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Attualità e commenti

Rapporti tra Intelligence e Diritto

1. Premessa

La tematica relativa al complesso rapporto tra mondo dell’Intelligence e Diritto è argomento ampiamente dibattuto oltre che di grande fascino.
Non di rado, infatti, accade di leggere saggi ed articoli - per la verità non solo all’interno di pubblicazioni o manuali specialistici [n.d.r.] - che provano a delineare i connotati salienti di questo complesso binomio.
Il leitmotiv di questi studi è quello di comprendere se vi siano o meno punti di contatto - e quindi di dialogo - tra le attività dei cosiddetti organismi d’Intelligence - più propriamente Servizi d’Informazione e Sicurezza - ed i cardini del Nostro Ordinamento Giuridico.
La tematica risulta ancor più di stretta attualità alla luce delle modifiche introdotte dalla legge 3 agosto 2007, n.124 che, al riguardo, ha proposto numerosi ed interessanti spunti di riflessione.
In questo breve saggio si cercherà dunque di esporre le principali problematiche connesse a tale rapporto che vede la sussistenza di un non facile bilanciamento di interessi tra le esigenze tipiche del Sistema Giuridico di un Paese d’ispirazione democratica e liberale come il Nostro e quelle connesse al bene Supremo della difesa della Patria nel senso più ampio del termine: missione questa, che i Servizi d’Informazione, unitamente alle Forze Armate e di Polizia, si prefiggono come obiettivo ultimo nella loro quotidiana attività.

2. Aspetti generali

Quando si parla d’Intelligence e si utilizza questo termine adoperando la lettera iniziale in carattere maiuscolo, facendo in tal senso riferimento agli organismi che svolgono tale attività in via esclusiva - consistente nell’acquisizione informativa allo scopo di garantire il bene Supremo della difesa della Patria n.d.r. - ovvero i Servizi d’Informazione e Sicurezza, non è raro assistere a fraintendimenti, semplificazioni o quanto meno ad imprecisioni.
Diffusissimi in questo settore sono, per l’appunto, i “falsi miti” o le “leggende metropolitane” aleggianti che con eccessiva leggerezza e talvolta scarsa precisione, provano a tracciare una fittizia e quanto mai approssimativa linea di demarcazione tra Intelligence e Diritto.
In altre parole, per la verità, si ritiene che, anche grazie alla delicatezza ed alla peculiarità della materia, non sia possibile rintracciare una stretta relazione tra i canoni posti alla base dell’operato degli appartenenti ai Servizi d’Informazione e le norme che informano la vita della società civile in un Paese democratico come il Nostro.
In alcuni casi, si ritiene addirittura che l’Intelligence - utilizzando le parole del Prefetto Marco Valentini(1) - divenga luogo del “Diritto invisibile” o, addirittura, “del non Diritto”(2).
Forte in queste impostazioni è l’idea che vede nella tutela del bene supremo della Patria un aspetto talvolta incompatibile con le opzioni giuridiche poste alla base del Nostro Ordinamento e che ritengano che quando sia in gioco tale interesse, per riprendere le celebri parole di Sir Winston Churchill “right or wrong that’s my country”, a torto o a ragione, per la Patria sia tutto ammesso.
Questa convinzione - peraltro riconducibile ai modelli della c.d. “teoria dell’adeguatezza sociale”(3) - porterebbe quindi lasciar intendere che, in ragione di particolari esigenze stabilite dall’ordinamento, vi possano essere delle vere e proprie sospensioni applicative del diritto e, al tempo stesso, che dei comportamenti di per sé caratterizzati da intrinseca natura delittuosa, possano essere ritenuti adeguati all’interno di particolari contesti applicativi, in ragione delle finalità cui tendono.
La problematica come si potrà comprendere è piuttosto complessa.
Ecco dunque, in estrema sintesi, come occorra comprendere se, nonostante le peculiari esigenze operative che caratterizzano gli apparati informativi, possa o meno rintracciarsi un sottile “filo rosso” tra il sistema legale, proprio di qualsiasi Stato democratico, e l’operato di chi è chiamato a svolgere operazioni necessariamente “non convenzionali” al servizio stesso. Normalmente, vengono a rintracciarsi diverse posizioni circa il rapporto tra Intelligence e Diritto, per la verità comunque riassumibili in due principali prospettive: una ossimorica ed una dialettica.
A riguardo della prima, non possiamo omettere di rilevare che, almeno per ciò che concerne il Sistema di informazione per la sicurezza italiano - oggetto di riforma da parte della Legge 3 agosto 2007, n. 124 - il legislatore ha inteso dare una risposta forte sul punto, attraverso l’importante tema delle c.d. “garanzie funzionali”.
Alla luce di tale introduzione, infatti, per la prima volta nella storia dei nostri apparati informativi, il legislatore del 2007 ha inteso non solo indicare le finalità operative verso cui deve tendere l’attività delle agenzie nazionali d’Intelligence, ma anche, preoccupandosi di disciplinare le modalità operative attraverso cui le stesse devono essere perseguite.
Con le “garanzie funzionali” introdotte dalla legge n.124/2007, infatti, il legislatore ha per la prima volta disciplinato, con fonte di rango primario, delle procedure operative per gli appartenenti agli organi d’Intelligence nazionale, istituendo una speciale causa di giustificazione che consente, per il perseguimento delle speciali finalità istituzionali dei Servizi di informazione, in presenza di una particolare procedura (ed in assenza di alcuni elementi ostativi), di rendere leciti comportamenti che integrano in astratto vere e proprie fattispecie di reato.
Ecco dunque come, anche alla luce di questa preziosa innovazione normativa, in tempi recenti, sembra prevalere maggiormente la prospettiva dialettica nel rapporto tra Intelligence e Diritto.
Per la verità un importante tentativo era stato già effettuato dal legislatore italiano con la legge 24 ottobre 1977, n. 801, allorquando, con uno slancio quasi rivoluzionario per l’epoca, si decideva di disciplinare, con norma di rango primario, un settore fino a quel momento regolato esclusivamente da fonti regolamentari interne di natura prevalentemente militare.
Non a caso, proprio in una prospettiva dialettica tra Intelligence e Diritto, all’ interno di detta normativa si poteva leggere all’art. 10 che “… nessuna attività comunque idonea per l’informazione e la sicurezza può essere svolta al di fuori degli strumenti, delle modalità, delle competenze e dei fini previsti dalla presente legge”.
Finalità, queste ultime, puntualmente previste dal legislatore del 1977 agli articoli 4 e 5, laddove si dice rispettivamente:
- art. 5, è compito del SISMI(4) [ndr] “ assolvere a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa sul piano militare dell’indipendenza e della integrità dello Stato da ogni pericolo, minaccia o aggressione”; “il SISMI svolge inoltre ai fini suddetti compiti di controspionaggio”;
- art. 6, è compito del SISDE(5) [ndr] “assolvere a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento contro chiunque vi attenti e contro ogni forma di eversione”.
Nonostante l’ammirevole sforzo compiuto dal legislatore del tempo, apparirà chiaro come la legge 801, limitandosi ad indicare le finalità degli organismi informativi (ma di fatto non disciplinando le modalità con cui tali fini potevano essere perseguiti anche in situazioni di potenziale prossimità all’area delle fattispecie penalmente rilevanti), ha comportato per gli operatori non poche problematiche applicative.
Il tema era quello di bilanciare il supremo interesse della sicurezza dello Stato - sancito dall’art. 52 della Carta Costituzionale e confermato come preminente su ogni altro presente nell’ordinamento costituzionale dalla storica sentenza n. 82 del 1976 della Corte Costituzionale(6) - con il rispetto del tradizionale sistema democratico, in relazione al quotidiano svolgimento delle attività degli organi informativi.
In dottrina si è ampiamente dibattuto sul punto, proponendo la storica distinzione tra legittimità dei fini e legalità dei mezzi.
Come sappiamo il termine legalità caratterizza quella peculiare qualità propria di qualsiasi comportamento aderente ad una fattispecie normativa; la legittimità è propria, invece, di quei comportamenti che pur non essendo necessariamente delineati da una fattispecie legale, mirano a perseguire un fine previsto o tutelato dall’ordinamento.
Il Presidente Emerito della Repubblica Francesco Cossiga amava così(7) chiarire sul punto: «Per “Servizi speciali”, detti altrimenti “Servizi d’informazione”, “Servizi di sicurezza”, “servizi d’informazione e sicurezza”, o più comunemente e per così dire, volgarmente, “Servizi Segreti”, si intendono quegli apparati dello Stato che svolgono, per il raggiungimento dei propri fini, attività informativa ed operativa secondo modalità e con mezzi non convenzionali, nel senso che sono in massima parte loro propri, e non comuni ad altre amministrazioni, e la cui legittimità si fonda su interessi fondamentali dello Stato, la cui difesa e/o la cui realizzazione attengono cioè alla vita stessa dello Stato; per cui la legittimità dei fini viene a prevalere sulla legalità dei mezzi, come misurata con il metro proprio delle altre attività della amministrazione la cui attività sia - come lo Stato è di diritto - sottoposta al principio di legalità».
Ecco dunque come a distanza di ben trent’anni, è possibile apprezzare ancor di più il pregevole tentativo del legislatore del 2007 di fornire, attraverso la disciplina delle “garanzie funzionali”, per la prima volta maggiore trasparenza ad un settore da sempre caratterizzato per ovvi motivi da una fitta nebulosità.
L’idea di fondo è dunque quella di dare massima trasparenza e chiarezza alle c.d. eccezioni di sistema tipiche della vita di qualsiasi nazione - a maggior ragione se democratica - con lo scopo di rendere di maggiore comprensibilità alcune dinamiche operative necessarie per la sicurezza dello Stato che, altrimenti, potrebbero essere oggetto di fraintendimento e poco aiuterebbero gli operatori d’Intelligence nel loro quotidiano agire.



(1) - Autore di numerose pubblicazioni sul tema dell’Intelligence. Recentemente ha pubblicato insieme a C. Mosca, S. Gambacurta e G. Scandone il pregevole volume I Servizi d’informazione e il segreto di Stato, Giuffrè Editore - Milano 2008.
(2) - Il dibattito sulla opportunità di dotare l’organizzazione statale di servizi segreti in presenza di ordinamenti democratici - cioè in sistemi per definizione fondati sul principio della trasparenza e visibilità del potere come presupposto necessario per il corretto funzionamento dei meccanismi di responsabilità politica - trova ancora alcuni importanti opinioni. Al riguardo si vedano, G. Corso, La difesa e l’ordine pubblico, in G. Amato e A. Barbera (a cura di), Manuale di diritto pubblico, III, Bologna, Mulino, 1984, 288 ss. Per un maggiore approfondimento sul fondamento filosofico e costituzionale dell’attività di informazione per la sicurezza si vedano inoltre, G. Cocco, I servizi di informazione e di sicurezza nell’ordinamento italiano, Padova, Cedam, 1980, 3 ss., nonché, A. Poggi, Servizi di sicurezza e informazione, in D. disc. pubbl., XIV, 1999, 78 ss.
(3) - Teoria Penalistica di origine tedesca secondo cui taluni comportamenti, a seconda della particolare condizione in cui sono posti in essere, vengono privati della loro offensività e contestualmente della loro perseguibilità penalistica.
(4) - Servizio per l’Informazione e Sicurezza Militare istituito con la legge 24 ottobre 1977 n. 801 in sostituzione del SID (Servizio informazione Difesa).
(5) - Servizio per le Informazioni e la Sicurezza democratica, istituito con legge 24 ottobre 1977 n. 801 in sostituzione del SDS (Servizio di Sicurezza).
(6) - Nella storica sentenza n. 82 del 1976 della Corte Costituzionale si sottolinea come “il modo e l’intensità della protezione - penale e processuale - delle varie specie di segreti riconosciuti nella vigente legislazione siano diversificati, in funzione della rilevanza degli interessi cui ineriscono, toccando il grado più alto quando sia in giuoco il segreto militare vero e proprio, che, come si legge nell’art. 86 cod. pen. mil. di pace, assiste le notizie concernenti “la forza, la preparazione o la difesa militare dello Stato”, involgendo pertanto il supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, e cioè l’interesse dello Stato - comunità alla propria integrità territoriale, indipendenza e - al limite - alla stessa sua sopravvivenza. Interesse presente e preminente su ogni altro in tutti gli ordinamenti statali, quale ne sia il regime politico, che trova espressione, nel nostro testo costituzionale, nella formula solenne dell’art. 52, che proclama la difesa della Patria “sacro dovere del cittadino”.
(7) - Così F. Cossiga in Abbecedario per principianti, politici e militari, civili e gente comune - Rubettino editore - 2002.

Ten. CC Marco Califano