Nel tema della funzione della Corte come organismo pienamente inserito nel sistema di sicurezza collettivo delle Nazioni Unite, va inquadrata la giurisdizione sul crimine di aggressione, vale a dire l’attacco illegittimo di uno Stato nei confronti di un altro Stato.
Sul punto, il testo varato dalla Conferenza di Roma non ha potuto recepire una specifica tipizzazione della fattispecie, in ragione delle forti opposizioni di diversi Stati che minacciavano il buon esito della negoziazione complessiva dello Statuto. L’Italia è però riuscita a fare affermare la propria linea includendo comunque nell’Art.5 il crimine di aggressione, sebbene con un rinvio a più compiuti elementi di definizione ad un momento successivo della entrata in vigore internazionale dello Statuto, mediante emendamenti (art.121) o per tramite della Conferenza di revisione (art.123).
L’argomento si presta tuttavia sin da ora a interessanti spunti di riflessione, atteso che la Commissione Preparatoria per l’istituzione della Corte e per i Regolamenti di Procedura e Prove ha già esaminato alcune proposte, tra cui un certo rilievo hanno assunto quelle presentate distintamente da Italia ed Egitto, Germania, Stati Arabi e Federazione Russa(146).
Innanzi tutto va detto che il tema dell’aggressione è stato al centro di un ampio dibattito sorto ai tempi della Società delle Nazioni e sviluppatosi attraverso la giurisdizione dei Tribunali del secondo dopoguerra, fino ad arrivare ai più recenti indirizzi delle Nazioni Unite e della Commissione per il Diritto Internazionale sul Progetto di Codice dei Crimini contro la Pace e la Sicurezza del Genere Umano (147). “La pianificazione, la preparazione, l’avvio o la conduzione di una guerra d’aggressione, ovvero di una guerra in violazione dei trattati, degli accordi e delle intese internazionali, ovvero la partecipazione a un piano o un complotto comune a tal fine” fu il primo capo d’accusa dei crimini contro la pace imputati ai nazisti dalla Carta del Tribunale di Norimberga(148). Fino a quel momento, intraprendere una guerra poteva essere considerato certamente un illecito internazionale dello Stato, come peraltro aveva sancito il Patto Briand-Kellog del 1928; ma non un crimine imputabile ai singoli individui. Di conseguenza, la Francia si oppose all’idea di instaurare procedimenti penali per tali processi, e la Russia temette che tale impostazione potesse criminalizzare la loro aggressione alla Finlandia e l’annessione della Polonia; in ogni caso prevalse la tesi statunitense per cui gli imputati di Norimberga furono processati e condannati anche per tali reati.
Successivamente, la Carta delle Nazioni Unite - che pure non ha dettato una specifica definizione del crimine di aggressione - ha delineato il quadro di pacifica convivenza cui gli Stati vengono ad essere obbligati. Difatti la Carta di San Francisco, da un lato, attribuisce la risoluzione delle controversie alla Corte Internazionale di Giustizia, e, dall’altro, conferisce al Consiglio di Sicurezza l’attuazione delle misure previste dai Capi VI, VII e VIII per assicurare la pace e la stabilità internazionale; l’azione bellica ad iniziativa degli Stati è pertanto consentita solo in forza delle previsioni dell’Art. 51, per il “diritto naturale di autotutela individuale o collettiva”, che in ogni caso può ritenersi operante solo nel caso di “attacco armato” e “fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie” (149). Fu così che, nel 1974, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite formulò una prima definizione del crimine di aggressione, individuandola essenzialmente nella “iniziativa delle armi da parte di uno Stato in violazione di quanto stabilito dalla Carta”. Ciò nondimeno, in seno agli stessi organismi delle Nazioni Unite, ed in molti esponenti dei suoi Paesi membri dell’emisfero occidentale, è stato ben presto rilevato che occorreva circoscrivere più dettagliatamente il termine di aggressione qualora lo si volesse perseguire penalmente sul piano internazionale; in tale processo ricognitivo della esatta qualificazione giuridica della fattispecie, sarebbe stato necessario tenere conto che, di fatto, poiché la guerra è solitamente pianificata da un gran numero di persone dell’apparato dello Stato, risulterà poi difficile tracciare il confine tra chi è il colpevole e chi non lo è, con la conseguenza principale che comunque ogni indagine su tale crimine sarà complessa e sicuramente carica di implicazioni “politiche”(150). La prima più esplicita manifestazione di queste riserve si ebbe quando il Consiglio di Sicurezza intese disciplinare lo Statuto del Tribunale internazionale per la ex Jugoslavia, dalla cui giurisdizione furono appunto esclusi l’aggressione e i crimini contro la pace in generale.
Ritornando alle iniziative più recenti promosse in seno alla Commissione Preparatoria, l’iniziativa italo-egiziana ha ritenuto di delimitare le condotte configuranti il crimine di aggressione negli atti indicati nella Risoluzione 3314/1974 dell’Assemblea Generale, vale a dire: l’invasione o l’attacco o ogni occupazione militare, il bombardamento, il blocco, l’attacco alle forze armate terrestri, aeree e marittime o alla flotta commerciale (marittima e aerea), l’uso della forza armata da parte di truppe stanziate nel territorio di uno Stato con il consenso del sovrano territoriale, la messa a disposizione del territorio per commettere l’aggressione (basi straniere), l’invio di bande armate in territorio straniero; tali atti comunque devono caratterizzarsi tutti come atti di «di sufficiente gravità» e il soggetto attivo eventualmente imputabile deve identificarsi in persona collocata “in a position to exercise control or capable of directing political/military in his State against another State” .
L’iniziativa tedesca, invece, ha proposto una definizione più riduttiva, volta ad escludere il rischio di estensive interpretazioni delle fattispecie della Ris.3314 che effettivamente potrebbero includere atti di minore gravità o comunque legittimati da cause di giustificazione: l’aggressione è dunque un “attacco armato” in “aperta violazione della Carta delle Nazioni Unite”, che abbia come risultato “l’occupazione militare” o l’“annessione” del territorio dello Stato attaccato o di un parte di esso; non si configura l’aggressione nella semplice “minaccia” di attacco armato, perché l’attacco deve essere iniziato e svolto; soggetti imputabili sono quanti - collocati nelle posizioni di responsabilità definite dalla stessa proposta italo-egiziana - abbiano “pianificato, preparato e ordinato” l’aggressione.
La proposta dei Paesi Arabi assume un connotato politico- militare del tutto particolare, essendo incentrata a rimarcare il diritto di autodeterminazione dei popoli: l’aggressione si configurerà nell’uso della forza armata diretto “a violare la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di uno Stato”, e “a privare i popoli dei loro diritti di autodeterminazione, libertà e indipendenza”.
La Federazione Russa, infine - con una impostazione “politica” di non minore rilievo - ha inteso rimarcare la funzione di accertamento dell’aggressione che deve essere ricondotta alle esclusive determinazioni del Consiglio di Sicurezza; inoltre, l’aggressione deve caratterizzarsi non come un generico “uso della forza” ma come le attività di: “planning, preparing, initiating, carrying out a war of aggression”.
Sulla base di tali indicazioni, possono delinearsi alcune osservazioni di stretto interesse per il ruolo delle componenti decisionali delle Forze Armate. In primo luogo, come osserva il Ronzitti(151), tutte le proposte, ad eccezione di quella Russa, identificano il soggetto attivo del reato in coloro che hanno la direzione politica e militare dello Stato; l’aggressione è pertanto “a leadership crime”, come peraltro era stato già definito nel processo di Norimberga ove tale crimine fu imputato solo ad un ristretto gruppo di persone, responsabili essenzialmente di attività di pianificazione strategica: i comandanti e gli organi di stato maggiore che esercitano funzioni di pianificazione ai minori livelli, e, a fortiori, i singoli militari non possono essere accusati di aggressione(152). Inoltre, motivi di ulteriore riflessione sul tema permangono ancora su due aspetti: la definizione dell’elemento materiale, ed il problema dei rapporti tra Corte e Consiglio di Sicurezza. Probabilmente è la proposta tedesca ad avere sottolineato la necessità di configurare l’elemento materiale non già in un generico “uso della forza” - ove peraltro occorrerebbe verificare caso per caso la sussistenza di cause di giustificazione (es. l’azione di fuoco di un intercettore per la tutela dello spazio aereo territoriale, il blocco di una nave in acque “contese”, etc.) - ma un uso della forza diretto al risultato concreto dell’ occupazione militare o dell’annessione del territorio. Va però detto che non è facile caratterizzare i connotati di questo elemento psicologico dell’ animus aggressionis, e, pertanto, la proposta italiana di riprendere la definizione di tutti gli atti qualificati come aggressivi nella Ris. 3314 potrà risultare utile ad evitare un’eccessiva indeterminatezza della norma.
In tale contesto, l’aspetto dei rapporti tra Corte e Consiglio di Sicurezza, con riferimento all’accertamento del crimine di aggressione, si è preannunciato critico dall’esordio dei lavori preparatori. È stato osservato che l’Art.5, comma 2 dello Statuto dispone espressamente che la repressione del crimine di aggressione deve essere “conforme alle disposizioni rilevanti della Carta delle Nazioni Unite”. In proposito, l’ Art.39 della Carta dispone che “Il Consiglio di Sicurezza accerta l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione” ai fini dell’applicazione di misure preventive non implicanti l’uso della forza (Art.41, interruzione delle relazioni economiche, delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, rottura delle relazioni diplomatiche, etc.) ovvero comportanti l’impiego di forze aeree, navali, terrestri per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale (art.42).
A fronte di tali disposizioni, ed in difetto di una regola di procedura più compiuta, potrebbe dunque determinarsi una situazione di possibile “conflitto” tra competenze della Corte e del Consiglio di sicurezza. Secondo taluni(153) occorrerebbe rimarcare che il Consiglio è un organo politico, mentre la Corte è un organismo giudiziario, per cui il principio generale di separazione tra funzioni politiche e giudiziarie dovrebbe trovare anche in questo caso il legittimo corollario in una assoluta indipendenza delle rispettive determinazioni dei due organismi: il Consiglio accerterà, pertanto, gli elementi oggettivi e le responsabilità dell’aggressione sotto il profilo delle determinazioni e delle conseguenti misure “politiche” da intraprendere ai sensi del Cap.VII della Carta; la Corte, invece, procederà sul piano strettamente giudiziario in relazione all’ accertamento di un crimine, indipendentemente dalla qualificazione che nei fatti medesimi potrà essere stata data dal Consiglio di Sicurezza (che, va sottolineato, potrebbe non configurare l’aggressione, ad esempio, per il “veto” essenzialmente di natura politica espresso da uno dei membri permanenti).
Secondo altre interpretazioni, si tratta evidentemente di poteri differenti, ma concorrenti, che, se non opportunamente disciplinati, potrebbero comunque determinare ambiti di incertezza fortemente destabilizzanti per il quadro del sistema di sicurezza collettivo delle Nazioni Unite. Pertanto, nello Statuto di Roma sono state già inserite alcune norme mirate a caratterizzare una visione unitaria e coordinata delle iniziative della Corte e del Consiglio, quantomeno nell’intento di assicurare una efficace gestione della emergenza delle crisi: in base allo Art.16, il Consiglio - con Risoluzione adottata ai sensi del Capitolo VII della Carta - può chiedere alla Corte una sospensione dell’indagine e del processo penale per un periodo di dodici mesi, rinnovabile con le stesse modalità. Ma più concretamente occorrerà verificare in quale senso evolverà il dibattito dei rapporti Corte-Consiglio, in relazione alla definizione del crimine di aggressione, rispetto alla attuale posizione degli Stati-membri permanenti del Consiglio di Sicurezza che rimarcano invece un potere di accertamento dell’aggressione già espressamente conferitogli dalla Carta.
(146) - Sul punto ampiamente N. Ronzitti, in La Corte penale internazionale…, cit., Appendice, p.158, B.V.A. Roling, Tokio Trial and Beyond: Reflections of a Peacemonger a cura di A. Cassese, Cambridge, 1993, 100-103. Nell’ambito della delegazione italiana che ha partecipato ai lavori preparatori dei Regolamenti di procedura e prova, il tema della definizione del crimine di aggressione è stato seguito da Mauro Politi.
(147) - Doc. UN A/51/10; Reale, op. cit., p.88.
(148) - R. S. Ratner, Crimini contro la pace in Crimini di guerra, cit., p. 116.
(149) - Sul tema la letteratura è molto ampia. In questo contesto si reputa opportuno ricordare C. Pinelli, Sul fondamento degli interventi armati a fini umanitari, in Cotturri ( a cura di), Guerra-Individuo, F. Angeli, 1999, p. 78 s.
(150) - R. S. Ratner, cit.
(151) - Op. cit., p.161.
(152) - Sul punto anche l’art.16 del Codice dei crimini contro la pace e la sicurezza dell’umanità; cfr: T. Meron, War Crimes Law Comes of Age, Essays, Oxford, 1998, pp.83-84. Sulle “responsabilità dei comandanti” si dirà più avanti.
(153) - Così Ronzitti, op. cit., p. 164.