua ed automatica in caso di aggressione armata in Europa contro uno dei Paesi firmatari, la «... caratteristica di “automaticità” dell’intervento, che è rimasta immutata nell’attuale UEO, costituisce ancora oggi un elemento di differenziazione con i termini del Trattato di Washington del 4 aprile 1949, istitutivo dell’Alleanza Atlantica»(5).
Di vera e propria “riattivazione”(6) della UEO nella sua vocazione militare si è poi parlato con la Dichiarazione di Roma del 27 ottobre 1984, successivamente sviluppata con l’approvazione all’Aja della «Piattaforma sugli interessi europei in materia di sicurezza» del 27 ottobre 1987 e con il nuovo allargamento dell’organizzazione a Spagna e Portogallo (14 novembre 1988).

La Guerra del Golfo ha peraltro rappresentato il primo banco di prova più generale della rinascita della UEO; la “stretta concertazione” delle operazioni degli Stati Membri della UEO presenti nell’area fu decisa dai Consigli dei Ministri degli Affari Esteri e della Difesa riuniti a Parigi il 21 agosto e il 18 settembre 1990 per garantire il rispetto dell’embargo deciso dalle Nazioni Unite contro l’Iraq «in ottemperanza all’art. VIII del Trattato UEO, alla Dichiarazione di Roma dell’ottobre 1984 e alla Piattaforma di interessi della sicurezza europea dell’ottobre 1987»(7).

Quanto al tema più ampio dei rapporti in seno all’Alleanza Atlantica, va sottolineato come all’interno stesso della dottrina NATO è stata maturata l’idea di Identità Europea di Sicurezza e Difesa (European Security and Defence Identity-ESDI ), nella prospettiva di un rafforzamento del pilastro europeo della sicurezza euro-atlantica: «Nei primi anni ’90 i Paesi membri della NATO intrapresero un processo destinato a potenziare il loro contributo alle missioni e alle attività dell’Alleanza e a permettere loro di assumere una maggiore responsabilità per la sicurezza e la difesa comune, in quanto manifestazione di solidarietà atlantica. Ciò fu fatto allo scopo di fornire una capacità militare autenticamente europea senza duplicare le strutture di comando, i servizi di pianificazione e i mezzi e le capacità già disponibili all’interno della NATO»(8).

In verità c’è chi ha visto in queste posizioni dell’Alleanza un esplicito richiamo alle responsabilità da parte degli Stati Uniti verso l’Europa, perché «... svanito il ricordo della Guerra Fredda, gli USA hanno da un lato iniziato un progressivo disimpegno militare, ritirando uomini e mezzi dalle basi avanzate e non solo in Europa, e dall’altro hanno imboccato con decisione la via della guerra tecnologica, a zero morti, eticamente e politicamente corretta ma costosissima ...»(9).
Ma nel frattempo qualcosa di ben più ampio significato era maturato nell’evoluzione delle Comunità Europee(10) verso l’Unione Europea: la concezione della Politica Estera e di Sicurezza Comune introdotta dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992.


2. La Politica Estera e di Sicurezza Comune

Con il Trattato di Maastricht(11) il processo di integrazione europea segna una svolta decisiva giungendo al «secondo stadio della realizzazione comunitaria che è quello dell’Unione Europea»(12).
Come si afferma esplicitamente nell’art. 1 del Trattato, l’Unione Europea è fondata su tre pilastri. Il primo pilastro è quello delle Comunità europee già esistenti (CECA; CEE; EURATOM): esse si configurano ora con un progressivo e graduale ampliamento delle funzioni e delle politiche da perseguire, procedendo per fasi successive all’unione economica e monetaria e a nuove forme di cooperazione.

Il secondo pilastro è rappresentato dalla Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC), che dovrà essere rivolta a difendere i valori comuni, gli interessi e l’indipendenza dell’Unione, nonché a rafforzarne la sicurezza. Il terzo pilastro è relativo alla cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale(13).
L’Unione politica che in sostanza intende perseguire il secondo pilastro trova fondamento in tre elementi essenziali: due di carattere “interno” e uno di carattere internazionale; i due fondamenti di carattere interno riguardano la cittadinanza europea e la cooperazione in materia di affari interni(14).

La cittadinanza europea non sostituisce la cittadinanza nazionale, ma vi si aggiunge concretizzandosi essenzialmente in un nuovo status giuridico che va ad ampliare lo spazio delle libertà. In primo luogo, ogni cittadino di uno Stato membro è cittadino europeo e pertanto godrà della libertà di circolazione e di soggiorno in tutti i Paesi membri.
Il cittadino europeo potrà esercitare il diritto all’elettorato, sia attivo che passivo, acquisendo quindi il diritto di eleggere e di essere eletto nelle elezioni amministrative interne agli Stati e nelle elezioni europee.

I cittadini di qualsiasi Stato membro saranno inoltre tutelati in tutti gli Stati estranei all’Unione Europea dalla protezione diplomatica che dovrà essere assicurata da uno qualunque degli Stati membri (qualora lo Stato nazionale del cittadino non avesse una rappresentanza diplomatica in quel Paese)(15).
Quanto alla cooperazione in materia di affari interni, nel coincidere in una buona parte con il terzo pilastro, deve realizzarsi in materia giurisdizionale, civile e penale, ed in materia di polizia, per la lotta all’immigrazione clandestina di extracomunitari, alla criminalità e a tutti i fenomeni di illecito internazionale(16).

Il terzo elemento dell’Unione politica, di carattere esterno, è costituito dalla politica internazionale che tende a far convergere le posizioni sinora variamente espresse dei singoli Stati europei in una linea comune dell’Unione, con l’obiettivo di realizzare l’unificazione delle politiche di sicurezza e di difesa.
Gli obiettivi della Politica Estera e di Sicurezza Comune sono individuati all’art. 11 e si propongono di assicurare:

  • la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione;
  • il rafforzamento con ogni misura possibile dell’Unione e dei suoi Stati membri;
  • il mantenimento della pace ed il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente alla Carta delle Nazioni Unite nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi(17);
  • la promozione della cooperazione internazionale;
  • lo sviluppo ed il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Sotto il profilo istituzionale, la PESC è assicurata dagli stessi Organismi che agiscono in campo comunitario, sebbene con attribuzioni e meccanismi decisionali differenti. Gli attori principali della PESC sono pertanto il Consiglio Europeo, il Consiglio dei Ministri, la Commissione e il Parlamento Europeo.
Il Consiglio Europeo, che riunisce almeno due volte l’anno i Capi di Stato e di Governo nonché il Presidente della Commissione, esercita poteri decisionali attraverso la definizione di:

  1. principi e orientamenti generali (art. 13 par. 1 TUE), che hanno essenzialmente il valore di indirizzo politico;
  2. strategie comuni (art. 13 par. 2 TUE), in cui l’indirizzo politico si concretizza anche nella indicazione di obiettivi, tempi, modalità e mezzi da porre a disposizione.

Il Consiglio dei Ministri è l’organo propriamente decisionale delle comunità europee, composto dagli Stati; titolare del seggio è lo Stato che designa il proprio rappresentante scegliendolo fra i componenti del proprio governo nazionale; di norma nel Consiglio siede il ministro competente sulle materie oggetto all’ordine del giorno. Nella PESC il Consiglio delibera attraverso:

  1. azioni comuni (art. 14 TUE); si tratta di convergenze di posizioni assunte dai vari Stati membri per la definizione di una strategia attribuibile non più ai singoli Stati ma all’Unione nel suo complesso; possono essere adottate tanto autonomamente, quanto in esecuzione di una strategia comune elaborata dal Consiglio Europeo (sebbene con differenti meccanismi decisionali, di cui si dirà più avanti);
  2. posizioni comuni (art. 15 TUE): individuano l’approccio dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica, cui devono conformarsi le politiche nazionali dei singoli Stati.

La Commissione, organo molto più complesso di un vero e proprio organo esecutivo delle Comunità, nella PESC ha un potere di proposta, peraltro non esclusivo in quanto condiviso con gli altri Stati membri, e di coordinamento con le altre politiche comunitarie.
Il Parlamento Europeo è associato alla PESC attraverso i meccanismi di consultazione da parte della Presidenza e d’informazione, ad opera della stessa Presidenza e della Commissione, sullo sviluppo della PESC; esso inoltre esercita il proprio sindacato rivolgendo interrogazioni o raccomandazioni, senza tuttavia emanare pareri vincolanti.

In riferimento al processo decisionale va dunque evidenziato che il secondo pilastro, nel caratterizzarsi nel suo evidente elemento di novità del Trattato di Maastricht, non poteva recepire le forme più avanzate di cooperazione ottenute dal sistema maggiormente integrato delle Comunità. Il principio generale per l’adozione delle decisioni nella PESC è dunque quello della unanimità, stabilito dall’art. 23 del Trattato, essenzialmente riferito ai principi, orientamenti generali, strategie comuni definite dal Consiglio Europeo. Da quest’indirizzo, per la sua esecuzione il Consiglio dei Ministri può deliberare:

  • all’unanimità, su questioni oggetto di un’azione comune o posizione comune;
  • a maggioranza qualificata, se si tratta di azioni comuni, posizioni comuni o altre decisioni in esecuzione di una strategia comune stabilita dal Consiglio Europeo, oppure quando adotta decisioni relative all’attuazione di un’azione comune o di una posizione comune già deliberata.

È dunque in un’ottica di sostanziale rafforzamento della cooperazione intergovernativa che si inserisce anche l’art. 16 TUE sulla cooperazione sistematica: gli Stati membri sono chiamati a consultarsi e ad informarsi reciprocamente in sede di Consiglio rispetto a «qualsiasi questione di politica estera e di sicurezza di interesse generale» nell’intendimento che l’influenza combinata degli Stati membri «si eserciti nel modo più efficace attraverso la convergenza delle loro azioni».

La cooperazione sistematica si traduce poi in un importante corollario che inizia ad essere attuato nella prassi internazionale e a rappresentare l’elemento cardine della “forza politica” dell’Unione Europea: la concertazione ed il coordinamento delle posizioni degli Stati membri in seno alle attività e ai processi negoziali e decisionali delle organizzazioni internazionali.
Ma la Politica Estera e di Sicurezza Comune del Trattato di Maastricht compie un altro significativo passo avanti: per la prima volta si fa un esplicito richiamo in un testo ufficiale alla Politica di Difesa Comune(18).


3. La Politica di Difesa Comune

La formulazione dell’art. 17 del Trattato è direttamente esplicativa e merita una specifica riflessione:

  1. La politica estera e di sicurezza comune comprende tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione, ivi compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune, a norma del secondo comma, che potrebbe condurre ad una difesa comune qualora il Consiglio europeo decida in tal senso. In tal caso il Consiglio europeo raccomanda agli stati membri di adottare tale decisione secondo le rispettive norme costituzionali ...
  2. Le questioni cui si riferisce il presente articolo includono le missioni umanitarie e di soccorso, le attività di mantenimento della pace e le missioni di unità di combattimento nella gestione di crisi, ivi comprese le missioni tese al ristabilimento della pace ....».

Al di là dell’obiettivo programmatico dichiarato al par. 1, va sottolineata la puntuale indicazione delle missioni di natura essenzialmente militare indicate al par. 2: si tratta di un ambito di competenze che fanno assurgere l’Unione Europea - almeno sotto il profilo della norma di diritto positivo - al nuovo ruolo della gestione delle crisi, evidentemente collocandosi come nuovo soggetto internazionale in un ambito in cui operano il sistema di sicurezza collettivo delle Nazioni Unite, la particolare dimensione transcontinentale dell’OSCE, e le già consolidate alleanze propriamente difensive euro-atlantiche della NATO e della UEO.

Da qui l’esplicita scelta di Maastricht, sempre indicata al par. 1, di rispettare «gli obblighi di alcuni Stati membri i quali ritengono che la loro difesa comune si realizzi tramite l’Organizzazione del Nord-Atlantico», ma soprattutto il legame istituzionale con l’Unione Europea Occidentale.
Il legame veniva subito concepito quasi in termini organici atteso che la politica estera e di difesa comune aveva sicuramente bisogno di un braccio operativo, e questo poteva essere rappresentato, senza duplicazioni, dalla UEO che pertanto dovrà integrarsi pienamente nella Unione Europea.

Il Trattato non a caso chiarisce in primo luogo - al par. 1 - che la UEO «è parte integrante dello sviluppo dell’Unione alla quale conferisce l’accesso ad una capacità operativa di difesa, in particolare nel quadro del paragrafo 2. Essa aiuta l’Unione nella definizione degli aspetti della politica estera e di sicurezza comune, come previsto nel presente articolo. L’Unione promuove di conseguenza più stretti rapporti istituzionali con l’UEO, in vista di un’eventuale integrazione di quest’ultima nell’Unione qualora il Consiglio europeo decida in tal senso ...».

La UEO, in concreto, è dunque chiamata a formulare una politica di difesa comune e a predisporre le misure necessarie per la sua attuazione nella gestione della pianificazione militare, della standardizzazione degli armamenti, la formazione dei quadri, e, infine, la designazione di determinate unità operative per l’assolvimento delle missioni ex art. 17 par. 2, in altri termini la creazione dell’esercito europeo. È in questo quadro che dunque si inserisce quel processo di “rivitalizzazione” della UEO - cui si è fatto già cenno - iniziato proprio nel 1992, l’anno di Maastricht e che vede l’importante decisione del Consiglio dei Ministri UEO sul Documento di Petersberg del 19 giugno 1992. Per la prima volta nella storia della UEO, si sancisce che l’organizzazione potrà essere impiegata per finalità diverse da quelle tradizionali di mutua difesa(19).

Il Documento di Petersberg reca infatti, al par. 4 del Capitolo Strengthening Weu’s Operations Role, le seguenti previsioni:
«A part from contributing to the common defence in accordance with Article 5 of Washington Traty and Article V of the modified Brussels Traty respectively, military units of Weu member States, acting under the authority of Weu, could be employed for:

  • humanitarian and rescue tasks;
  • peace-keeping tasks;
  • tasks of combat forces in crisis management, including peacemaking».

Il processo vede poi la costituzione presso la UEO di Bruxelles di una specifica plannig cell che agisce sotto l’autorità del Consiglio dei Ministri UEO. Alla cellula, il cui primo direttore è stato il generale italiano Caltabiano, il Documento di Petersberg attribuisce le seguenti competenze: «preparing contingenty plans for the empleyment of forces under Weu auspices; preparing recommendations for the necessary command, control and communication arrangements, including standing operating procedures for headquarters which might be selected; keeping an updated list of units and combinations of units which might be allocated Weu for specific operations».

In tale quadro, la UEO ritrovava il proprio ruolo e iniziava a porsi come soggetto di maggior rilievo nella gestione delle crisi, in specie post-conflitto: l’UEO ha gestito così l’operazione Multinational Advisory Police Element (MAPE) per la ricostruzione dell’Albania, ha poi dato efficace attuazione dell’embargo contro la ex Jugoslavia con le misure di pattugliamento del Danubio e dell’Adriatico; e ha quindi assicurato la pacificazione a Mostar nel sovrintendere alle operazioni di disarmo dei civili e di inquadramento della polizia locale.

Intanto il cammino della Unione Europea proseguiva verso il raggiungimento di ulteriori tappe. Il 1° gennaio 1995 si arriva all’Europa dei 15, con l’ingresso di Austria, Svezia e Finlandia(20) e nel 1996 è convocata la Conferenza intergovernativa prevista dal Trattato di Maastricht per valutare i risultati raggiunti nell’attuazione delle politiche comuni e per proporre eventuali modifiche ai trattati. La scadenza è rispettata e il vertice straordinario dei Capi di Stato e di Governo svoltosi a Torino il 29 marzo 1996 presenta il progetto di revisione dei trattati: il nuovo Trattato di Amsterdam è firmato nella città olandese il 2 ottobre 1997, ed entra in vigore il 1° maggio 1999.

Le modifiche apportate da Amsterdam segnano un ulteriore sviluppo dell’integrazione nel primo e terzo pilastro(21), mentre il giudizio comune che si è registrato in riferimento al secondo pilastro dell’unione politica non è stato molto entusiastico: era rimasto irrisolto il problema del nuovo assetto istituzionale per dotare gli organismi comunitari di più snelle procedure decisionali, specie in relazione al progressivo allargamento dell’Unione.

E anche la modifica apportata al processo decisionale proprio della PESC è apparso del tutto marginale: veniva introdotto il meccanismo della c.d. astensione costruttiva, in base alla quale - nell’ambito della confermata regola dell’unanimità - uno Stato dissenziente può con dichiarazione formale decidere di astenersi invece di votare contro, al fine di consentire comunque l’adozione dell’atto; in tal modo, lo Stato dissenziente non è obbligato ad applicare la decisione del Consiglio e si impegna a non avviare azioni che possano ostacolare il perseguimento della decisione dell’Unione.


4. Da Colonia a Bruxelles: la costituzione degli strumenti militari dell'Unione

Le linee essenziali dell’indirizzo politico della Difesa Europea erano dunque state tracciate da Maastricht e da Amsterdam; si trattava ora di dare un contenuto concreto agli strumenti militari dell’Unione, con riferimento in particolare alla individuazione delle unità operative effettivamente impiegabili per le esigenze dirette e immediate dell’Europa, alla designazione dei relativi organismi di direzione strategico-operativa, e al coordinamento dell’industria degli armamenti.

Alcuni importanti vertici segnano il percorso degli Stati dell’Unione a proseguire in tal senso(22): il Consiglio Europeo di Colonia del 3-4 giugno 1999 si pone l’obiettivo di realizzare l’integrazione della UEO nelle UE entro il 2000 e decide la nomina dell’ex Segretario Generale della NATO Javier Solana ad Alto Rappresentante della PESC; su conforme decisione del Consiglio della UE, il 19 novembre Javier Solana è anche nominato Segretario Generale della UEO. Si tratta di un evidente segnale “politico” volto a confermare, nei fatti, il legame che realisticamente non può essere reciso con la NATO.

Il 2-3 dicembre 1999, nei vertici di Bruxelles della NATO lo sviluppo della Identità di Sicurezza e Difesa Europea viene quindi avallata come elemento integrante della Defence Capabilities Initiative (DCI) lanciata dalla NATO nel vertice di Washington dell’aprile 1999; in particolare la capacità operativa europea dovrà svilupparsi evitando le c.d. “3D”: NO Decupling (ossia stretta collaborazione e trasparenza tra le istituzioni); NO Duplication (nessuna struttura aggiuntiva); NO Discrimination (coinvolgimento nelle decisioni di tutti i Paesi in qualche modo partner della struttura di sicurezza europea).

Il 10 e l’11 dicembre 1999 si svolge lo storico Consiglio Europeo di Helsinki, che definisce finalmente le concrete linee di sviluppo delle capacità dell’Unione, militari e non militari, di gestione delle crisi quale parte di una rafforzata Common European Security and Defence Policy (CESDP). In particolare al Vertice di Helsinki si orienta la Difesa Europea a sviluppare un’autonoma capacità decisionale e, laddove la NATO non sia impegnata come tale, anche a condurre operazioni dirette dalla UE in situazioni di crisi internazionale; inoltre, si definisce l’Headline goal, l’obiettivo operativo da perseguire entro il 2003: gli Stati membri dovranno essere in grado di schierare nell’arco di 60 giorni e sostenere per almeno 1 anno forze militari fino a 50-60.000 uomini, capaci di svolgere le missioni di Petersberg nelle operazioni a guida UE.
Per il processo decisionale, il Consiglio Europeo - che rimane l’organo di policy secondo i trattati - si avvarrà di più specifiche strutture politico-militari:

  • lo standing Political and Security Committee (PSC): con sede a Bruxelles, sarà composto da rappresentanti nazionali a livello di Ambasciatore o Alto funzionario; in caso di gestione di una crisi eserciterà, sotto l’autorità del Consiglio, il controllo politico e la direzione strategica dell’operazione, emanando direttive per il Comitato Militare;
  • il Military Committee (MC): composto dai Capi di Stato Maggiore della Difesa, svolgerà funzioni di consulenza e di proposta nei confronti del Comitato Politico e di Sicurezza; i Capi di Stato Maggiore designeranno dei rappresentanti permanenti cui spetterà l’elezione di un Chairman con funzioni di Capo di Stato Maggiore Europeo;
  • il Military Staff (MS): lo Stato Maggiore Militare avrà la responsabilità tipica degli stati maggiori, come organo di consulenza della linea di comando politico-militare (PSC/MC) e di pianificazione diretta delle operazioni.

Per la fase transitoria, la struttura è sorta sulle basi più semplificate di un Interim Political and Security Committee (IPSC), di un Interim Body of Military Rappresentatives, foro provvisorio dei Capi di Stato Maggiore della Difesa dei Paesi Membri, e di un nucleo di esperti militari inserito nell’organizzazione del Segretariato del Consiglio Europeo.

Il 19 e 20 giugno 2000, si svolge il Consiglio Europeo di Santa Maria di Feira (Portogallo); qui gli Stati si impegnano a indicare nella prossima Conferenza sugli Capabilities Commitments l’effettivo impegno nazionale che singolarmente intendono assumere per la Forza Europea; viene poi posto l’accento anche sugli aspetti civili della gestione delle crisi, costituendo uno specifico Comitato e prevedendo l’approntamento, a partire dal 2003, di circa 5.000 operatori di polizia(23) da impiegare in missioni internazionali nell’ambito delle operazioni di prevenzione dei conflitti e di gestione delle crisi.

Infine, dopo un’ulteriore riunione informale ad Ecouen (Parigi) e il Vertice UEO di Marsiglia del 13.11.2000(24), si arriva alla Capabilities Commitments Conference (Conferenza di Impegno delle Forze) svoltasi a Bruxelles il 20 e il 21 novembre 2000. A questo punto si ha un quadro più chiaro dell’Headline goal: la Forza di Reazione Rapida Europea deve essere in grado di assolvere l’insieme dei compiti di Petersberg, nell’ambito di operazioni che devono essere condotte a livello di Corpo d’Armata, essenzialmente su 15 Brigate per complessivi 60.000 uomini, volontari e professionisti, supportati da un cospicuo numero di velivoli da trasporto e da combattimento (circa 400) ed un adeguato potenziale navale.

Poiché l’impegno della UE è quello di mantenere per almeno un anno questa forza, tenendo presente le necessarie turnazioni e avvicendamenti (di norma i ricambi avvengono ogni 4 mesi per le forze operative e ogni 6 mesi per i comandi), occorre assicurare una disponibilità complessiva di 150.000 uomini. Inoltre dovrà comunque prevedersi l’impiego di una task force ready, attivabile anche nelle 48 ore. Secondo gli impegni già assunti, i Quattro Grandi (Gran Bretagna, Francia, Germania, Italia) hanno convenuto di formare un “nocciolo duro”, fornendo ciascuno il 12-15% della Forza complessiva, ponendo dunque a disposizione una forza complessiva di circa 50.000 uomini. A questi si aggiungono i contributi più consistenti di Spagna e Olanda e quelli minori degli altri Paesi.

Al vertice di Bruxelles il governo italiano, rappresentato dal Ministro della Difesa Sergio Mattarella, ha presentato il contributo nazionale, quantificato in termini di risorse umane per la componente terrestre, inclusi i Carabinieri, in oltre 19. 000 uomini, cui vanno aggiunti gli equipaggi delle Unità navali ed il personale della componente aerea.
Nel dettaglio, il contributo nazionale(25) è stato reso disponibile per:

  • la Capacità Joint (Interforze), attraverso il Comando Operativo di Vertice Interforze (COI), che nelle operazioni a guida italiana può assicurare il comando a livello strategico, anche con l’integrazione di elementi multinazionali;
  • la Componente terrestre, con 1 Comando di Corpo d’Armata o di Divisione e un totale di 4 Brigate per oltre 19. 000 uomini, di cui 12. 000 impiegabili contemporaneamente;
  • le Forze marittime, con 1 Comando complesso, 19 unità navali (inclusa la portaerei Garibaldi e le Lpd di assalto anfibio), 22 fra aerei ed elicotteri, 1 Battaglione di Fanteria di Marina, unità delle Forze Speciali (Comsubin), 2 motovedette;
  • le Forze Aeree, con 1 Comando complesso(Caoc) fisso e mobile, 47 velivoli cacciabombardieri Tornado ed Amx, Tornado Sead per soppressione difese aeree, C130 e G222 per il trasporto, elicotteri Hh3f Csar per ricerca e soccorso, 2 batterie di missili antiaerei Spada;
  • i Carabinieri, con 1 Comando di Reggimento e 150 uomini per la costituzione di Multinational Specialized Unit (MSU), 1 compagnia ed 1 plotone di Polizia Militare.


5. I Problemi "aperti" della Difesa Europea

Le unità del Corpo d’Armata Europeo non sono costituite ex novo; esse sono state predesignate secondo il principio del no duplication per le esigenze dell’Unione Europea. Peraltro, la Forza di Reazione Rapida europea nasce sullo schema già esistente di un’altra forza di reazione, l’Arrc della Nato, già impiegata in Bosnia nel 1995 ed in Kosovo nel 1999. Permangono comunque alcuni importanti aspetti da risolvere. In primo luogo i programmi di addestramento e le iniziative di cooperazione dovranno ora essere intensificate per misurare sul campo l’integrazione delle forze in ambito europeo, collaudando soprattutto i processi decisionali ma anche il coordinamento delle forze a livello tattico-operativo(26).

È stato posto il problema, ad esempio, della necessità che ciascuna forza nazionale riesca a mettere in campo unità omogenee a livello di Brigata, perché viene ritenuta difficilmente gestibile una brigata multinazionale nelle operazioni più critiche. Occorrerà definire meglio e subito i mezzi per assicurare la mobilità strategica, atteso che la forza dovrebbe schierare in 60 giorni 60.000 uomini anche a distanze elevate, la prontezza operativa, l’attacco di precisione, il comando/controllo/intelligence, il sostegno logistico prolungato in teatro e così via(27).

Ma il tutto dovrà poi tradursi sul piano concreto delle politiche economiche e industriali della Difesa. La ristrutturazione in senso riduttivo degli strumenti militari europei, resa possibile dal c.d. dividendo della pace derivato dal venire meno della guerra fredda, potrà certamente continuare a indirizzare le risorse necessarie per ammodernarli in senso tecnologico. Tuttavia si pone sempre il problema “politico” di un adeguato stanziamento per i bilanci della difesa(28) se si vuole sostenere la nuova sfida europea, come peraltro è stato sollecitato dallo stesso Solana nel vertice di Bruxelles. Su questo aspetto è noto come grande peso avranno le scelte dei parlamenti nazionali, e in Italia ci si dovrà interrogare se è opportuno che gli attuali finanziamenti della difesa debbano permanere all’1,04% del Pil, mentre la Francia è all’1,9 e la Gran Bretagna al 2,4(29).

Nel contempo c’è la necessità di ottimizzare la spesa europea, attraverso la razionalizzazione e la centralizzazione: ove sia prematuro pensare ad una vera e propria «gestione a livello sovranazionale»(30) dei requisiti e dei programmi di spesa, certamente può essere attivato «un processo di convergenza per indirizzarci verso la riduzione dei costi a fattore comune presenti in ciascuno degli strumenti militari nazionali europei, concentrando e razionalizzando le strutture di direzione e sostegno dalle Forze operative ed integrando, in maniera progressiva, la domanda militare, in termini di standardizzazione sia dei requisiti operativi, sia dei processi di acquisizione, realizzando una sorta di mercato unico della Difesa nel nostro continente»(31).

Ne consegue dunque l’esigenza di proseguire nella ristrutturazione della base industriale della difesa, che deve tenere conto di varie implicazioni. C’è in primo luogo il rischio di creare in campo industriale due mercati separati da un rigido protezionismo: da un lato, quello di una fortezza Europa invero ancora in formazione, dall’altro quello di una fortezza America, ove si è già vissuta l’esperienza delle grandi fusioni industriali.

E vi è dunque il gap dell’industria europea della Difesa nel suo complesso che ha ancora difficoltà nell’approccio alle società transnazionali, specie per l’assenza di un processo di convergenza anche delle politiche e delle legislazioni di settore. Su questa strada vi sono tuttavia alcuni indirizzi già tracciati che occorre prendere a riferimento e sviluppare concretamente: un primo passo è stato compiuto con la costituzione dell’OCCAR, l’organismo congiunto di Francia, Germania, Italia, Gran Bretagna, che rappresenta il nucleo della futura Agenzia Europea degli Armamenti; inoltre nel luglio 2000 i sei Paesi dell’Unione che hanno la più alta industrializzazione della Difesa; Francia, Germania, Italia, Gran Bretagna, Spagna e Svezia, hanno firmato a Farnbourgh l’Accordo-quadro che fissa norme e prassi condivise in alcuni settori-chiave della legislazione nel settore dell’industria europea della difesa.

Infine, in una prospettiva più ampia, rimane il problema principale della fisionomia e delle dinamiche politico-istituzionali che dovrà affrontare il processo decisionale del vertice politico-militare della UE, che è tutto da definire. La prima questione che si dovrà porre concretamente è quello di come delineare i rapporti con la NATO, specie in riferimento alle possibilità di impiegare strutture e mezzi atlantici. Nonostante le rassicurazioni degli europei, gli Stati Uniti per voce della Albright e di Cohen hanno iniziato a manifestare più esplicite preoccupazioni sulla possibilità che differenti pianificazioni portino a divergenze di visione strategica tra Stati Uniti ed Europa.

E il Vertice dei Ministri degli Esteri della NATO, svoltosi a Bruxelles il 14-15 dicembre 2000, ha visto un momento critico quando è stato posto all’approvazione un documento che avrebbe riconosciuto ai nuovi organismi militari dell’Unione Europea un accesso «permanente e garantito» alle capacità di pianificazione operativa della NATO. La Turchia vi ha apposto il veto, sostenendo che tale possibilità deve essere decisa dall’Alleanza caso per caso, il che significherebbe - poiché le decisioni NATO sono prese all’unanimità - riconoscere alla stessa Turchia o a qualsiasi altro alleato atlantico che non è membro dell’Unione, un diritto di veto sulla pianificazione militare degli europei.

In realtà, come è stato osservato, «la Turchia non si propone tanto l’intendimento di contrastare il coordinamento NATO-UE, quanto piuttosto valersi di uno strumento di pressione per garantirsi voce in capitolo su eventuali missioni militari degli europei, e comunque per negoziare sui molti dossier aperti con Bruxelles su posizioni di forza»(32). Il problema è dunque in fieri e, peraltro, esso va a inserirsi nella posizione che ora assumeranno gli Stati Uniti, dopo l’insediamento alla Casa Bianca del repubblicano Bush, per il quale vari osservatori hanno pronosticato una visione più “rigida” dei rapporti USA-UE.
Ma, intanto, i Paesi dell’Unione Europea hanno vissuto un altro momento critico al Vertice di Nizza, che ha riproposto il problema politico cruciale delle divergenze interne agli stessi Paesi europei sul progetto complessivo della futura Europa “allargata”.


6. Il vertice di Nizza

L’Europa si è presentata all’appuntamento di Nizza con molte aspettative per il suo futuro, ove sullo sfondo ha iniziato ormai da tempo ad aleggiare la prospettiva del suo allargamento ad altri 12 membri del continente. Con il dopo-Maastricht è infatti cominciata «una corsa contro il tempo: rafforzare le istituzioni dell’Unione per evitare che l’ingresso di nuovi soci renda l’Europa del tutto ingovernabile»(33); rimane dunque centrale il tema dell’approfondimento dell’integrazione.

L’Italia si è avviata a discutere i negoziati per la riforma delle istituzioni, puntando su un’«integrazione rafforzata», mediante un ulteriore superamento della cooperazione intergovernativa, troppo fondata sulla volontà dei singoli Stati. Le principali modifiche richieste ai Trattati hanno riguardato quindi: l’abolizione del diritto di veto da parte di un solo Stato membro, la possibilità per una minoranza di Stati di intraprendere iniziative autorizzate a maggioranza qualificata dal Consiglio; l’estensione del meccanismo delle cooperazioni rafforzate anche ai settori della Sicurezza e della Difesa(34).

Quanto agli altri Stati, alcune posizioni erano state già preannunciate divergenti, specie per le tesi di Francia e Germania(35) che miravano essenzialmente ad una rivalutazione del quadro intergovernativo a scapito di quello comunitario, all’idea di cooperazioni rafforzate al di fuori dei trattati, e ad una sottovalutazione del ruolo della Commissione. Per la Gran Bretagna era già nota la concezione meramente economica dell’integrazione europea, che vede positivamente l’allargamento, ma solo nella prospettiva di una grande zona di libero scambio, priva di qualsiasi connotato federale(36).

Ma probabilmente si può meglio comprendere il contesto in cui si sviluppa il Vertice di Nizza - che vede tra l’altro all’ordine del giorno l’approvazione della Carta dei diritti fondamentali europei - seguendo le riflessioni di Sergio Romano su aspetti “politici” più generali : «... Questa fase costituente coincide (inoltre) con un periodo in cui l’unificazione europea suscita timori e diffidenze. A sinistra è percepita come un “complotto capitalista”, direttamente collegato alla nascita di un grande mercato globale. A destra è considerata una minaccia alle tradizioni e alla identità culturale delle nazioni e delle regioni che ne fanno parte.

I governi, in questa situazione, esitano a cedere altre quote di sovranità e cercano di conservare per sé alcune prerogative dello stato nazionale: la politica fiscale, previdenziale, assistenziale, il controllo della politica estera e dell’immigrazione. I costituenti, quindi, procedono lentamente e si incontrano con una serie di difficoltà: le divisioni all’interno dell’Unione, l’ostilità dei partiti antieuropei di destra e di sinistra, la riluttanza dei paesi membri a spogliarsi dei loro poteri originali. Chiunque giudichi i risultati di Nizza senza tenere conto del clima che lo ha preceduto rischia di non comprendere l’importanza dei suoi risultati»(37).

Su queste premesse, gli esiti conclusivi del Vertice di Nizza - svoltosi dal 7 al 9 dicembre 2000 - possono sintetizzarsi nei seguenti punti: la configurazione della Commissione, la riponderazione dei voti nel Consiglio e dei seggi del Parlamento, l’estensione del voto a maggioranza e delle cooperazioni rafforzate, le competenze di Corte di Giustizia e Tribunale di primo grado, la Carta dei diritti fondamentali, le modifiche istituzionali in materia di Politica Comune di Difesa, gli obiettivi programmatici per il 2004(38).

Per la Commissione, l’accordo prevede il mantenimento dell’attuale composizione fino al termine della Commissione in carica, previsto per il 31 dicembre 2004; mentre dal 2005 è stato stabilito il principio di un Commissario per Stato membro e l’impegno, quando l’Unione avrà raggiunto i 27 Stati membri, a fissare con decisione del Consiglio all’unanimità, un numero di Commissari inferiori a 27 stabilendo un criterio di rotazione su base paritaria.

La soluzione comporta la rinuncia al secondo commissario da parte dei Paesi Grandi a partire dal 2005, comunque compensata dalla riponderazione dei voti nel Consiglio. Essa è stata una scelta di compromesso fra la tesi di una Commissione “ristretta” e quella contraria alla rinuncia di un commissario per Stato membro.
Sono anche previsti più incisivi poteri del Presidente della Commissione in materia di organizzazione interna del collegio: il Presidente potrà esigere le dimissioni di un singolo commissario, assegnare competenze, ridistribuirle in corso di mandato ed esercitare un più esplicito ruolo d’indirizzo dell’esecutivo.

Inoltre è stato anche introdotto il principio innovativo che la designazione del Presidente avverrà con decisione a maggioranza qualificata del Consiglio, riunito in formazione di Capi di Stato e di Governo.
Per la riponderazione dei voti nel Consiglio, occorre premettere che con gli ultimi allargamenti dell’Unione si era accentuato lo squilibrio tra Paesi “grandi” e “piccoli”, a scapito dei primi che intendono vedersi riconoscere la loro importanza politica, economica e demografica. La soluzione cui si è pervenuti prevede che i quattro Grandi abbiano 29 voti ciascuno (in luogo degli attuali 10), 27 la Spagna e la Polonia, 14 la Romania, 13 i Paesi Bassi, 12 il Belgio, la Grecia, il Portogallo, l’Ungheria e la Repubblica Ceca, 10 la Svezia, l’Austria e la Bulgaria, 7 la Danimarca, la Finlandia, l’Irlanda, la Slovacchia e la Lituania, 4 il Lussemburgo, l’Estonia, la Slovenia e Cipro, 3 Malta.

Il modello di riponderazione prevede due “reti di sicurezza”. In primo luogo, una decisione dovrà essere sostenuta sempre dalla maggioranza degli Stati membri, per evitare che una minoranza di Stati disponga di voti sufficienti per assumere una decisione. Inoltre, ogni Stato potrà chiedere di verificare, prima dell’assunzione della decisione, che essa rappresenti almeno il 62% della popolazione dell’Unione.
La riponderazione ha riguardato anche un aggiustamento dei seggi del Parlamento Europeo: i piccoli Stati hanno ottenuto qualche compensazione, la Germania, che ha il maggior peso demografico, mantiene il numero attuale di 99 parlamentari, mentre ad Italia, Francia, Gran Bretagna ne vengono attribuiti 72.

Per l’estensione del voto a maggioranza non sono stati raggiunti i risultati ambiziosi auspicati dall’Italia, che ne ha sostenuto l’applicabilità nelle materie “sensibili”: fisco e sicurezza sociale, giustizia e affari interni, politica commerciale. Sono comunque trasferite dalla regola dell’unanimità a quella della maggioranza qualificata una trentina di disposizioni rispetto a 75 esistenti, e tra queste vi sono:

  • la tutela fondamentale dei diritti dell’uomo (art. 7 TUE): si introduce il par. 1 che consente, con una maggioranza di quattro quinti, di attivare un meccanismo di allerta precoce, che rispetta - come richiesto da parte italiana e austriaca - i principi del contraddittorio e del riesame;
  • la nomina dei Rappresentanti speciali per la PESC e la conclusione di alcuni accordi dell’Unione con Paesi terzi (art. 23 e 24 TUE);
  • la lotta alle discriminazioni (art. 13 TCE);
  • la cooperazione giudiziaria in materia civile, escluso il diritto di famiglia (art. 65 TCE);
  • la solidarietà comunitaria in caso di catastrofi (art. 100);
  • la rappresentanza esterna dell’Unione Economica e Monetaria (art. 111. 4);
  • le modalità di introduzione dell’Euro nei nuovi Paesi aderenti (art. 123);
  • la politica industriale (art. 151), il commercio internazionale dei servizi e della proprietà intellettuale (art. 133), con eccezione dei servizi culturali ed audiovisivi, legati all’istruzione e dei servizi sociali e sanitari;
  • lo Statuto dei partiti politici europei (art. 191), lo Statuto dei Parlamentari europei (art. 190), con l’eccezione del trattamento fiscale; la nomina del Presidente della Commissione, del Segretario Generale e del suo Vice (artt. 207 e 214).

In altre importanti e “critiche” materie è stato previsto il passaggio alla maggioranza qualificata in un periodo differito ad un data successiva, predeterminata o sulla base di una delibera successiva del Consiglio: è il caso dei visti, dell’asilo e dell’immigrazione, della protezione dei lavoratori per risoluzione del contratto di lavoro, delle condizioni d’impiego dei cittadini dei Paesi terzi legalmente residenti, delle regole di funzionamento dei fondi strutturali e del fondo di coesione.

Sul tema centrale delle cooperazioni rafforzate, l’Italia ha ottenuto un importante risultato politico presentando un documento congiunto italo-tedesco(39): il numero minimo degli Stati membri partecipanti alle cooperazioni rafforzate è stato ridotto a otto ed è stata semplificata la procedura di autorizzazione; inoltre è stato introdotto il principio di una sua applicazione, seppure limitata, al secondo pilastro, escludendo comunque la difesa; la cittadinanza non è più esclusa dal campo di applicazione della cooperazione rafforzata del primo pilastro.

Nell’ambito delle altre istituzioni comunitarie, il sistema giurisdizionale è stato parzialmente ridisegnato sottolineando la funzione costituzionale della Corte di Giustizia rispetto al ruolo di giudice di merito del Tribunale di prima istanza. È inoltre prevista la possibilità di istituire delle camere di ricorso specializzate per determinati tipi di contenzioso, come, ad esempio, quello sulla funzione pubblica comunitaria e sul futuro brevetto comunitario.

La Carta dei diritti fondamentali europei è stata approvata dal Consiglio di Nizza, che pertanto assume un alto valore politico considerata l’avvenuta proclamazione congiunta del Parlamento e della Commissione. Il testo riunisce, nella tradizione del Bill of rights e delle carte costituzionali europee, i diritti civili, politici, economici, sociali e delle società, enunciati nelle fonti nazionali, europee ed internazionali. Tuttavia è stata rinviata la decisione sul suo status giuridico, con riferimento all’ipotesi di una sua integrazione in tal senso nei Trattati(40).

Per la politica di Difesa Comune si è trattato sostanzialmente di recepire nel Trattato dell’Unione Europea le necessarie revisioni degli artt. 17 e 25 imposte dalle recenti determinazioni assunte in particolare nei Consigli di Colonia ed Helsinki, in materia di capacità comune di gestione di situazioni di crisi con strumenti militari e civili. Le novità comportano essenzialmente l’eliminazione dal corpo dell’art. 17 dei riferimenti alla UEO, ormai integrata nella UE, e l’individuazione nell’art. 25 del Comitato politico e di sicurezza quale nuovo organo responsabile in materia di controllo politico e di direzione strategica nelle operazioni UE, con l’affermazione di un ulteriore importante principio: il Consiglio può delegare al Comitato Politico e di Sicurezza i poteri necessari per la gestione delle crisi.

L’esigenza di tali modifiche è stata avvertita evidentemente per consacrarne gli elementi innovativi in termini giuridici appropriati, e cioè aggiornando il Trattato dell’Unione, allo scopo di «assicurare la necessaria trasparenza nei confronti dei parlamenti nazionali e delle opinioni pubbliche e di garantire la coerenza del quadro istituzionale dell’Unione»(41).
Conclusivamente il Vertice di Nizza si è posto degli obiettivi programmatici recependo, anche stavolta, una proposta italo-tedesca: al Trattato di Nizza è allegata una Dichiarazione sulla cui base deve essere avviato un dibattito approfondito sul futuro dell’Europa; il dibattito dovrà coinvolgere, secondo modalità da individuare in una fase successiva, le istituzioni dell’Unione, i Parlamenti nazionali, ma anche le varie rappresentanze della società civile.

I temi centrali della riflessione che si apre ora con il dopo-Nizza dovranno riguardare la ripartizione delle competenze fra Unione e Stati membri, la semplificazione e la riorganizzazione dei Trattati, lo status della Carta dei diritti fondamentali, e il ruolo dei Parlamenti nazionali nelle attività dell’Unione. Nel 2004, al termine di questa riflessione, una Conferenza degli stati membri dovrà tradurne i risultati per un’ulteriore revisione dei Trattati.


7. Conclusioni:   le prospettive dell'Unione Europea

Un primo bilancio del Vertice di Nizza ha visto nei giorni immediatamente successivi molte corrispondenze e commenti non troppo entusiasti dei risultati ottenuti. L’incontro di Nizza è stato descritto come un momento critico dell’integrazione europea, in cui hanno avuto facile presa gli opposti egoismi. Per il giornale tedesco Suddeutsch Zeitung, ad esempio, «con Jacques Chirac alla presidenza dell’Unione, gli altri partecipanti alla conferenza hanno fatto la parte degli egoisti. Tony Blair e Josè Maria Aznar hanno combattuto per difendere i loro interessi nazionali.

Anche Schroder si è dimostrato deciso. Ma al tempo stesso ha assunto il ruolo di mediatore tra i piccoli e i grandi ...». Per The Indipendent: «... Blair ha respinto un maldestro tentativo francese di trasformare la prevista Forza di reazione rapida europea in una rivale della NATO... Se il bicchiere sia mezzo pieno o mezzo vuoto dipende dal vostro punto di vista. Di sicuro non è pieno. Quest’ultimo trattato europeo è, come quello di Amsterdam, un compromesso che assicura poco più dello stretto necessario: ancora non abbiamo una data certa per l’ingresso dei primi tra i nuovi paesi membri ...».

Le Monde ha invece osservato: «L’Europa ha fatto progressi incredibili in campo monetario e della difesa, ma la sua capacità di governo regredisce. L’Unione avanza su argomenti molto “integratori” come la moneta, la difesa, il diritto societario, ma non si dà i mezzi istituzionali necessari alla loro gestione ... (occorre) rilanciare il dibattito sulla forma istituzionale dell’Unione, sulla necessità di un’Europa a due velocità e quindi sulla questione federale»(42).

Per venire invece alle valutazioni italiane, Mario Monti sulle pagine del Corriere della Sera ha così commentato: «Vedo due alternative possibili. O una grande crisi nel funzionamento dell’Unione che spinga i Governi a superare la miopia dei condizionamenti interni e a capire che l’interesse nazionale coincide con quello di un’Europa più forte. Oppure uno sviluppo più ordinato, basato sugli ingredienti che Nizza, pur in un quadro non positivo, ha lasciato passare. Uno di questi è la possibilità di ricorrere alle cooperazioni rafforzate. L’altro elemento è il rafforzamento della Commissione, che come istituzione esce bene dal vertice, con una struttura efficiente, un presidente più forte ed eletto a maggioranza»(43).

E Sergio Romano ha ricordato “l’importanza dei piccoli passi” nella storia del processo di integrazione europea: «Il vertice di Nizza ha risolto alcuni problemi e ha rinviato al 2004 la soluzione degli altri. Il metodo dell’Europa continua a essere quello di sempre. I progressi sono generalmente limitati e parziali, ma ogni progresso ha generalmente l’effetto di mettere in evidenza le carenze istituzionali dell’Unione e di costringere i suoi membri ad affrontare i problemi non ancora risolti ... il nucleo della cooperazione rafforzata dovrà finalmente affrontare un problema che è stato sistematicamente accantonato: quello di un vero esecutivo europeo, visibile, credibile e democraticamente responsabile ...

Ma la vera svolta istituzionale avverrà quando l’Unione avrà un presidente del Consiglio, scelto direttamente dai suoi cittadini o indirettamente da un’assemblea di grandi elettori. Il “collegio elettorale” degli Stati Uniti non gode, dopo la lunga gymkhana elettorale degli ultimi mesi, di buona reputazione. Ma può suggerire qualche riflessione sul modo in cui gli Stati dell’Unione potrebbero eleggere, fra qualche anno, il presidente dell’Europa»(44).

In un approccio più dialettico e “operativo”, un mese dopo l’incontro di Nizza, l’Alto Rappresentante della PESC Javier Solana ha voluto lanciare un durissimo monito sulla scarsa efficacia delle “strategie” dell’Unione. Al Consiglio dei Ministri degli Esteri riunitosi a Bruxelles il 22 gennaio 2001, Solana ha rimarcato che «... le nostre strategie comuni in politica estera creano aspettative seguite da delusioni». Sinora l’Unione Europea si è dotata di quattro strategie comuni che riguardano la Russia, l’Ucraina, i Balcani ed il Mediterraneo; ma si tratta di «documenti omnibus, poco focalizzati sui veri nodi politici: il loro contenuto offre raramente un valore aggiunto nella dinamica delle relazioni della controparte. Prima di essere approvate, sono negoziate così minutamente fra gli Stati membri dell’UE che alla fine è arduo individuare le priorità.

Così concepite e utilizzate, le strategie comuni rischiano di ampliare ulteriormente il divario tra le grandi aspettative che innescano e la loro scarsa efficacia concreta. Occorrono correzioni importanti per trasformarle in uno strumento utile e non burocratico»(45).
Il futuro delle istituzioni europee è così tracciato tra luci ed ombre ed appare in tutta evidenza come si tratti di un quadro in cui troveranno ampie argomentazioni a favore tanto gli “euroscettici” quanto gli “euroentusiasti”; sulle prossime scelte europee in tema di integrazione avranno particolare incidenza anche le dinamiche interne ai singoli Stati, e i conseguenti atteggiamenti delle future compagini governative rispetto alle decisioni che l’Europa sarà comunque chiamata ad assumere.

In ogni caso, quello di una identità politica europea sarà il problema con cui i cittadini e le istituzioni dei Paesi dell’Unione dovranno sempre maggiormente confrontarsi quotidianamente: ne sono prova l’esperienza iniziale della crisi balcanica, in cui è mancata una convergente linea europea, le difficoltà comuni nel contrastare l’immigrazione clandestina e i traffici illeciti, nonché temi più sconcertanti come quelli dell’epidemia dell’encefalopatia spongiforme bovina e delle sospette contaminazioni da uranio impoverito, tutti momenti significativi in cui si è sentita la mancanza di scelte univoche, certe e tempestive dell’Europa, di una precisa identità «politica» dell’Unione.

È dunque alquanto singolare che proprio in questi giorni si possa leggere la ripubblicazione di un testo dell’immediato dopoguerra, il De Europa quaedam di José Ortega y Gasset(46). Come ricorda Antonio Calabrò(47), il 7 settembre 1947 il filosofo spagnolo, uno dei grandi padri del pensiero democratico, accetta di tenere una conferenza alla Libera Università di Berlino, per ribadire agli studenti le sue idee sull’unità europea e sui sistemi di libertà. Il titolo è generico ed in latino, lingua dalle simboliche ambizioni universali. Ma il messaggio è preciso: la civiltà occidentale può uscire dalla crisi solo se supera nazionalismi deteriori e chiusure culturali e si apre a una nuova, grande sfida, la costruzione degli Stati Uniti d’Europa.

Forse è un’utopia, ma Ortega invita a non arrendersi: c’è una tradizione comune, creata dai popoli europei nel corso dei secoli, che può fare da collante; vi sono le scelte di democrazia che legano non solo Francia e Gran Bretagna, ma anche Paesi ora liberati dall’autoritarismo, come la Germania e l’Italia. L’obiettivo è chiaro: costruire una comunità sovranazionale che rispetti le libertà degli individui e le identità dei singoli popoli.

Rileggere oggi il testo di Ortega y Gasset può aiutare a comprendere quanto le lezioni di ieri siano attuali in questo momento in cui l’Europa si trova a dover assolvere al doppio impegno del completamento delle riforme politiche ed economiche e dell’allargamento verso altri Paesi. Ma soprattutto da esso si può trarre quell’approccio umano e filosofico, vivo anche nella Storia d’Europa di Benedetto Croce, che aiuta a capire la profondità delle radici su cui continuare a costruire, pur fra mille difficoltà, il percorso unitario dell’Europa futura.


(*) - Tenente Colonnello dei Carabinieri, Capo Sezione Affari Giuridici Internazionali dello Stato Maggiore della Difesa.
(1) - A. Verrilli - S. Minieri, Il Piano Schuman e la nascita della CECA in L’integrazione europea dopo Maastricht, Napoli, 1998 p. 6 ss.; Napoletano-Molinaro, Il problema tedesco ed il fallimento della Comunità europea di difesa, Voce Unione Europea Occidentale, in Enciclopedia del Diritto, Vol. XLV, p. 743 ss., Milano, 1992. Sulla rilevanza dei trattati istitutivi come «carta costituzionale di una comunità di diritto» v.: G. Strozzi: Il sistema normativo (I Trattati istitutivi), in P.M. Chiti - G. Greco, Trattato di Diritto Amministrativo Europeo, Giuffrè, 1997, Parte Generale, p. 15 ss. Per un’analisi della prima evoluzione delle comunità europee v.: U. Leanza, Effetti giuridici ed economici dell’integrazione. Dal Trattato di Roma all’Unione Europea: quali mutamenti per gli Stati in Rivista di Diritto Pubblico e Scienze Politiche, n. 1/1993, p. 53 ss.; J. Rideau, Aspects juridiques de l’intégration économique en Europe: les Communautées européennes, in Colloque 1971 de l’Académie de droit international de La Haye Dordrecht, 1972, p. 188 ss; R. Monaco, Voci Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio e Comunità Economica Europea, in Enc. Dir., Vol. VIII, p. 319 ss., Giuffrè, Milano, 1961. Per un approccio sul pensiero europeistico di L. Einaudi, J. Monnet, sul programma della Federazione Europea del Manifesto di Ventotene firmato da Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, Ernesto Colonni, e sulle idee federaliste degli Anni ’30 della Federal Union di Lord Lothian, Lionel Robbins, Lionel Curtis, Lord Beveridge e della PanEuropa dell’austriaco Richard Coudenhove-Kalergi e dello svizzero Denis de Rougement, v.: S. Romano, L’Unità europea in Cinquant’anni di storia mondiale, Milano, 1995, p. 34 e ss. Sulle idee e possibili prospettive geopolitiche dell’Europa degli Stati, l’Europa delle Regioni, l’Europa dei Mercati, l’Europa dei Cittadini, l’Europa delle aggregazioni subsistemiche, l’Europa disgregata cfr.: Geopolitica regionale e scenari mondiali. L’Europa in C. Jean, Geopolitica, Roma-Bari, 1995, p. 185 ss; sull’analisi del sistema delle relazioni internazionali del secondo dopoguerra: E. Di Nolfo, Storia delle relazioni internazionali 1918-1992, Roma-Bari, 1994; J.B. Douroselle, Histoire diplomatique de 1919 à nos jours, Paris, 1978; Vigezzi Brunello (a cura di), La dimensione atlantica e le relazioni internazionali nel dopoguerra (1947/1949), Milano.
(2) - Napoletano-Molinaro, op. cit., Verrilli-Minieri, op. cit. p. 6; G. Sardellone, La Difesa Europea dalla CED ad Helsinki, in Informazioni Difesa, n. 3/2000.
(3) - Napoletano-Molinaro, op. cit.; Vigezzi Brunello (a cura di), La dimensione atlantica e le relazioni internazionali nel dopoguerra (1947/1949), Milano, 1987; D.W. Ellwood, L’Europa ricostruita. Politica ed economia tra Stati Uniti ed Europa Occidentale 1945-1955, Bologna, 1992.
(4) - G. Cansacchi, L’Unione Europea Occidentale, in Diritto Internazionale Bellico, Torino, 1973, p. 39 e ss. L’Unione (secondo la sua originaria configurazione, attualmente in via di dissoluzione - come si dirà più avanti - per l’integrazione nella UE) è retta da un Consiglio, composto dai rappresentanti degli Stati membri e deliberante, salvo poche eccezioni, all’unanimità, coadiuvato da un Segretariato e dall’Assemblea, formata da parlamentari designati dai parlamenti nazionali. Il Consiglio, insieme al Segretariato, ha sede a Bruxelles, mentre l’Assemblea si riunisce a Parigi. Attualmente vi fanno parte 10 Paesi, con l’avvenuto ingresso di Spagna, Grecia e Portogallo. Islanda, Turchia e Norvegia sono membri associati, mentre Danimarca e Irlanda sono stati ammessi come osservatori.
(5) - Napoletano-Molinaro, L’obiettivo essenziale dell’alleanza militare, Voce Unione Europea Occidentale, in Enc. Dir., cit. p. 736, cfr. anche: Menegazzi Munari, L’Unione Europea Occidentale: funzioni e natura giuridica, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1987, 372, 1987.
(6) - Cahen, La défense européenne: prospectives nouvelles ouvertes par la réactivation de l’Union de l’Europe Occidentale, in Annuaire Européen, 1985, 16.
(7) - Napoletano, Funzioni operative di azione diretta delle organizzazioni internazionali, in Comunità internazionale, 1979, 404 ss.
(8) - Manuale della NATO, v. La creazione dell’identità di sicurezza e di difesa europea, in seno all’Alleanza, Bruxelles, 1998, p. 79 ss.
(9) - A. Nativi, Ipotesi sull’Europa armata, in Ideazione, n. 1, gen./feb. 2000, p. 73, cfr. anche W.J. Holmes, Europei svegliatevi! L’ombrello americano non è eterno, in Limes, n. 2, 1994. Sul tema dell’evoluzione del concetto strategico dell’Alleanza sino ai nostri giorni v.: I. Mortellaro - D. Nato, Per il mondo prossimo venturo. Evoluzione e metamorfosi del Patto Atlantico, in Coturri (a cura di), Guerra-Individuo, F. Angeli, Milano, 1999, p. 48 ss; M. Cosentino, L’Alleanza Atlantica verso il duemila, in Rivista Marittima, n. 2 febb. 1998, p. 27 ss; aa.vv., A che ci serve la NATO, Limes, n. 4/99, S. Romano ( a cura di), L’impero riluttante. Gli Stati Uniti nella società internazionale dopo il 1989, Bologna, il Mulino, 1992.
(10) - Invero il processo di integrazione europea, dopo la CECA, aveva visto segnare altre importanti tappe: dopo l’incontro di Messina del 1955, e le Conferenze di Bruxelles e Parigi, il 25 marzo 1957 si giunse alla firma dei Trattati di Roma istitutivi della CEE e dell’EURATOM; nel 1967 fu attuata la fusione degli esecutivi con l’istituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica per tutte e tre le Comunità; nel 1968 fu raggiunta l’unione doganale fissando la tariffa doganale comune (TDC). Nel 1972 ai sei membri originari si aggiunsero, firmando il trattato di adesione Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca e Norvegia (questa dovette poi rinunciarvi a seguito di un referendum popolare interno, mentre Gran Bretagna Irlanda e Danimarca entrarono nella Comunità a tutti gli effetti nel 1978). Nel 1978 si svolsero le prime elezioni a suffragio universale diretto del parlamento europeo e nel 1981 vi fu l’ingresso comunitario della Grecia, e di Spagna e Portogallo nel 1986. Nel 1986 fu approvato l’Atto Unico Europeo, che si pose l’obiettivo di realizzare entro il 31 dicembre 1992 il mercato comune, uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali: il 1° gennaio 1993 tra i Paesi membri caddero tutti gli ostacoli di natura burocratica e tariffaria. Iniziò dunque il cammino verso Maastricht, con il Consiglio di Hannover del 1988, il Rapporto Delors e i Consigli Europei di Madrid e Strasburgo del 1989, il Consiglio di Dublino del 1990 e, infine, con l’apertura a Roma il 15 febbraio 1990 delle due conferenze intergovernative sull’unione economica e monetaria e sull’unione politica.
(11) - Sul trattato di Maastricht, tra l’ampia letteratura, si citerà: Commissione CE, Dall’Atto Unico al dopo Maastricht. I mezzi per realizzare le nostre ambizioni, Bruxelles, 1992; U. Leanza, Effetti giuridici ed economici dell’integrazione. Dal Trattato di Roma all’Unione Europea: quali mutamenti per gli Stati, in Rivista di Diritto Pubblico e Scienze Politiche, n. 1/1993, p. 53 ss.; C. Secchi, Il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea, Giuffrè, Milano, 1992.
(12) - Leanza, op. cit., p. 54.
(13) - A proposito del primo pilastro, si ricorderà:
1) l’estensione del campo d’azione delle Comunità a: coesione economica e sociale; ricerca e sviluppo; protezione dell’ambiente;
2) i nuovi campi d’azione: istruzione e formazione professionale, cultura; sanità pubblica; protezione dei consumatori; reti transeuropee; industria; politica sociale;
3) l’affermazione del principio di sussidiarietà (art. 5): nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, e a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, possono essere realizzati meglio a livello comunitario. Cfr.: Verrilli-Minieri, cit. p. 18. Sugli organismi preposti alla UEM (Unione Economica e Monetaria), il Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC), la Banca Centrale Europea (BCE) e il Consiglio dei Ministri Economici e Finanziari (ECOFIN) cfr.: Leanza, Gli aspetti istituzionali dell’Unione economica e monetaria, in Scritti in memoria di Giuseppe Federico Mancini, vol. II, Diritto dell’Unione Europea, Giuffrè, 1993, pp. 557 ss.
(14) - Cfr. Leanza, Effetti giuridici ..., cit. p. 71.
(15) - La protezione diplomatica è esercitata da uno Stato quando un altro Stato non abbia rispettato le norme sul trattamento degli stranieri, compiendo un illecito internazionale. La protezione diplomatica si concretizza in proteste, proposte di arbitrato, minacce o adozione di contromisure contro lo Stato territoriale, che possono essere intraprese solo previo esaurimento dei ricorsi interni. Cfr.: Leanza, cit. p. 72, Conforti, Diritto Internazionale, ed. Scientifica, Napoli, 1995, pp. 208 ss.
(16) - Sul tema è opportuno un richiamo alla nozione di diritto penale europeo secondo l’analisi di I. Caracciolo, Dal diritto penale internazionale al diritto internazionale penale, Ed. Scientifica, Napoli, 2000, p. 59: «... non è possibile affermare l’esistenza di un vero e proprio spazio giudiziario europeo nel quale applicare un diritto penale europeo, sia pure limitatamente ad alcuni settori particolarmente importanti della lotta alla criminalità organizzata transnazionale. Si può solo intendere con l’espressione diritto penale europeo che anche in seno all’Unione Europea è stato messo in atto un sistema di coordinamento stabile tra i sistemi penali nazionali, a livello di diritto penale sia materiale che processuale, che dovrebbe favorire un sempre maggiore ravvicinamento delle disposizioni normative e regolamentari e soprattutto una migliore cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri». Cfr.: A. Grilli, (a cura di) Polizie europee nel quadro delle istituzioni comunitarie, Ed. C.do Gen. Arma dei Carabinieri, Roma 1994; S. Bellucci, Schengen. L’Europa senza frontiere e le nuove misure di cooperazione tra polizie, Laurus Robuffo, Roma, 1994; L. Gavelli - Europol: Polizie al servizio dell’Europa, in Rass. Arma dei Carabinieri, n. 3, Luglio-Settembre 1998; Verrilli-Minieri, cit., v.: Cap. XI, Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, p. 113 ss.; G. M. Flick, Lo spazio giudiziario europeo. Risultati raggiunti e prospettive (Conferenza svolta presso la Scuola di Polizia Tributaria), Roma 26 gennaio 1999 in Riv. Guardia di Finanza, n. 2/1999; Di Maio-Proto-Longarzia, Manuale di legislazione sugli stranieri, Laurus Robuffo, Roma 2000.
(17) - Si tratta dei documenti elaborati nell’ambito della Conferenza per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa alla vigilia della sua evoluzione in Organizzazione. La CSCE si era caratterizzata per essere il primo foro di consultazione dei Paesi dei due blocchi (Paesi NATO e Paesi dell’ex Patto di Varsavia). In essi si definiscono i principi ispiratori dell’OSCE in riferimento alla nuova configurazione delle relazioni internazionali dopo il crollo del muro di Berlino, che debbono comunque assicurare la pace attraverso la salvaguardia dei diritti dell’uomo, della democrazia, dello stato di diritto, della libertà economica, della cooperazione economica e sociale.
(18) - Al riguardo va ricordata un’acuta riflessione di Carlo Jean: “i termini politica di sicurezza e politica militare vanno tenuti distinti: il concetto di sicurezza, richiamando l’idea classica della securitas, ossia dell’assenza di paura, evoca una realtà pluridimensionale in cui convergono elementi non solo politico-militari, ma anche economici, commerciali, sociali e culturali; la politica militare attiene alle concezioni e pianificazioni strategiche connesse con l’impiego effettivo o potenziale delle Forze armate; in tal senso, la politica militare dipende strettamente dalla politica di sicurezza, cui chiaramente deve essere coerente”, cfr.: C. Jean, Studi strategici, F. Angeli, 1990, pp. 30-31.
(19) - Sul tema cfr.: A. De Guttry, Il documento di Petersberg: aspetti generali, in Le missioni delle Forze Armate italiane fuori area, Ric. CeMiSS, F. Angeli, Milano, 1997, p. 61 ss.
(20) - La Norvegia rimane ancora una volta esclusa dopo un altro referendum svoltosi il 28 novembre 1994.
(21) - Nonostante un bilancio tracciato in termini sostanzialmente negativi dagli “euroentusiasti”, il Trattato di Amsterdam ha visto importanti innovazioni. Per il primo pilastro, nel trattato delle comunità è aggiunto il nuovo capitolo sulle politiche occupazionali; il Parlamento europeo diventa un vero e proprio organo co-legislatore dell’Unione, con la generalizzata procedura di co-decisone prevista da Maastricht; viene esteso ad altre materie il voto a maggioranza qualificata (e non all’unanimità) del Consiglio, tra cui figurano sanità, occupazione, ricerca e sviluppo; il Presidente della Commissione assume un ruolo più incisivo nella funzione di direzione della Commissione. Nel terzo pilastro, in luogo dell’originaria cooperazione in materia di giustizia e affari interni ora si passa più esplicitamente alla cooperazione di polizia ed in materia penale. Con una progressiva evoluzione dalla cooperazione intergovernativa verso quella comunitaria, dopo 5 anni dall’entrata in vigore del Trattato si prevede un graduale ampliamento dei campi d’azione ove si passerà dalla regola dell’unanimità a quella maggioritaria per le decisioni del Parlamento e del Consiglio. Le materie saranno pertanto: la regolamentazione dei visti, la concessione di asilo, le azioni comuni in materia di immigrazione, la cooperazione doganale, la cooperazione in materia giudiziaria, sia civile sia penale, nel cui ambito assumerà una specifica funzione l’EUROPOL. Viene infine introdotto il meccanismo della cooperazione rafforzata, in base al quale si sancisce il diritto per quegli Stati membri che intendono perseguire determinate politiche comuni a procedere anche in assenza di una volontà comune di tutti i membri; sono tuttavia previste alcune limitazioni che sostanzialmente vincolano gli Stati a non contrastare i principi dei trattati istitutivi e gli obiettivi dell’Unione. Sul punto sono note le critiche sul rischio di una possibile Europa à la carte, ove ciascuno Stato membro sarebbe a questo punto indotto a partecipare solo alle politiche di suo diretto interesse. Cfr.: Verrilli-Minieri, op. cit., p. 26.
(22) - Per la ricostruzione degli eventi ci si è avvalsi della documentazione del Ministero della Difesa-Gabinetto Servizio Pubblica Informazione “La Forza di Reazione Rapida Europea-Bruxelles 20-21.11.2000”.
(23) - L’esperienza dei Balcani, con le Missioni MAPE e MSU, è stata indicativa dell’importanza dei corpi di polizia nella fase di ricostruzione post-conflitto. Invero va evidenziato che in tal senso si è mosso anche il Dipartimento delle Peacekeeping delle Nazioni Unite ed il Rapporto Brahimi sulla nuova tipologia delle missioni ONU.
(24) - La Riunione ministeriale UEO del 13.11.2000 prosegue sostanzialmente nel tracciare le tappe dell’integrazione UEO-UE; con particolare riferimento al superamento dei meccanismi di consultazione UEO-UE, UEO-NATO, alla individuazione delle residue strutture UEO e al progressivo incorporamento delle corrispondenti strutture UEO nelle future componenti dell’Agenzia Europea degli Armamenti, del Centro Satellitare e dell’Istituto di Studi di Sicurezza.
(25) - Sotto il profilo qualitativo, oltre alla disponibilità per il Quartier Generale Proiettabile di Reazione Rapida, il contributo nazionale è stato orientato ai seguenti campi: mobilità e proiettabilità delle Forze (con l’acquisizione in atto di velivoli C-130J, il coinvolgimento nel programma di trasporto strategico europeo A-400M e nel programma del velivolo C-27J; nuove capacità aeree e anfibie con i programmi degli elicotteri EH-101 e NH90 e mezzi blindati di nuova generazione), sostenibilità logistica (acquisizione di velivoli tanker, etc.); ingaggio efficace (munizionamento avanzato, artiglieria semovente, elicotteri d’attacco di nuova generazione); protezione e sopravvivenza delle forze (con i programmi Orizzonte, sistemi missilistici avanzati di difesa antiaerea, velivoli di difesa antiaerea etc.); comando e controllo, comunicazioni e informazioni, intelligence (comunicazioni satellitari protette, SICRAL, programma per un sistema satellitare radar-ottico duale militare/civile, sistemi mobili di comando e controllo).
(26) - Va ricordato che, oltre alle strutture e ai comandi NATO, in ambito europeo sono già collaudate specifiche componenti integrate come: EUROFOR, comando congiunto con sede a Firenze, con vocazione “mediterranea” e capacità anfibie, per un totale di 14.000 uomini di Italia, Francia, Spagna, Portogallo, EUROMARFOR, equivalente navale di Eurofor; Forza Anfibia Italo-Spagnola, struttura non permanente che può impiegare fino a 4.000 uomini; EAG (Gruppo Aereo Europeo), con sede a High Wycombe(Gran Bretagna) cui partecipano Germania, Gran Bretagna, Italia, Francia, Olanda e Spagna; EUROCORPO, Comando di Corpo d’Armata di fanteria corazzata e meccanizzata, con sede a Strasburgo(F), comprendente 80.000 uomini di Francia, Germania, Belgio; Spagna, Lussemburgo; Divisione Aerotrasportata Centro, di 4 brigate aerotrasportate per complessivi 20.000 uomini di Germania, Belgio, Olanda, Francia, con sede a Monchengldbach (D); 1° Corpo D’armata Germano-Olandese, con una divisione corazzata tedesca e una divisione meccanizzata olandese per complessivi 40.000 uomini; Forza Anfibia Britannico-Olandese, forte di 6.000 uomini.
(27) - Sul punto l’interessante analisi di Nativi, op. cit., pp. 69 ss.
(28) - S. mattarella, La Difesa Europea e la riforma dei trattati v.: L’efficacia della spesa militare e La ristrutturazione della base industriale della difesa, in Affari Esteri, Ottobre 2000.
(29) - Cfr. anche: A. Cerretelli, Forza europea, 12000 italiani, in Il Sole 24 ore, 2 Novembre 2000.
(30) - Cfr.: Nativi, v.: Le conseguenze economiche e industriali, in op. cit., p. 71.
(31) - Mattarella, op. cit.
(32) - A. Bonanni: Nato, il veto della Turchia «Vogliamo essere coinvolti nei rapporti con l’Europa» in Corriere della Sera, 15 dicembre 2000.
(33) - S. Romano, L’importanza dei piccoli passi, in Ideazione, n1/2000, p. 56.
(34) - L. Dini, «L’Unione cresca attraverso i Trattati...» in Corriere della Sera, 8 settembre 2000.
(35) - Secondo l’originaria posizione franco-tedesca le cooperazioni rafforzate - estese all’esterno del gruppo degli Stati-pionieri, ovvero del c.d. nucleo duro dell’integrazione - sarebbero suscettibili di complicare il quadro stesso dell’Unione.
(36) - In verità, in un’analisi più articolata occorre evidenziare che le varie posizioni nazionali hanno avuto elaborazioni alquanto composite e destinate ad evolversi in corso d’opera. In questa sede è opportuno ricordare l’idea di «un’Europa federale a due velocità con un nucleo duro di paesi cui sia permesso di procedere più speditamente di altri sulla via dell’integrazione e un governo dotato di potere esecutivo» espressa dal Ministro degli Esteri tedesco Joschka Fisher alla Humboldt Universitat di Berlino, il 12 maggio 2000. Il 27 giugno 2000, al Bundestag di Berlino, il Presidente della Repubblica francese Jacques Chirac manifesta la sua contrarietà all’idea federalista, ma anche il suo sostanziale allineamento con le posizioni tedesche quanto all’azione trainante di un «gruppo pioniere». Contrari all’Europa dei pionieri sono i leaders inglese e spagnolo T. Blair e J. M. Aznar che intervengono nel dibattito con vari interventi, cfr.: Blair-Aznar, Paldayer fur Strukturreform, in Europa in Financial Timea Deutschland, 13 giugno 2000. Anche il Presidente della Repubblica Italiana Carlo Azeglio Ciampi è intervenuto nel dibattito con il suo discorso. Il futuro d’Europa pronunciato il 7 luglio 2000 all’Università di Lipsia in occasione del conferimento della laurea honoris causa in Scienze Politiche (doctor rerum politicarum). In esso veniva evidenziata, tra l’altro, la necessità di una cooperazione rafforzata «posta al centro del consolidamento istituzionale: sia attraverso le possibilità offerte dal Trattato di Amsterdam, sia immaginando forme più ardite di cooperazione nel settore della politica estera e di sicurezza comune e di difesa», e si precisava che «non dobbiamo sentirci vincolati da schemi rigidi: i concetti di Bundesstaat o Staatenbund prefigurano ipotesi diverse, utilizzabili tutte sia per una definita configurazione istituzionale dell’Europa sia per chiarire le competenze dei diversi soggetti che operano nell’ambito europeo». Sul tema cfr.: G. Amato, Un progetto per l’Europa, in La Repubblica, 21 maggio 2000; E. Bernardo, La Grande Riforma dell’Europa: temi e protagonisti del dibattito, in Quale Stato, n. 3/2000; R. Dahrendorf, Una Carta Europea, in La Repubblica, 5 luglio 2000; J. Delors, Critique de la stratégie d’élergissement de l’Union, in Le Monde, 19 gennaio 2000; M. Monti, O campioni o fuori gioco, in Corriere della Sera, 2 luglio 2000; A. Polito, Il turbo di Chirac e Schroeder, in La Repubblica, 12 luglio 2000; F. Rampini, L’Europa può entrare nell’Europa che conta, in La Repubblica, 12 luglio 2000.
(37) - S. Romano, op. cit. p. 56-57.
(38) - Per l’analisi dei punti approvati a Nizza ci si è avvalsi della documentazione ufficiale del Ministero Affari Esteri, Il Vertice di Nizza, http://www.esteri.it./arch-eventi/schede/07/riforme.htm.
(39) - Molti commentatori hanno sottolineato la rottura dell’asse franco-tedesco determinatasi sull’approccio generale al vertice di Nizza.
(40) - Sul tema si ricorderà l’ampio sostegno dell’Italia all’iniziativa, che ha visto scendere in campo lo stesso Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi [v.: Il futuro d’Europa, discorso pronunciato il 7 luglio 2000 in occasione del conferimento della laurea honoris causa in Scienze Politiche (doctor rerum politicarum) dalla Università di Lipsia]. In Italia, il dibattito sorto al tema della Carta ha visto, da un lato, le critiche di quanti la ritengono insufficiente sotto il profilo sostanziale dei diritti “sociali” (in ciò ripetendo un limite delle costituzioni formali), dall’altro, quelle di chi invece ritiene che elargisca un largo numero di diritti, troppo specifici e dettagliati, specie se si considera che taluni Stati, soprattutto quelli di futura integrazione, né l’Unione Europea hanno ora esecutivi che possano garantirne la concreta soddisfazione. Cfr.: S. Romano, op. cit. p. 48; P.V. Dastoli, Carta dei diritti e Costituzione Europea, in Quale Stato, n. 3/2000; G. Bronzini, La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, in Questione Giustizia, n. 5/2000.
(41) - Ministero Affari Esteri, Il Vertice di Nizza, (Documentazione ufficiale), http://www. esteri.it./arch-eventi/schede/07/riforme.htm.
(42) - La recensione degli articoli si deve a Internazionale, n. 365/2000.
(43) - Corriere della Sera, intervista di Andrea Bonanni, 14 dicembre 2000.
(44) - S. Romano, op. cit., p. 59.
(45) - Discorso di Javier Solana al Consiglio UE, Bruxelles 22 gennaio 2001, cfr.: La Repubblica del 23.1.2001, p. 20.
(46) - Ortega y Gasset, De Europa quaedam, Presentazione di Dante Argeri. Ed. Saem, 2000.
(47) - A. Calabrò, L’Europa e le sue radici. Libertà, umanità, identità, Suppl. a Ventiquattro, 4 dicembre 2000, p. 74.