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Avv. Antonio Buonfiglio

Sistema integrato di gestione e controllo

Ringrazio la Presidenza ed il Generale Curatoli per l’invito. Nel mio intervento, parto dalla premessa fatta dall’avvocato Carocci e dalla relazione del dott. Perduca. Sicuramente la Politica Agricola Comunitaria rappresenta una risorsa importante all’interno del bilancio comunitario. Il FEOGA rappresenta circa il 47% del bilancio comunitario e per dare alcuni numeri di questo 47% in Italia, giungono circa 6 miliardi di euro l’anno che sono destinati a più di 1 milione e 800 mila  aziende o produttori agricoli. E’ chiaro quindi che ci sia una particolare attenzione da parte dei servizi della Commissione Europea nei confronti degli Stati membri e degli organismi che all’interno di questi ultimi si occupano dell’erogazione dei contributi. Tale attenzione si traduce in una serie di disposizioni obbligatorie a carico degli Stati membri che al fine di reprimere le frodi in agricoltura devono mettere in atto alcune misure di controllo e di contrasto repressive ma anche preventive.
L’AgEA è l’organismo nazionale per il coordinamento per l’erogazione dei contributi comunitari in agricoltura nonché organismo pagatore per tutte quelle regioni che non hanno dato autonomamente vita all’organismo pagatore regionale così come prevedeva il dettato della legge 165 del 1999 che poi trasformava l’AIMA in AgEA. In questo contesto, quindi, l’AgEA ha esattamente il compito di disciplinare, progettare e attuare tutte le procedure amministrative che sono di supporto alla ricezione, all’istruttoria e controllo e al pagamento delle domande connesse agli aiuti comunitari.
Rispetto a questo compito istituzionale, l’AgEA ha, dunque, una responsabilità diretta nei confronti della Comunità le cui ispezioni, anche attraverso il ruolo dell’OLAF, consistono nella verifica dell’idoneità o meno delle misure adottate nell’erogazione degli aiuti. Qualora le misure vengano ritenute inidonee, queste comportano precise correzioni finanziarie a carico del bilancio comunitario. Questo è il contesto legislativo nazionale e comunitario nel quale si muove l’AgEA, che è appunto organismo di coordinamento e soprattutto organismo pagatore dato che allo stato attuale sono stati riconosciuti in Italia soltanto sei organismi pagatori regionali, più altri quattro ancora in via di riconoscimento. La stragrande maggioranza degli aiuti viene erogata, pertanto, attraverso il sistema dell’AgEA che rappresenta il sistema centrale.
Forse quello che si conosce di meno è il lavoro fatto dall’AgEA nel suo tentativo di mettersi in regola con le normative della Comunità al fine di poter svolgere tali compiti. All’interno del SIAN, il Sistema Informativo Agricolo Nazionale, è stato realizzato il sistema integrato di gestione e controllo che svolge un’azione di supporto alle funzioni istruttorie di controllo e liquidazione degli aiuti. E’ costituito da informazioni alfanumeriche, dichiarazioni, ortofoto, fotointerpretazione e aerofotogrammetria, dai tematismi che sono tutti quei dati catastali corredati alla presentazione della domanda ed infine, dalle particelle olivette. Questo sistema integrato ha oltre 28.000 file di copertura nazionale, ha coperto 3 volte il territorio nazionale dal 1996 al 2003; i dati di base di riferimento cartografico sono invece 320.000 fogli di mappa catastale e 70 milioni di particelle. I tematismi, quelli derivanti da fotointerpretazione, sono acquisizione diretta da parte di utenti remoti, per oltre 4 milioni e mezzo. A questi dati vanno aggiunti poi, 220 milioni di particelle olivetate, 4 milioni di vigneti, 650 mila ettari di superficie, più tutte le altre cose messe a disposizione da parte del Corpo Forestale dello Stato per le discariche abusive, le aree boscate e quelle percorse dagli incendi. Questo è un sistema integrato che già per tre volte, dal 1996 al 2003, ha coperto l’intero territorio nazionale. E’ un sistema che si basa dapprima sull’aerofogrammetria, poi sulla fotointerpretazione e le ortofoto, ed infine sui controlli in campo. Questi ultimi consentono di acquisire all’interno dei un fascicolo unico aziendale una serie di ulteriori informazioni che arricchiscono il patrimonio informativo di base e che vanno dall’analisi delle aziende vere e proprie, ai dati di consistenza aziendale, ai dati produttivi, all’entità dei finanziamenti ricevuti nel corso del tempo e all’esito dei controlli e dei rilievi fatti in campo dagli agronomi. Il decreto legislativo n°99 dello scorso aprile 2004 ha dato all’AgEA il compito di istituire il cosiddetto registro degli aiuti. Pertanto al di la degli aiuti derivanti dal FEOGA sezione garanzia, nel fascicolo aziendale verranno inseriti tutti gli aiuti che un’azienda, un singolo coltivatore diretto prende non solo dalla Comunità Europea ma anche da qualsiasi altro Ente pubblico o istituzione regionale.
Attraverso questo sistema integrato di gestione e controllo che è di supporto al SIAN, l’AgEA controlla le domande e, in particolare, la compatibilità di quanto dichiarato all’interno delle domande con il sistema di controllo stesso. Quali sono i classici esempi di possibile frode? Un primo esempio è quello della particella che viene definita non eleggibile a coltura: questo significa che un produttore dichiara di coltivare grano su un’area ad esempio boscata oppure, addirittura, dove c’è un fabbricato, per cui è immediata la non corrispondenza tra quanto dichiarato dal produttore dell’azienda direttamente al momento della presentazione della domanda. Altro classico esempio è quello della dichiarazione di una superficie seminata superiore a quella risultante dal sistema per una determinata particella. Capita molto spesso che per alcune colture tipiche, per le quali è stabilito un importo unitario per ettaro di superficie coltivata, o per altre colture permanenti, per le quali l’importo è invece stabilito per numero di piante, vedi le superfici olivetate, vengano dichiarate più piante rispetto a quelle realmente esistenti.
Nella realtà queste frodi che in tempi più remoti erano assolutamente di moda, oggi in qualche modo sono disincentivate dalla complessità del sistema complesso che viene alimentato costantemente dall’opera di Centri Autorizzati di Assistenza Agricola che prestano una fideiussione sulla veridicità del contenuto delle dichiarazioni e dal controllo fatto via Internet attraverso il collegamento del sistema AgEA con altri Enti dello Stato quali ad esempio l’Agenzia delle Entrate per l’anagrafe tributaria e l’Agenzia del Territorio per tutti i riferimenti catastali. Questi controlli quindi non permettono già all’origine del processo l’ingresso di eventuali anomalie nel sistema. In caso contrario, il doppio controllo (quello cartaceo di natura amministrativa e quello fatto successivamente sul campo) permette di vedere qualora una produzione venga effettivamente sovradimensionata. Ad esempio, lo scorso anno, e questo è un caso che ha riguardato direttamente il rapporto tra l’AgEA e il Comando Carabinieri Politiche Agricole, si è verificata una situazione, in alcune zone particolari del nostro territorio dove erano state dichiarate superfici, e nel fare la verifica tra tali superfici e la quantità di prodotto dichiarato, prendendo anche come riferimento la resa media per ettaro stabilita dagli Istituti agrari e dalle Regioni competenti, si era visto che c’era stato un sovradimensionamento della produzione. Nel caso tipico della trasformazione di prodotti agrumicoli dov’è richiesta l’origine del prodotto che obbliga il richiedente l’aiuto a dichiarare nella domanda il territorio di provenienza del prodotto, l’effettiva esistenza del terreno paragonata alla resa media per ettaro consente di individuare immediatamente l’eventuale sovradimensionamento garantendo, pertanto, la scoperta della frode. Altro esempio di frode è quello tipico di un'altra zona del meridione, dove al fine di percepire aiuti, venivano dichiarate a seminativo particelle catastali inesistenti oppure di non proprietà dei dichiaranti, in modo che la stessa particella venisse dichiarata da più persone. E’ il cosiddetto caso di “supero” che in passato era possibile per l’assenza del sistema integrato di gestione e controllo e che oggi, invece, viene immediatamente bloccato al momento della presentazione della domanda.
Dunque esiste una sorta di efficacia preventiva del sistema immediatamente riscontrabile che fa in modo che la domanda anomala venga intercettata alla fonte. Peraltro, il fatto che l’AgEA abbia una banca dati unitaria dell’anagrafe aziendale fa in modo che tutte le produzioni che si discostano da quella che è la media nazionale possano essere segnalate all’autorità giudiziaria. Esempio più noto è la formazione delle “black list” e l’esempio noto è stato quello della produzione del latte in nero in eccesso dove per eludere il sistema delle quote era stata dichiarata una produzione incompatibile per eccesso con la consistenza del patrimonio zootecnico nazionale. E’ chiaro che in riferimento alla quota, alla consistenza zootecnica e al patrimonio aziendale fa subito emergere una palese irregolarità. Sono queste le frodi classiche che sono state perpetrate ai danni del bilancio europeo e che per l’esistenza attuale del sistema, ad eccezione dei casi specifici segnalati negli ultimi tempi ed immediatamente individuati dal sistema integrato di gestione e controllo, sono ormai frodi che fanno parte dell’archeologia criminale del nostro paese. Questo perché come già ricordato dai precedenti interventi, la riforma della politica agricola comunitaria ha introdotto nel sistema il termine, che è un bruttissimo neologismo, di disaccoppiamento, cioè dell’aiuto slegato dalla produzione effettiva di un determinato prodotto. Ciò comporterà che si prenderanno a riferimento dati storici di un periodo particolare, un quadriennio che va dal 1999 al 2003, per quello che riguarda l’olio, o un triennio precedente per quello che riguarda i seminativi, dove appunto questi dati storici verranno cristallizzati e il coltivatore otterrà questo contributo in ragione del solo mantenimento di un terreno. Quindi, probabilmente, la frode comunitaria così come l’abbiamo conosciuta fino ad oggi non avrà più ingresso nel nostro campo e soprattutto in alcuni settori dove invece, come quello dell’ortofrutta, una politica de jure condendo nel nostro paese si dovrebbe fare promotore presso la Commissione Europea affinché anche questo principio del disaccoppiamento che sotto altri motivi può essere ritenuto un’ingiustizia, possa essere perseguito sotto il profilo della truffa comunitaria anche nelle altre OCM. Anche qua, tuttavia, per via della riforma della PAC e per i dati intrinseci al sistema. Pensate che in Italia prendono il contributo per l’olio d’oliva circa 1 milione 360 mila persone, di questo 1milione360mila produttori di olio d’oliva l’85%  fa due quintali di olio e percepisce un contributo che è inferiore ai 500 euro. A meno di non voler parlare di grandi fenomeni criminali che quindi possono avvenire concretamente, ma in tal caso il problema non è solo di frode comunitaria ma di riciclaggio in genere perché ci vorrebbe una notevole organizzazione per mettere d’accordo una serie di produttori, è difficile che possa essere perpetrato un reato di frode comunitaria per una cifra inferiore ai 500 euro per i quali molto spesso il bilancio della comunità, nel caso di un eventuale riscontro, non ne richiede nemmeno la repressione allo Stato membro. Quindi do uno spunto per il proseguo del seminario: si può passare dalla frode al riciclaggio? A tal fine la banca dati dell’AgEA può essere messa a disposizione per perseguire non tanto singole frodi ma per capire lo spostamento di capitali in zone territoriali determinante oppure secondo settori determinati. Lancio inoltre una potenzialità di questo sistema: il regolamento comunitario oltre al principio del disaccopiamento, cioè l’erogazione dell’aiuto indipendentemente dalla produzione, impone il rispetto di alcuni regolamenti dell’ecocondizionalità. Questi 18 regolamenti che si occuperanno genericamente di sicurezza alimentare, di benessere animale, di manutenzione del territorio, porteranno o potranno portare, qualora applicati con costanza dal punto di vista del regolamento comunitario ad una vera e propria certificazione aziendale per avere una produzione che può anche essere rilevante sotto altri profili. Pensate ad esempio quanto le potenzialità di questo sistema integrato di gestione e controllo possa essere di supporto alla sicurezza alimentare oppure quanto possano essere di supporto al mercato del lavoro sia in termini di indebita percezione di contributi assistenziali sia in termini di contributi delle aziende. E’ facile prevedere avendo tutti i dati di consistenza aziendale e territoriale di quanta manodopera c’è effettivamente bisogno oppure di quanti contributi bisogna versare. Probabilmente c’è un’evoluzione di possibili reati connessi alla PAC. Lancio poi un’altra provocazione: permettetemi di essere un po’ nazionalista. Molto spesso l’Italia viene considerata il Paese dei furbi. Dato che prima veniva ricordato il reato di frode comunitaria, l’Italia ha subito equiparato il reato di frode comunitaria a quello contro il bilancio comunitario, l’articolo è il 640 bis, cosa che non è avvenuto in tutte le legislazioni europee. L’Italia è l’unico paese che ha un sistema GIS che censisce una per una tutte le particelle, tutti gli olivicoltori del territorio nazionale cosa che non hanno, peraltro certificato dalla Commissione Europea sia dopo una ventennale attesa, altri paesi molto importanti come la Spagna e la Grecia che percepiscono nel campo dei soli aiuti all’olio d’oliva forse somme superiori a quelle che vengono stanziate per l’Italia. Molto spesso i controlli che sono stati fatti in Italia sono stati resi pubblici. Questo ha portato per l’anno successivo ad un aumento del numero dei controlli richiesti dalla Commissione. Una volta scoperta la frode e denunciata, la Comunità richiede anno dopo anno maggiori controlli e nonostante nell’ultimo anno il sistema integrato di gestione e controllo sia stato validato dalla Commissione Europea, siamo ormai ai controlli fisiologici del 5% all’anno che è il minimo previsto dal regolamento comunitario.
Volevo concludere dicendo che esiste un sistema integrato di gestione e controllo che salvo grandi casi ha sconsigliato le piccole frodi comunitarie. Lancio un’ultima provocazione: 6 miliardi di euro. Non vorrei che la PAC fosse lo specchietto delle allodole per la criminalità visto che il mercato dell’ortofrutta di alcune zone del nord Italia non fa 6 miliardi di euro in un giorno in trattative commerciali ma bensì in tempi molto più stretti di quella che è la percezione dell’aiuto comunitario in un anno. Noi abbiamo un sistema integrato di gestione e controllo che permette l’emersione delle frodi quasi automaticamente o comunque molto residualmente, mentre invece in agricoltura possono esistere fenomeni maggiori che devono essere maggiormente attenzionati. Grazie.

Avv. Antonio Buonfiglio, Presidente Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura