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Aggiornamenti sulla responsabilità amministrativo-contabile nell'ambito degli strumenti di contrasto alla corruzione e alla frode nei finanziamenti pubblici

Paolo Luigi Rebecchi



Paolo Luigi Rebecchi
Vice procuratore generale della Corte dei conti.




1. La responsabilità amministrativa nella valutazione degli organismi europei e nazionali di contrasto alla corruzione

"…Although the Court of Audit is not entrusted with a specific role in the fight against corruption, it contributes de facto to this objective through its auditing and judicial tasks. From 1996 to 2006, the Court of Audit issued a total of 17,576 sentences (6,620 convictions), in first instance. Generally, the judicial proceedings of the Court of Audit last around 1 year and 9 months in first instance, and 2 years and 5 months in appeal. In 2008, the Court of Audit recovered a total of 69,013,083 EUR for damages caused to the Italian State through corruption in public administration; a total of 185 judgments were issued against public officials involved in corruption offences…"(1).

La citazione del Rapporto di valutazione 2008 del Gruppo europeo di Stati contro la corruzione (GRECO) del Consiglio d’Europa, indica come la Corte dei conti italiana, nelle sue funzioni di controllo e giurisdizionali, rientri nel contesto di strumenti giuridici ed organizzativi di contrasto al fenomeno della corruzione nelle pubbliche amministrazioni(2).
Tale fenomeno, unitamente a quello più ampio della cattiva gestione delle risorse pubbliche, cui si è più recentemente aggiunto quello delle frodi nell’utilizzo di risorse pubbliche nazionali o anche comunitarie, costituisce tema di costante attenzione da parte della Corte dei conti che, in particolare nel corso degli ultimi anni ha sviluppato particolarmente la propria giurisprudenza di responsabilità amministrativa in tali settori che ha anche interessato, in alcuni casi, comportamenti direttamente collegati con fenomeni di criminalità organizzata.
Su tali argomenti la Procura generale ha anche richiamato l’attenzione in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2010 (Roma, Udienza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, 17 febbraio 2010, in www.corteconti.it).
Le relazioni svolte in tale sede (e anche in occasione del giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato) sono regolarmente richiamate dal Servizio centrale anticorruzione del Dipartimento della funzione pubblica (SAeT).
In particolare, nel rapporto al Parlamento relativo al periodo ottobre 2008-ottobre 2009, il SaeT ha segnalato il dato fornito dalla Corte circa le sentenze emesse nel corso del 2008, ricordando che sono state emesse dalle Sezioni giurisdizionali di I e II grado 110 sentenze su fatti di corruzione mentre nelle citazioni in giudizio delle Procure regionali sono stati contestati importi di circa 69 milioni di euro.


2. Danno erariale da corruzione

Le fattispecie riconducibili a fatti di corruzione hanno dato luogo alla configurazione sia di danno all’immagine sia di danno patrimoniale diretto, essendosi coniata una definizione omnicomprensiva di "danno da tangente"(3).
A prescindere dalle questioni relative al danno all’immagine (oggetto del provvedimento normativo di cui all’art. 17 comma 30 - ter del d.l. 78/2009, convertito nella legge 102/2009 e modificato dal d.l. 103/2009 convertito a sua volta nella legge 141/2009) le fattispecie collegate a fatti di corruzione o concussione configurano frequentemente comunque un danno patrimoniale.
Al riguardo è stata da tempo messa in evidenza la "contabilità in nero", da cui viene tratta la tangente, con conseguente sottrazione al prelievo fiscale (Cass. sez. un. 2 aprile 1993 n. 3970) nonché la natura di "costo illecito" che l’imprenditore riversa sulla P.A. attraverso condotte fraudolente, agevolate dall’agente pubblico corrotto o concussore. A seguito ed a causa del pagamento della tangente, il soggetto privato ricorre agli istituti ed alle regole contrattuali che consentono di modificare in proprio favore l’equilibrio dello scambio economico. La revisione dei prezzi concordati, l’esecuzione di lavori supplementari a corrispettivo maggiorato, la realizzazione di economie di spesa in prestazioni di minore valore rispetto a quello concordato sono tecniche di comportamento ed espedienti che consentono di recuperare l’iniziale costo occulto. La tangente diviene, così, oggetto di traslazione sul bilancio pubblico per effetto dell’illecita azione di rivalsa del soggetto d’impresa nei confronti della P.A. In tale contesto il possibile ruolo della responsabilità amministrativa nell’ambito degli strumenti di contrasto era riconosciuto in dottrina fin dell’emersione del fenomeno in forma "sistemica" negli anni 1992 e seguenti(4).
Quanto ai dati più recenti sulla corruzione nella relazione resa dalla Procura Generale in occasione dell’ anno giudiziario 2010(5), è stato segnalato che nel corso del 2009, il numero delle denunce di casi di corruzione segnalati dalle Forze di Polizia è risultato significativamente complessivamente, per i reati di corruzione, concussione abuso di ufficio in numero di 2154.
In una nota del 19 febbraio 2010, il SAeT ha pubblicato uno stralcio della prossima relazione annuale sulla corruzione, nella quale sono indicati i dati delle denunce per fatti di corruzione intervenuti a partire dal 2004 con il dato numerico maggiore nel 2006 con 5.499 denunce e 19.976 persone denunciate. Nel primo semestre 2009 sono risultate 1.372 denunce e 5.574 persone denunciate. Il dato semestrale di 1.372 denunce nel 2009 appare coerente con il dato totale del 2009 fornito dalla Procura generale della Corte dei conti.
L’entità ed estensione della corruzione in un Paese non può essere considerata solo con riguardo al numero di denunce o di procedimenti penali o contabili.
Infatti i reati di corruzione sono caratterizzati da una rilevante difficoltà di emersione (c.d. "numero oscuro"), le condotte illecite sfuggono alla individuazione ed esiste una "scarsa propensione alla denuncia"(6) in quanto si tratta di comportamenti che nascono spesso da un accordo fra corruttore e corrotto e nessuno dei concorrenti ha interesse a far scoprire il reato(7).
Questo spiega da una parte il ricorso da parte di organizzazioni internazionali ad altri sistemi di rilevazione (esempio l’indice di percezione della corruzione di Transparency-International) e dall’altra la possibilità di rilevare indirettamente gli effetti delle pratiche corruttive sulla vita socio-economica e amministrativa, sotto l’aspetto della non efficienza dei servizi (es. sanità-scuola-università-servizi locali), dell’aumento dei costi degli appalti pubblici, derivante dalla traslazione del prezzo delle tangenti(8) e dalla mancanza di concorrenza.
In particolare rilevazioni effettuate negli anni immediatamente successivi alle inchieste giudiziarie degli anni 1992-1995 hanno dimostrato che le imprese si sono comportate generalmente in modo più competitivo in sede di gara con una conseguente diminuzione del costo degli appalti pubblici per valori del 30-50 per cento (ad esempio il costo di un chilometro della metropolitana di Milano è passato da 150-175 milioni di euro a 75-125 milioni di euro e quello del passante ferroviario da 45 a 22 milioni di euro)(9).
Conseguenze negative sul bilancio pubblico, che si traducono in una difficoltà di miglioramento dei parametri finanziari stabiliti dalle regole comunitarie sulla moneta unica (Trattati di Maastricht e Amsterdam)(10) derivano quindi, direttamente e indirettamente, anche dai reati di corruzione, cui si aggiunge una varia casistica di episodi di cattiva amministrazione, non sempre integranti fattispecie di reato, che attengono a gravi carenze di gestione delle risorse pubbliche e che costituiscono oggetto delle analisi della Corte dei conti in sede di controllo sulla gestione (come previsto dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20) e delle azioni di responsabilità amministrativa promosse dalle Procure regionali.
Nel corso del 2009 per tutti i casi di danno erariale di competenza della Corte dei conti sono stati emessi n 1.122 atti di citazione in giudizio e sono state pronunciate 475 sentenze di condanna in primo grado nei confronti complessivamente di 1487 persone condannate per un importo pari ad euro 246 milioni.
Nel corso del 2009 l’attività di esecuzione delle condanne ha portato ad un incasso effettivo pari a 140,3 milioni di euro.
L’attività della giurisdizione contabile si affianca pertanto all’attività giudiziaria penale, che costituisce comunque tutt’oggi il più incisivo presidio di contrasto al fenomeno(11) e alle disposizioni finalizzate alla prevenzione in sede amministrativa, nell’ambito delle quali, peraltro sono stati spesso formulati richiami alla responsabilità amministrativo-contabile.


3. Strumenti amministrativi di prevenzione

Nel 2004 era stato istituito l’"Alto commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e di altre forme di illecito nella pubblica amministrazione" (art. 1 della legge 16 gennaio 2003, n. 3) posto alla diretta dipendenza funzionale del presidente del consiglio dei ministri, autorità amministrativa che poteva disporre indagini conoscitive e amministrative dirette ad accertare fenomeni di corruzione e di illecito o di pericoli di condizionamento da parte di organizzazioni criminali all’interno della pubblica amministrazione, ad elaborare analisi e studi sulla adeguatezza e congruità del quadro normativo e delle misure poste in essere dalle amministrazioni per prevenire e per fronteggiare la corruzione, "ad effettuare verifiche sulle procedure contrattuali e di spesa da cui potesse derivare danno erariale, con previsione in tali casi di obbligo di denuncia alle procure della Corte dei conti". Tale ufficio nel 2008 con il d.l. 112 è stato soppresso e le sue funzioni, con il decreto 2 ottobre 2008 del presidente del consiglio dei ministri, sono state trasferite al Servizio anticorruzione e trasparenza (SAeT) nell’ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica e con il quale la Corte dei conti ha stipulato un apposito "Protocollo di intesa" (Roma 9 febbraio 2009, in www.corteconti.it).
Nel già citato rapporto del SAeT 2008-2009 viene tra l’altro ricordato che l’Italia ha ratificato la Convenzione ONU sulla corruzione (aperta alla firma a Merida nel 2003), con la legge n. 116 del 3 agosto 2009 che ha individuato nel Dipartimento della Funzione Pubblica, l’Autorità Nazionale Anticorruzione oggi competente per la promozione e l’attuazione di misure legislative e amministrative dirette a prevenire e combattere la corruzione oltre a collaborare con altri Stati e Istituzioni e Organizzazioni europee e internazionali in questo campo. Il testo in italiano della convenzione richiama (art. 5) gli Stati aderenti a promuovere politiche di prevenzione della corruzione che, tra l’altro "…rispecchino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, di integrità, di trasparenza e di responsabilità". L’art. 9, comma 2 espressamente richiede che siano adottate "…misure appropriate al fine di promuovere la trasparenza e la responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche…". Tali disposizioni indicano una chiara opzione legislativa verso un rafforzamento degli strumenti di responsabilizzazione, non solo in senso penalistico, dei soggetti interessati ai fenomeni di gestione delle risorse pubbliche, compresi anche i soggetti privati che interagiscono con le pubbliche amministrazioni.
Le misure legislative dirette alla prevenzione e contrasto sono state inserite in un più vasto processo di riforma della pubblica amministrazione sulla base dei principi di "fedeltà" e "buona amministrazione", indicati negli articoli 54 e 97 della costituzione italiana in base ai quali una amministrazione pubblica più efficiente, trasparente e meno costosa risulterà anche più impermeabile e reattiva di fronte alle condotte di corruzione. Sono state quindi introdotte, con la legge 15 del 2009 e con il successivo decreto legislativo n. 150 del 2009, modifiche nell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, con particolare riguardo ai compiti e alla valutazione dei risultati dei dirigenti pubblici, alla introduzione di un articolato sistema di premi e di incentivi, e una riforma dei sistemi di controllo interni.
Il decreto 150/2009 (c.d. decreto "Brunetta")(12) introduce anche elementi innovativi nel contesto dell’azione di contrasto alla corruzione(13) che negli anni scorsi, soprattutto in adempimento di impegni presi in sede internazionale e comunitaria, era stata realizzata con l’adeguamento degli strumenti di repressione penale, con la previsione di nuove fattispecie di reato. Ciò in particolare con l’estensione dell’area della punibilità alle persone giuridiche e con l’ampliamento delle ipotesi di confisca dei proventi dei reati di corruzione (strumenti attuati in particolare con la legge 29 settembre 2000, n. 300 di ratifica della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del 1995 e di due protocolli aggiuntivi, della Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea, del 1997 e della Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, con annesso, del 1997) e più recentemente con la legge n. 296/2006 - legge finanziaria per l’anno 2007 - che ha esteso la disciplina prevista per le confische relative ai reati di criminalità organizzata anche ai reati di corruzione e concussione, e con un rafforzamento dei poteri e delle competenze delle procure della Corte dei conti (in particolare con la legge 14 gennaio 1994, n. 19 e con vari provvedimenti normativi inseriti in leggi finanziarie annuali che prevedono esplicitamente la responsabilità erariale per comportamenti che violano regole di bilancio o di gestione specificamente individuati).
Con riferimento alla responsabilità amministrativo-contabile, il d.lgs. 150 individua un’ipotesi speciale di danno all’immagine, che non segue il principio introdotto dal d.l. 78/2009 connesso con la limitazione ai casi di condanna definitiva per reati contro la pubblica amministrazione ma si ricollega alla fattispecie di cui al nuovo art. 55 quinquies del d.lgs. 165/2001 (come previsto dall’art. 69 del d.lgs. 150 che conferma la previsione di cui di cui all’art. 7, comma II, lett. e) della legge n. 15 del 2009) relativa al nuovo delitto di "False attestazioni o certificazioni" e conseguente alla falsa attestazione di presenza in servizio "mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente" ovvero attraverso la giustificazione dell’assenza "mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia" che è punito "con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 a euro 1600, con applicazione della "medesima pena" al "medico e a chiunque altro concorre nella commissione del medesimo".
Prevede il comma 2 dell’art. 55 quinquies del d.lgs. 165/2001 che "Nei casi di cui al comma 1, il lavoratore, ferme la responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, è obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché il danno all’immagine subiti dall’amministrazione".
In questo modo quindi vi è da un lato la tipizzazione(14) e la specificazione di una particolare tipologia di danno all’immagine e dall’altro la tipizzazione del danno patrimoniale, sia nella configurazione sia nell’importo del danno che viene già indicato dal legislatore, seguendosi il modello già adottato nella legge 24 dicembre 2007 n. 244 (finanziaria 2008) che ha previsto (art. 3 comma 59) che è nullo il contratto di assicurazione stipulato da amministrazioni o enti pubblici che copra la responsabilità amministrativo-contabile e che in caso di violazione è prevista la sanzione, per l’amministratore o dirigente, e per il beneficiario della copertura assicurativa, a titolo di danno erariale di una somma pari a 10 volte l’ammontare dei premi stabiliti nel contratto.
Ulteriore ipotesi con connessa nuova fattispecie "tipizzata" è quella contenuta nel nuovo art. 33, comma 1-bis del d.lgs. 165/2001 (art. 50 del decreto) con riguardo alle eccedenze di personale, che impone al dirigente responsabile di individuare le eccedenze di unità di personale e prevede, nei casi di inadempimento e qualora l’eccedenza riguardi almeno dieci dipendenti, anche in caso di eccedenze distinte nell’arco di un anno, la valutabilità dell’omissione ai fini della responsabilità per il danno erariale causato.
Due ulteriori, indiretti richiami alla responsabilità amministrativa, il decreto 150 li contiene, oltre che nella conferma, prevista dal nuovo art. 55 del d.lgs., che ai rapporti di lavoro pubblico continua ad applicarsi la disciplina "in materia di responsabilità civile, amministrativa e contabile..." (art. 68 del decreto), nell’art. 69, che introduce il nuovo articolo 55 sexies del d.lgs. 165/2001, laddove, al comma 1, prevede l’ipotesi di "condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno derivante, da parte del lavoratore dipendente, degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa…" ricollegandovi l’applicazione di una sanzione disciplinare sospensiva del servizio con privazione della retribuzione e al comma 2 individua il caso del "lavoratore che fuori dai casi previsti dal comma 1, cagiona grave danno al funzionamento dell’ufficio di appartenenza, per inefficienza o incompetenza professionale accertate dall’amministrazione…", per il quale si prevede un procedimento disciplinare con collocamento in disponibilità e divieto di percezione di aumenti retributivi.
Si tratta di due ipotesi rientranti nelle ordinarie fattispecie di danno erariale indiretto ovvero di danno diretto eventualmente da disservizio per le quali, in presenza dei necessari presupposti, ricorre la conseguente responsabilità amministrativa. I principi di autonomia che regolano i rapporti fra i giudizi contabili e gli altri giudizi (penali, civili, disciplinari, amministrativi, tributari) escludono che la tassativa previsione contenuta nel decreto, sulle conseguenze dei comportamenti dannosi, possa escludere l’esercizio dell’azione da parte del pm contabile.
L’ultimo comma del nuovo art. 55 sexies d.lgs. 165/2001, prevede che "la responsabilità civile eventualmente configurabile a carico del dirigente in relazione a profili di illiceità nelle determinazioni concernenti lo svolgimento del procedimento disciplinare è limitata, in conformità ai principi generali, ai casi di dolo o colpa grave". Si tratta di responsabilità civile "contro terzi" (nel caso di dipendenti pubblici) del dirigente per la quale sono richiamati gli ordinari principi di cui al T.U. n. 3/1957, artt. 18 e ss., in relazione ai quali, la mancata chiamata in giudizio del dirigente (e la eventuale condanna della P.A.) determina il giudizio di rivalsa in sede contabile.
Un ulteriore aspetto del d.lgs. 150/2009 è il "recupero" della rilevanza dei controlli di regolarità amministrativo-contabile e dell’obbligo di denuncia alla Corte dei conti. Il nuovo decreto è diretto alla realizzazione di un effettivo ed efficace sistema di valutazione dell’azione dei dirigenti pubblici, delineato ma non compiuto dalla riforma contenuta nel d.lgs. 286/1999 come dimostra la previsione del nuovo "Organismo indipendente di valutazione della performance" (art. 14 del decreto 150). Detto organismo, secondo il comma 2 dell’art. 14 "Sostituisce i servizi di controllo interno comunque denominati di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, ed esercita, in piena autonomia, le attività di cui al comma 4. Esercita altresì le attività di controllo strategico di cui all’art. 6, comma 1 del citato decreto legislativo n. 286 del 1999 e riferisce in proposito direttamente all’organo di indirizzo politico-amministrativo". Tuttavia tale sostituzione, in realtà non riguarda "tutti" i controlli interni previsti nel 286, ma solo quelli di valutazione e di controllo strategico. Infatti rimangono sia quelli di "gestione" (come espressamente affermato nell’art. 6, comma 2 del decreto - Monitoraggio della performance: "ai fini di cui al comma 1 gli organi di indirizzo politico si avvalgono delle risultanze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell’amministrazione"), sia quelli di regolarità amministrativo contabile (ragionerie, revisori, ispettorati "ivi compresi quelli di cui all’art. 1, comma 62, della legge 23 dicembre 1996 n. 662"). Il nuovo "organismo indipendente di valutazione" rientrante sicuramente nella categoria dei controlli "gestionali" secondo il d.lgs. 286, deve inoltre (art. 14 comma 4 lettera b) comunicare "tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all’Ispettorato della funzione pubblica e alla Commissione di cui all’art. 13".
Appare pertanto superata la esenzione dall’obbligo di denuncia(15) per gli appartenenti agli organi di controllo "gestionale" di cui all’art. 1 comma 6 del d.lgs. 286/99 e contemporaneamente è affermato il principio di diretto obbligo di comunicazione alla Corte dei conti (da intendersi la Procura se si tratta di fatto comportante danno erariale) per gli organi di controllo interno, principio finora affermato espressamente solo per gli "ispettori generali" di cui all’art. 20 del T.U. Imp. Civili dello Stato e dall’art. 239 del T.U. (d.lgs. 267/2000) sugli enti locali per i revisori di tali enti. Tale osservazione è confermata da una specifica previsione contenuta nell’art. 71 dello stesso decreto (Ampliamento dei poteri ispettivi) che ha ridefinito i compiti dell’Ispettorato per la funzione pubblica, presso la Presidenza del consiglio dei ministri-Dipartimento della funzione pubblica, ove è stabilito che "…gli ispettori, nell’esercizio delle loro funzioni, hanno piena autonomia funzionale ed hanno l’obbligo, ove ne ricorrano le condizioni, di denunciare alla Procura generale della Corte dei conti le irregolarità riscontrate…".

4. Frode e abuso in finanziamento pubblico

I citati rapporti del Servizio nazionale anticorruzione - SaeT collegano alle fattispecie di corruzione in senso stretto anche i casi di frode ed abuso nei finanziamenti pubblici, oggetto anche di attenzione e approfondimento da parte del CNEL e della Direzione nazionale antimafia(16) (cfr.: Rapporto CNEL sull’Abuso di finanziamento pubblico, pubblicato nel 2009).
Con riguardo a tale ambito di intervento si è verificato un progressivo ampliamento e consolidamento della giurisdizione contabile(17). Anche nel corso del 2010, la Corte di Cassazione a sezioni unite civili, ha emesso alcune sentenze contenenti importanti puntualizzazioni in proposito, con le quali è stata in sostanza confermata la giurisdizione contabile anche sui beneficiari finali dei fondi pubblici indebitamente percepiti, con precisazioni relative alla posizione degli amministratori, di fatto o di diritto delle società o enti destinatari dei fondi, ovvero con riguardo al ruolo di soggetti intermediari a vario titolo coinvolti nei procedimenti, con affermazione, per tutti della giurisdizione contabile (Cass. Sez. un. civ. n 5019 del 3 marzo 2010; ord. n. 9966 del 27 aprile 2010, n. 9963 e 9967 del 27 aprile 2010 a conferma della pronuncia n. 4511 del 1° marzo 2006) e con riferimento a qualsiasi tipologia di fondo, sia nazionale che di derivazione comunitaria, in questo la Corte dando attuazione ai principi contenuti nell’art. 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea secondo cui "... Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari....".
La rilevanza del contrasto alle frodi ed alle irregolarità nel settore delle erogazioni finanziarie di derivazione nazionale o comunitaria è costantemente evidenziato dagli atti delle istituzioni comunitarie e nazionali, dai quali tra l’altro, si evince che alla data del 31 dicembre 2008 il saldo finale degli importi da recuperare sui fondi strutturali ammontava a 409,2 milioni di euro(18).
Per il settore della politica di sostegno all’agricoltura (FEOGA Garanzia) gli importi complessivamente da recuperare, relativamente a segnalazioni del periodo 2003-2008, alla data del 31 dicembre 2008 ammontavano a 114 milioni di euro, di cui 50,9 riferiti a casi del 2008.
La molteplicità di studi e di approfondimenti sul tema, da un lato segnala la piena consapevolezza istituzionale della rilevanza del fenomeno e dall’altra conferma che l’Italia, nonostante una varietà di strumenti amministrativi, investigativi, giudiziari civili e penali, di tutela delle risorse comunitarie e nazionali (normalmente erogate in regime di cofinanziamento), ha ampi margini di miglioramento nell’attività di recupero della risorse indebitamente erogate.
Il danno connesso con le risorse comunitarie si caratterizza anche per le sue peculiari proiezioni "esterne", ovvero verso l’Unione europea, in termini di responsabilità per la mancata attuazione delle misure di contrasto sicché può affermarsi che si tratti di una specifica fattispecie, peculiare rispetto alle ipotesi di danno erariale "esclusivamente nazionale", nella quale convergono vari profili di pregiudizio per la comunità nazionale, costituiti da conseguenze negative:
-  di tipo economico, considerato che le risorse dirottate per fini diversi ed illeciti determinano il mancato ottenimento dell’obiettivo di sviluppo o sostegno all’economia a cui sono diretti i finanziamenti comunitari;
-  di sicurezza pubblica, in quanto tali risorse finiscono per finanziare circuiti criminali che, seppure possono reinvestire una parte delle risorse in settori economici, le stesse finiscono ad imprese che alterano il mercato per effetto della loro specifica connotazione illegale quanto a mezzi di finanziamento e a strumenti di condizionamento sui dipendenti, sui fornitori, sul sistema creditizio e sulla concorrenza;
-  di tipo sociale, in quanto tali fenomeni si collegano anche a comportamenti illeciti nell’ambito delle pubbliche amministrazioni e minano la credibilità delle istituzioni pubbliche nazionali e comunitarie;
-  di responsabilità dello Stato, già evidenziata, per l’adeguatezza degli strumenti di gestione e di controllo, di attività di contrasto e azioni di recupero(19).
L’estensione della giurisdizione contabile anche agli amministratori e ai rappresentanti legali degli enti privati destinatari di risorse pubbliche, peraltro già affermata in numerose decisioni adottate dalle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, e ora inequivocabilmente confermata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione, consente di osservare come in sede contabile possa realizzarsi un sostanziale superamento del "velo" societario che invece si oppone alle azioni di recupero operate dalla pubblica amministrazione erogatrice, che vedono convenibile il solo ente o società beneficiari del contributo, con le connesse possibilità di vanificazione dell’azione in relazione ad eventi fallimentari o di sostanziale incapienza di tali soggetti, il cui capitale sociale è normalmente di limitata entità (trattandosi di norma di società di persone o al più di s.r.l.)(20), ed in presenza di una finora inefficiente escussione degli strumenti di garanzia pur previsti(21), valorizzando la Corte di cassazione il rilievo assunto dal rapporto di servizio comunque instauratosi con l’ente pubblico danneggiato, e il correlativo profilo di "funzionalizzazione" delle risorse pubbliche indebitamente percepite o non correttamente utilizzate, nella stessa linea, peraltro dell’orientamento espresso anche con riferimento alla responsabilità erariale degli amministratori e dipendenti di società in mano pubblica (Cass. sez. un. civ. n. 26806/09). Risulta quindi da confermare l’approccio "globale" al fenomeno, rivolto a tutti i soggetti della frode, che consente inoltre di evidenziare profili di responsabilità di soggetti pubblici preposti alla gestione ed al controllo, anche per profili di responsabilità gravemente colposa che non emergono immediatamente in sede di indagine penale e rimangono normalmente estranei ai procedimenti di recupero in via amministrativa azionati dalle pubbliche amministrazioni interessate. Va ancora evidenziato che il processo contabile si sviluppa ordinariamente in modo autonomo rispetto al procedimento penale eventualmente pendente per le fattispecie collegate con la frode comunitaria (come espressamente ribadito da Cass. Sez. un. civ. n. 23332/2009 cit., v. anche: Cass. sez. un. civ. n. 22277 del 26 novembre 2004, n. 4957 dell’8 marzo 2005 e n. 28048 del 25 novembre 2008) e non subisce nemmeno gli effetti sospensivi che si realizzano con riguardo ai procedimenti amministrativi per effetto degli stessi procedimenti penali. La sentenza contabile, inoltre, costituisce titolo giuridico in relazione al quale posizioni soggettivamente critiche nel rapporto con la P.A. possono essere fatte valere in sede di compensazione con riguardo a nuove erogazioni e contributi ai sensi degli artt. 1241 e ss. del codice civile.
L’esercizio dell’azione di responsabilità si può rivelare particolarmente efficace se accompagnato dal ricorso al sequestro conservativo di cui all’art. 5 della legge n. 19/1994, nei casi in cui i normali mezzi di recupero attuati dall’amministrazione (che non vengono meno, né sono sostituiti dall’azione erariale) si possano rivelare inidonei (in tale senso molto positive si sono rivelate le esperienze di coordinamento nelle azioni di contrasto attuate da alcune procure regionali con l’Autorità giudiziaria ordinaria e con la stessa amministrazione danneggiata), nonché agli ulteriori strumenti di natura cautelare attribuiti al pubblico ministero contabile dalla legge finanziaria per il 2006 (art. 1 comma 174 della legge 266/2005 che consente infatti al P.M. presso la Corte dei conti di avvalersi di "…tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile"). A chiarimento delle finalità cautelari delle azioni riconosciute al pm contabile dal citato art. 1 comma 174 legge 266/2005 (già indicate da Cass. sez. un civ. n. 22059/07 del 22 ottobre 2007), da esercitarsi dinanzi alla stessa Corte dei conti, è intervenuta la recente sentenza della Corte di cassazione a sezioni unite n. 27092/09 del 27 ottobre 2009 (relativa alla giurisdizione sugli amministratori e sui dipendenti della R.A.I. Radiotelevisione Italiana s.p.a.). Ciò premesso e passando alle attività svolte in sede requirente e giurisdizionale, si rileva che complessivamente nella materia risulta confermata, anche nel 2009, la proposizione di numerose iniziative giudiziarie nonché l’emissione di sentenze da parte delle sezioni giurisdizionali regionali e delle sezioni di appello, anche con riferimento alla posizione di beneficiari finali. Detti beneficiari finali risultano i soggetti prevalentemente convenuti in giudizio, perlopiù in relazione ad episodi di frode e quindi a fattispecie di irregolare percezione o indebito utilizzo dei finanziamenti connotati da dolo(22), collegate anche a procedimenti penali.
Si sono registrati anche casi di condanna e di citazione del soggetto (persona fisica o più spesso soggetto societario) beneficiario finale e del soggetto tenuto al controllo dell’istruttoria (banca concessionaria) oltre a casi di coinvolgimento di funzionari pubblici per collusioni nell’erogazione ovvero per gravi mancanze nell’attività di controllo nonché di privati professionisti che avevano svolto funzioni di intermediazione.
I comportamenti evidenziati riguardano prevalentemente l’ottenimento di finanziamenti sulla base di dichiarazioni mendaci, la mancata realizzazione delle attività finanziate, la produzione di documentazione non veritiera sulle attività svolte, l’acquisto di macchinari usati anziché nuovi ovvero la fittizia rappresentazione di acquisti nemmeno effettuati, il difetto di condizioni soggettive per l’accesso al finanziamento, compresa la percezione di contributi in agricoltura da parte di soggetti sottoposti a misure di prevenzione antimafia di cui alla legge 575/1965 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso anche straniere), il mancato rispetto delle prescrizioni relative alla destinazione dei beni realizzati con il finanziamento, le irregolarità nella realizzazione di percorsi di formazione professionale, il concorso di amministratori e funzionari pubblici preposti ai controlli, la corresponsabilità di istituti di credito concessionari dell’istruttoria relativa all’erogazione del finanziamento, la mancata escussione di garanzie fideiussorie.
Il contesto complessivo in cui si collocano i fenomeni anzidetti è di grande rilevanza per la imponente mole di risorse pubbliche, comunitarie e nazionali erogate ai fini di sostegno e incentivazione all’economia.
Come é emerso dall’indagine del CNEL già citata(23) in Italia, in aggiunta e a integrazione alle risorse di provenienza comunitaria (anche per l’adempimento del principio di "addizionalità", secondo il quale le risorse comunitarie devono aggiungersi agli interventi nazionali e non sostituirli) è prevista una vasta gamma di strumenti legislativi di incentivazione alle imprese classificati per categorie di: "automatici", "valutativi", "negoziali" o, anche, quale combinazione contemporanea di più strumenti di agevolazioni.
Le considerazioni effettuate dalla Sezione Affari comunitari e internazionali della Corte dei conti in occasione di varie indagini specifiche sui diversi fondi strutturali e le vicende emerse in sede di istruttorie per responsabilità amministrativo-contabile confermano la considerazione di rilevata criticità nel funzionamento degli strumenti predetti, che risulta evidenziata anche dal CNEL con particolare riferimento agli strumenti operanti a livello nazionale destinati al riequilibrio delle aree sottoutilizzate (l. 488/92 e strumenti della programmazione negoziata).
Viene osservato che secondo la "Relazione sugli interventi di sostegno alle attività economiche e produttive" (giugno 2007) del Ministero dello Sviluppo Economico sono stati individuati, nel 2006 come "attivi" 56 strumenti a livello nazionale e oltre 268 a carattere regionale, a cui devono aggiungersi i 15 loro trasferiti, nonché le misure (circa 315) relative ai POR e ai DOCUP. In particolare nel periodo 2000-2006 è stato concesso mediamente un volume complessivo di aiuti (nazionali, regionali, o comunque di enti pubblici) alle attività produttive pari a 9.700 milioni di euro (Meuro)/anno; gli aiuti nazionali nel periodo considerato sono stati pari in media al 75% del complesso degli aiuti concessi (7.266 Meuro/anno); una percentuale, dell’ordine del 65% complessivo delle risorse nazionali, è stata allocata nel Mezzogiorno; l’88% circa del totale delle risorse concesse a livello nazionale è riconducibile a soli 15 strumenti di agevolazione; le erogazioni medie annue, nello stesso periodo, sono risultate pari a 6.341,6 Meuro, pertanto inferiori del 35% al volume delle risorse concesse.
Gli interventi a carattere nazionale sono stati principalmente indirizzati verso i due obiettivi del riequilibrio territoriale (51%) e della ricerca e sviluppo tecnologico (24%), mentre a sostegno del processo di internazionalizzazione è stata destinata una quota di risorse pari al 5,2% del totale a livello nazionale.
Come riferito nella relazione della procura generale della Corte dei conti per l’anno giudiziario 2010, le sentenze emesse nella materia nel corso del 2009 sono risultate il parziale esito delle azioni promosse nel periodo 2007-2008, successivamente al riconoscimento della giurisdizione contabile anche sui beneficiari finali (147 citazioni per un importo di oltre 82 milioni di euro, precisandosi che l’importo della citazione si riferisce al danno complessivamente inteso, nell’ambito del quale normalmente solo una quota, pari di norma al 50%, è costituita dal finanziamento comunitario, mentre la parte restante è erogata dallo Stato, dalla regione o anche, in alcuni casi, da altri enti pubblici). In primo grado risultano emesse complessivamente 62 sentenze, per un importo di condanne pari ad euro 24.610.141,51. Per quanto attiene agli atti di citazione delle Procure regionali, risulta complessivamente, nella materia, l’emissione durante l’anno 2009, di 147 atti di citazione per l’importo di euro 136.260.993,02 (nel 2008, 92 atti di citazione per 67,02 milioni di euro; nel 2007 n. 57 atti di citazione per 15,5 milioni di euro).


Approfondimenti

(1) - Greco Eval III Rep (2008) 2E (P2), Strasbourg, 22 April 2009. La valutazione del Greco è avvenuta anche a seguito di audizione del Procuratore generale della Corte dei conti e di una delegazione di magistrati presso il Ministero della Giustizia in data 15 ottobre 2008.
(2) - Tale ruolo della Corte è stato anche recentemente riconosciuto nel Seminario sulla "Prevenzione dei rischi della corruzione" (A prevencao dos riscos de corrupcao) organizzato dal Tribunal de Contas e dal Consiglio di prevenzione della corruzione (Conselho de Prevencao da Corrupcao) della Repubblica del Portogallo, Lisbona, 22 marzo 2010, al quale la Corte dei conti italiana è stata chiamata a partecipare unitamente ai Servizi anticorruzione delle repubbliche Francese e del Brasile.
(3) - Corte dei conti, sez. riunite n. 10/2003/QM; S. Pilato, La responsabilità amministrativa. Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999, pag. 259; A. Lupi, Osservazioni in tema di danno all’immagine, in Riv. Corte dei conti, 1998, fasc. 3, pag. 188; M. Minerva, Note minime in tema di patrimonialità del danno all’immagine subito dalle pubbliche amministrazioni, in www.amcorteconti.it; M.P. Giracca, Esiste il danno all’immagine di un ente pubblico?, nota a Corte di conti, sez. reg. Lazio, sent. n. 2246 del 29 ottobre 1998, in Foro. it., maggio 2000, n. 5, III, pagg. 264 e ss; R. Ursi, Danno all’immagine e responsabilità amministrativa, in Dir. amm., 2-3/2001, pagg. 343 e ss; P. Davigo, Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità, quantificazione degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in Riv. Corte dei conti, 1999, fasc. 2, IV, pagg. 151; L. Cirillo, Ancora dubbi sulla configurazione dommatica del danno all’immagine, in Riv. Corte dei conti, 2004, 3, pag. 100; A. Ricco’, Il cosiddetto danno all’immagine della pubblica amministrazione nella tematica della riparazione del danno non patrimoniale e la giurisdizione della Corte dei conti, in Riv. Corte dei conti, 2004, 4, pagg. 237 e ss.
(4) - Cfr.: AA.VV., a cura di G. Colombo, Il sistema degli appalti, Milano, 1995. In particolare v. pag. 5, intervento di P. Davigo, ...Va detto che in tutti questi casi molto probabilmente il vero strumento di tutela è proprio la responsabilità amministrativa, non tanto la responsabilità penale..., pag. 9 "...A mio giudizio lo strumento potrebbe essere quello di un ampliamento dei meccanismi di controllo a titolo di responsabilità amministrativa, collegando le valutazioni a quelle ricorrenti sul mercato, per cui se, alla fine dell’operazione, la pubblica amministrazione ha speso più di quanto avrebbe speso senza gare di appalto, senza ricerche particolari di fornitori, ecc., chi ha condotto l’appalto dovrebbe risponderne, eventualmente anche a titolo di colpa...".
(5) - In ww.corteconti.it "...con particolare riguardo ai reati di corruzione, concussione ed abuso d’ufficio, reati previsti e puniti dagli artt. 317, 317 ter, 318, 319, 320, 323 c.p., è significativo ricordare i dati provenienti dalle Procure regionali della Corte dei conti, dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT), dal Ministero dell’Interno. Dipartimento della Pubblica Sicurezza, dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e dal Comando Generale Guardia di Finanza - III Reparto Operazioni. Il Ministero dell’Interno, i Comandi generali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza nel solo periodo gennaio-novembre 2009 hanno denunciato rispettivamente 79+50+92=221 reati di corruzione contro la P.A.; 92+79+48=219 reati di concussione; cui vanno aggiunti 745+757+212=1714 reati di abuso d’ufficio. Inoltre dall’analisi dei dati dell’attività operativa svolta dai Reparti della G. d. F. emerge un deciso aumento delle denunce per fatti di corruzione e concussione accertati nel 2009, rispettivamente + 229% e + 153%, rispetto al 2008. La relazione annuale del SAeT (ottobre 2008-ottobre 2009), peraltro, afferma che dal 2004 all’ottobre 2009 i reati di corruzione e concussione rilevati ammontano a 1370, con una media annuale quasi del tutto trascurabile di 250 casi di tali illeciti contro la P.A. scoperti nel complesso delle regioni italiane. Essi risultano verificarsi in maggior numero nelle regioni in cui maggiori sono le opportunità criminali in considerazione del PIL pubblico più elevato, delle transazioni a rischio quantitativamente più numerose e del maggior numero di dipendenti pubblici come, nell’ordine, in Lombardia, in Campania, in Sicilia, nel Lazio e nella Puglia. Viene pure evidenziato un incremento del numero di donne autrici di detti reati… Per i danni erariali conseguenti alla commissione dei reati riconducibili alle fattispecie di corruzione in senso lato, le Procure regionali della Corte dei conti hanno emesso nel 2009 complessivamente 92 citazioni, così suddivise territorialmente: Toscana 21, Lombardia 18, Puglia 11, Sicilia 10, Umbria 7, Piemonte 7, Trento 5, Calabria 4, Lazio 3, Abruzzo 2, Emilia Romagna 2, Friuli V.G. 1, Liguria 1. Ovviamente il numero delle istruttorie relative a tali tipologie di danno introdotte nell’anno di riferimento è notevolmente più ampio: alcune sono state archiviate in carenza di effettivo danno erariale o per difetto dell’elemento soggettivo della colpa ovvero per scarsa rilevanza del danno arrecato all’immagine della P.A., altre sono ancora nella fase preliminare dell’acquisizione delle prove e tra queste quelle scaturenti dalle sentenze penali trasmesse al Procuratore generale e da questi alle competenti Procure regionali ex art 6, co. 2 della legge n. 97/2001. A tale ultimo proposito si segnala la parziale adesione da parte degli organi giudiziari a quanto disposto da questa norma per la trasmissione al Procuratore generale della Corte dei conti delle sentenze penali irrevocabili di condanna per i delitti contro la P.A. Risultano, infatti, pervenute al P.G. nel corso dell’anno 2009 unicamente 21 sentenze, interessanti eventi di danno accaduti nelle seguenti Regioni: Toscana 13, Piemonte 3, Emilia Romagna 3, Lazio 1, Lombardia 1, che hanno dato luogo all’apertura di 13 procedimenti istruttori di cui due giunti alla fase dell’invito a dedurre senza che siano stati richiesti dalle Procure regionali provvedimenti cautelari....".
(6) - P. Navigo e G. Mannozzi, La corruzione in Italia.Percezione sociale e controllo penale, Bari, 2007, pag. 50 "…essendo la corruzione un reato caratterizzato anche da uno scarso interesse delle vittime o dei soggetti interessati dalla vicenda criminale a sporgere denuncia, il livello di emersione di questo tipo di delittuosità è assai modesto…(cfr.: G. Forti, Tra criminologia e diritto penale: cifre nere e funzione general preventiva della pena, in G. Mannucci e E. Dolcini, (a cura di) Diritto penale in trasformazione, Milano, 1985, pag. 66)…". Per ulteriori profili cfr.: A. Centonze, Il sistema di condizionamento mafioso degli appalti pubblici-Modelli di analisi e strumenti di contrasto, Milano 2005; Per una prospettiva storica G. Garrone, L’Italia corrotta, 1895-1996, Roma, 1996, nonché: L. Perelli, La corruzione politica nell’antica Roma, Milano, 1994; C.A. Brioschi, Breve storia della corruzione, Milano, 2004; v. anche: G. Balbi, I delitti di corruzione, Napoli, 2003; A. Di Nicola, La criminalità economica organizzata, Milano, 2006; D. Della Porta e A. Vannucci, Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Bari 2007. Per le connessioni fra corruzione e tutela degli interessi finanziari comunitari v. Commissione europea-Comunicazione della commissione al consiglio, al parlamento europeo ed al comitato economico e sociale europeo. Politica globale dell’UE contro la corruzione- Bruxelles, 28 maggio 2003. Per una ulteriore precisazione in tema di danno all’immagine cfr.: Cass. sez. un. civ. ord. n. 4582 del 2 marzo 2006, con l’affermazione della giurisdizione contabile nei confronti di parlamentare che aveva percepito tangenti nell’espletamento del mandato di parlamentare e di presidente della commissione bilancio della camera dei deputati. Sul rapporto fra processo penale e processo contabile v.: Corte costituzionale, sentenza 13 luglio 2007 n. 272, per l’affermazione dell’applicabilità, in tema di costituzione di parte civile e processo contabile della disciplina di cui all’art. 538 c.p.p. Al riguardo v.: L. Venturini, La Corte dei conti decide in via esclusiva sul quantum del danno relativo a vicenda illecita oggetto di condanna penale, in www.amcorteconti.it.
(7) - D. Della Porta e A. Vannucci, op. cit., pag. 121 "…l’universo della corruzione è immerso in una dimensione di scambio volontario, del quale i soggetti privati sono i primi beneficiari, oltre che spesso i promotori…".
(8) - P. Davigo, Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità;quantificazione degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in Riv. Corte dei conti, 1992, 2, pagg. 151 e ss., richiamato anche in P. Navigo e G. Mannozzi, La corruzione in Italia, cit., pag. 104.
(9) - D. Della Porta e A. Vannucci, op. cit., pag. 120 "…anche l’ex sindaco di Milano Gabriele Albertini riconosce che "prima delle inchieste un chilometro di metropolitana costava il 30-40% in più di quanto costa oggi (la stampa, 21 ottobre 2001, pag. 6. Se si assume che a prezzi ribassati le imprese mantengono comunque un margine operativo di guadagno, ne consegue che quel 30-50 per cento in precedenza sborsato in eccesso dalle casse dello Stato consisteva in una mera "rendita della corruzione", spartita fra corrotti e corruttori. Visto che le tangenti pagate a politici e funzionari variavano da una media dal 3 all’8 per cento, ne discende che la fetta maggiore di quella rendita era destinata proprio agli imprenditori (fra il 23 e il 48% del valore dell’appalto…)".
(10) - L’importo pagato nel 2009 a titolo di interessi sul debito pubblico è stato di 72 miliardi di euro (Relazione Unificata Economia e Finanza Pubblica-RUEF).
(11) - Cfr.: P. Navigo e G. Mannozzi, op. cit., pag. 50. La traslazione della tangente sul costo degli appalti ha trovato riconoscimento nella giurisprudenza contabile e in quella della Corte di cassazione.
(12) - V.: P. Briguori, Riforma Brunetta. Sanzioni disciplinari più severe e numerose, in il sole 24 ore, novembre 2009, 11 che osserva come la condotta disciplinarmente illecita "…consegua al solo danno erariale dovuto all’esborso da parte della P.A. di una somma di denaro…ciò a prescindere se la medesima fattispecie dannosa sia configurabile come illecito amministrativo…".
(13) - In argomento ci si permette il rinvio a "Decreto legislativo n. 150/2009 e responsabilità amministrativo contabile", in www.amcorteconti.it- marzo 2010.
(14) - Al riguardo ci si permette il richiamo di "Recenti fattispecie tipizzate di responsabilità amministrativa "Incremento delle tutele o "trappola della tipicità"? In Atti i del seminario di formazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, Roma 31 ottobre 2009 e in www.amcorteconti.it
(15) - Art. 53 del r.d. 12 luglio 1934 n. 1214; art. 83 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 art. 20 del d.p.r. 3 gennaio 1957 n. 3; art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n.20; art. 239, comma 1°, lett. e del d.lgs. 267/2000; art. 90, comma 4° del d.p.r. 97/2003. V. Tenore, Obbligo di denuncia alla Corte dei conti del danno erariale da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari, in Doc. Giust. 1998, 1399; F. Galeffi, Responsabilità amministrativa per omessa denuncia, in Riv. Corte dei conti, 2004, 48.
(16) - Per i collegamenti fra finanziamenti comunitari e criminalità organizzata cfr. anche: Commissione Parlamentare Antimafia - XV legislatura - "Relazione sulla organizzazione criminale calabrese denominata" ’ndrangheta". In tale relazione oltre ad una serie di approfondite analisi e considerazioni sulle origini e il recente sviluppo dell’attività dell’organizzazione e sulla sua espansione nazionale ed internazionale è stata anche evidenziata la rilevante incidenza, nell’attività dell’organizzazione, di azioni di infiltrazione e di corruzione di pubblici funzionari connessa con i molto consistenti flussi di finanziamento pubblico, di derivazione nazionale ma anche comunitaria, erogati nei settori degli appalti pubblici, del sostegno all’impresa, dell’agricoltura e della formazione professionale. Nell’ambito di una diffusa illustrazione (cfr. pagg. 110-120) la relazione richiama anche i risultati delle indagini svolte dalla Corte dei conti in sede di controllo (cfr. pag. 111 "…l’esistenza di numerose frodi ai danni del pubblico erario, perpetrate tanto da singole imprese, quanto da imprese stabilmente legate ad organizzazioni criminali e consorterie di ’ndrangheta, è reiteratamente segnalata dalla Corte dei conti. La normalità di questo meccanismo corruttivo è possibile anche per l’assoluta insufficienza dei vigenti sistemi di prevenzione di tali reati, senza che, tuttavia, negli anni in cui sono arrivati questi fiumi di denaro pubblico, nessuna amministrazione, locale e regionale, di qualunque segno e orientamento politico, si sia fatta carico di rafforzare gli strumenti di controllo. In particolare, la Sezione affari comunitari della Corte dei conti ha approvato la deliberazione 2/2007 del 21 febbraio 2007, una relazione concernente "Irregolarità e frodi in materia di fondi strutturali con particolare riguardo al Fesr nelle regioni Obiettivo 1" che reca una specifica attenzione al fenomeno delle frodi in Calabria. Inoltre, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Calabria ha approvato con deliberazione 27 giugno 2006 una "Relazione sul funzionamento dei controlli regionali sui fondi comunitari(POR Calabria)"…". Osserva la Commissione Antimafia (pagg. 112 e ss.) che "…tali relazioni, che hanno tenuto conto dei dati acquisiti negli anni 2005 e 2006, ma che sono temporalmente riferite ad una più lunga serie storica, hanno evidenziato come il problema fondamentale sia rappresentato da carenza, inefficienza e insufficienza di controlli sulle erogazioni, dall’approssimazione nella formazione dei bandi e nella stessa gestione della procedura comparativa. Tali carenze dipendono fondamentalmente dall’assenza di una normativa nazionale e comunitaria che affidi ad organismi pubblici e terzi le procedure di controllo. A livello nazionale con la modifica del titolo V della Costituzione, nel 2001 sono stati soppressi i controlli preventivi di legittimità, affidati ad appositi organi statali e regionali, rispettivamente sugli atti delle regioni e degli enti locali, senza che sia stata predisposta una rete di controlli nuova ed efficiente. Il risultato è stato quello di rendere permeabili ed esposte alle infiltrazioni mafiose le procedure di aggiudicazione poste in essere dagli enti territoriali, con atti praticamente esenti da un controllo di legalità, prima che di legittimità. Altrettanto inutili si sono rivelati i controlli interni alle amministrazioni, a cui il legislatore, già con le riforme "Bassanini" del 1997, aveva demandato la verifica della legittimità dell’attività amministrativa. Infatti i controlli interni prevedono che sia l’amministrazione controllata a nominare e retribuire i controllori. Come è evidente un meccanismo simile non demarca alcun confine tra controllore e controllati, anzi è proprio questo sistema che favorisce le sistematiche appropriazioni di risorse pubbliche da parte delle cosche…".
(17) - In argomento ci si permette il rinvio a La nuova giurisdizione della Corte dei conti nel settore delle erogazioni ai settori produttivi e profili di integrazione con il sistema di repressione penale, in questa Rassegna, 2006, n. 3-4, pagg. 7-27 nonché "Frodi comunitarie in agricoltura-Tutela penale e responsabilità amministrativo contabile, in questa Rassegna, 2005, n. 4.
(18) - Resoconto Attività del Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del consiglio dei ministri - Comitato Lotta Antifrode (COLAF) cit., pag. 8.
(19) - Nel solo settore agricolo l’Italia, nel periodo 1999-2007, ha subito "correzioni finanziarie" (ovvero riduzioni di finanziamenti) dovute a carenze nel sistema di gestione e di controllo e nell’attività di recupero per 903,07 milioni di euro (cfr.: Commissione Europea-Agricoltura e sviluppo rurale, "Una gestione saggia del bilancio agricolo", in http://ec.europa.eu/agriculture/index_it.htm).
(20) - Cosicché, pur in presenza di provvedimento di revoca del finanziamento, l’azione di recupero in via amministrativa e lo stesso privilegio in funzione delle ragioni del credito riconosciuto dall’ art. 9 del decreto legislativo 123/1998 (secondo cui i crediti nascenti dalla restituzione dei finanziamenti concessi "sono preferiti a ogni altro titolo di prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall’articolo 2751-bis del codice civile e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi" risultano frequentemente privi di efficacia …").
Gli strumenti di recupero in via amministrativa o giudiziale civile (normalmente collegati dai mezzi di impugnazione) sono costituiti dall’ingiunzione di pagamento prevista dal r.d. 14 aprile 1910 n. 639 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato), della riscossione esattoriale di cui al decreto legislativo, del 26 febbraio 1999, n. 46 e al decreto del presidente della repubblica, del 29 settembre 1973 n. 602, dell’ordinanza ingiunzione emessa ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689 richiamata dall’art. 2 della legge 23 dicembre 1986 n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell’olio d’oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo, con possibilità di opposizione al tribunale in composizione monocratica, ovvero dall’azione civile di cognizione promossa nei modi ordinari (art. 163 c.p.c.) o con il nuovo giudizio sommario di cognizione (legge 18 giugno 2009 n. 69, artt. 702 bis-702 ter-702-quater c.p.c.); al riguardo cfr.: V. Amato, Profili civilistici delle irregolarità e frodi comunitarie, in Atti del Seminario Hercule II, Corte dei conti, OLAF, Attività conoscitiva e di formazione nel settore dei recuperi amministrativi e giudiziari conseguenti a irregolarità e frodi nell’utilizzo della risorse comunitarie, Roma, 10-12 novembre 2009. Per i profili penalistici delle frodi comunitarie v. di recente: G. Salvi, L’adozione di misure cautelari reali: la confisca ex art. 335 bis c.p., la confisca per equivalente ex art. 19 d.lgs. 231/2001, in Atti del Seminario, cit.
(21) - Cfr.: Corte dei conti, Sezione affari comunitari e internazionali. Relazione annuale 2008, delib. n. 2/2009 cit., pagg. 318-319, che richiamando le osservazioni formulate nell’indagine relativa alla gestione del FSE (relazione speciale n. 1/2009) ha osservato che "… è emersa una diffusa inerzia da parte delle Amministrazioni, che non attivano procedure amministrative di autotutela o azioni cautelari prima della conclusione dei contenziosi, mentre i ritardi nei procedimenti intesi al recupero possono causare pregiudizio alla reintegrazione dell’interesse subito, essendo risultati frequenti i casi di provvedimenti di recupero emessi dopo l’intervenuta dichiarazione di fallimento delle società beneficiarie; nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la fideiussione, a copertura di eventuali crediti delle Amministrazioni finanziatrici, esse non vengono immediatamente escusse in occasione del verificarsi di irregolarità, ovvero, a causa del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le fideiussioni risultano già restituite o non più attive".
(22) - Ciò ha condotto anche ad escludere le fattispecie in esame dalla possibilità di applicazione del procedimento semplificato di definizione della responsabilità amministrativo-contabile in appello di cui all’art. 1 commi 231 e ss. della legge 266/2005, cfr.: parere reso dalla Procura Generale sulla istanza promossa nel giudizio di appello avverso sentenza sez. Liguria n. 72/2009 che aveva condannato una srl e l’amministratore della stessa al pagamento di euro 107.899,45 in materia di fondi FESR; analogamente cfr.: parere reso su sentenza Sez. Liguria n. 350/2008, in un caso di indebita destinazione di beni immobili finanziati con fondi FESR ex legge 488/1992. In argomento ci si permette il richiamo anche a "Appunti in tema di condono contabile: verso una soluzione della questione dell’ammissibilità dell’istanza in presenza di appello del pubblico ministero", in www.amministrazione-contabilità.it, aprile 2009.
(23) - CNEL-Osservatorio sulla criminalità, Rapporto su "Abuso di finanziamento pubblico alle imprese", 17 novembre 2009.