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Dott. Alberto Perduca

L'Ufficio Europeo per la Lotta Anti Frode: una risposta comunitaria al problema della frode ai danni del bilancio dell'Unione
Avv. Carocci, Generale Curatoli, ringrazio anche a nome del Direttore Generale dell’OLAF, il dott. Brüner per l’invito e la partecipazione. Personalmente sono molto onorato di prendere la parola in questa sede prestigiosa dell’Arma dei Carabinieri con cui, nel mio precedente lavoro di magistrato di procura ho avuto occasione di lavorare e di vivere momenti intensi e importanti.
Vengo al tema del mio intervento: l’OLAF, una risposta comunitaria al problema della frode ai danni del bilancio dell’UE. Trovo particolarmente felice questo titolo, me ne rallegro perché cattura un’idea: l’idea che per il contrasto alla frode al bilancio comunitario non c’è una sola risposta, ma esistono più risposte sul piano della prevenzione normativa ed amministrativa, della repressione giudiziaria, del recupero delle somme indebitamente percepite ed eluse.
Non c’è quindi, una sola risposta sul piano nazionale ma, bensì un intersecarsi di risposte tra interventi statuali nazionali e interventi comunitari. Bene ha detto il Ministro Alemanno che, nel contrasto alle frodi al bilancio comunitario, bisogna mettere in campo la forza della legalità dello Stato e la forza della legalità dell’UE. La frode al bilancio comunitario è estremamente complessa e rispetto ad essa, quantomeno nelle sue manifestazioni più gravi, nessuno Stato, per quanto ben organizzato e per quanto ben attrezzato è in grado di dare una risposta sufficiente.
Il bilancio comunitario è in realtà importante, direi imponente, siamo nell’ordine di 100 miliardi di euro all’anno. Il bilancio comunitario non è un elemento accessorio dell’UE, ma un elemento di sistema. Proviamo a immaginare l’UE senza una parte cospicua di questo bilancio comunitario, intorno al 50%, destinato a sovvenzionare e sostenere la PAC. Avremmo davvero difficoltà ad immaginare quest’organizzazione sovrannazionale e complessa senza il bilancio comunitario.
Il bilancio comunitario non è solo elemento di sistema, è un bene comune, è un bene alimentato dalle risorse di tutti gli Stati e di tutti i cittadini ed è un bene destinato a soddisfare interessi comuni.
Sul piano del fenomeno criminale, le frodi al bilancio della Comunità, presentano poi alcune caratteristiche che le rendono assolutamente un approccio comune. Siamo tra addetti ai lavori, non mi dilungo, voglio soltanto citare la crescente dimensione transnazionale delle frodi, la capacità di mimetizzarsi all’interno di transazioni apparentemente lecite e la potenzialità diffusiva di taluni fenomeni di frode tra i quali intendo citarne uno ad esempio: il contrabbando di sigarette.
Siamo stati per anni abituati all’idea che il contrabbando di sigarette fosse un fenomeno del sud dell’Europa, legato a condizioni di sviluppo non sufficienti, di certe realtà sociali, di arretratezza sociale. Scopriamo che, a seguito di molti fattori, questo fenomeno ormai non è più centrale nell’economia del crimine del nostro paese che certamente non presenta gli stessi problemi di sviluppo non accelerato o d’arretratezza sociale. Quindi, c’è una capacità del fenomeno delle frodi di attecchire anche in ambiti diversi da quelli d’origine.
Vi è poi una forte incidenza del fenomeno delle frodi sul regolare flusso delle entrate e uscite del bilancio comunitario. Non sappiamo, nessuno sa quanto sia forte questo impatto. Come tutti i fenomeni criminali, anche la frode comunitaria beneficia di quel vantaggio che si chiama cifra oscura. Sappiamo quante frodi sono scoperte, ovviamente non quante frodi sono commesse. Sulla base delle indicazioni che provengono dai risultati investigativi, possiamo dire che vi è un forte impatto negativo sul bilancio comunitario.
Già il collega Barbe ha accennato su alcune iniziative adottate nell’ambito dell’UE. Direi che essenzialmente sono due le leve  che sono utilizzate per dare una risposta unitaria, sinergica, tra il livello di risposte comunitarie a partire dagli anni 90.
Vi è una leva costituita dalle iniziative volte alla creazione di un corpus di norme comuni omogenee o convergenti all’interno dell’UE e mi riferisco al pacchetto della convenzione protezione interessi finanziari ed i protocolli aggiunti, il cui scopo è stato quello di costruire una incriminazione il più possibile comune all’interno di tutto il territorio comunitario per evitare sacche di impunità, zone di risposta debole. Mi richiamo anche ad iniziative adottate nell’ambito del diritto comunitario per creare un sistema di diritto sanzionatorio amministrativo, una nozione comune di irregolarità che aggrediscono il bilancio comunitario ed infine, un catalogo di sanzioni sul piano finanziario come risposta di queste irregolarità.
La seconda leva, ed è quella che più si avvicina al tema assegnatomi, è quella che vede sviluppare all’interno dell’UE, all’interno delle istituzioni comunitarie, strutture operative antifrode. Il fenomeno lo possiamo iniziare a cogliere all’inizio degli anni ’80 allorché viene istituito all’interno della Commissione l’Unità di Coordinamento di Lotta Antifrode, UCLAF, che ha inizialmente, come lo stesso titolo indica, soprattutto una funzione di coordinamento interno tra le diverse Direzioni Generali della Commissione incaricate di erogare fondi Comunitari.
Successivamente, questa funzione di coordinamento si estendeva, direi secondo prassi, nei rapporti con le Autorità dei Paesi membri. Il salto di qualità avviene nel 1999 quando sul piano comunitario e della legislazione comunitaria avviene qualcosa di simile, a cui noi in Italia, ma credo non solo in Italia, siamo abituati, interessando, infatti, la sfera sociale, economica ed istituzionale delle situazioni di crisi. In queste ultime si registrano dei passi in vanti, accelerazioni nella legislazione e qualcosa di simile avviene anche in ambito comunitario. Nel 1999 la Commissione Europea, viene lambita da scandali, sospetti di scandali e di favoritismi. Sotto la potente pressione e sotto il forte impulso del Parlamento europeo viene così istituito l’OLAF
con un suo Regolamento principale che è il Reg. (CE) 1073/1999.
In forza di questo regolamento e di altre fonti normative, all’ufficio in questione vengono conferiti essenzialmente due compiti, rendendo pertanto duplice la sua competenza: ha poteri investigativi nei confronti degli operatori economici, sospettati di irregolarità e frodi al bilancio comunitario da un lato e, dall’altro, poteri di inchiesta nei confronti dei funzionari delle istituzioni comunitarie per fatti di frode, corruzione e di gravi inadempienze professionali.
All’origine del regolamento istitutivo dell’OLAF vi è l’intuizione della Commissione Europea, che il successo dei frodatori è da attribuire non solo alla loro organizzazione, a volte anche particolarmente fantasiosa, ma anche al fatto che è possibile che sul piano delle Amministrazioni Nazionali e comunitarie vi sia un rispetto debole, un controllo non sufficientemente attenuto e in taluni casi patologici, con la compiacenza anche di pubblici funzionari. Di qui la necessità di creare un servizio investigativo che avesse un duplice compito: indagare sugli operatori sospetti di frode e, nel frattempo, indagare anche nei confronti di funzionari sospettati di comportamenti non regolari o addirittura criminali.
L’OLAF, è facile definirlo per quello che non è, forse più complicato definirlo per quello che è. E’ facile dire che l’OLAF non è un’autorità giudiziaria, non ha alcun potere in qualche modo assimilabile non solo all’autorità conferita ai giudici, ma neppure ai pubblici ministeri. Non ha funzioni di giurisdizione, non ha funzione d’esercizio dell’azione penale. L’OLAF non è neppure un’autorità di polizia comunitaria, siamo ben lontani da una configurazione che in qualche modo possa ricondurre l’OLAF a una struttura investigativa di tipo federale come viene riconosciuta in altri ordinamenti. L’OLAF è un servizio amministrativo d’inchiesta. Limitati sono i suoi poteri, quali il controllo presso gli operatori economici, il controllo nei confronti della documentazione, dei prodotti, dei manufatti, delle merci, facoltà d’audizione delle persone informate sui fatti e, per quanto riguarda le inchieste nei confronti dei pubblici funzionari comunitari, il potere d’accesso ai locali delle istituzioni e di acquisizione della documentazione ivi presente senza preavviso e senza alcuna forma di autorizzazione. Se questi sono i poteri, certamente inferiori a quelli riconosciuti normalmente nelle tradizioni nazionali a qualsiasi forza di polizia, vi è un elemento di particolare importanza che costituisce un elemento forte delle competenze dell’OLAF che è quello di avere una competenza comunitaria. L’OLAF può, ai fini delle proprie indagini, aver accesso presso gli operatori economici in ogni luogo del territorio comunitario. Le frontiere non esistono, ci troviamo di fronte ad uno spazio omogeneo all’interno del quale l’OLAF può operare. In forza di accordi bilaterali e multilaterali tra l’UE  e paesi terzi questo poteri di accesso e controllo possono travalicare i territori dell’Unione. Anche una lettura affrettata, rapida del Regolamento 1073 del 1999 ci illumina su una sorta di contraddizione e di asimmetria. L’OLAF è un ufficio investigativo comunitario amministrativo, i suoi poteri non vanno al di la della sfera amministrativa, ma, testualmente questo ufficio, per la volontà del legislatore comunitario è chiamato a lottare, ad occuparsi di fatti di frode e di corruzione, fatti che noi sappiamo hanno un evidente rilievo criminale. Siamo nel pieno di un lento processo di costruzione, talora contraddittorio, fino ad oggi in movimento, dell’UE come organo soprannazionale. Ci troviamo, pertanto, di fronte ad un organo amministrativo che è chiamato anche ad occuparsi di fatti di rilievo criminale ovviamente con strumenti di indagine amministrativa. Che significato può avere questa contraddizione, questa simmetria? Credo uno immediato. Se l’OLAF vuole eseguire, com’è suo dovere, il mandato conferito dal legislatore e dalle istituzioni comunitarie deve avere assolutamente come partner, e direi come partner privilegiati, quelle autorità che sul piano nazionale hanno come compito istituzionale quello di lottare contro i fenomeni criminali, vale a dire le forze di polizia e le autorità giudiziarie. E non a caso nel regolamento vi sono alcune indicazioni che tendono a favorire questo rapporto di partenariato che ritengo primario, certamente non esclusivo ma importante. Mi richiamo alle disposizioni che prevedono la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie ogni qual volta l’OLAF si imbatta in elementi concernenti fatti suscettibili di rilievo penale. Il regolamento 1073 introduce una sorta di meccanismo abbastanza simile alla trasmissione del rapporto il cui obbligo incombe, almeno in alcuni ordinamenti, alle forze di polizia rispetto alle autorità giudiziarie. Vi è poi un’altra disposizione, interessante da un punto di vista giuridico che evidenzia da parte del legislatore comunitario un’attenzione particolare affinché l’OLAF faccia parte anche del circuito delle forze di polizia, dell’autorità giudiziaria, ed è la disposizione che prevede che i rapporti conclusivi delle indagini dell’OLAF possano, a certe condizioni, essere ammessi come prove nell’ambito delle procedure giudiziarie nazionali. Naturalmente la realtà è più complessa, è più complicata di quella già di per se articolata prevista dal legislatore comunitario, e nel corso degli anni, l’OLAF, oltre a svolgere un’attività di inchiesta, a funzionare come servizio di indagine amministrativa, secondo quanto disciplinato espressamente dal Reg. 1073, è venuto nei fatti, e questo fa anche parte di esperienze delle istituzioni create all’interno dell’UE per contrastare le forme di devianza, forme di criminalità. E’ venuto ad assumere anche un ruolo di struttura di assistenza, di sostegno, di coordinamento, di collaborazione, ogni parola ha un significato diverso, ma cerco di riassumere, nei confronti delle autorità amministrative, doganali, di polizia, autorità giudiziarie, alle prese nei singoli ordinamenti nazionali con inchieste aventi ad oggetto fenomeno di frodi transnazionali. L’esperienza ci mostra come, frequentemente, la scena della lotta contro la frode sia piuttosto affollata. Noi abbiamo delle situazioni in cui di fronte a fenomeni di frode transnazionale gravi, per un certo periodo di tempo non c’è alcuna reazione da parte degli apparati della legalità a livello nazionale, perché le informazioni sono frammentarie, perché è difficile cogliere in tempi rapidi, percepire la dimensione criminale del fenomeno. Con il trascorrere del tempo tali apparati, ciascuno per conto suo, si appropriano, cominciano ad interpretare e a reagire su pezzi separati di quel fenomeno che solitamente sono collegati, ed il risultato è molto spesso che la scena, del teatro per la lotta contro la frode, sia affollato da più autorità. In alcuni paesi si muovono i pubblici ministeri, in altri sono invece le forze di polizia che iniziano le indagini preliminari, in altri paesi vi sono degli accertamenti fatti dalle autorità doganali, in altri ancora vi sono i servizi ispettivi, quali quelli per l’agricoltura, sicché diventa indispensabile a fronte di questo dinamismo, di questo sano attivismo da parte dei differenti attori della legalità una qualche forma di coordinamento. Urge pertanto, un tavolo ove riunirsi, scambiare le informazioni, eventualmente concertare, nella misura del possibile, iniziative comuni proprio per individuare le risorse disponibili nella lotta contro la frode.
Direi che nei fatti l’OLAF è diventato anche questo, un tavolo operativo dove ogni settimana nella sua sede a Bruxelles, dei pubblici ministeri, ufficiali delle forze di polizia dei paesi membri ed anche terzi, funzionari delle dogane e di altri servizi amministrativi si ritrovano per scambiare le informazioni, concordare iniziative comuni per combattere fenomeni che hanno delle ramificazioni in diversi stati ma che presentano elementi di connessione e quindi comuni.
Recentemente, e qui concludo, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee è intervenuta fissando principi particolarmente importanti a proposito dell’attività dell’OLAF. Il caso verteva circa l’efficacia vincolante di un’informativa trasmessa dall’OLAF ad un’autorità giudiziaria nazionale che disponeva così una serie di perquisizioni e sequestri nei confronti di un giornalista creando sconcerto e clamore tra i media europei. Per tutta risposta, la persona che si era ritenuta lesa nei propri diritti si rivolse ai giudici comunitari per chiedere l’annullamento dell’informativa trasmessa dall’OLAF all’autorità giudiziaria nazionale che, a sua volta, aveva innescato l’indagine giudiziaria e quindi portato alla perquisizione e ai sequestri di documenti. I giudici comunitari intervennero stabilendo che l’informativa trasmessa dall’OLAF all’autorità giudiziaria non aveva nessun valore vincolante e non era in alcun modo assimilabile alla richiesta d’esercizio dell’azione penale. L’autorità giudiziaria rimane, infatti, assolutamente libera e autonoma nel valutare il peso e la persuasività dell’informazione trasmessa. Aggiunge, inoltre la Corte che le informative trasmesse dall’OLAF debbano essere tenute in seria considerazione. Io credo che questa pronunziazione della Corte costituisca per noi uno stimolo, abbiamo tutta l’intenzione di lavorare al meglio perché le nostre informative, quindi i nostri prodotti possano essere considerati e valutati il più seriamente possibile. Grazie. 

Dott. Alberto Perduca, Direttore Investigazioni e Operazioni OLAF