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Dott. Emmanuel Barbe

Prospettive aperte dalla Costituzione europea per il reato di frode in ambito unitario

Ringrazio molto il Signor Ministro e sono felice di essere qui alla Scuola Ufficiali Carabinieri che rievoca in me il ricordo di quando ho svolto il servizio militare come Ufficiale di Complemento della Gendarmerie Nationale francese.
Preparando questa relazione mi sono chiesto se fossi la persona più adatta a ragione innanzitutto della mia nazionalità. Sapete, infatti, che in Francia si terrà il prossimo 29 maggio il referendum per l’adozione della Costituzione Europea, referendum che ha ancora un esito incerto.
Io, nel mio piccolo, vorrei cercare di dimostrare che questa Costituzione, almeno per quanto riguarda il contrasto alla criminalità, rappresenta un vero progresso e questo sarà l’oggetto della mia relazione.
Come sapete, il reato di frode, più che altro di frode agli interessi comunitari, riguarda innanzitutto le frodi agricole perché il totale delle somme  stanziate dalla Comunità è molto appetibile.
Quindi, è chiaro che è un settore che necessita di una armonizzazione penale, se non minimale, approfondita, perché altrimenti la cooperazione è abbastanza difficile.
Quindi, qual è la situazione nel settore? Sappiamo che la Commissione Europea, spinta anche dal Parlamento Europeo, sin dall’entrata in vigore del Trattato di Maastritch si è subito posta il problema di armonizzare il diritto penale europeo  per il reato il frode. E’ in un certo senso, le due Istituzioni comunitarie sono state lungimiranti perché hanno iniziato questi lavori molto presto, quando erano disponibili i quattro pilastri dell’Unione. Questo ha portato all’adozione di quattro convenzioni.
Esiste una convenzione TIPA del luglio ’95 che ha definito la frode agli interessi finanziari costringendo gli Stati membri a prevedere, nelle proprie normative nazionali, il reato di frode, ciò perché è inutile prevedere un reato se poi non sono previste le pene.
Dopo questa convenzione c’è stato un primo protocollo sulla corruzione nel settembre del 1996, poi un protocollo sulla interpretazione della Corte di Giustizia e, quindi, un secondo protocollo nel 1997 sul riciclaggio.
Quindi, un’attività intensa da parte del Consiglio dei Ministri dell’Unione Europea. Tale attività è stata però svolta in un quadro molto povero a causa degli strumenti a disposizione che erano le convenzioni internazionali.
Ora, qual è il problema di queste convenzioni? Il primo è la ratifica. Infatti, gli Stati europei sono molto bravi ad adottare dei testi essenziali, solo che poi ci mettono parecchi anni per adottarli. Ad esempio il primo protocollo è stato ratificato dopo sei anni dalla presentazione, perché in genere gli stati membri lo hanno  ratificato insieme alla convenzione, mentre il secondo protocollo non è entrato ancora in vigore.
Un secondo problema delle convezioni è che queste vanno modificate per via della nuova costituzione e pertanto richiederanno un nuovo iter per la ratifica. Ora, certo, se si tratta di diritto sostanziale è meno grave perché io credo che come il buon vino, sia necessario un periodo di maturazione. Se la legge penale cambia spesso non acquista il valore morale necessario.
La Commissione Europea nella attuazione delle convenzioni svolge un ruolo di mediatore per poi spingere gli Stati membri a fare meglio di quello che vorrebbero fare.
Innanzitutto, in ambito penale, spesso, gli Stati non vogliono cambiare il proprio diritto e in questo contesto la Commissione può svolgere il ruolo di mediatore.
Altra debolezza di questi strumenti, le convezioni, è che sono stati adottati alla unanimità, che vige nel terzo pilastro, e ciò porta molto spesso a dei testi che sono complicati perché, gli Stati membri, avendo il potere di porre un veto, perseguono la via di non modificare il proprio diritto penale. Io ho fatto questo lavoro a Bruxelles per cinque anni e le direttive erano sempre in questo senso.
Quindi, questo porta a definizioni nel testo che sono spesso estremamente vaghe. Vi rinvio a un articolo del secondo protocollo sulla responsabilità delle persone giuridiche che dice che eventualmente si potrà scegliere, ma se non lo si vuole fare non lo si farà, dare sanzioni per le persone giuridiche. E’ una norma vincolante che prevede testi vincolanti. Invece, l’unanimità porta a testi che non lo sono.
Adesso, cosa ci porta questa Costituzione? La Costituzione Europea ha soppresso i pilastri dell’Unione Europea. Quindi, ormai, tutte le politiche dell’UE vengono condotte solo con il diritto europeo che è stato ripulito rispetto al passato e, quindi, si potranno utilizzare gli strumenti tradizionali del diritto comunitario, vale a dire il regolamento, che adesso si chiama legge europea, e la legge quadro, che è la vecchia direttiva.
Quali sono i vantaggi? Se mi limito al diritto sostanziale, non si potrà che utilizzare la legge quadro. C’è stato un momento nel progetto, quando non era stata introdotta questa distinzione, che apriva la possibilità di un codice penale europeo al quale il giudice si sarebbe riferito direttamente. Visto che nel corso dei lavori è sparita questa possibilità, ormai si potrà usare, per l’armonizzazione delle leggi penali, solo l’equivalente dell’attuale direttiva. Si è passati alla possibilità di utilizzare questi strumenti con un compenso importante, dal mio punto di vista, che è una riduzione notevole del campo di intervento della Comunità e l’UE non potrà più intervenire per quello che è stato chiamato Eurocrime. Significa che, siccome utilizziamo strumenti più potenti, si è ridotto il campo possibile degli interventi perché il controllo dell’attuazione sarà più forte e più che altro un paese membro potrebbe vedersi imporre una norma penale che in teoria non vorrebbe.
Tra questi Eurocrime non c’è il reato di frode, perché si è previsto, in un altro paragrafo, che quando c’è una politica di armonizzazione nell’ambito europeo, che è il caso della frode, che ha inoltre un capitolo specifico nella costituzione europea, si può procedere all’armonizzazione in materia penale, che tra l’altro, è una vecchia rivendicazione della Commissione che ha sempre preteso di poter fare diritto penale.
Un’altra conseguenza dell’abbandono dei pilastri è il voto con maggioranza qualificata. Non ci dobbiamo però illudere troppo perché la maggioranza qualificata a 25 stati è più o meno la unanimità a 15 stati.
Vedo, comunque, che questo stimola le alleanze e il desiderio di fare compromessi e dovrebbe portare a dei testi migliori
Abbiamo adesso questa bella convenzione, ma cosa si potrà fare? La prima è che questi strumenti, se non si fa nulla, restano tali e quali. Quindi, come si dice nel gergo bruxellese, bisogna procedere a un riformattaggio, bisogna rinegoziare questi testi e farli tali e quali e farne dei nuovi strumenti europei.
Nel caso della TIF probabilmente una legge quadro per riprendere tutto ciò perché senza questo non può capitare nulla. Quindi, questo sarà il primo sforzo da fare e credo che sarà importante permettere un controllo vero. Sul contenuto, che cosa si potrebbe migliorare? Io credo sinceramente che il reato di frode, quale definito dalla convenzione non sia il peggiori testo che si sia fatto, anzi credo  abbia un contenuto abbastanza valido.
Ci sono due punti che possono essere migliorati: un primo è quello che riguarda l’armonizzazione delle pene. Sapete che al giorno d’oggi nella PIF si è inserito l’obbligo di penalizzare, con sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. Questo è un contenuto molto spesso vuoto.
Innanzitutto, se non c’è controllo da parte della Corte, semplicemente perché una contravvenzione è una sanzione penale, un reato punito con 6 anni, ora, in alcuni strumenti che toccano gli interessi finanziari dell’UE, penso all’euro, abbiamo introdotto nella decisione quadro un’armonizzazione delle pene editali che è stato molto discusso e contestato. Poi, è stato introdotto in altri strumenti come sulla tratta di esseri umani, etc…
Io non credo che la pena editale sia di per se molto interessante. I sistemi sono talmente differenti che non ha significato. Ma io credo che si potrebbe, nella maggioranza qualificata, pervenire a punire questi reati in modo che consentano delle indagini serie perché sappiamo bene che la soglia delle pene editali nei nostri sistemi condizionano la possibilità di fare perquisizioni, intercettazioni infiltrazioni e quindi credo che questo dovrebbe essere inserito nella convezione per poi poter dare luogo al controllo migliorato. Vi ringrazio.

Dott. Emmanuel Barbe Magistrato di collegamento della Francia in Italia