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La D.I.A. nel contrasto al riciclaggio correlato alle mafie(*)



Francesco Bonfiglio


Francesco Bonfiglio
Colonnello
(già Capo di Gabinetto DIA),
Direttore della Motorizzazione
Comando Generale dell’Arma dei?Carabinieri.





1. Introduzione

Innanzi tutto, è opportuno sottolineare l’ampiezza e la complessità della materia, che sono tali da non consentire non solo un approfondimento, ma anche una mera rassegna di tutti gli elementi essenziali ("dei cardini") che ne sono parte costituente. Si consideri, evocando il dato a soli fini esemplificativi, che esistono in materia "antimafia", nel nostro ordinamento, oltre 150 provvedimenti normativi di rango primario(1) e circa un centinaio di articoli nei Codici Penale e di rito (senza contare i provvedimenti di natura amministrativa: d.P.R., D.I., D.M., Circolari di diversificate Autorità).
Quanto detto per chiarire, - ove ve ne fosse necessità stante la particolare qualificazione dell’uditorio -, come quello che mi accingo a svolgere non si pone come un intervento "ex cathedra", né ha pretese di analisi dottrinale, ovvero di rigoroso approfondimento di una o più delle tematiche correlate alla materia in trattazione.
Quella che tenterò di sviluppare è, invece, una panoramica generale della materia, avvalendomi in tal senso pure di diapositive appositamente predisposte al fine di facilitare la focalizzazione di alcuni concetti essenziali.
L’intervento che mi accingo a svolgere, si articola, dunque, in un’iniziale, breve panoramica - per una delimitazione del relativo quadro situazionale - sulle circostanze che indussero alla costituzione della D.I.A. Proseguirà, quindi, con un’illustrazione:
-  dapprima sulla relativa struttura e sulle funzioni ad essa demandate, dal momento che è proprio la specificità professionale che contraddistingue questo Organismo a rappresentare il presupposto fondamentale per ogni argomentazione relativa alle concrete strategie che esso adotta nel contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso;
-  successivamente, delle recenti "novelle", succedutesi nel periodo 2007 - 2010, che hanno inciso profondamente sulla cornice normativa di riferimento, - ed in tale ambito farò riferimento anche al fatto che la D.I.A. "tratta", unitamente alla G. di F., e per i profili di rispettiva competenza, le operazioni finanziarie sospette -, il cui approfondimento sotto il profilo tattico sarà rinviato alla successiva "relazione tecnica", che sarà sviluppata nel pomeriggio.
Nella parte conclusiva dell’intervento, introdotta da un breve inciso sulle dimensioni economiche del fenomeno mafioso, seguirà un rapido excursus sui più recenti risultati ottenuti dalla D.I.A., - anche attraverso l’applicazione dei nuovi istituti giuridici introdotti dalle citate novelle, in particolare con riferimento alla c.d. "attività di prevenzione" -, introducendo un tema relativo a quella che appare, al momento, la nuova "frontiera dell’elusione", attraverso il ricorso al "Trust", istituto giuridico - come noto - di derivazione anglosassone, allo scopo di:
-  sottrarre le ricchezze illecitamente accumulate ai "provvedimenti ablativi";
-  ovvero aggirare eventuali informative antimafia prefettizie nel settore degli appalti pubblici,
argomento che, reputo, costituisca elemento di interesse anche per la peculiarità dell’uditorio, chiamato alla puntuale applicazione della normativa antiriciclaggio.


2. Cenni sull’architettura antimafia

La Direzione Investigativa Antimafia (D.I.A.), fu istituita, nell’ottobre del 1991, con decretazione d’urgenza, convertita, con modifiche, nella legge 30 dicembre 1991, n. 410(2). Promotore il compianto Giudice Falcone - quale Direttore Generale degli Affari Penali del Ministero di Grazia e Giustizia - venne, infatti, all’epoca concepita e determinata la costituzione di una "architettura antimafia", che, oltre al "Consiglio Generale per la lotta alla criminalità organizzata" (cui è deputata l’elaborazione delle strategie di contrasto alla criminalità, la razionalizzazione delle risorse impiegate, nonché la periodica verifica dei risultati conseguiti), fu articolata su di:
-  una struttura giudiziaria, che vide l’istituzione, nell’ambito della Procura generale presso la Corte suprema di Cassazione, della "Procura nazionale antimafia", e, presso le Procure distrettuali, delle "Direzioni distrettuali antimafia";
-  un comparto investigativo che, oltre alla Direzione Investigativa Antimafia, previde la costituzione, presso ogni Forza di polizia, dei "Servizi Centrali ed Interprovinciali di P.G.".
La Direzione Investigativa Antimafia (D.I.A.) fu costituita per subentrare all’"Alto Commissariato per il coordinamento contro la delinquenza mafiosa" (abrogato con l’art. 1, L. 7 agosto 1992, n. 356, a decorrere dall’1 gennaio 1993), del quale assorbì molte delle competenze operative e dei poteri centrali, assumendo, tuttavia, connotazioni strutturali e funzionali da quello significativamente diverse, e molto articolate.
Essa fu, infatti, concepita come un Organismo investigativo con competenza monofunzionale, destinato a unificare, a livello centrale, l’azione delle Forze di polizia nello specifico settore antimafia, quale sintesi originale di esperienze diverse: ciò in virtù della sua composizione interforze, avvalendosi di personale della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza (art. 3, co. 7, L. 30 dicembre 1991, n. 410(3)).
I compiti (art. 3 della L. n. 410/1991(4)), prevedevano due settori d’intervento, tra loro ben distinti, ovvero quello:
-  delle investigazioni preventive, inerenti all’intero fenomeno della criminalità organizzata. La Direzione è, peraltro, l’unico Organismo deputato allo svolgimento della pertinente attività di analisi (L. n. 410/1991, citato art. 3, comma 2 ed art. 5(5)). Di qui la relazione semestrale sui risultati conseguiti dalla D.I.A., che il Ministro dell’Interno presenta al Parlamento e che costituisce una sorta di "stato dell’arte" della situazione inerente alla lotta contro le mafie;
-  delle investigazioni giudiziarie, circoscritto ai soli delitti di associazione di tipo mafioso o comunque ricollegabili all’associazione medesima.
Al riguardo, ai sensi del D.M. 12 settembre 1992, che formalizza le direttive sui profili organizzativi dei rapporti tra la D.I.A. e la D.N.A., "…costituisce Servizio di Polizia Giudiziaria, di cui il Procuratore Nazionale antimafia potrà disporre, il secondo Reparto, nelle sue articolazioni divisionali e periferiche".
Per soddisfare tali compiti essa, prescindendo dall’elencazione di dettaglio di vari Uffici che, pure, concorrono a costituirne l’"ossatura", si sviluppa:
-  per quanto attiene alla struttura centrale, in 3 Reparti, ovvero il:
•  Reparto Investigazioni Preventive;
•  Reparto Investigazioni Giudiziarie (citato "2° Reparto" - denominazione convenzionale);
•  Reparto Relazioni Internazionali ai fini Investigativi;
-  in un’articolazione periferica che si compone di 12 Centri Operativi e 7 Sezioni distaccate che, attraverso una ripartizione definita, hanno competenza sull’intero territorio nazionale. Tale struttura è rimasta immutata dal 1998, talché vi sono numerose istanze, - dalle realtà locali, specie dell’area centrale -, finalizzate all’"apertura" di nuovi "distaccamenti" D.I.A. (ad es. Bologna). Al riguardo, è appena il caso di rilevare che non trovò completa applicazione la disposizione, di cui alla legge istitutiva, che prevedeva la confluenza nella D.I.A. di quelle aliquote di personale che svolgevano, all’interno delle unità speciali delle forze di polizia, attività investigativa antimafia(6), con ciò ponendosi criticità per le limitazioni d’organico, oltre a potenziali problemi di duplicazioni e competitività.
Stante tale situazione di fatto, con l’affacciarsi del nuovo millennio, la Direzione Investigativa Antimafia:
-  da un lato ha, nelle investigazioni giudiziarie, sempre più qualificato la propria attività, concentrando l’attenzione sui soggetti criminali, piuttosto che sui singoli delitti;
-  dall’altro, ha fatto gravitare la maggioranza delle proprie risorse nell’attività preventiva, ed in specie nell’aggressione dei patrimoni, acquisendo progressivamente, in un settore risultato sempre più importante man mano che si faceva strada la consapevolezza dell’ormai compiuto passaggio della criminalità mafiosa ad una dimensione di carattere imprenditoriale (con il corrispondente mutamento delle modalità di accumulazione dei patrimoni - all’epoca della costituzione dell’Organismo non ancora in essere in modo evidente), un’esperienza divenuta propositiva anche in termini di produzione legislativa.
Attualmente, la D.I.A., in assoluta coerenza con gli obiettivi strategici di politica anticrimine che, negli ultimi anni, l’Autorità di Governo attraverso il Dipartimento della P.S. gli ha affidato, ha infatti orientato prevalentemente la sua attività operativa:
-  all’individuazione ed aggressione dei patrimoni illecitamente costituiti dalle organizzazioni mafiose;
-  al contrasto del riciclaggio, previo il contrasto dell’infiltrazione mafiosa dei pubblici investimenti (in particolare appalti pubblici) - di cui dirò in seguito -, nonché attraverso l’approfondimento delle "segnalazioni di operazioni sospette", - limitatamente alle proprie competenze -.
In merito a tale ultima attività, fatti salvi gli specifici aspetti applicativi - di carattere tattico - che saranno oggetto di approfondimento in seguito, al momento è importante focalizzare che l’acquisizione delle citate segnalazioni di operazioni finanziarie sospette, esaminate da un’apposita articolazione del citato Reparto Investigazioni Giudiziarie, appare di estrema rilevanza, risultando le stesse, utili non solo per l’eventuale avvio d’indagini nel senso classico, ma anche ai fini della predetta, - ritenuta prioritaria -, attività preventiva, ovvero per l’avvio di investigazioni patrimoniali. Le stesse, infatti, assieme al costante monitoraggio degli appalti pubblici, concorrono in modo significativo ad alimentare il quadro informativo, che costituisce la base per sviluppare le indagini di carattere sia preventivo che giudiziario.
In sostanza, quindi, si può asserire, pur con le limitazioni proprie di un’approssimazione comunque utile all’illustrazione del concetto nei suoi termini generali, che l’approfondimento delle "segnalazioni di operazioni sospette" costituisce il punto d’unione tra l’attività preventiva e quella giudiziaria, divenendo momento essenziale di sintesi del concetto di "circolarità informativa", su cui si fonda l’attività della D.I.A.
Nella lotta al crimine organizzato di tipo mafioso è, infatti, fondamentale l’intervento diretto a impedire sia l’infiltrazione di capitali illeciti nelle aree più sviluppate del nostro Paese, sia il dirottamento strumentale di tali capitali verso quegli Stati esteri che sono attrezzati a riceverli.
L’elaborazione di un sistema di effettivo monitoraggio e di intervento nel contrasto al riciclaggio ha richiesto competenze specifiche ed un’attitudine investigativa differente da quella "tradizionale".
In sintesi, il disvelamento dell’operazione di riciclaggio è reso ancora più complesso dal fatto che la criminalità mafiosa modifica tempestivamente le tecniche del "reimpiego" dei capitali ed esercita, spesso, una pressione crescente anche su imprenditori "puliti", per costringerli a fungere da insospettabili schermi per operazioni di riciclaggio.
A tal riguardo, si può sostenere che è con la decretazione d’urgenza del 1991, più volte riproposta (D.L. n. 143/1991 - L. n. 197/1991), che il nostro ordinamento si è posto in una giusta prospettiva di intervento, definendo come oggetto primario d’indagine le "operazioni sospette" (anziché le persone) e rivoluzionando anche il ruolo degli operatori di settore, chiamati ad una vera e propria collaborazione attiva(7).
Si può serenamente affermare che sul regime "segnalatorio" il legislatore (nazionale e comunitario) ha fatto grande affidamento, attribuendo agli operatori significativa rilevanza, e trasformandoli da "fiduciari della clientela" a "fiduciari della collettività". Vorrei richiamare, altresì, l’attenzione sulla nascente consapevolezza sociale dei danni legati al riciclaggio, dovuta anche alla diffusione di incontri di studio come questo, che vanno ad alimentare la letteratura scientifico-divulgativa, e l’implementata sensibilità dei professionisti, che hanno affinato i loro "processi di stigmatizzazione" e che consentono l’emersione di determinate criticità. Tutto ciò ha sostanzialmente rafforzato la coscienza della gravità e dell’estrema pericolosità del riciclaggio.


3. Recenti novelle (2007 - 2010)

Le novelle normative recentemente intervenute, in parte con il D.Lgs. n. 231/2007 in materia di "antiriciclaggio", e poi in particolare, con maggior forza e con sviluppo coerente dal 2008, hanno inciso profondamente, estendendo notevolmente le competenze dell’Organismo, anche in merito alle linee d’azione individuate in aderenza a quanto precedentemente illustrato. In relazione alle stesse (ritenute una vera svolta nell’azione di contrasto), e limitatamente alla materia delle misure di prevenzione, desidero fare focus sugli aspetti che ora evidenzierò.
Come a tutti i presenti di certo ampiamente noto, il riciclaggio di denaro di provenienza illecita, - in questa sede si reputa, ovviamente, non necessario, approfondirne gli aspetti costitutivi, né "sviscerare" la pluralità di condotte in cui si declina -, rappresenta un fenomeno criminale che, anche in virtù della sua possibile dimensione transnazionale, costituisce una grave minaccia c.d. "globale" (globale/locale) per l’economia legale, in considerazione degli effetti distorsivi e destabilizzanti sul sistema bancario e finanziario e, in generale, sulle dinamiche di sviluppo ordinato del Paese.
Uno dei più rilevanti strumenti operativi di contrasto al riciclaggio previsti dal vigente quadro normativo è costituito dal trattamento delle c.d. operazioni finanziarie sospette, che l’Unità di Informazione Finanziaria della Banca d’Italia (U.I.F.) trasmette contestualmente al Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza e alla Direzione Investigativa Antimafia, secondo un protocollo operativo ormai consolidato, per le analisi di rispettiva competenza.
Per quanto concerne l’attività della Direzione Investigativa Antimafia, in ordine all’approfondimento delle "segnalazioni di operazioni finanziarie sospette" (SOS):
-  il D.Lgs. n. 231/2007 e s.m.i. ha, tra l’altro, introdotto per la D.I.A. nuovi poteri di accertamento (artt. 8 e 60), determinando, altresì, un progressivo ampliamento dei soggetti che effettuano le segnalazioni;
-  la L. n. 94/2009 ha novellato il D.L. 6 giugno 1982, n. 629 (art. 1 co. 4), integrando - alla luce degli sviluppi della citata normativa antiriciclaggio - l’elenco dei soggetti presso i quali la D.I.A. può svolgere accessi e accertamenti, al fine di verificare se ricorrano pericoli di infiltrazione da parte della delinquenza di tipo mafioso.
Con l’ulteriore, successiva produzione normativa, di carattere più generale, dal 2008 ad oggi si è venuto creando un duplice profilo - "Penale procedurale" (imperniato su D.D.A. e D.I.A.) ed "Amministrativo" (incentrato sulle Prefetture), evidenziando il viraggio nelle metodologie di contrasto alla criminalità di tipo mafioso, declinatosi in una maggiore sensibilità nei confronti dell’attività preventiva, ed un contestuale recupero di centralità della Direzione Investigativa Antimafia, prioritariamente impegnata nell’ablazione dei patrimoni illecitamente acquisiti.
Proprio recentemente il Ministro dell’Interno ha ribadito che l’aggressione dei patrimoni della mafie è una priorità operativa del Dicastero, recuperando gli illeciti capitali mafiosi per una "sorta di autofinanziamento".
Ciò in ragione:
-  delle previsioni contenute nella L. n. 125/2008 (c.d. "pacchetto sicurezza");
-  dell’ulteriore forza propulsiva della L. n. 94/2009 (c.d. "collegato sicurezza");
-  della L. n. 136/2010 e s.m.i., che prevede ulteriori, importanti strumenti di contrasto e coordinamento, oltre a provvedimenti di carattere generale, quali le deleghe al Governo per l’emanazione di un "Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione" (art. 1) e per l’emanazione di "Nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia" (art. 2), che, credo, proprio ieri il Consiglio dei Ministri(8) ha deliberato in via preliminare.
Il decreto legge n. 92/2008, convertito nella legge n. 125/2008, previe le modifiche apportate dall’art. 10 alla legge 31 maggio 1965, n. 575(9), recante "Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere", in particolare è intervenuto sugli artt. 2, 2-bis, 2-ter, 3-bis, 3-quater e 10-quater(10) della menzionata legge n. 575/1965, ampliando la categoria dei soggetti cui è attribuito il potere di proposta per l’applicazione di misure di prevenzione patrimoniali e personali (nonché dei connessi poteri di iniziativa ed indagine disciplinati dalla legge).
Con la riformulazione dei menzionati articoli, tra l’altro, è una norma di rango primario che attribuisce al Direttore della D.I.A.(11) (unica Autorità con visione globale a ciò deputata in ambito nazionale) il potere di proposta di applicazione delle misure di prevenzione personali e patrimoniali, nonché i connessi poteri d’indagine e di proposta ai fini dell’adozione di provvedimenti cautelari e definitivi.
L’importanza di tale novella legislativa è in re ipsa, avendo, ovviamente, sottratto appigli al ricorrente che, specie in passato e fino all’intervento chiarificatore della Corte di Cassazione, contestava il supposto difetto di legittimazione del Direttore della D.I.A. per innescare un contenzioso dagli effetti dilatori;  da evidenziare, inoltre, la possibilità riconosciuta dal citato art. 10 che, prevedendo il co. 6-bis all’art. 2-bis della L. n. 575/1965(12), consente di "aggredire la sfera patrimoniale disgiuntamente da quella personale".
La norma, inoltre, consente di proseguire il procedimento preventivo patrimoniale anche nel caso in cui sopraggiunga la morte del proposto, nei confronti degli eredi o aventi causa, nonché prevede, previe le modifiche apportate dall’art. 10-bis(13), all’art. 12-sexies del D.L. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con modificazioni, dalla L. 7 agosto 1992, n. 356, il sequestro e la confisca per equivalente. Detto intervento sull’impianto normativo, - del 1965, ed innumerevoli volte novellato -, è apparso necessario al fine di rendere, prima di tutto, l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali sganciata dall’applicazione di quelle personali, nella considerazione che le ricchezze sono uno straordinario strumento di sviluppo dell’organizzazione mafiosa, nonché di aggregazione dei suoi componenti e, quindi, pericolose in sé.
Ulteriore risultato collegato alla novella del 2008 è, altresì, come già accennato, quello che consente di procedere alla confisca del patrimonio dello scomparso, rispondendo all’esigenza che maggiormente emergeva, nella prassi e in numerosi arresti della Suprema Corte, di proseguire il procedimento anche in seguito alla morte del proponendo o addirittura nei confronti del patrimonio di chi fosse già deceduto.
L’innovazione consente, infatti, di proseguire il procedimento anche nel caso in cui proposto muoia durante il procedimento o, addirittura, di procedere direttamente nei confronti del patrimonio del defunto, con il limite temporale che la morte sia intervenuta nei cinque anni precedenti al procedimento(14).
La norma oggi consente, quindi, un’aggressione e ablazione dei beni anche postuma(15) e distante nel tempo allorquando si abbia comunque contezza, ad esempio tramite collaboratori di giustizia od altre indagini, del carattere illecito dei cespiti, in seguito alla morte del titolare, pur non essendo possibile procedere nei confronti dei successori perché gli stessi non rientrano nella nota categoria dei destinatari.
Sarà possibile procedere nei confronti del patrimonio del defunto anche nel caso costui non sia mai stato attinto da un giudizio di pericolosità (non sottoposto a misura di prevenzione, né condannato per i reati previsti dalla disciplina di settore).
La legge 15 luglio 2009, n. 94 recante "Disposizioni in materia di pubblica sicurezza", tra l’altro: con le novelle contenute nella ultima parte dell’art. 2, co. 2 modifica il decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, introducendo l’art. 5-bis(16) recante disposizioni volte a prevenire infiltrazioni mafiose nei pubblici appalti. In particolare, è aggiunto il riferimento ai poteri del Prefetto che, nell’esercizio delle funzioni di sua competenza volte a prevenire infiltrazioni mafiose, può disporre accessi ed accertamenti nei cantieri delle imprese interessate all’esecuzione di lavori pubblici (tutti - non più solo le c.d. "Grandi opere"-).
La citata Autorità provinciale si avvale, a tal fine, dei Gruppi Interforze di cui all’art. 5, co. 3, del D.M. 14 marzo 2003(17), nel cui ambito la componente D.I.A. riveste un ruolo strategico", che sono chiamati ad operare sul campo e "fotografare" i cantieri). Sin dal 1965, il Parlamento ha, infatti, avvertito l’esigenza di contrastare la "mafia imprenditrice", pronta ad adattarsi e modellarsi in relazione alle situazioni contingenti, mimetizzandosi nei settori più disparati, - quali gli appalti delle opere pubbliche, la gestione dei servizi sociali, lo smaltimento dei rifiuti urbani, la manutenzione delle reti energetiche, etc. -.
Sono, quelli indicati, tutti ambiti molto appetiti, basti pensare che, nonostante il periodo recessivo, le gare d’appalto movimentano un significativo ammontare di risorse, pari al 6,6% del P.I.L. (dati relativi al 2009), "spalmate" su 13.321 "Stazioni appaltanti". La legge n. 136/2010, "Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia", all’art. 13 ha introdotto l’istituto della "Stazione unica appaltante"(18). Negli anni, l’ordinamento si è sempre più affinato, con l’adozione di strumenti di contrasto evoluti anche nel settore delle pubbliche commesse(19), attraverso le c.d. "informative antimafia", che attribuiscono ai Prefetti un generale potere di investigazione di tipo amministrativo.
L’oggetto delle predette informative è costituito dalla verifica dell’esistenza di "eventuali tentativi di infiltrazioni mafiose" (non è richiesta l’intervenuta infiltrazione), concetto che è stato ed è continuamente elaborato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, che hanno fissato ormai un granitico spettro di situazioni, e che ha come obiettivo individuare l’impresa che può, in qualche modo, favorire la criminalità organizzata.
Tale provvedimento, caratterizzato da un’altissima discrezionalità tecnica, fondato su un giudizio valutativo di tipo prognostico, - nel quale assumono rilievo fatti e vicende solo sintomatici ed indiziari -, è "sindacabile" dal Giudice amministrativo per manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti. L’effetto di una "interdittiva" è l’obbligo, per la Stazione appaltante, di revocare o di recedere dal contratto;
-  con le modifiche contenute nella ultima parte dell’art. 2, co. 6, lettera b) si estendono al Direttore della Direzione Investigativa Antimafia le seguenti competenze in materia di procedimenti di prevenzione:
• potere di richiedere al presidente del Tribunale competente per l’applicazione della misura di prevenzione di disporre anticipatamente il sequestro dei beni prima della fissazione dell’udienza quando vi sia concreto pericolo che i beni da confiscare possano essere dispersi, sottratti od alienati;
•  potere di richiedere ad ogni ufficio della pubblica amministrazione, ad ogni ente creditizio nonché alle imprese, società ed enti di ogni tipo informazioni e copia della documentazione ritenuta utile ai fini delle indagini nei confronti dei soggetti indiziati di appartenenza alle associazioni criminali;
-  con l’art. 2, co. 8, viene, inoltre, modificata la disciplina dei registri dei procedimenti prevenzionali, previsti dall’art. 34 della legge 19 marzo 1990, n. 55(20), il quale stabilisce che presso le segreterie delle procure della Repubblica e presso le cancellerie dei Tribunali sono istituiti appositi registri per le annotazioni relative ai procedimenti di prevenzione. La disposizione in esame, in particolare, innova il comma 1 del citato art. 34, esplicitando che tali registri, istituiti presso le procure della Repubblica e le cancellerie dei Tribunali, possono essere anche informatici.
Essa, inoltre, integra il contenuto della disposizione, prevedendo che nei registri viene curata l’immediata annotazione nominativa delle persone (fisiche e giuridiche) nei cui confronti sono disposti gli accertamenti personali o patrimoniali da parte dei soggetti co-titolari del potere di proposta…(21).
L’esigenza di coordinamento, fortemente segnalata in sede di esame del disegno di legge, è stata volutamente affidata al citato registro, evitando di prevedere l’attribuzione di ruoli ad hoc, che avrebbero snaturato la dinamicità del procedimento. Il sistema consente, infatti, di prevenire situazioni di possibile conflitto, specie con le Procure distrettuali, nel caso in cui insistano più indagini preliminari nei confronti del medesimo soggetto proposto.
Con la legge 13 agosto 2010, n. 136 recante "Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia", tra l’altro, come già accennato, al sistema di coordinamento viene dato ulteriore impulso, con la previsione dei "Coordinamenti interforze provinciali" (art. 12), fortemente propugnato dalla D.I.A. come meccanismo di diffusione capillare, previa formalizzazione normativa, della "buona prassi" dei c.d. "desk interforze", sperimentata con successo negli ultimi anni e che ha visto promotrice la Direzione Investigativa Antimafia in plurimi contesti territoriali, a partire da Reggio Calabria.
Si tratta di un modulo operativo, coordinato dalla D.D.A., per la redazione di proposte di misure di prevenzione, personali e patrimoniali, con strategia concertata tra i "co-titolari", nel rispetto dell’autonomo "potere di proposta", e che ha sempre visto la D.I.A. impegnata in un ruolo di "centralità servente di raccordo e coordinamento", che prevede la restituzione delle informazioni "elaborate", affidandone gli approfondimenti agli Organismi che hanno contribuito maggiormente all’acquisizione delle informazioni medesime.
Si tratta, in sostanza, di un’azione sinergica e coordinata, da parte di più Uffici investigativi, finalizzata, in primis, all’individuazione della consorteria criminale da "attenzionare", condividendo tra le varie forze in campo:
-  tutte le informazioni disponibili sui soggetti ritenuti in esse inseriti, sia dal punto di vista "organico" che da quelle dei possibili collegamenti, nonché sui soggetti appartenenti ai relativi nuclei;
-  preliminari ricognizioni, anche economico-patrimoniali, da cui emergano una presumibile consistenza di carattere economico ed elementi, ormai accertati, di interesse operativo;
-  implementazione delle informazioni da parte della D.I.A.;
-  una scelta mirata dei soggetti da colpire, anche in ragione di contestuali e pregresse esigenze di carattere investigativo;
-  la ripartizione dei nominativi così ottenuti tra i partecipanti al desk, ai fini della proposta della misura di prevenzione, affidandone gli approfondimenti agli organismi che hanno contribuito con maggiori informazioni.
In atto sono operanti, previa formalizzazione, 15 desk, che ricomprendono capoluoghi tra i quali alcuni non tradizionalmente investiti dalla presenza mafiosa sul territorio. Ciò posto, è possibile sintetizzare i poteri attribuiti al Direttore della D.I.A. nel campo dell’aggressione ai patrimoni mafiosi, il cui obiettivo è l’accertamento di eventuali sperequazioni relative al tenore di vita, al reddito prodotto, nonché all’origine ed all’entità del patrimonio posseduto da un soggetto, ed i rapporti economici di quest’ultimo con altri soggetti.
In sostanza, quindi, l’azione della D.I.A. per il contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso, anche in virtù di tale evoluto quadro normativo derivante dalla c.d. "cura Falcone", si sviluppa anche a "valle", perseguendo l’obiettivo di scuotere le consorterie dalle fondamenta - costituite dalla forza economica - e tentando di annullare la ragione prima dell’affiliazione. Tuttavia, pare opportuno evidenziare che il sistema delle misure patrimoniali, introdotto attraverso la nota legge "Rognoni - La Torre", - e cioè dal settembre 1982 -, ha dato significativi risultati perché, in un primo tempo, era relativamente facile individuare i beni (per la maggior parte case e terreni) dei mafiosi. La maturazione dei profili degli appartenenti alle citate organizzazioni criminali ha, tuttavia, successivamente consigliato i relativi componenti a ricorrere a vari accorgimenti, come, ad esempio:
-  diversificare le modalità d’investimento delle ricchezze, riducendo l’acquisizione di beni immobili ed altre forme di accumulazione facilmente individuabili;
-  ricorrere a prestanome esterni alla consorteria o cerchia parentale, per i quali non valgono le presunzioni normative (art. 2-bis e succ., L. n. 575/1965(22)).
-  mascherare i movimenti di denaro attraverso sofisticate tecniche di "occultamento tributario";
-  incrementare gli investimenti all’estero.
Queste sono solo alcune delle esemplificazioni che emergono nel corso degli accertamenti tecnico-patrimoniali e che rendono le connesse attività sempre più complesse e impegnative.

4. Dimensioni economiche del fenomeno mafioso

Appare persino ovvia l’argomentazione che il fine ultimo di qualsivoglia organizzazione criminale è la produzione di ricchezza, ovvero l’incremento del patrimonio illecito a disposizione, attraverso lo sviluppo delle più disparate attività delittuose (dal traffico di armi e droga, allo smaltimento dei rifiuti tossici, dalla immigrazione clandestina al traffico di organi, dalla prostituzione al gioco d’azzardo, dal contrabbando alla contraffazione, etc.).
Per la realizzazione di questo obiettivo vengono perseguiti fini intermedi, strumentali a far acquisire al sodalizio contiguità in ambienti politico-istituzionali ed economico-finanziari, sia a livello locale sia a livello nazionale.
Si tratta del noto fenomeno dell’insinuazione della malavita nei c.d. "gangli vitali" della società (da qui la storica "raffigurazione" di cosa nostra alla stregua di una piovra). A premessa delle valutazioni sulla potenza economico-finanziaria raggiunta dalla criminalità organizzata, che verranno successivamente argomentate, è opportuno rilevare come l’ONU, l’OCSE ed altri osservatori internazionali indipendenti, concordemente stimano che tali potentati siano, nella loro dimensione transnazionale, in grado di "fatturare", ogni anno, cifre paragonabili al PIL di una nazione di media grandezza.
Il quadro finora tratteggiato, induce ad affermare che la criminalità organizzata storicamente intesa, ha vissuto e vive una fase di profonda trasformazione avendo intuito, - forse prima di qualsiasi altra realtà, e comunque con estrema tempestività -, i mutamenti profondi di una società sempre più dinamica, tecnologica e votata alla globalizzazione. In quest’ottica, le organizzazioni di stampo mafioso stanno assumendo connotati e sembianze di una vera e propria holding di rilievo multinazionale, capace di riciclare/reinvestire enormi capitali illeciti che, reimmessi nel tessuto sano dell’economia, espongono a serio rischio la libertà d’intrapresa economica e la libertà di concorrenza. Agli enormi profitti delle attività illecite è, infatti, come recentemente ricordato dal Vice Direttore Generale della Banca d’Italia, evidentemente correlato un enorme flusso di capitali riciclati: il Fondo Monetario Internazionale (FMI) ha, al riguardo, stimato che il riciclaggio assommi, a livello mondiale, a circa il 5% del PIL(23), mentre, per l’Italia, il dato viene mediamente indicato al di sopra del 10%, peraltro con trend crescente in funzione della globalizzazione e della frequente ricorrenza di crisi economiche(24).
L’impresa mafiosa beneficia, infatti, d’indubbi vantaggi competitivi rispetto all’imprenditore onesto, declinati nella possibilità di disporre di capitali finanziari (di scaturigine illecita) a costo zero e teoricamente illimitati. Si tratta del noto effetto "spiazzamento", che provoca la progressiva fuoriuscita dal mercato delle imprese legali, incapaci di reggere la sleale concorrenza esercitata dai potentati economici e finanziari di marca malavitosa. Per inciso, questa situazione contribuisce ad acuire le difficoltà nell’attrarre verso il sud dell’Italia nuovi investimenti finanziari e la localizzazione di strutture industriali e manifatturiere, condannando quest’area del Paese (dalle enormi potenzialità) al sottosviluppo.
Stante tale premessa di carattere illustrativo, consegue immediatamente una semplice ed amara riflessione, che ruota intorno ad una recentissima ricerca della Commissione europea finalizzata a misurare il livello dell’azione degli Stati dell’Unione nella lotta alla corruzione - criticità, come evidenziato, contigua al cancro della mafia -, che colloca l’Italia in una posizione non esaltante: precede solo la Grecia, la Romania e la Bulgaria.
A testimonianza della stretta connessione (corruzione-mafia), il mio Direttore è, infatti, stato appositamente audito dalle Commissioni del Senato con riferimento al relativo Disegno di legge, peraltro ancora all’esame.
L’infiltrazione delle mafie nell’attività imprenditoriale anche attraverso un sistema di, - più o meno diffuse -, corruttele, ed il conseguente, illecito arricchimento, che costituisce, insieme, il fine e il mezzo, per il quale ed attraverso il quale la mafia si fa impresa, conduce al cruciale aspetto della dimensione economica del crimine organizzato.
In materia, è doveroso premettere che l’approccio al problema della valutazione della dimensione macroeconomica del crimine organizzato è complesso, per la difficoltà di dettagliare, a livello microeconomico, plurimi fenomeni sommersi, tracciabili solo mediante proiezioni indirette dei dati oggettivamente disponibili. Al riguardo, occorre, infatti, immediatamente sottolineare che le analisi delle Forze di polizia e della D.I.A. sull’arricchimento illegale, vengono condotte attraverso un approccio metodologico che non è mai stato finalizzato a condensare valori presuntivi del budget complessivo delle matrici mafiose.
Ciò in quanto l’analisi criminale, anche di livello strategico, ha dirette finalità applicative e tende a determinare i profili, il perimetro e la localizzazione della minaccia, allo scopo di promuovere attività operative di indagine, preventiva e repressiva, secondo le priorità emergenti rispetto alla pericolosità dei sodalizi indagati. Si rende, pertanto, opportuno ricorrere anche ai dati elaborati da fonti aperte, ed in particolare da accreditati istituti di ricerca.
In questo senso, nel ribadire che nel valutare la validità dei dati forniti dagli studi di diversi osservatori indipendenti, si ritiene corretto un atteggiamento prudenziale, per misurare la fondatezza di quelle che, pur nel contesto di un approccio scientifico più o meno esaustivo, restano necessariamente ipotesi (stante la sostanziale opacità dei riferimenti complessivi), le stime prodotte in relazione al fatturato annuo delle mafie si attestano su valori che si approssimano, in difetto od in eccesso, ai 100 miliardi di euro annui.
Tanto doverosamente premesso, occorre osservare, come prima accennato, che per molti decenni il dispositivo antimafia ha adottato gli strumenti propri dell’investigazione tradizionale, perseguendo gli specifici fatti-reato posti in essere dai singoli appartenenti all’organizzazione (omicidi, estorsioni, traffico di droga ed armi, etc.), per poi giungere alla disarticolazione dell’intero sodalizio, attraverso l’attribuzione agli indagati dei ruoli rivestiti in seno al consesso di marca malavitosa.
Questo approccio, ancorché tuttora efficace, presenta alcune criticità sottese all’impossibilità di ottenere una visione generale e sistemica del fenomeno mafioso in sé, poiché mal si concilia con l’esigenza di concentrare lo sforzo investigativo sulle dinamiche criminali proprie di organizzazioni malavitose a struttura complessa, che mirano essenzialmente alla massimizzazione del profitto, attraverso molteplici attività sia di carattere palesemente illegale, sia di tipo apparentemente lecito (appalti pubblici, fondi UE, investimenti economici, etc.).
Orbene, come accennato, con i metodi d’indagine convenzionali difficilmente è possibile individuare le ricchezze accumulate dalle organizzazioni criminali, atteso che le citate risorse affluiranno nel circuito dell’economia legale, alimentando la famosa "zona grigia" dove è labile il discrimine tra capitali leciti ed illeciti.
Non vi è dubbio, pertanto, che un apprezzabile salto di qualità nella lotta al crimine mafioso è coinciso con il radicale cambio di strategia investigativa e la recente implementazione della normativa di settore che, dalla repressione del singolo delitto, si è focalizzata sulla individuazione delle ricchezze illecite accumulate, allo scopo di sequestrarle ed, infine, confiscarle.
E poiché la forza delle organizzazioni malavitose risiede, in larga parte, sulle enormi disponibilità finanziarie possedute, interrompere questo circuito perverso equivale, di fatto, a rendere impossibile la prosecuzione del progetto criminale, con conseguente annientamento della consorteria medesima.
In relazione a quanto precede, soprattutto con riferimento alla rilevanza delle citate novelle normative, - la cui descrizione è stata, peraltro, come accennato in premessa, sviluppata parzialmente e solo per alcuni aspetti, stanti le ovvie necessità di sintesi -, pare certamente fondata l’affermazione del Direttore generale pro-tempore dell’Ufficio europeo anti-frode (OLAF - acronimo francese per Office européen de Lutte Anti-Fraude), Franz - Hermann Bruner, che, in un’intervista del maggio 2009, asserì che l’Italia "…dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa tra i più avanzati a livello europeo …", con "… strumenti di indagine utilizzati tra i più avanzati al mondo … strumenti raramente utilizzati nella maggior parte degli altri Paesi…".
L’importanza di tale tipo di innovazioni, ed in particolare di quelle introdotte nel 2008 e 2009, che sono state già oggetto di sperimentazione ed applicazione concreta, è, in effetti -, al di là di esternazioni che, pur promanando da Vertici istituzionali, restano valutazioni soggettive -, risultata fondamentale in sede applicativa.
A solo titolo di esempio, cito 2 recenti operazioni della D.I.A., emblematiche dell’applicazione di misure di prevenzione patrimoniale nelle quali il sequestro, in base ai nuovi, evoluti profili è stato effettuato, rispettivamente, nei confronti degli eredi e di un soggetto scevro da una qualificata connotazione di pericolosità sociale.
Al riguardo, infatti:
-  nelle province di Caserta e Napoli, personale della Direzione, unitamente a quello dell’Arma, ha dato esecuzione ad un decreto di sequestro di beni, emesso dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, nei confronti degli eredi di un esponente di spicco del clan dei casalesi, deceduto(25) il 3 novembre 2004, che ha interessato un patrimonio del valore di oltre 700 milioni di euro, costituito da società, beni mobili ed immobili, tra i quali un’azienda agricola, in atto nella disponibilità della consorte e dei sei figli;
-  la Sezione Misure di Prevenzione del Tribunale di Trapani, condividendo pienamente la proposta di applicazione della misura di prevenzione patrimoniale avanzata (il 7 luglio 2010) dal Direttore della D.I.A., ha emesso (il successivo 31 agosto) il decreto di sequestro dei beni nei confronti di un imprenditore di Alcamo, operante nel settore della progettazione e della installazione di impianti per la produzione di energia elettrica (fotovoltaico ed eolico).
Le articolate indagini "tecnico-patrimoniali" condotte da un "gruppo di lavoro" costituito ad hoc hanno, infatti, consentito di individuare il compendio indiziario richiesto, facendo emergere:
-  un acquisito contesto personale che, seppur non connotato da preesistenti giudicati di affermazione di penale responsabilità in sede giudiziaria per quel che afferisce fattispecie associative di tipo mafioso, tuttavia appare costellato da una pluralità di indici fattuali i quali, accostati ad una serie di indizi, consentono di apprezzare sufficientemente la sua posizione di contiguità ed "appartenenza" all’organizzazione mafiosa;
-  elementi dai quali appaiono rilevarsi "sufficienti indizi" che i beni da aggredire sotto il profilo patrimoniale siano riconducibili ad attività illecite;
-  una sperequazione economica tra i redditi percepiti da parte del prevenuto e del suo nucleo familiare e le operazioni a contenuto patrimoniale dagli stessi poste in essere. Infatti, i medesimi, nel corso degli anni, hanno effettuato investimenti, acquisti di beni mobili ed immobili, nonché palesato disponibilità finanziarie in misura superiore rispetto ai redditi dichiarati o all’attività economica svolta.
I beni colpiti dal sequestro assommano ad un valore stimato in un miliardo e mezzo di euro circa.
La rapidità del procedimento, che ha richiesto meno di 2 mesi dal deposito della proposta all’emissione del decreto di sequestro(26), sottolinea ulteriormente l’efficacia dello stesso nel contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso, stabilendo un immediato rapporto di causa-effetto tra lo svolgimento dell’attività investigativa ed i relativi effetti sotto il profilo operativo.
Tuttavia, come pure segnalato da illustri studiosi, il cammino per giungere alla confisca dei beni sequestrati è troppo lungo.
Sembra che, tra impugnazioni, contro-impugnazioni, etc., siano sostanzialmente nove i gradi di giudizio che devono essere superati perché lo Stato possa acquisire i citati beni sequestrati.
Passo, quindi, ad un "flash" sull’attività operativa sviluppata nei soli settori indicati.
In particolare, nel corso del 2010, il perseguimento degli obiettivi strategici indicati nella "Direttiva annuale per l’attività amministrativa e per la gestione del Ministero dell’Interno" si è realizzato attraverso l’incremento di:
-  sequestri patrimoniali antimafia (sola attività di prevenzione ed escludendo le confische):
•  con proposta a firma del Direttore D.I.A., oltre 2 miliardi di euro;
•  per analoghi provvedimenti su proposta dell’A.G., sulla base di indagini della Direzione, oltre un miliardo di euro,
per un totale di oltre tre miliardi di euro.
Per quanto riguarda i primi mesi dell’anno in corso, alla data del 30 aprile:
-  sequestri patrimoniali antimafia (sola attività di prevenzione ed escludendo le confische):
•  con proposta a firma del Direttore D.I.A., circa 200 milioni di euro;
•  per analoghi provvedimenti su proposta dell’A.G. sulla base di indagini della Direzione 24 milioni di euro.
Focalizzando, invece, l’attenzione sull’attività di monitoraggio a fini di antiriciclaggio:
-  operazioni sospette pervenute: 13.517 nel 2008, 18.217 nel 2009, e 27.029 nel 2010, delle quali ultime 363 trattenute per ulteriori approfondimenti;
-  operazioni sospette pervenute (al 7 giugno 2011): 13.433, delle quali 191 trattenute per ulteriori approfondimenti.
A questo punto, mi corre l’obbligo di sottolineare come, delle citate 27.029 segnalazioni di operazioni sospette trattate nel 2010, la stragrande maggioranza promana dagli enti creditizi, dagli intermediari finanziari e dalla P.A., mentre il relativo dato che riguarda gli operatori non finanziari ed i professionisti, si conferma, in linea con l’anno precedente, modesto.
In tale ambito, tra quelle elaborate dalla D.I.A. nel 2010, le segnalazioni inviate dai notai sono 65.
In tal senso, tenuto conto di quanto in precedenza argomentato, non può non sottolinearsi l’importanza che ogni componente della società civile ponga, nei settori di rispettiva competenza, ogni consentito impegno per il contrasto al riciclaggio, in qualsivoglia forma esso si declini, attraverso nuove e sempre più evolute forme di osmosi informativa.
In relazione a quanto precede, infatti, i dati d’esperienza evidenziano, altresì, l’affacciarsi di nuove modalità attraverso le quali le organizzazioni criminali più agguerrite intendono sfruttare gli istituti giuridici esistenti a proprio vantaggio.



5. Il trust: nuova frontiera dell’elusione

Come certamente a tutti noto, l’istituto anglosassone del "trust" si è affacciato nell’ordinamento giuridico italiano con la Convenzione dell’Aja del 1º luglio 1985, ratificata con la L. 16 ottobre 1989 n. 364(27), e in vigore dal 1º gennaio 1992(28), la quale detta disposizioni comuni relative alla legge applicabile ai trust ed alla risoluzione di situazioni che implicano un conflitto di leggi tra diversi ordinamenti.
Va evidenziato che la citata Convenzione - che disciplina un istituto di common law - non ha il fine di apprestare norme di diritto materiale uniforme a Paesi che, come l’Italia, non conoscevano e non conoscono il trust, è invece, una convenzione in tema di conflitto di leggi il cui presupposto applicativo sarà, allora, la presenza di elementi estranei al diritto italiano.
Ulteriore conferma di quanto detto, viene dalla comparazione con esperienze straniere di Paesi di civil low, come ad esempio la Francia, che, dopo aver sottoscritto la Convenzione dell’Aja il 26 novembre 1991, ha evitato di ratificarla prima di dotarsi di uno strumento legislativo nazionale (introduzione nel Code Civil dell’istituto della fiducie) che assicurasse il coordinamento tra i tratti essenziali dell’istituto di common law ed i principi fondamentali del diritto interno.
In Italia il trust, nelle sue applicazioni pratiche, è stato caratterizzato - come si sa -quale strumento di tutela a protezione di soggetti incapaci, come mezzo per pianificare i "passaggi generazionali" della ricchezza, come strumento per tutelare l’integrità di patrimoni e di imprese, come momento per superare o risolvere fasi patologiche nella vita delle aziende, - quali quelle legate a situazioni complesse -, come strumento per definire rapporti patrimoniali tra coniugi in sede di separazione o di divorzio, od ancora come istituto volto a disciplinare rapporti tra soggetti conviventi, non legati da vincolo matrimoniale, come mezzo per perseguire finalità socialmente utili (c.d. "trust caritatevoli"), ovvero per risolvere situazioni di incompatibilità di tipo professionale o legate a conflitti d’interesse. Ricordo che per la prima volta il nostro Paese ha preso concretamente in considerazione il negozio giuridico sotto il profilo fiscale con la finanziaria 2007 ed in provvedimenti di prassi dell’Agenzia delle Entrate (ad es. circ. n. 48/E del 2007).
Gli aspetti di possibile ricorso fittizio all’istituto sono facilmente intuibili da parte di un uditorio particolarmente "avvertito" come quello presente.
La rilevanza delle correlate, possibili criticità, verificata anche sulla base dei dati d’esperienza -, che hanno apprezzato nell’ultimo decennio una crescente domanda di prestazioni professionali (connesse all’accresciuta complessità giuridica ed economica della società) inerenti al trust -, hanno, infatti, indotto il legislatore a predisporre, - nell’ambito della c.d. "comunitaria 2010" -, strumenti per regolamentare la materia, attraverso l’inserimento nel Codice Civile della disciplina del contratto di fiducia sulla base di un d.d.L. (A.S. 2322), attualmente all’esame presso la Camera dei deputati (A.C. 4059 - A./R.: competente la XIV^ Commissione permanente "Politiche dell’U.E.")(29).
In particolare, viene dettata una disciplina specifica per il contratto di fiducia, è previsto un termine al contratto e si fanno espressamente salve, - tra le altre -, le norme antimafia e quelle a tutela dell’ordine pubblico.
Oggi, infatti, esiste una "prassi italiana", che si basa sul presupposto che la Convenzione dell’Aja consente di sottoporre alla legge straniera fattispecie e rapporti prevalentemente localizzati in Italia, in virtù del principio di autonomia nella scelta della legge applicabile al trust: ciò, tuttavia, solo perché è assente nel diritto italiano un istituto equivalente sotto il profilo della completezza, della flessibilità e della coerenza interna delle norme che lo regolano - creando, peraltro, un’area grigia d’indeterminatezza che, sulla base della nostra cultura giuridica di civil law, apre una breccia per l’utilizzo fittizio dello strumento -.
Prescindendo dalla disamina delle - invero complesse - dispute di natura dottrinale sull’ammissibilità del trust c.d. "interno" (confortato da plurime decisioni del Giudice di merito) e sui limiti di tale ammissibilità, ciò che viene in rilievo sono le problematiche connesse:
- alla segregazione patrimoniale, che consentirebbe, tra l’altro, l’utilizzo di questo strumento al fine di ostacolare l’applicazione di eventuali misure di prevenzione patrimoniali su beni appartenenti alla criminalità organizzata (utilizzando un’espressione usata in "dottrina" si può, infatti, affermare che i beni costituiti in trust sono a tutti gli effetti "blindati", ossia sono "marchiati", affinché non si confondano con quelli degli altri soggetti);
- all’elusione di altre misure amministrative di cautela antimafia,
che il Prof. Maurizio Lupoi, Presidente dell’Associazione "Il trust in Italia", ha definito "trust anti-mafia"(30) e che ne tutela - in punto di diritto - in modo davvero esemplare lo spirito e l’essenza contro l’applicazione impropria.
In sostanza, infatti, si assiste nei fatti ad un uso dell’istituto non sempre corretto, - ma, anzi, spesso strumentale e finalizzato a "frodare" le leggi (fiscali, antimafia, etc.), da cui discendono le responsabilità del caso -, facendo allo stesso, che ha fatto fatica a trovare una legittimazione piena nel nostro ordinamento, una pubblicità pessima e, peraltro, immeritata.
Con riferimento a tale ultimo profilo, la prassi più recente sta, infatti, registrando iniziative finalizzate ad aggirare i divieti imposti dalla liberatoria antimafia attraverso l’utilizzazione dei trust da parte di imprese ritenute vicine di ad interessi mafiosi e marchiate con le "interdittive".
Ovviamente, l’impresa cerca di trovare una soluzione giuridica che consenta di continuare ad operare attraverso la regolare aggiudicazione di commesse pubbliche.
Nell’istituto del "trust" il più delle volte è rinvenuta tale opzione operativa, che può avere finalità elusive. L’analisi che occorre fare, per evitare di avallare una gestione fiduciaria fittizia, è quella di approfondire, con gli strumenti apprestati, la conoscenza degli "attori" (ai vari livelli degli assetti societari) del negozio giuridico (settlor - disponente; trustee - fiduciario; protector - guardiano; beneficiary - beneficiario, etc.), al fine di poter captare l’eventuale potere d’influenza del disponente nei confronti del fiduciario o del guardiano, senza sottovalutare la valenza indicatrice della durata, la cui entità costituisce elemento di ponderazione in sede di redazione dell’atto notarile.
Un recente esempio in tal senso è dato dalla sentenza, depositata il 5 maggio 2011, dal T.A.R. per il Lazio di Roma(31), con la quale il predetto Organo di Giustizia Amministrativa ha respinto il ricorso, proposto da un’impresa di costruzioni, per annullamento:
-  dell’informativa antimafia - negativa - (ex art. 10, co. 7, lettera c), d.P.R. n. 252/1998), emessa, nei confronti della stessa, dal Prefetto di Roma;
-  della conseguente determinazione, della Stazione appaltante, di recesso dal contratto di appalto in precedenza con la stessa stipulato, per la progettazione, le procedure espropriative e l’esecuzione di lavori pubblici.
In effetti, per superare l’ostacolo imposto dall’interdittiva, l’impresa colpita ha provveduto, prima, al trasferimento della gestione societaria ad un "trust di garanzia" e, poi, allo scorporo del ramo d’azienda interessato.
In merito, tuttavia, il Tribunale adito ha rilevato che, essendo rimasta, quale responsabile amministrativo della nuova impresa, la stessa persona fisica che aveva ricoperto tale, determinante carica societaria anche in precedenza - ovvero quando l’impresa in argomento era stata oggetto d’interdittiva -, i provvedimenti impugnati restavano validi.
Orbene, si può, in merito, argomentare che, già all’atto della costituzione, un trust così strutturato avrebbe potuto sollevare legittimi dubbi circa la sua possibile natura fittizia.
Mi sembra pure utile evidenziare che, in precedenza, per un caso analogo, il Consiglio di Stato aveva sospeso, in via cautelare, l’interdittiva, in attesa dell’aggiornamento informativo(32), a carico della competente Prefettura, in quanto il mancato rilascio della liberatoria avrebbe comportato per l’impresa ricorrente la risoluzione del contratto e la mancata partecipazione a qualsiasi tipo di gara pubblica(33).
In sede di merito di primo grado(34), pur essendosi la vicenda societaria definita, a seguito di trasferimento ad un "trust" per poi essere ceduta l’impresa ad un appaltatore del settore -, i giudici amministrativi hanno respinto l’impugnativa, confermando l’interdittiva antimafia di cui era stato chiesto l’annullamento per la sola "tutela morale" del ricorrente. Anche per un altro e simile "Trust", il tribunale amministrativo calabrese ha sospeso l’efficacia dell’interdittiva, ordinando alla Prefettura di aggiornare (entro il termine perentorio di 30 gg.), l’informativa avuto riguardo alla segregazione delle quote societarie(35).
L’attività di indagine condotta dalla D.I.A. - unitamente alle altre componenti dei Gruppi Interforze (sono istituiti presso ogni Prefettura) - presuppone, in ogni caso, la verifica della compatibilità-interferenza fra la disciplina delle informative antimafia ed il trust, al fine di acclarare se, nonostante la segregazione della società colpita dall’"interdittiva", permanga l’ingerenza di tali soggetti nella gestione sociale dell’impresa.
In assenza di una normativa interna specifica, va, infatti, verificato - con gli strumenti tipici delle F. di P., recentemente ampliati con il d.P.R. n. 150/2010(36), , in tema di accessi e accertamenti ai cantieri delle opere pubbliche - in che misura il disponente può influenzare la gestione del patrimonio conferito in trust -, tanto che la segregazione di quote possa in concreto, per come è congegnato il relativo atto istitutivo, risultare idonea ad eludere la disciplina sulla documentazione antimafia e la finalità cautelare e preventiva di estromissione dal legale circuito economico di un operatore contiguo alla mafia.
Su questo fronte occorreranno approfondimenti operativi al fine di apprestare la massima garanzia di trasparenza negli affidamenti degli appalti pubblici.
Del possibile ricorso al trust come "espediente giuridico" per "… creare un diaframma tra patrimonio personale e proprietà costituita in trust, con evidente finalità elusiva delle ragioni creditorie di terzi, comprese quelle erariali…" è testimonianza anche la Sentenza reiettiva, depositata il 30 marzo 2011, dalla V Sezione Penale della Suprema Corte di Cassazione(37).
Anche in questo caso - che, seppur non inerente alla criminalità di tipo mafioso, si ritiene opportuna citare per il rilievo emblematico -, si può argomentare che, già all’atto della costituzione, un trust così strutturato avrebbe potuto, e dovuto, sollevare perplessità circa la sua possibile natura fittizia.
In effetti, nella circostanza era accaduto che il "settlor - disponente" aveva conferito la disponibilità dei propri beni a se stesso, in quanto anche "trustee - fiduciario". Ed, in proposito, è appena il caso di rammentare che presupposto coessenziale alla natura dell’istituto è che il detto disponente perda la disponibilità di quanto egli abbia conferito in trust, al di là di determinati poteri - residuali - che possono competergli in base alle norme costitutive. Tale condizione è ineludibile, talché, ove risulti che la perdita di controllo dei beni sia solo apparente, il trust (c.d. "sham trust": letteralmente - "trust della vergogna") è da considerare nullo, e non produce, pertanto, l’effetto segregativo che gli sarebbe, altrimenti, proprio.
In particolare, quindi, è rilevante la collaborazione proattiva dei notai, - che predispongono gli atti istitutivi pubblici -, chiamati ad effettuare "un’adeguata verifica" dei propri clienti, a individuarne il profilo economico e, alla luce di questo, ma anche di una serie di altri indicatori, - non solo quelli di anomalia indicati dall’Autorità competente (per il notariato con Decreto del Ministero della Giustizia), ma pure quelli suggeriti dall’esperienza di contesto ambientale e dal buon senso, - a valutare attentamente le singole operazioni proposte, allo scopo di individuare quelle che appaiono riconducibili al riciclaggio, e segnalarle all’Autorità.
Si sottolinea, infine, che l’opportunità di un intervento legislativo di adattamento della Convenzione in trattazione alla specifica realtà italiana che, in tema di normativa antimafia, anche con riferimento al contrasto sul piano economico, è, come in precedenza argomentato, all’avanguardia, è stata - anche dalla D.I.A. - già da tempo segnalata nelle opportune sedi istituzionali.


6. Conclusioni

Concludo sottolineando che un ricorso ossequioso agli strumenti della legalità, ma pure attento all’efficienza e modernità dell’azione amministrativa, è premessa indispensabile per assicurare la crescita del benessere collettivo e l’innalzamento dell’azione pubblica.
Nel rinnovare a Lor Signori le espressioni di sentita gratitudine per la cortese attenzione riservata alla mia esposizione, sono a disposizione per fornire eventuali, ulteriori dettagli e approfondimenti su tutti gli argomenti oggetto dell’odierna trattazione.


Approfondimenti
(*) - Relazione tenuta dall'Autore al Convegno di studio della Fondazione Italiana per il Notariato dal titolo "Lotta al riciclaggio: bilanci, esperienze ed istruzioni operative. Il notariato incontra gli attori del sistema", Milano, 10 giugno 2011.
(1) - Ora in parte confluiti nel D. Lgs. n. 159/2011 "codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136", pubblicato sula G.U.R.I. - Sup. Ord. - n. 214, in data 28 settembre 2011, entrato in vigore il 13 ottobre 2011.
(2) - Ora in parte confluita - artt. 3 e 5 - negli artt. 108 e 109 del D. Lgs. n. 159/2011.
(3) - "Trasfuso" nell’art. 108 del D. Lgs. n. 159/2011.
(4) - Ora art. 108, D. Lgs. n. 159/2011.
(5) - "Trasfuso" nell’art. 109 del D. Lgs. n. 159/2011.
(6) - Art.3, co. 4 "Il predetto personale dei servizi centrali e interprovinciali della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza, a decorrere dal 1° gennaio 1993, è assegnato alla D.I.A., nei contingenti e con i criteri e le modalità determinati con decreto del Ministro dell’Interno, di concerto con i Ministri della Difesa e delle Finanze".
(7) - Cfr. Rivista Gnosis-Rivista italiana di intelligence, supplemento n. 1/1995, Alcuni approfondimenti sul versante del diritto sostanziale, del Cons. Loris D’Ambrosio.
(8)   - In data 3 agosto 2001 il Consiglio dei Ministri ha deliberato il testo definitivo dopo aver ricevuti i pareri delle Commissioni parlamentari.
(9)   - Normativa abrogata ad opera del D. Lgs. n. 169/2011 che ne ha, tuttavia, come successivamente specificato, sostanzialmente recepito la disciplina.
(10) - La cui normativa sostanziale è rintracciabile negli artt. 3, 5, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 30, 31, 32, 34, 68 e 76 del D. Lgs. n. 159/2011.
(11) - La piena legittimazione del Direttore della D.I.A. era comunque ben consolidata nel sistema ordinamentale attraverso i numerosi ed univoci arresti giurisprudenziali della Corte Suprema. In particolare, cfr., ex multis, la sentenza della Cass. 2^ Sez. penale n. 34866/2008. I giudici della Corte hanno ribadito che deve affermarsi il principio in ragione del quale il Direttore della D.I.A. è titolare, in via permanente, del potere di proporre al tribunale competente l’applicazione di una misura di prevenzione sia nei confronti delle persone indiziate di mafiosità - e con D.M. 30 novembre 1993, anche per proporre, nei confronti di detti indiziati, misure di prevenzione patrimoniali - sia nei confronti di tutte le categorie indicate nella L. n. 1423 del 1956, art. 1, (ad eccezione di quelle previste dal n. 3 dell’art. 1 della stessa legge), alle quali categorie sono, infatti, estensibili le disposizioni di cui alla L. n. 575 del 1965, secondo quanto prescrive la L. 22 maggio 1975, n. 152, art. 19, nel testo modificato dalla L. n. 327 del 1988, art. 13.
(12) - "Confluito" nell’art. 18 del D. Lgs. n. 159/2011.
(13) - "Confluito" nell’art. 69 del D. Lgs. n. 159/2011.
(14) - La delimitazione temporale è coerente con l’esigenza di tutela del mercato e dell’economia, in quanto occorre garantire i diritti degli aventi causa, che non possono essere sottoposti sine die alla "spada di Damocle" delle sanzioni patrimoniali di tipo prevenzionale.
(15) - Occorre, tuttavia, in merito rappresentare che il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (CE) ha, recentemente, sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2-ter, comma 11, L. n. 575/1965 - (introdotto dal comma 1 dell’art. 10, D.L. 23 maggio 2008, n. 92, come sostituito dalla relativa legge di conversione - L. n. 125/2008).
(16) - La norma sarà abrogata ai sensi dell’art. 12, co. 2, D. Lgs. n. 159/2011, con decorrenza differita rispetto al Codice.
(17) - "Art. 5 D.M. 14 marzo 2003 - Attività della Direzione investigativa antimafia e dei Gruppi Interforze presso gli uffici territoriali del Governo e del Servizio per l’Alta sorveglianza delle grandi opere.
1. Le attività di monitoraggio di competenza del Ministero dell’interno sono, a livello centrale, attribuite alla Direzione investigativa antimafia la quale vi provvede operando in raccordo con la Direzione centrale della polizia criminale.
2. Omissis.
3. A livello provinciale sono costituiti, presso gli uffici territoriali del Governo interessati territorialmente, Gruppi Interforze coordinati da un funzionario dello stesso Ufficio e composti da un funzionario della Polizia di Stato, da un ufficiale dell’Arma dei carabinieri, da un ufficiale della Guardia di finanza, da un rappresentante del provveditorato alle opere pubbliche, da un rappresentante dell’Ispettorato del lavoro, nonché da un funzionario delle articolazioni periferiche della Direzione investigativa antimafia.
I predetti Gruppi operano in collegamento con la Direzione investigativa antimafia, la quale nel caso di opere che interessano il territorio di più province assicura il raccordo dell’attività dei Gruppi istituiti presso gli uffici territoriali del Governo, nonché con il Servizio per l’alta sorveglianza delle grandi opere.
4. Per gli aspetti relativi alle verifiche antimafia, la Direzione investigativa antimafia predispone apposito sistema informatico per l’acquisizione e la gestione dei dati, interconnettendosi con gli uffici territoriali del Governo e con il Servizio per l’alta sorveglianza delle grandi opere.
5. Omissis.
6. Omissis.
(18) - Disciplinata con D.P.C.M. 30 giugno 2011, pubblicato sulla G.U.R.I. n. 200 in data 29 agosto 2011.
(19) - Non è da sottovalutare il pericolo che le organizzazioni mafiose partecipino al finanziamento delle imprese affidatarie, sia in regime di project financing, sia nel caso di affidamento a general contractor. Analoghe criticità si possono rilevare per i privati che realizzano opere pubbliche a scomputo degli oneri di urbanizzazione, e sono individuate dal c.d. "Codice dei contratti" (art. 32, co. 1, lett. g), D. Lgs. n. 163/2006). Tali lavori rientrano, pertanto, tra quelli sottoposti ai rituali controlli "ex post", attraverso i noti poteri ispettivi intestati al Prefetto.
(20) - Disposizione abrogata e confluita, con formulazione che ne riprende la disciplina nell’art. 81, D. Lgs. 159/2011.
(21) - Art. 34, co. 1 "Presso le presso le segreterie delle procure della Repubblica e presso le cancellerie dei tribunali sono istituiti appositi registri per le annotazioni relative ai procedimenti di prevenzione. Nei registri viene curata l’immediata annotazione nominativa delle persone fisiche e giuridiche nei cui confronti sono disposti gli accertamenti personali o patrimoniali da parte dei soggetti titolari del potere di proposta. Il questore territorialmente competente e il direttore della D.I.A. provvedono a dare immediata comunicazione alla procura della Repubblica competente per territorio della proposta di misura personale e patrimoniale da presentare al tribunale competente…".
(22) - Disposizioni ora confluite nel D. Lgs. n. 159/2011, libro I.
(23) - Quirk, Macroeconomic Implications of Money Laundering, IMF Working Paper, 1996.
(24) - Argentiero, Bagella e Busato, Money laundering in a two sector model: using theory for measurement, European Journal of Law and Economics, vol. 26, 2008.
(25) - Cfr.: voce "Misure di prevenzione", Enciclopedia giuridica Treccani, pag. 36, di Ettore Gallo, 1996, che cita il sequestro a carico del soggetto, poi deceduto.
(26) - N. 62/2010 RGPM, depositato in data 2 settembre 2010, Trib. di Trapani, Sez. Misure di Prevenzione.
(27) - Dai lavori parlamentari del tempo (A.C. 1934, X legislatura) fu fatto rilevare che a "fronte della crescente internazionalizzazione dell’economia, non ostano difficoltà ad introdurre un riconoscimento del trust che consente investimenti individuali ai cittadini che si trovano in una condizione giuridica in uno Stato e vogliono fare investimenti di natura economica nel territorio di un altro Paese".
In particolare, fu sottolineato - fra l’altro - che la ratifica proposta non era diretta ad introdurre il trust in Italia come strumento di autonomia privata aperto a tutti.
"Il suo scopo è rigorosamente limitato a facilitare le operazioni di trust costituiti all’estero in conformità con il locale sistema giuridico".
(28) - L’Italia fu il secondo Stato a ratificare la Convenzione (dopo il Regno Unito), con una tempestività singolare.
L’adozione dello strumento ha consentito, ai sensi dell’art. 30 del documento, l’entrata in vigore dopo il deposito della terza ratifica (ad opera dell’Australia).
Il nostro Paese è stato, quindi, il primo fra quelli di civil law ad impegnarsi a riconoscere nel proprio ordinamento gli effetti del trust senza aver adottato, in precedenza, la disciplina interna al fine di rendere il trust compatibile.
(29) - Approvato al Senato della Repubblica nella seduta del 2 febbraio 2011. Il provvedimento consta di 18 articoli (il d.d.L. originario presentato dal Governo constava di 11 articoli). In particolare, l’art. 17 delega il Governo ad emanare, entro 24 mesi, decreti legislativi.
(30) - Trust & attività fiduciarie, 2009, pag. 133.
(31) - N. 3885/2011 Reg. Provv. Coll. e n. 11773/2010 Reg. Ric. in data 5 maggio 2011. In sede di appello, il Consiglio di Stato - Sez. 3 (dec. n. 4360/2011 Reg. Prov. Coll., Reg. Ric. n. 4116/2011 - inedita) ha respinto il gravame della società proponente avverso l’informativa antimafia emessa dalla Prefettura-U.T.G. di Roma.
(32) - Consiglio di Stato, Sez. V, Decreto n. 361/2010 ed Ordinanza n. 847/2010, Reg. Ric. n. 510/2010.
(33) - Cfr.: Trust e informativa prefettizia antimafia, di A. V. Capasso, dal periodico Trust e attività fiduciarie, marzo 2011, pag. 217.
(34) - T.A.R. per il Lazio, 1-ter Sez. con sentenza in data 14 aprile 2011, ha respinto il gravame.
(35) - T.A.R. per la Calabria, Sez. di RC, ordinanza n. 106/2011, R.G. n. 109/2010 (inedita).
(36) - Il decreto è ora confluito nel D. Lgs. n. 159/2011 (Libro II) le disposizioni del Codice, entrano in vigore in epoca differente (art. 119).
(37) - N. 13276/2011 e n. 91 Reg. Gen. N. 46408/2010.