Menu
Mostra menu

Il controllo dei piani e dei programmi analisi e verifiche ex ante ed ex post







Rosario Scalia
Consigliere della Corte dei Conti







1. Il ruolo della Corte dei conti e il sogno di una notte d’inizio inverno

Dopo pochi mesi, il Governo Monti, con la presentazione del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 alle Camere, aveva ritenuto che fosse giunto il tempo di affrontare un grande tema: di quale tipo di controlli avesse bisogno una Nazione come l’Italia; in particolare, quale tipo di controllo si sarebbe dovuto svolgere nei confronti delle Regioni (e degli altri enti territoriali) che gestiscono il 75% della spesa pubblica.
A ciò il Governo era stato indotto da eventi che avevano sottoposto alla valutazione dell’opinione pubblica una serie di distorsioni e di anomalie dei processi allocativi di risorse finanziarie pubbliche di competenza di tale livello di governo (quello regionale), che, nella elaborazione della sua legislazione di interventi, è pur sempre tenuto ad ispirarsi al metodo della programmazione (che è strumento della “buona amministrazione”, che si deve ritenere consustanziale al principio della “sana gestione finanziaria”).
In sostanza, nel principio di buon andamento di cui all’articolo 97 della nostra Costituzione è pienamente leggibile l’impegno all’assolvimento di un dovere da parte di tutti i livelli di governo: un dovere a carico della classe politica, un dovere a carico della classe delle burocrazie; queste ultime, poi, non possono essere lasciate sole, nel declinare questo dovere di fronte agli elettori, perché elaborare un piano, o un programma, è parte integrante della cultura amministrativa nazionale. Da condividere, quest’ultima, quindi, con il sistema della giustizia amministrativa e con il sistema dei controlli, sia interni che esterni.
Una integrazione di responsabilità (quella tra politica e amministrazione, di cui la dirigenza è parte fondamentale), che viene a negare, nella sostanza, la visione di quella realtà dottrinale che ha ritenuto, per troppo tempo, separabile la “politica” dalla “amministrazione”; più correttamente, dalla responsabilità delle diverse dirigenze che quotidianamente fanno gestione amministrativa, gestione tecnica, gestione finanziaria.
Se la visione che dobbiamo avere è quella di ritenere corresponsabili delle politiche pubbliche i decisori politici e i decisori burocratici, allora è giunto il tempo di ritornare ai fondamentali del diritto amministrativo, recuperando la “cultura del diritto” (che è cultura della legalità) alla visione pragmatica delle relazioni che intercorrono tra gruppi di interesse.
Gruppi di interesse che risultano essere compartecipi da sempre della elaborazione della legge di pianificazione della spesa pubblica per antonomasia, quella che si occupa di approvare il bilancio annuale ed il bilancio pluriennale.
è sui contenuti di questa legge, sulla ritualità annuale di cui essa risulta contrassegnata - a livello di governo nazionale, a livello di governo regionale - che si svolgono accesi dibattiti.
Portati a coerenza di visione dal decisore politico; e tradotti, immediatamente dopo la sua approvazione, in atti di pianificazione, o, nella maggior parte dei casi, di programmazione. Anch’essi rientranti nella sfera di responsabilità del decisore politico.
Ma è nella fase della programmazione che si realizzano i maggiori sprechi delle risorse pubbliche.
Perché è in questo momento del complesso processo decisionale, che ha ad oggetto il governo della res publica, che si scrivono programmi che si presentano privi del necessario (rectius, adeguato) supporto finanziario.
è in questo particolare momento di dialettica (che dovrebbe esserci) tra politica e dirigenza che si realizzano i più grandi sprechi: si decide l’attribuzione di risorse pubbliche a tipologie di soggetti attuatori che non sono affidabili; si ipotizzano opere che, per carenza di risorse, si costruiranno a metà; si predeterminano i soggetti che risulteranno beneficiari anche se non potrebbero esserlo.
E tutto ciò avviene con un grande richiamo che si è soliti fare a norme, a regolamenti, a disposizioni in genere - molte delle quali sono state anche abrogate o completamente modificate nel tempo - nella premessa di tali atti amministrativi che la dirigenza, le dirigenze diligentemente sottopongono all’approvazione dell’Esecutivo in assetto collegiale (Giunta) prevedendo anche il passaggio (per una condivisione politica, perché no?) presso la competente “commissione permanente” del Consiglio regionale.
Così operando, le dirigenze, a livello regionale, trovano una “copertura politica” a decisioni che dovrebbero rientrare nel loro esclusivo campo di responsabilità; mentre il decisore politico, a sua volta, si dimostra ben contento di rientrare, non una, ma più volte nel circuito decisionale. Così che chi si dovrebbe limitare a esercitare il controllo politico dell’Esecutivo non lo può più fare perché è stato coinvolto (prima) nella decisione presa, appunto, con l’atto di programmazione. Che tipo di interventi di natura legislativa, a questo punto, andrebbero posti in essere? Molti, e anche puntuali.
A questa semplice conclusione è pervenuta la Corte dei conti quando -anche se l’arco temporale del suo intervento, previsto dall’art. 1, c. 2, del d.l. 174, è stato ridotto ai minimi termini - ha avviato il controllo ex ante sugli atti di programmazione delle Regioni.
Un controllo che si è esercitato tenendo conto di due fattori: la riscontrata assenza, in alcune realtà amministrative regionali, di una cultura della pianificazione/programmazione tra le dirigenze (abituate, peraltro, ad operare in un clima di generalizzata derespon-sabilizzazione); la pressione di termini di scadenza che avrebbero generato - per ciò che attiene all’utilizzo di risorse finanziarie di fonte comunitaria - la responsabilità in capo all’Ente Regione, cioè quelle di dover procedere alla restituzione di esse per mancato rispetto delle scadenze che sono proprie di una programmazione efficace nella “visione europea” dell’uso di risorse pubbliche.
Anche sugli atti di pianificazione/di programmazione (emanati per dare esecuzione a questa o quella legge) si può esercitare un controllo ex ante (cioè un controllo preventivo) destinato a valutarne la legittimità sotto i più diversi profili: da quello della ragionevole aderenza dei contenuti dell’atto posto in essere all’obiettivo di legge, a quello della logica corrispondenza che deve sussistere tra entità e qualità degli interventi che si ritiene necessario attivare, secondo schemi organizzativi - standard, e risorse finanziarie e strumentali necessarie allo scopo; a quello del rispetto del principio di libera concorrenza tra soggetti di cui si richiede la candidatura a fornire servizi alla P.A.; a quello di escludere elementi di irragionevolezza che si potrebbero annidare nei percorsi di natura selettiva quando sia necessario renderli ostensibili ai beneficiari degli interventi (dei contributi) previsti dalla legge.
In sostanza, anche nei provvedimenti amministrativi di natura pianificatoria/programmatoria possono annidarsi quegli stessi vizi di legittimità (incompetenza relativa; violazione di legge; eccesso di potere) che è possibile rintracciare nei provvedimenti amministrativi classici.
E tra tali vizi di legittimità, sotto il profilo della regolarità contabile, c’è da rilevare quello che tenta di far passare una disponibilità finanziaria che, rifacendo i conti, non c’è.
Ma il controllo preventivo di legittimità su atti di tale natura si è dimostrato assai utile in tutte quelle realtà amministrative in cui esso è esercitato da tempo.
Per le Regioni a statuto ordinario - secondo alcuni costituzionalisti - sarebbe stato necessario solo una interpretazione evolutiva della prescrizione contenuta nell’art. 110, c. 2, Cost..
Invece, si è preferito accogliere una tesi di natura attendista: si è richiesto una modifica ad hoc da apportare al richiamato art. 100, c. 2, della Costituzione, con la presentazione di un disegno di legge di natura costituzionale.
Al di là di questo orientamento, che ha prevalso in sede parlamentare (che, comunque, può essere anche condiviso), c’è da chiedersi se sia soddisfacente il ruolo che ha il controllo indipendente esterno, così come affidato, oggi, alla Corte dei conti dall’ordinamento vigente.
Una prima e fondamentale considerazione - quella che scaturisce dall’esperienza che la Corte ha maturato sul campo analizzando il sistema amministrativo in rapporto agli obiettivi strategici/operativi rintracciabili nei piani/nei programmi dell’istituzione controllata - una piena e fondamentale considerazione, diciamo, è riassumibile in questa frase: «I maggiori sperperi di denaro pubblico si realizzano negli atti di programmazione». Lo ripetiamo, certamente.
A questa considerazione se ne aggiunge un’altra; anch’essa maturata sul campo.
E che è necessario portare all’attenzione dello Stato-comunità, cioè al Popolo, per conto del quale si esercita - da parte della Corte dei conti - la sua attività istituzionale.
Il controllo diventa inutiliter datum se, accanto al controllo esercitato sul singolo provvedimento (legittimità), non si dia (prima) una valutazione sulla bontà del più importante dei provvedimenti amministrativi (gli atti di programmazione, quelli di pianificazione), e non se ne seguano gli effetti (in itinere) nel corso della loro esecuzione, fino a verificarne globalmente gli effetti sui destinatari nel loro complesso (customer’s satisfaction).
Ma c’è di più. Occorre prendere coscienza di un fatto, se non si vuole far rimanere pura teoria l’orientamento espresso dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 29 del 1995.
Il Parlamento e gli altri organi costituzionali rappresentativi della volontà popolare, hanno bisogno, in un sistema democratico, di sapere se l’Esecutivo sta governando correttamente la comunità (nazionale, regionale, locale).
E, poi, ancora un’ulteriore riflessione: l’entrata in vigore del d. lgs. n. 29/93 - abbiamo così fermato il tempo a 20 anni fa -, con il suo prefigurare le pubbliche istituzioni più vicine ad un modello di una azienda (visione aziendalistica), con l’immaginare la cultura del personale dirigenziale permeata dai parametri non solo della legalità ma anche da quelli dell’efficienza, dell’economicità e dell’efficacia, con il richiedere alla cultura del decisore politico di assoggettarsi ai risultati di processi permanenti di analisi della produttività gestionale ma anche della produttività istituzionale (costi/benefici), è riuscita a dare al “mondo degli operatori pubblici” una speranza in più?
Quella di poter essere riguardati come persone capaci di dare il meglio di se stessi? Senza essere necessariamente qualificati tout court una massa di “fannulloni”.
Come avviene tra le cose di questo mondo - non perfetto, ma perfettibile - occorre operare dei “distinguo”.
In particolare, non si può fare di ogni erba un fascio.
E tra questi “distinguo” dovrebbe esserci una sostanziale riflessione sul criterio per determinare il costo (medio) per ora effettivamente lavorata di ciascun operatore pubblico.
Infatti, solo questo criterio matematico dovrebbe costituire la base per costruire raffronti/comparazioni credibili tra le diverse aree/classi di professionisti del pubblico impiego.
Un criterio - questo così come sopra suggerito - che dovrebbe consentire di valutare l’andamento del costo di ciascun prodotto/servizio pubblico, se è vero che l’attività della P.A. si fonda al 95% sul ricorso al fattore umano (costo del lavoro). Ed è questo perfettamente riscontrabile nel settore della sanità, nelle politiche pubbliche del settore sanità.
Neppure il d.lgs. n. 286/1999 è riuscito a cambiare il pianeta “pubblica amministrazione”, perché - a parte la necessità di ritornare a dare il giusto peso al parametro della legittimità/regolarità di cui è permeata l’attività pubblica - non è riuscito a elaborare una “visione d’insieme” delle diverse tipologie di controllo (interno) individuabili nel contesto organizzativo di una qualsiasi istituzione.
Non si può dire che il testo del d.lgs. n. 286/99 non sia perfetto: esso risponde pienamente - ancora oggi - ai canoni della chiarezza e della esaustività nella formulazione; ma esso, purtroppo, non è stato “condiviso” emotivamente dalle dirigenze, ai diversi livelli di governo.
Più correttamente, esso è stato visto dalla classe dirigenziale come la base giuridica per fondare un semplice assunto al proprio tornaconto: che la valutazione del dirigente (art. 5, c. 2, d.lgs. n. 286/99) avrebbe potuto essere legittimamente/correttamente resa (dal Nucleo di valutazione/SECIN) anche quando non fosse risultato funzionante il controllo di gestione (produttività individuale/collettiva ex art. 49, d.lgs. n. 29/93, ora, art. 45, d.lgs. n. 165/2001).
Da allora (1999) - anche in quelle istituzioni in cui l’acquisizione delle informazioni è risultata utile alla elaborazione del complesso di atti/provvedimenti/servizi resi all’utenza - tali informazioni sono state escluse dal processo di valutazione della “capacità professionale” della dirigenza (cioè, non sono state utilizzate per attestarne la “managerialità”). E managerialità significa dare esecuzione a piani, a programmi.
A rileggere l’evoluzione della disciplina di fonte contrattuale riguardante lo status giuridico delle diverse dirigenze, si acquisisce la profonda consapevolezza che la regola è stata dettata da una sostanziale esigenza: quella di voler acquisire il massimo profitto possibile, riducendo al minimo l’impatto che il sistema dei controlli avrebbe potuto avere sull’erogazione degli emolumenti loro spettanti.
Sullo sfondo di questa vicenda tutta nazionale, contraddistinta da un sistema di regole auto-generato dagli stessi soggetti che ne dovevano essere i naturali destinatari, c’è la consapevolezza che la “teoria dei giochi” (applicabile nel campo dell’economia) nella fattispecie ha sortito un solo effetto: il depotenziamento, nella realtà, del controllo di gestione, le cui informazioni avrebbero dovuto essere utilizzabili, peraltro, per effettuare anche analisi dei costi dell’azione amministrativa. E, come tali, utili per fare la comparazione tra istituzioni ai fini della valutazione della loro performance, sia organizzativa che gestionale.  Tanto da far considerare un miraggio concetti come fabbisogno-standard o costo-standard; dove per standard si intende medio.
In tali condizioni l’attività della Corte dei conti è risultata di più difficile dispiegamento, in quanto la ricerca e il conseguente assemblaggio dei dati/delle informazioni utili a tale scopo ha richiesto tempi più lunghi del normale.
Se la Corte dei conti - nell’esplicazione del “controllo sulla gestione” - deve assicurare nelle sue relazioni al Parlamento (come agli altri organi rappresentativi della volontà popolare) un giudizio sui “costi, modi e tempi” dell’azione amministrativa/dell’azione tecnica (art. 3, 4° c., l. n. 20/94) svolta dalle burocrazie, tale sua missione può portare a termine con grande fatica e in una atmosfera di incomprensione, peraltro, del suo stesso ruolo.
Il magistrato contabile addetto al controllo, infatti, da qualche tempo (fin dal 1994) ha il gravoso compito di assicurare al decisore politico una “visione aziendalistica” delle pubbliche istituzioni, ma non solo; anche degli organismi da esse vigilati e controllati: quella che chiamiamo con il termine “amministrazione indiretta”.
Anche perché il potere politico che decide di svolgere le sue missioni utilizzando risorse pubbliche, leggibili nei diversi bilanci, dalla seconda metà degli anni ’90 del secolo scorso, ha ritenuto di dover far ricorso a modelli organizzativi nuovi, rispetto al passato; ma della cui prolificità nessun livello di governo si ritiene, alla fine, di dover rendere conto al cittadino/all’impresa in termini di costi/benefici. Tranne, poi, in tempi di crisi, ad accorgersi degli errori di prospettiva fatti
Da un lato, quindi, la “esternalizzazione” sempre più accentuata di attività/servizi, (con riduzione conseguente del carico di lavoro per i “lavoratori diretti”); dall’altro, la costruzione di un “sistema retributivo” non più fondato sul principio della corresponsione di una parte consistente di esso subordinata all’accertamento di risultati conseguiti, quale definito dalla contrattazione collettiva nella prima tornata contrattuale (CCNL 1994/1996), ambedue questi fenomeni hanno creato nel tempo, tra i collaboratori dei dirigenti, l’opinione che l’esercizio del potere da parte dei loro superiori non avrebbe dovuto coinvolgerli più di tanto.
Non solo: il “sistema premiante” dei dirigenti pubblici è risultato nel frattempo disancorato dallo sviluppo orizzontale e verticale della professionalità dei propri collaboratori, fondato sul meccanismo del concorso, meccanismo - anche questo - reso impermeabile a scelte non fondate sul merito.
Ma, se mai, utilizzato dal “potere” per assicurare spazio a quanti risultavano essere, a loro volta, appoggiati/supportati da altri tipi di “potere”…
Così che, alla fine del percorso avviato con il d.lgs. n. 29/93, la dirigenza (sia quella amministrativa che tecnica) si ritrova a dover essere collaborata da personale privo di quelle professionalità che forse sarebbe stato più utile ricercare all’esterno; ma anche collaborata da personale che, non avendo superato i concorsi interni banditi, non accetta in cuor suo che colleghi vincitori siano remunerati di più ma senza svolgere mansioni di maggior responsabilità in quanto l’organizzazione obiettivamente non lo ha mai richiesto e mai lo richiederà.
Questa era la situazione della P.A., contraddistinta da una generalizzata disillusione in cui operavano le dirigenze e i loro collaboratori all’entrata in vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.
Allo stesso modo, oggi, ancora si respira un’aria di sostanziale impunità della dirigenza e dei collaboratori di fronte al “sistema sanzionatorio” previsto nei loro riguardi dall’ordinamento vigente, e che trova fondamento nell’art. 28 della Costituzione; un articolo della carta costituzionale che è stato richiamato esplicitamente nell’art. 1 della legge n. 213/2012, che ha convertito il D.L. n. 174.
Un articolo della Costituzione che potrebbe essere posto al centro di quel “sistema etico” nazionale che i nostri padri costituenti ritennero di costruire nell’interesse e a tutela della dignità del Popolo Italiano, cioè dei suoi cittadini, tutti.
Se l’art. 28 della Costituzione richiama l’attenzione del cittadino italiano sul grande tema della responsabilità è perché senza una coscienza etica difficilmente uscirà dal guado in cui tali agenti si trovano a dover combattere per vedere realizzati i propri sogni.

 
2. Una premessa: comprendere i termini, valorizzare i concetti del “fare organizzazione”

Su alcuni temi la cultura del magistrato addetto al controllo indipendente esterno ha operato forti, sostanziali approfondimenti.
è stato affermato correttamente dagli studiosi di organizzazione che per conseguire la mèta che ci si prefigge - e se la può prefiggere sia un singolo individuo sia un gruppo di essi - occorre che essi conoscano i principi che regolano, appunto, l’organizzazione.
Perché l’organizzazione ha uno scopo: fare in modo che la pianificazione diventi realtà; e per realtà si intende una situazione o una cosa che esiste veramente.
L’organizzazione, quindi, si occupa di far sì che i sogni diventino realtà.
In questo senso - e solo in questo senso - l’organizzazione (qualsiasi organizzazione, sia privata che pubblica) ha ragione di esistere; solo così se ne può accettare il ruolo. Di ciò è ben consapevole il magistrato della Corte dei conti addetto ad attività di controllo. Anche perché per essere utile e durevole una organizzazione (associazione, impresa, azienda, ente pubblico, etc.) deve essere orientata ad una missione: fare in modo che la pianificazione, la programmazione diventi realtà.
Nelle aziende, così come tra la comunità locale, tra le diverse comunità, non mancano i sogni. Se mettiamo da parte in un canto coloro che, operando nel loro specifico contesto, sono - o si possono qualificare - corrotti (nel senso che abusano del loro potere per fini personali), chi amministra un’azienda o uno Stato desidera sempre, in ogni luogo e in ogni tempo, che sia conseguito un miglioramento. Ciò vale anche per i suoi dirigenti e - dato che esso è alla base di tutte le rivolte di popolo - anche per i lavoratori.
Dal vertice (dell’organizzazione) alla base (sempre dell’organizzazione) si desidera toccare con mano quello che si chiama, in genere , il “miglioramento” della situazione.
Un miglioramento che può assumere i volti più diversi: più cibo, più profitti, salari migliori, e - in generale - una migliore qualità della vita, sul posto di lavoro e al di fuori di esso.
“Più cibo, meno malattie”; “Più case belle, meno tuguri”; “Più tempo politico, meno lavoro”; “Più posti di lavoro, meno disoccupazione”.
Sono tutti questi esempi tipici di programmi politici. E il fatto di avere semplicemente un programma significa avere un sogno. Nelle aziende e tra i partiti politici, i programmi, quelli che presentano una sostanziale utilità, sono molti. Tutti, però, soffrono solo di una mancata - o incompleta - esecuzione.
Sappiamo - ma lo rimuoviamo spesso dalla nostra mente - che i programmi possono essere votati al fallimento. E sappiamo bene quali possono essere le cause: il programma è troppo vasto; oppure non serve affatto, oppure arrecherebbe benefici soltanto a pochi; oppure, ancora, non è abbastanza desiderabile.
Tutte queste sono ragioni che presentano una forte dose di superficialità.
La ragione fondamentale è la mancanza di abilità organizzativa.
Con una organizzazione adeguata qualunque programma può essere realizzato. Anche quello che potrebbe essere considerato, prima facie, troppo ambizioso, o parzialmente accettabile. Non sono i sogni a mancare all’uomo, o alla comunità, da quella locale a quella nazionale. Ciò che spesso manca è il know-how necessario per realizzarlo. E nel contesto di tale know-how assume primigenio rilievo il management.
Il buon management ha due obiettivi:
1) prolungare la vita di un’azienda, di una organizzazione anche pubblica, così come di una società esistente;
2) fare in modo che la pianificazione diventi realtà.
Quando si ha una base su cui operare - cioè a dire un territorio, una comunità di individui, delle attrezzature e una cultura - per mantenerlo in vita, per assicurargli un sempre crescente grado di prosperità, servono buoni metodi nell’amministrare. Aziende o nazioni non vanno avanti solo per il fatto di essere lì o perché rispettano le tradizioni.
Vengono mantenute in esistenza da una qualche forma di amministrazione.
Quando un intero sistema di amministrazione esce di scena o viene perduto o dimenticato, il crollo è inevitabile, a meno che non subentri immediatamente un sistema nuovo a sostituirlo.
Lo stesso può succedere quando i trasferimenti (ricambi) sono troppo frequenti; in tal caso l’intero gruppo rimane piccolo, disordinato e/o confuso, dato che i trasferimenti distruggono quella pur limitata amministrazione che si è potuta creare in precedenza.
Ora, è bene richiamarlo all’attenzione dei molti: non si può realizzare un sogno, se non si sono preparati gli uomini a realizzarlo.
Anche i presidenti o i primi ministri eletti nelle democrazie sono vittime di questa terribile delusione.
Comunemente si asserisce che “rinnegano le promesse fatte durante la campagna elettorale”, o che “tradiscono i cittadini”.
La verità è che semplicemente non conoscono le basi del know-how del diritto amministrativo, così come non le conoscono i parlamentari.
C’è differenza, quindi, tra essere politici ed essere amministratori.
Intere Nazioni - per non parlare di gruppi, società - si sono dibattuti nella confusione per decine di anni, perché i sogni e i piani fondamentali non venivano realizzati.
Un piano è una descrizione delle intenzioni generali che si intendono tradurre in azioni di cambiamento.
A tal fine si usano i programmi.
Un programma, quindi, è una serie di azioni che vengono compiute in sequenza per attuare un piano.
Ogni singolo gradino del programma è chiamato obiettivo.
Un programma è composto di obiettivi. Un obiettivo è un’azione che è necessario intraprendere per raggiungere un traguardo desiderato.
Gli obiettivi sono caratterizzati da una scala di valori. Non tutti gli obiettivi hanno la stessa importanza.

3. Dal controllo di gestione gli elementi per valutare l’adeguatezza di una organizzazione a perseguire gli obiettivi di legge

Il controllo di gestione, se effettivamente reso operante tra il personale della Pubblica Amministrazione, permette all’organizzazione di rispondere più facilmente ai cambiamenti intervenuti nell’ambiente circostante o in seno alla stessa per il fatto che il controllo ricopre tutto il processo delle decisioni, dalla produzione ai risultati. Ne permette così di constatare immediatamente gli scarti in rapporto agli obiettivi o agli standards.
Le azioni correttive che si impongono potranno, tra l’altro, essere prese più rapidamente. Le nuove tecniche di gestione (controllo di gestione, gestione per programmi, valutazione strategica/valutazione dei dirigenti) conducono spesso a concentrare il potere di decisione proprio nel momento in cui si parla sempre più di decentramento delle decisioni politiche e delle decisioni amministrative (alle prime conseguenziali).
Ma esistono, obiettivamente, delle difficoltà che rendono poco comprensibile agli occhi del cittadino come si attua un programma, come si conseguono gli obiettivi che sono assegnati all’organizzazione che è stata resa responsabile dell’esecuzione di un programma.
Una prima difficoltà può collocarsi a livello della definizione degli obiettivi perseguiti dall’organizzazione.
Secondo la teoria economica, l’obiettivo finale dell’ organizzazione a scopo lucrativo è arrivare a massimizzare il suo risultato finanziario al fine di mantenersi sul mercato, anzi di acquistare o mantenere una posizione di dominio.
Il servizio pubblico persegue, invece, degli obiettivi finali molto differenti:
a) offre beni e servizi in quantità sufficiente a soddisfare la domanda dei cittadini;
b) ricerca il costo minimo in luogo del profitto massimo;
c) partecipa attivamente alla politica economica e sociale del governo, per esempio in materia di politica dei prezzi, di gestione del personale, ecc.
Una seconda difficoltà sorge a livello di valutazione dei costi.
L’Amministrazione pubblica si trova qui davanti ad un doppio problema: c’è da una parte la valutazione di costi discrezionali - spese generali, di amministrazione, di ricerca -; dall’altra, e contrariamente all’impresa privata, la nozione di costo nel settore pubblico oltrepassa frequentemente lo stretto quadro giuridico dell’organizzazione: ci sono i costi esterni, cioè quelli sopportati da altre collettività pubbliche o private.
La valutazione di un programma o di una politica deve prendere in considerazione tutti questi aspetti, il che inevitabilmente rende la misurazione della performance molto complessa.
Una terza difficoltà concerne la definizione della produzione.
Identificare il tipo di produzione dell’organizzazione è assolutamente indispensabile se si vuole valutare l’output in rapporto all’obiettivo.
Noi dobbiamo fare una distinzione fra una produzione quantificabile ed una produzione non quantificabile.
Nel primo caso, la misurazione di performance dei membri dell’organizzazione implicati in tale produzione sarà con riferimento al livello raggiunto ed al suo adeguamento al programma.
Nel secondo, la produzione finale è più difficilmente individuabile, ed il controllo tenderà allora a basarsi sulle produzioni intermedie o sul consumo dei mezzi, per essere, cioè, essenzialmente un controllo di efficienza.
Un esempio frequentemente citato nei manuali di gestione pubblica è quello delle università. Qual è la produzione di una università e come valutarla?
Se si misura la produzione di una università con il numero di diplomi che distribuisce, la si incita a svendere i diplomi. Se si prende come criterio il numero degli iscritti, si spinge l’università a organizzare una caccia alle iscrizioni.
Una quarta difficoltà si riferisce all’origine delle risorse.
Per le organizzazioni a fine di lucro, la vendita degli output costituisce la sanzione del mercato; è, dunque, un indice di efficacia dell’organizzazione ed una misura di performance dei responsabili.
Viceversa, una parte importante delle risorse utilizzate nel settore pubblico non proviene dallo scambio sul mercato dei beni e servizi che produce.
La sanzione del mercato non gioca che parzialmente e la misura dell’efficacia ne resta così depauperata; di qui l’interesse da parte dell’organizzazione a mettere in opera un sistema appropriato di indicatori che permettono di misurare l’impatto delle azioni amministrative.
Possiamo ricordare una quinta difficoltà: la forma che assume il potere nell’organizzazione. Il quadro politico determina profondamente la capacità dell’organizzazione del settore pubblico ad essere efficiente.
Per di più, il potere politico deve premere con tutto il suo peso per fare accettare la scelta agli altri protagonisti del sistema politico-amministrativo.
Come sottolinea il professor Andrè Molitor, «sia che si tratti di tecniche di bilancio od organizzative, od ancora di pianificazione, l’incidenza di questi metodi e di queste tecniche è tale che il politico dovrebbe intervenire nella definizione delle strutture e delle procedure amministrative come fa per la fissazione degli obiettivi».
Orbene, molto spesso il potere politico si rifiuta di intervenire per dei motivi che sono legati alla tecnicità dei problemi ed alle contingenze politiche, non essendo necessariamente queste ultime compatibili con le preoccupazioni della gestione pubblica.
Ma il magistrato contabile addetto al controllo sulla gestione (quello che è chiamato a valutare i tempi), i modi e i costi di esecuzione di un programma, sa bene - perché ciò fa parte della sua cultura - che occorre individuare le condizioni senza le quali nulla di positivo si può realizzare.
La prima condizione è di sensibilizzare ancor più i funzionari ai nuovi metodi e tecniche di gestione, precisando bene la loro portata, la loro utilità ma anche gli inconvenienti che derivano dalla loro applicazione. L’esempio francese in materia di Rationalisation des Choix Budgétaires (R.C.B.) ci prova quanto sia necessario organizzare su scala molto grande queste azioni di formazione se si vuole arrivare ad un risultato soddisfacente.
La seconda condizione è di mettere alla portata dell’organizzazione gli strumenti indispensabili all’applicazione di un sistema di controllo sicuro e pertinente. Le esperienze francese e svedese in materia di controllo hanno mostrato, per esempio, che in mancanza di un sistema performant di informazioni, è difficile precisare i risultati e l’impatto dell’attività degli organismi pubblici a causa della povertà dell’informazione e dell’impossibilità di effettuare delle operazioni contabili e statistiche un po’ complesse.
A fronte di queste considerazioni, che si possono qualificare come critiche rivolte a un Legislatore che sembra avere accolto idee utopiche (non utopistiche), vi è l’esperienza maturata sul campo di un progetto che, negli anni 1984-1989, vide il coinvolgimento di circa 10.000 operatori pubblici.
La burocrazia italiana diede una dimostrazione di grande responsabilità: quel progetto si chiamava FEPA, un acronimo che sta(va) per “Funzionalità ed Efficienza nella Pubblica Amministrazione”.
Di lì a qualche anno, con la legge n. 241 del 1990, si sarebbero poste le premesse necessarie per contrastare il fenomeno della corruzione. O, almeno, così si credeva. Basterebbe ripartire da un discorso concluso con grande successo; e sul quale la Corte dei conti, nei suoi referti resi, in quel periodo stesso, al Parlamento, aveva espresso positive valutazioni.
Una esperienza assolutamente positiva, che ha confermato le affermazioni rese dalla sociologa francese Juliette C. Thoening la quale, in un articolo dedicato all’insegnamento del management pubblico negli Stati Uniti, sottolinea: «L’esperienza recente nelle amministrazioni federali americane ha provato che non si trasferisce facilmente il management privato al settore pubblico: l’ambiente, i processi di decisione, le finalità, i criteri di efficacia sono diversi. Detto questo, la gestione pubblica può prendere a prestito dalla gestione delle imprese numerosi metodi e tecniche e perfino una certa condizione di spirito fatta di rigore finanziario, estro d’innovazione e di realismo».

4. Il controllo ex post della Corte dei conti si può svolgere correttamente sugli effetti che gli atti di programmazione [misurazione del benessere conseguito (o meno) dai suoi destinatari]

Il controllo sostanziale (ed è sostanziale perché abbraccia tutti i tipi di controllo interno voluti dal Legislatore) che la Corte dei conti è stata chiamata a svolgere sull’attività amministrativa fin dalla data di entrata in vigore dell’art. 3, c. 4 e 5, della legge n. 20/94) scaturente dall’esecuzione di piani/programmi non è ben vista né dalle burocrazie (in particolare, dalla dirigenza di vertice degli apparati amministrativi), soprattutto di quelle che si identificano negli “esterni” rispetto alla dotazione organica, né dai decisori politici.
Per vari motivi: gli esiti di tale controllo, in quanto destinato ad evidenziare i tempi, i modi e i costi degli interventi posti in essere, riconducono i messaggi subliminali (propri della classe politica) alla crudezza della realtà, alla concretezza della statistiche, alla misurabilità degli effetti.
Infatti, il controllo sulla gestione (in particolare, quello che ha ad oggetto l’esecuzione data dalle burocrazie a piani/programmi) tende alla misurazione e alla valutazione degli obiettivi propri delle politiche pubbliche definite in sede di bilancio, così come del rapporto tra costi e prodotti dell’attività amministrativa (o tecnica) e dell’impatto della gestione, infine, in termini economico-sociali.
Quando si fa controllo ex post sui piani/sui programmi, lo sguardo del magistrato addetto al controllo sulla gestione finisce per cadere necessariamente sul “sistema organizzatorio” quale risulta preposto alla sua esecuzione; esso va, in primo luogo, studiato, poi analizzato in ragione delle funzioni-obiettivo su cui si sta svolgendo l’indagine.
E l’analisi deve comprendere - se i parametri dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità sono stati indicati come applicabili separatamente o insieme - l’utilizzo di specifici indici, propri di ciascuno dei parametri indicati.
L’analisi, in effetti, diventa più complessa perché:
-  si rivolge al sistema normativo (legislazione nazionale/regionale; regolamenti; direttive; circolari...);
-  si sposta sul sistema organizzatorio (livelli di responsabilità; forme di controllo attuate/attuabili; risorse umane, strumentali e finanziarie usate);
-  si completa con l’approfondimento dei tempi e dei modi di applicazione della normativa in funzione di una verifica, sia pure campionaria, del grado di soddisfazione degli utenti che si rivolgono a quel determinato ufficio.
Ancor più che nel passato, la Corte dei conti è stata da tempo chiamata, per tale via, ad esercitare un ruolo di garanzia del rispetto di questi stessi principi, sia in merito ai provvedimenti approvati dal Parlamento/dai Consigli regionali, sia in rapporto all’agire di tutte le altre componenti della pubblica amministrazione, anche attraverso un accesso alla Corte costituzionale che si collega alla propria stessa caratteristica magistratuale.
La presenza diffusa sul territorio sta consentendo alla Corte dei conti di mettere a disposizione del nuovo assetto costituzionale, oltre che dati di integrazione e di riscontro, soprattutto una preziosa e diversa esperienza che è impossibile rintracciare in un altro organo istituzionale.
Per quanto apprezzabile, tale attività non può esaurire le attese del Parlamento in ordine al ruolo complessivo della Corte.
è necessario far assumere a tale attività connotazioni di trasversalità, sistematicità, organicità e tempestività di analisi, proprie di un Istituto che conta su una struttura del controllo articolata in cinque sezioni centrali e su una rete operativa presente su tutto il territorio nazionale, costituita dalle Sezioni regionali di controllo.
Si è affermato - e non possiamo che condividere tali tesi - che la “produzione” dell’Istituto deve commisurarsi con l’ampiezza e l’altezza dei nuovi fabbisogni.
Le attività di controllo sulla gestione e sugli enti - oggi ancora principalmente mirate ad una verifica micro, comunque di sicuro interesse - per risultare compiutamente utili nell’elaborazione e nell’analisi della politica economica richiedono, sul lato del monitoraggio della spesa, un collegamento ed una contestualizzazione di tipo “macro”, come anche di tipo “meso”. Soprattutto a livello di governo regionale.
Per rispondere al meglio alle attese del Parlamento e, ancor più, per svolgere un ruolo più incisivo nell’attività di controllo sia delle spese e sia delle entrate, sia a preventivo che a consuntivo, in coerenza con i nuovi vincoli che si sono ormai costituzionalizzati, è necessario che l’attività del controllo ex post della Corte - svolto su piani e programmi - non rappresenti la somma di argomenti definiti nella libera e non raccordata autonomia delle Sezioni, ma rappresenti il risultato ragionato di contributi conoscitivi assunti nella responsabilità e con tempi di definizione coerenti con le esigenze del lavoro scandito in ambito politico (Parlamento - Consigli regionali e provinciali).
Sullo sfondo, risuonano perfettamente in linea con tale ruolo della Corte dei conti gli impegni assunti dalle Assemblee Legislative delle Regioni con la “Carta di Matera”.
Un documento che è chiamato a essere, dalla data della sua approvazione avvenuta nel giugno del 2007, una guida anche per la Corte dei conti per svolgere al meglio il controllo ex post sui piani e sui programmi rientranti nell’area decisionale del livello di governo regionale, soprattutto là dove essa va ad incidere su altri livelli di governo.