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Dott. Paolo Luigi Rebecchi

La frode comunitaria: dall’attuale regime risarcitorio e prospettive di un regime sanzionatorio

Sono Paolo Rebecchi, Vice Procuratore Generale presso la Corte dei Conti e sostituisco il Procuratore Generale, dott. Vincenzo Apicella, che purtroppo non ha potuto intervenire per precedenti impegni.
Ringrazio per l’invito che ci consente, come Procura Generale e come Corte dei Conti, , di esporre il ruolo che la Corte svolge in questo campo. Brevemente anche un piccolo ricordo personale, avendo io qui frequentato, circa 25 anni fa, questa Scuola con il grado di sottotenente.
Per quanto riguarda il ruolo della Corte dei Conti italiana può essere che per alcuni rappresentati degli altri Stati dell’Unione, questa presenza possa apparire leggermente non in linea con quanto avviene nei propri ordinamenti, soprattutto per una parte dell’attività della Corte dei Conti, che è per l’appunto il ruolo giurisdizionale, sulla quale mi soffermerò nella seconda parte dell’intervento.
La Corte dei Conti italiana ha funzioni nell’ambito nazionale di tutela dell’erario nazionale. Perché si occupa e si interessa dei fondi dell’Unione Europea? Questa funzione, che non risponde ad una esigenza di non sovraffollare la scena, è una esigenza che la Corte ritiene specifica e che gli deriva direttamente dal trattato attualmente vigente, ma che anche il nuovo trattato sulla costituzione, sotto questo profilo, ripropone. Infatti per il principio di assimilazione, l’articolo 280, al comma 2, prevede che gli Stati membri adottino, a tutela delle risorse comunitarie, le stesse misure che adottano a tutela delle risorse nazionali. Quindi, poiché in Italia abbiamo una serie di misure e una serie di previsione normative che comprendono in queste attività di tutela anche la Corte dei Conti, questo organo interviene proprio sulla base del dettato costituzionale europeo in questo ambito. Naturalmente poi, anche il legislatore nazionale, ha adottato delle previsioni normative proprio per fissare meglio queste competenze.
La Corte dei Conti in Italia ha due fondamentali funzioni: una funzione di controllo e una funzione giurisdizionale. L’aspetto del controllo, con specifico riguardo alle risorse comunitarie, è previsto da una legge del 1994 che all’articolo 3 prevede anche una attività di verifica successiva sulle gestioni che riguardino i fondi di provenienza comunitaria. Dal punto di vista organizzativo questa attività è articolata in vari settori. Abbiamo in particolare una sezione specifica, centrale, istituita a Roma, che si chiama Sezione Affari Comunitari e Internazionali. Questa sezione, composta di Magistrati della Corte, opera anche in collegamento con la Corte dei Conti comunitaria e svolge questo compito di controllo generale sulle attività di gestione  che riguardano i fondi comunitari, redigendo una relazione annuale, dove si ha un complessivo d’insieme, e relazioni speciali, tra cui alcune che hanno riguardato il settore delle frodi al bilancio comunitario.
I fondi comunitari entrano in tutte le gestioni amministrative nazionali, sia delle Amministrazioni Centrali attraverso vari programmi, sia attraverso anche le erogazioni fatte mediante gli Enti, diversi dallo Stato. In pratica, fa parte integrante dell’attività di controllo della Corte dei Conti, la verifica sulla correttezza della gestione nonché il sistema complessivo di controlli che è predisposto al fine di una corretta erogazione dei contributi.
Appartenendo io all’altro settore, quello giurisdizionale, mi soffermerò brevemente soprattutto su questo aspetto. Sotto questo profilo la Procura Generale della Corte dei Conti ha giurisdizione, è competente a giudicare fatti che producano danni per l’erario. Quindi, ogni qual volta vi sia una dispersione  di risorse pubblica, un’indebita  appropriazione, un utilizzo indebito delle risorse che produca un impoverimento del patrimonio nazionale che sia attribuibile a soggetti che siano pubblici funzionari, pubblici amministratori o anche soggetti privati che non appartengono all’amministrazione pubblica in modo organico ma siano con l’amministrazione in rapporto di servizio, ovvero svolgano per l’amministrazione sulla base di un qualsiasi tipo di contratto o convenzione un’attività collegata all’esercizio delle funzioni istituzionali, e questo anche non soltanto si tratti di persone fisiche ma quando anche si tratti di persone giuridiche, esiste la giurisdizione della Corte dei Conti. Le norme di raccordo fra giudizio penale e giudizio contabile, attualmente esistenti, consentono che l’inizio dell’azione a cura del pubblico ministero presso la Corte dei Conti avvenga tempestivamente e in particolare vengano posti in essere i mezzi cautelari diretti a garantire il risarcimento, contrastando il fenomeno della scomparsa dei beni da aggredire una volta ottenuta un’eventuale condanna dei responsabili. Il dato normativo che sancisce la necessità di tale collegamento è costituito dall’articolo 129, comma 3, che prevede l’informazione sull’esercizio dell’azione penale nonchè la comunicazione sulle norme di legge che si assumono violate nel caso dell’adozione di provvedimenti di custodia cautelare.
Rilevante è al riguardo quanto introdotto dalla legge 97 del 2004 dove, all’articolo 6, oltre a prevedere il nuovo articolo 335 bis del c.p. in tema di confisca stabilisce che nel caso di condanna per i delitti commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al procuratore generale della Corte dei conti che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato. La norma anzidetta appare peraltro insufficiente a garantire un’adeguata tutela poiché, posticipando la prima informativa (da parte del pm penale) alla conclusione delle indagini preliminari ( salvo il caso di provvedimenti cautelari) consente spesso all’indagato di spogliarsi dei beni immobili posseduti e delle disponibilità finanziarie prima che del fatto possa venire a conoscenza il pubblico ministero contabile. In tal modo il provvedimento di sequestro conservativo risulta inutile ovvero nel caso di pubblici dipendenti finisce per gravare esclusivamente sui crediti di lavoro.
Comunque non sono oggetto di obbligatoria segnalazione tutti gli eventi archiviati in sede penale perché ad esempio difettanti del dolo specifico o per la soppravenienza di una causa di estinzione del reato. Inoltre gravi negligenze di pubblici funzionari potrebbero essere riscontrate anche in ipotesi di reati commessi da privati, dove comunque la realizzazione dell’evento sia stata favorita da omessi controlli o da altri comportamenti gravemente colposi. Inoltre, una tempestiva e completa segnalazione al PM contabile delle ipotesi potenzialmente fonte di responsabilità amministrativo contabile assume una valenza ancor più elevata se si considera che la nuova configurazione della responsabilità amministrativa come fattispecie autonoma e non sovrapponibile a quella civile o penale comporta l’esclusività della indagini da svolgersi da parte del PM contabile. Quanto ai profili cautelari viene ancora rilevato che in ipotesi di reato di pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione si ha, in caso di condanna l’obbligo di confiscare le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono prodotto o profitto. In caso di applicazione della pena ex. Articolo 444 per i reati di peculato, corruzione, concussione, malversazione, indebita percezione di erogazione ai danno dello Stato, si prevede l’obbligo di confisca dei beni  che ne costituiscono il profitto o prezzo ovvero quando essa non è possibile, la confisca di beni di cui il reo ha la disponibilità, per un valore corrispondente a tale prezzo. La legge 97 ha previsto che nel corso del procedimento penale relativo ai delitti del p.u. contro la p.a. il giudice dispone il sequestro dei beni di cui è consentita la confisca. Di qui la necessità di coordinare anche l’attività cautelare del sistema penale con la possibilità di attivazione di procedimenti cautelari da parte del PM contabile che può coinvolgere i medesimi beni oggetto di sequestro preventivo penale. Dal punto di vista sostanziale si ritiene che i due strumenti cautelari non si sovrappongano in quanto l’area del danno risarcibile innanzi alla Corte dei conti è più ampia di quella oggetto della confisca. Infatti, si estende al complesso dei danni patrimoniali e non patrimoniali, cagionati alla PA; le finalità dei due sequestri sono diverse, tanto che la possibilità nel procedimento penale di ricorrere al sequestro preventivo non sembra possa svincolarsi comunque dal presupposto tipico di tale istituto.   Pertanto, viene doverosamente promossa un’azione che è demandata, l’attività di azione, tendente a ottenere dal giudice, che è la stessa Corte dei Conti, una condanna a risarcimento da parte di un organo pubblico in questo caso che non è  l’Amministrazione eventualmente danneggiata ma è un organo specificatamente istituito che è il Procuratore Regionale della Corte dei Conti che è un soggetto diverso dal Procuratore della Repubblica che opera presso il giudice ordinario. In questi casi, che possono riguardare anche settori cui vi siano dei danni collegati a indebiti finanziamenti pubblici e comunitari, abbiamo questa azione che viene promossa dalle Procure regionali davanti le nostre sezioni regionali della Corte dei Conti, in appello questi giudizi sono giudicati dalle sezioni centrali e presso le sezioni centrali opera, con le funzioni requirenti il pubblico ministero, la procura generale della Corte dei Conti. La procura generale della Corte dei Conti ha anche una funzione di coordinamento delle attività delle procure regionali e in relazione a questa specifica funzione la procura generale ha da parecchio tempo, annette a particolare importanza a questo settore delle frodi al bilancio comunitario che naturalmente ha una rilevanza molto particolare considerando che il settore delle erogazioni, che non riguardano solo l’agricoltura ma anche i fondi strutturali è un settore dove a differenza di altri settori della finanza pubblica che sono caratterizzati in questo periodo da un principio di restrizione, il finanziamento comunitario si basa su un principio di erogazione, cioè si deve cercare di erogare il contributo per quanto possibile se dovuto, ma sicuramente massimizzando  quando l’Unione Europea mette a nostra disposizione. Quindi è un settore che merita particolare attenzione.
Nell’ambito delle varie misure di tutela si rileva che l’Unione Europea, come è stato anche esposto prima, ha naturalmente sviluppato quella che è la risposta penalistica, cioè attraverso il sistema penale che naturalmente un sistema comune a tutti i paesi europei. Quindi, la sanzione penale o amministrativa è la misura che viene ad essere perseguita attraverso la convenzione PIFFA, attraverso tutte le varie misure, la previsione di sanzioni penali che naturalmente tendono a reprimere il fenomeno. E’ però noto, come risulta anche nel settore dell’agricoltura da una relazione della Corte dei Conti europea del 2004, che un settore un po’ problematico di tutta questa attività di repressione è quello dei recuperi cioè in effetti capita che se la repressione penale può anche arrivare a colpire e colpisce l’autore della frode, però può capitare e capita frequentemente che poi invece l’importo frodato non possa essere recuperato. Su questo mi rimetto a questa relazione la relazione speciale n. 3 del 2004 in materia di recupero di pagamenti irregolari, al titolo della politica agricola comune corredata dalla risposta della Corte dei Conti  Europea che evidenzia tutta una serie di criticità nel settore del recipe, quindi dell’aspetto strettamente finanziario. Non è che la Corte dei Conti italiana sia la risposta generale e sicura al problema dei recuperi, però può inserirsi in questo ventaglio, in questo ambito di risposta che possono essere date. Questo perché l’azione di responsabilità, l’attività istruttoria del Procuratore Regionale nel corso dell’attività istruttoria se tempestivamente informato può procedere a sequestri conservativi nei confronti di soggetti che si ritengano responsabili della eventuale frode. Naturalmente, noi parliamo di situazioni, soprattutto nel settore agricolo, non tanto del percettore finale quanto situazioni nelle quali vi sia una individuazione di responsabilità a carico di soggetti che si collocano a livello intermedio fra l’erogazione e il percettore finale. Si pensi a quei soggetti che certificano situazioni non regolari oppure a carenze gravi di controllo e in questi settori è possibile alla Corte dei Conti agire per far valere queste responsabilità. Il sequestro conservativo che può essere chiesto e ottenuto dalla Procura Regionale non è alternativo rispetto alle misure di sequestro pure introdotte largamente in questa materia soprattutto con la legge 300 del 2000 che ha attuato in Italia la convezione PIFF ma ha un ambito che può essere più ampio, abbiamo rilevato, di quello che è consentito al sequestro preventivo che queste norme che sono state introdotte a partire dal 2000 consenta naturalmente nell’ambito di competenza giurisdizionale della Corte dei Conti. In questo senso, la Procura generale segue un’attività di coordinamento, cerca di richiedere alle forze impegnate in questo settore di avere informazioni, di essere informata, non soltanto del caso singolo che riguarda l’erogazione al singolo produttore sul quale probabilmente non vi sono fenomeni che poi rientrano nella nozione di danno erariale perseguibile davanti alla Corte dei Conti, ma avere comunque informazioni tempestive sui fenomeni possono consentire di individuare criticità attribuibili a carenze di controllo o a gestioni o soggetti che operano su vari ambiti con riguardo a questo settore. Quindi sviluppare un’attività d’indagine che può arrivare a dei risultati. Per questo noi abbiamo conseguito delle attività con la Guardia di Finanza ma anche con il Comando Carabinieri Politiche Agricole, a cui siamo grati per esser stati invitati qui oggi, e anche con l’OLAF con il quale stiamo svolgendo anche alcune attività in comune. Quindi con questo ringrazio e saluto.

Dott. Paolo Luigi Rebecchi Vice Procuratore Generale presso la Corte dei Conti