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Verso l'Europa del trattato di Lisbona



Maurizio Delli Santi

Maurizio Delli Santi
Colonnello,
Comandante Carabinieri Politiche Agricole e Alimentari.



1. Premessa: l’esito del referendum irlandese

Il 1° dicembre 2009 è entrato in vigore il Trattato di Lisbona(1), e sono state già designate le due figure istituzionali che saranno al vertice della nuova Europa: il belga Herman Van Rompuy sarà il Presidente del Consiglio europeo, che non sarà più a turnazione semestrale ma durerà in carica due anni e mezzo a partire dal 1° gennaio 2010, mentre come Alto rappresentante per la politica estera è stata designata l’inglese Catherine Ashton.
Per l’entrata in vigore internazionale è stato dunque decisivo l’esito favorevole del referendum dell’Irlanda sulla ratifica del Trattato dell’ottobre 2009, risultato che ha determinato una rinnovata ondata di ottimismo nei sostenitori del processo di integrazione dell’Europa.
In effetti, il segnale che è venuto dalla consultazione irlandese è apparso emblematico e ricco di significati: il sì dell’Irlanda ha preannunciato una inversione di tendenza rispetto a quella visione isolazionista che aveva cominciato a diffondersi in una parte d’Europa e che aveva portato alla bocciatura del progetto costituente del 2004 ed anche della c.d. "costituzione leggera" adottata a Lisbona il 13 dicembre 2007, dopo un difficile negoziato(2).
Nel primo referendum irlandese del giugno 2008 quel 53,4% dei no era stata l’indicazione evidente di uno scetticismo piuttosto diffuso nell’animo del cittadino, non solo irlandese, che non riusciva più ad intravedere i reali benefici economici e sociali che potessero derivare dalla sua partecipazione all’Unione Europea.
Alcuni sondaggi svolti dopo il primo referendum avevano individuato come causa principale del voto negativo la mancanza di informazioni sul Trattato (22%), cui seguivano le preoccupazioni per la perdita dell’identità nazionale irlandese (12%), nonché per la fine della tradizionale neutralità del Paese e per l’introduzione della legislazione sull’aborto.
Paradossalmente aveva avuto anche un certo peso l’ingiustificato timore di perdere un commissario irlandese nella futura Commissione, quando invece è proprio la riforma prevista dal Trattato di Lisbona che consentirà all’Irlanda il mantenimento del proprio commissario(3).
I messaggi del fronte del no alla vigilia del referendum di ottobre non erano stati più rassicuranti: l’Irlanda stava vivendo anch’essa gli effetti della recessione della crisi internazionale, e la risposta del corpo sociale sembrava orientata a rinsaldare i valori identitari di una sovranità nazionale, conquistata con sacrificio, da difendere sia rispetto agli eccessi di un modello economico-sociale troppo incline al superfluo con la riscoperta di radici e tradizioni, sia rispetto all’etero-regolamentazione di Bruxelles per salvaguardare la proprie scelte nazionali in materia di neutralità militare, diritto di famiglia, politica fiscale e regime salariale.
Non a caso è proprio sulla garanzia che il Trattato non avrebbe intaccato tali ambiti che si sono sviluppate le iniziative negoziali a Bruxelles del premier irlandese Brian Cowen che con questo argomento ha potuto sostenere la sua campagna per il sì.
Con una prospettiva dunque tranquillizzante sui forti temi dell’identità nazionale, si è palesato più chiaro all’elettorato irlandese il rischio di un Paese che davvero sarebbe rimasto isolato e ripiegato su sé stesso se il Trattato di Lisbona fosse stato bocciato per la seconda volta: l’immagine di un’Europa a due velocità che si sarebbe inevitabilmente realizzata cominciava a diventare uno scenario troppo preoccupante per un’Irlanda condannata ad un binario secondario dell’integrazione, quando invece era necessario salire sul treno più veloce per affrancarsi definitivamente dalla crisi finanziaria, le cui conseguenze tutto sommato sono state percepite in forma attenuata in Europa anche grazie alle regole dell’Unione(4).
I risultati della consultazione del 2 ottobre sono stati eloquenti: a distanza di un solo anno dall’esito sfavorevole con il 53,4% dei no, ora il 67,1% degli irlandesi si è dichiarato a favore della ratifica del Trattato. Ed il successo del sì ha riguardato la quasi totalità del Pese: la ratifica è stata accolta da ben 41 constituencies su 43, con la sola eccezione del Donegal North East e del Donegal South West.
Il premier Cowen ha così potuto esultare: "Il sì ha vinto. La nostra gente si è pronunciata a voce chiara. Questo è un buon giorno per il nostro Paese e per l’Europa. Gli irlandesi hanno fatto la cosa giusta per il futuro loro e dei loro bambini"(5).


2. Ultime tappe per il processo di Lisbona

Con l’adesione dell’Irlanda, il processo delle ratifiche del Trattato di Lisbona ha visto l’approvazione di tutti i parlamenti nazionali dei 27 Paesi membri, ma ha atteso con ansia la firma di ratifica della Polonia e soprattutto quella della Repubblica ceca, che è stata la più problematica.
Il Parlamento polacco ha approvato il Trattato il 2 aprile 2008 ed il Presidente della Repubblica polacca Lech Kaczyski ha poi firmato la legge che gli avrebbe permesso di ratificare il Trattato, ai sensi dell’articolo 90 comma 4 della Costituzione polacca. Tuttavia Kaczyski è apparso titubante, più che altro per problemi di politica interna che lo hanno visto contrapposto al primo ministro Donald Tusk sulla questione dello scudo spaziale USA da ospitare nel Paese. Ma dopo le autorevoli sollecitazioni a rispettare gli impegni presi pervenute dal Presidente del Consiglio europeo di turno nel secondo semestre 2008, Nicolas Sarkozy, il Presidente polacco ha annunciato che avrebbe firmato la ratifica dopo il referendum irlandese. E così è stato: il 10 ottobre 2009, con una solenne cerimonia davanti al Presidente dell’Europarlamento Jerzy Buzek e a quello della Commissione Europea Josè Barroso, non senza commozione il Presidente Kaczynski ha firmato la ratifica, mostrando anche con orgoglio il documento sottoscritto nella tradizionale foto ricordo per la stampa internazionale.
Quanto al Presidente della Repubblica Ceca, l’economista Vaclav Klaus, anche questi aveva anticipato di voler attendere il risultato del referendum irlandese per pronunciarsi definitivamente. In verità dopo la approvazione della Camera bassa del Parlamento Ceco, già il 6 maggio 2009 il Senato della Repubblica Ceca, con 54 voti a favore su un totale di 79 presenti, aveva approvato il Trattato. La ratifica era stata sostenuta con forza dal premier dimissionario Topolánek, sostituito l’8 maggio dal designato Fischerd. Dopo il referendum irlandese, l’8 ottobre 2009 il Presidente Klaus, sebbene non avesse il potere formale di rinegoziare il Trattato, ha chiesto al Presidente di turno dell’Unione, il premier svedese Frederick Renfeldt, di aggiungere una nota in calce - dapprima senza precisare quale - alla Carta dei diritti fondamentali allegata al Trattato. Successivamente le agenzie di stampa hanno parlato di un suo manifesto proposito di introdurre una clausola aggiuntiva che riaffermasse, quanto alla parte dei diritti fondamentali, la sovranità della repubblica Ceca e delle sentenze della sua magistratura. Di fatto, il Presidente ceco, al termine dell’incontro del 9 ottobre 2009 con il Presidente dell’Europarlamento Buzek, ha chiesto che al suo Paese fosse riconosciuta una clausola di opt-out sulla Carta, come è accaduto per Gran Bretagna e Polonia. In effetti la prima ha ottenuto la clausola per sfuggire alle regole del diritto di sciopero e per affermare il primato della giurisdizione nazionale, anche per sottrarsi all’"attacco" contro le norme sull’immigrazione clandestina; la Polonia anch’essa ha ottenuto l’eccezione in materia giudiziaria, ma pure per la disciplina sul diritto di famiglia, temendo l’imposizione della legalizzazione dei matrimoni fra omosessuali, e sul diritto di proprietà per porsi al riparo da eventuali rivendicazioni da parte dei tedeschi espulsi ed espropriati durante la seconda guerra mondiale.
Proprio quest’ultima preoccupazione è stata all’origine delle riserve sulla firma al Trattato del Presidente ceco: l’obiettivo di Klaus è stato quello di ottenere le stesse garanzie della Polonia per sottrarsi alla giurisdizione della Corte di Lussemburgo qualora siano presentati ricorsi per il recupero delle proprietà sottratte ai 2 milioni di tedeschi allontanati dai Sudeti dopo la guerra. Ma è evidente che il processo della ratifica parlamentare ceca è stato ultimato e il Presidente non ha il potere di rinegoziare il Trattato; si è dunque optato per una "dichiarazione" politica da allegare al Trattato come quella garantita all’Irlanda(6). Nel vertice di fine ottobre del Consiglio UE i leader europei hanno dato il via a recepire la richiesta ceca.
Tuttavia la questione non è stata limitata a questi aspetti. Il Presidente ceco aveva anche preannunciato che in ogni caso avrebbe atteso l’esito di un ulteriore ricorso di illegittimità sul Trattato presentato alla Corte Costituzionale il 29 settembre 2009 da un gruppo di senatori liberali. Era la seconda volta nel corso di un anno che i deputati cechi chiedevano alla Corte di pronunciarsi; a seguito della richiesta di una verifica della costituzionalità del Trattato partita dal Senato ceco, probabilmente promossa al fine di acquietare i timori dei partiti più piccoli, la Corte costituzionale ceca già il 26 novembre 2008 aveva sentenziato che "il Trattato di Lisbona dell’UE non viola la Costituzione nazionale" aprendo così la strada alla sua ratifica parlamentare dopo sei mesi di blocco.
Questa volta l’Alta Corte è stata chiamata a valutare il Trattato nel suo insieme, sollecitata peraltro dal quesito posto in particolare dal senatore Jiri Oberfalzer se l’Unione Europea rimanga un’"organizzazione internazionale" o diventi un "Superstato" che limiti la sovranità nazionale ceca. E il 3 novembre 2009 la Corte Costituzionale ceca ha definitivamente stabilito che il Trattato di Lisbona non è in contrasto con la Costituzione, rimuovendo così ogni altro ostacolo alla ratifica del trattato che finalmente il Presidente ceco ha sottoscritto nello stesso giorno. Da Washington il Presidente della Commissione europea, José Manuel Barroso, si è detto subito certo che il Trattato "farà sentire immediatamente il suo potenziale di trasformazione" e che "potrebbe entrare in vigore a dicembre o gennaio".
Con questa pronuncia e con l’efficacia dell’azione di pressing internazionale sul Presidente ceco, si è scongiurata una ulteriore deriva per l’entrata in vigore del trattato. Non è stato un risultato scontato, atteso che il Presidente Klaus non ha fatto mistero del suo euroscetticismo, autodefinendosi un "diffidente della Ue" e pronunciando pubbliche dichiarazioni tutte incentrate sul pericolo che il trattato porterà ad una definitiva perdita di sovranità degli stati nazionali(7).
Secondo alcuni osservatori, la sua strategia è apparsa orientata a ritardare la ratifica fino alle elezioni inglesi, dove i conservatori, che si preparano a ritornare al potere, potrebbero riporre in discussione il Trattato.
David Cameron, capo dei conservatori britannici che già riscuote diffusi consensi, per accattivarsi le simpatie degli euroscettici inglesi per le elezioni generali della primavera del 2010 ha già preannunciato l’intenzione di farsi promotore di un referendum sul Trattato nel caso in cui fosse eletto primo ministro. Si è parlato anche di una lettera del leader dei Tory diretta ai Presidenti ceco e polacco, che non è stata resa pubblica ma che pare contenesse l’invito a ritardare la firma per la ratifica, offrendosi come sponda del fronte antieuropeista nel caso di vittoria a Westminster. E sono assai eloquenti i passaggi di una e-mail che Cameron ha rivolto ai suoi simpatizzanti e membri del partito: "Io ho sostenuto ripetutamente che noi vogliamo un referendum. Ebbene, se il Trattato non sarà ratificato in tutti gli stati membri, se non sarà in vigore quando si svolgeranno le elezioni e se noi vinceremo, allora terremo un referendum. Daremo una data nel corso della campagna elettorale in primavera e ci prepareremo a guidare il fronte del no"(8).
Dopo la ratifica ceca, Cameron ha indicato che la scelta dei Tory sarà di rinunciare al referendum, precisando che non si tratta di rinnegare la promessa ma di constatare realisticamente che il Trattato è ormai legge e non potrebbe comunque essere modificato da un eventuale "no" britannico. Un referendum rischierebbe quindi di diventare una scelta ben più importante tra restare nella Ue o lasciarla, iniziativa che Cameron ha escluso. Per soddisfare gli euroscettici del partito, Cameron sarebbe orientato a proporre invece una nuova strategia di resistenza a Bruxelles, con la rinegoziazione di alcuni aspetti del Trattato specie in materia di politica sociale(9).
Ma la posizione di Cameron potrà essere ancora attenuata dopo aver scampato il pericolo di "trovarsi con un cappio al collo per l’intera durata del suo eventuale mandato", atteso che la candidatura dell’ex premier laburista Tony Blair come primo Presidente della "nuova Europa" è stata definitivamente accantonata.
La scelta operata a fine novembre 2009 del Presidente del Consiglio europeo - che avrà un mandato di due anni e mezzo, peraltro rinnovabile, in luogo dei sei mesi attuali - è stata un altro argomento di discussione. Infatti la nomina del belga Her­man Van Rompuy a Presidente del Consiglio europeo non ha suscitato subito grande entusiasmo, perché è stata ritenuta una scelta "di basso profilo" rispetto ad una personalità di profilo mondiale come Tony Blair, che avrebbe rappresentato una figura sicuramente già pronta a colloquiare con autorevolezza con i Capi di Stato e di Governo anche di Paesi come Stati Uniti e Cina. Ma, in questo momento storico di un’Europa in costruzione, Jac­ques Delors ha osservato che «…il presidente permanente dell’Unione sa­rà davvero utile se renderà più facile il dibattito al mas­simo livello sul futuro del­l’Europa. Non è proprio il ca­so di nominare un super ca­po di governo (...) Il Consi­glio europeo ha piuttosto bi­sogno di un presidente me­diatore, capace di creare consenso». Nicolas Sarkozy ha sottolineato che «questo fiammingo è un uomo che nel suo passato non ha fatto che mettere d’accordo le persone intorno a lui». Ed è stato ricordato che Van Rompuy da ministro del bilan­cio del Belgio, prima di di­ventarne primo ministro, ha già dato prova delle sue capacità di mediazione e determinazione conducendo con successo una difficile operazione di risanamento della finanza pubblica(10).
Con questa chiave di lettura va vista anche la nomina dell’attuale commissario al commercio estero, la britannica Catherine Ashton, ad Alto Rappresentante per la politica estera, in pratica il nuovo Ministro degli Esteri dell’Unione, vale a dire il cosiddetto «Mr. Pesc».


3. Il tema costituzionale in Germania

Nel corso della lunga pausa del processo di ratifica in attesa del referendum irlandese, un altro evento si è palesato in Germania con tutta la sua criticità per il disegno di integrazione europea tracciato a Lisbona.
La Corte Costituzionale Federale tedesca è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale degli atti politici e normativi della ratifica parlamentare del Trattato di Lisbona. Il 30 giugno 2009 la Corte si è pronunciata in senso favorevole, ma ha espresso alcune riserve sulla natura giuridica dell’Unione Europea e ha posto precisi "paletti" costituzionali. Il deferimento alla Corte Costituzionale Federale era stato motivato per un supposto trasferimento di diritti sovrani all’Unione non consentito dalla Legge Fondamentale (la Costituzione tedesca), in forza anche del principio di democrazia, costituzionalmente protetto; in particolare la questione di incostituzionalità è stata posta in relazione ad un diffuso ambito di competenze del nuovo Trattato in cui per l’ordinamento costituzionale tedesco dovrebbe avere diritto di esprimersi solo il Parlamento eletto democraticamente dagli elettori tedeschi.
A riguardo è opportuno soffermarsi sui passaggi principali delle motivazioni della pronuncia costituzionale, anche sulla base dell’approfondita analisi di Michael Bothe, professore emerito di diritto internazionale all’Università J.W. Goethe di Francoforte sul Meno(11).
Le argomentazioni della Corte muovono dalla affermazione che l’Unione Europea non è uno stato federale benché sia da considerarsi una stretta associazione tra stati sovrani. In tale quadro, l’elemento centrale messo in discussione è quello della democrazia: essa esige che un ambito sufficientemente ampio di decisioni essenziali per il cittadino sia riservato alle deliberazioni di un Parlamento eletto democraticamente, quale è il Parlamento nazionale tedesco. E per la Corte questo principio di limitazione dell’integrazione europea è presente nella costituzione tedesca, ed è anche uno dei principi fondamentali dei Trattati europei, che riconoscono e proteggono l’identità nazionale dei singoli stati membri (art. 6 (3) Trattato di Nizza; art. 4 (2) Trattato di Lisbona. In particolare, la Corte analizza dettagliatamente l’ambito delle decisioni politiche destinate a rimanere di competenza nazionale. Atteso che il Trattato di Lisbona non accresce significativamente i poteri dell’Unione Europea, i principali elementi che debbono restare di competenza nazionale sono le regole di base del diritto penale, il monopolio dell’uso della forza da parte dello Stato, sia all’interno che all’estero, il sistema di sicurezza sociale, le decisioni di fondamentale importanza culturale (diritto di famiglia, educazione, rapporti tra religioni e stato).
Nel sottolineare poi il rilievo delle attribuzioni del parlamento nazionale, la Corte evidenzia che per alcune politiche le decisioni europee dipendono dalla regola dell’unanimità, per cui i Parlamenti nazionali possono imporre al loro governo di accettare o respingere determinate decisioni del Consiglio dell’Ue. Per questo, tutte quelle clausole del Trattato che consentono di passare dalle decisioni all’unanimità alle decisioni a maggioranza sono problematiche. Ne consegue che, ove il rappresentante della Germania nel Consiglio volesse accettare un tale passaggio, secondo la Legge Fondamentale ciò richiederebbe il consenso del Parlamento tedesco.
In altri termini, la Corte prefigura un diritto di veto del Parlamento tedesco su ogni decisione del Consiglio che debba essere presa all’unanimità, o su ogni eccezione a tale regola. La legislazione di accompagnamento della ratifica del Trattato di Lisbona era parzialmente incostituzionale perché non assicurava in modo pieno il rispetto di questo principio, e non stabiliva le procedure necessarie per esercitarlo. In materia di difesa in particolare, la Corte ha sottolineato la centralità nel sistema democratico tedesco del principio del controllo democratico delle Forze Armate tedesche affidato al Parlamento (Parlamentsheer), per cui qualsiasi impiego delle Forze Armate all’estero (salvo casi di estrema urgenza) richiede il consenso preventivo del Bundestag. Il principio deve essere salvaguardato anche in caso di maggiore integrazione militare europea, e non può essere aggirato attraverso emendamenti al Trattato. In sostanza, la Corte Costituzionale Federale sembra avere posto un preciso indirizzo per i futuri sviluppi dell’integrazione europea, affermando con una inequivocabile enfasi il primato del parlamenti nazionali rispetto alle decisioni europee che va oltre a quanto già riconosciuto dal Trattato di Lisbona.
Secondo Bothe tuttavia, per controverso che sia il ragionamento euroscettico della Corte, l’accresciuta responsabilità parlamentare che ne discende potrebbe essere utile e forse anche necessaria per l’Europa. Questa responsabilità potrebbe allargare il dibattito pubblico sulle decisioni della politica europea e superare il problema del deficit democratico dell’Europa, ovvero della minore partecipazione e consapevolezza del cittadino europeo, che sono state alla base delle sconfitte referendarie. In ogni caso, anche in altri ambiti la posizione della Corte Costituzionale tedesca non è stata vista come un altolà all’Europa e ai suoi progressi futuri. In definitiva, la Corte di Karlsruhe ha respinto le censure di incostituzionalità sulla legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato di Lisbona, ratifica avvenuta proprio alla vigilia delle elezioni politiche, e, nella sostanza, non ha censurato alcuna novità del Trattato ed ha solo chiesto, sul piano interno, che i poteri del Parlamento nazionale siano rafforzati per dare maggior peso al suo contributo nel processo legislativo comunitario(12).


4. Uno sguardo al processo di allargamento

La priorità attribuita al c.d. approfondimento dell’integrazione ha posto in secondo piano il processo di allargamento dell’Unione rispetto all’iter delle ratifiche del Trattato di Lisbona. D’altro canto, all’indomani dei "no" di Francia e Olanda, lo stesso Consiglio dell’8 dicembre 2008 aveva concluso che "l’attuazione del rinnovato consenso sull’allargamento si basa sul consolidamento degli impegni, su un’equa e rigorosa condizionalità, su una migliore comunicazione e sulla capacità dell’Ue d’integrare nuovi membri"(13).
Ma il 14 ottobre scorso la Commissione europea ha adottato il documento strategico in materia di allargamento riferito al 2009(14), che ha partecipato il resoconto dei progressi compiuti da ciascun candidato e candidato potenziale. Al momento solo tre paesi, cioè Croazia, Turchia ed ex Repubblica jugoslava di Macedonia sono stati ufficialmente riconosciuti come paesi candidati all’adesione ; mentre l’Albania, la Bosnia-Erzegovina, il Montenegro, la Serbia, il Kosovo, e l’Islanda sono potenziali candidati.
In base al resoconto della Commissione i negoziati con la Croazia possono ritenersi entrati ormai nella fase finale. La Croazia, che conta 4,4 milioni di abitanti, è il candidato più probabile per divenire il ventottesimo paese membro dell’UE nel 2011.
Il processo di adesione ha subito un rallentamento di oltre un anno per una controversia territoriale con la Slovenia, che fa già parte dell’UE, ed è ripartito dopo l’accordo raggiunto dai due Paesi sulla procedura da seguire per risolvere la disputa. La Croazia è stata invitata tuttavia a perseverare negli sforzi per soddisfare le condizioni di adesione, in particolare intensificando la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata.
Per quanto riguarda la Turchia, l’UE giudica incoraggianti l’avvio di alcune riforme politiche e la ripresa delle relazioni con l’Armenia dopo un secolo di ostilità, nonché gli sforzi compiuti per porre termine al lungo conflitto con la minoranza curda nel paese.
Rimangono però le criticità di fondo per l’irrisolta questione di Cipro, lo sviluppo delle riforme politiche ed economiche, e della tutela dei diritti delle minoranze, delle donne, dei sindacati e della stampa. In particolare, già nel 2008 Bruxelles aveva chiesto ad Ankara l’attuazione integrale del protocollo aggiuntivo dell’accordo di associazione che impone, tra l’altro, l’apertura dei porti e degli aeroporti turchi al traffico marittimo e aereo proveniente da Cipro. Ed erano stati chiesti sforzi più determinati contro la tortura e i maltrattamenti, e per la garanzia giuridica e pratica della libertà di espressione e della libertà di religione per tutte le comunità religiose.
Particolarmente positive invece sono state viste le iniziative politiche e diplomatiche turche verso il Caucaso meridionale ed il Medio Oriente, nel momento in cui l’Unione è stata chiamata ad assumere un ruolo politico e diplomatico significativo in queste aree. Ma su questo aspetto sembra registrarsi un momento di stallo con una involuzione dei rapporti tra Turchia e Israele. Le relazioni tra i due Paesi erano state buone anche dopo l’avvento al potere in Turchia del Partito Giustizia e Sviluppo (AKP) di ispirazione islamica. Tuttavia la crisi delle relazioni tra Ankara e Israele ha avuto inizio con un vivace scontro dialettico tra il premier turco Erdogan e quello israeliano Perez nel corso del vertice del Forum economico mondiale (World Economic Forum - WEF) di Davos della scorsa primavera, allorquando il premier turco usò espressioni forti contro la politica israeliana nei confronti dei palestinesi. Poi, nello scorso ottobre, un altro motivo di attrito tra i due Paesi è sorto per l’esercitazione internazionale annuale della Nato Anatole Eagle iniziata nel 2000, che si effettua generalmente tra il 12 e il 23 ottobre, con la partecipazione di Israele. L’esercitazione è stata cancellata dopo che la Turchia ha intimato all’aviazione israeliana di non presentarsi in quanto aveva partecipato all’operazione "Piombo Fuso" nella striscia di Gaza. La posizione turca non è stata condivisa dagli altri partner, in particolare dagli Stati Uniti, per cui l’attività addestrativa è stata rinviata a "tempo indeterminato". Alla luce di tali circostanze, secondo alcuni osservatori la Turchia sotto la guida dell’AKP punterebbe sull’identità islamica per espandere la propria area d’influenza nel Medio Oriente e rimodulare le sue alleanze nella regione. Non a caso la Turchia ha sottoscritto un accordo con la Siria che ha previsto l’abolizione dei visti consolari tra i due Paesi. E non va sottovalutata l’analisi geopolitica sugli sviluppi dei rifornimenti energetici: la Turchia starebbe ridisegnando la sua strategia nella Regione, nella quale ha un ruolo chiave anche per l’approvvigionamento di energia all’Europa. L’accordo con l’Armenia, che ha avvicinato Ankara alla famiglia europea, favorirebbe l’accelerazione dei lavori del gasdotto Nabucco, appoggiato dagli Stati Uniti, che potrebbe comportare un ridimensionamento della dipendenza energetica europea dalla Russia. Il progetto del Nabucco verrebbe potenziato anche con rifornimenti provenienti dal Kurdistan, regione nella quale ha investito molto lo stesso Israele(15).
Quanto alla ex Repubblica jugoslava di Macedonia, permane la criticità dell’adesione per i rapporti con la Grecia che, per difendere la identità territoriale della "propria" Macedonia, continua a non accettare che il paese della ex Jugoslavia assuma quella denominazione. Ma sussistono anche gli altri problemi di adeguamento della legislazione nazionale che riguardano tutti i paesi dell’area balcanica che sono potenziali candidati. Secondo la relazione della Commissione, le ultime elezioni politiche in Albania e nel Montenegro si sono svolte nel rispetto delle regole democratiche sancite dall’UE, ma i due paesi devono ulteriormente rafforzare lo Stato di diritto. Viene raccomandata l’attivazione di un accordo commerciale provvisorio con la Serbia, mentre la Bosnia-Erzegovina viene invitata ad accelerare le riforme fondamentali. In ogni caso Serbia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia e Montenegro dovrebbero ottenere nel gennaio prossimo l’esenzione dal visto per i loro cittadini che vogliono recarsi nell’UE. Beninteso il Kosovo, l’ex provincia serba che nel febbraio 2008 ha proclamato l’indipendenza - non ancora riconosciuta dalla Serbia e dalla Russia -, si trova ancora nel primo stadio delle relazioni con l’UE, ma la risoluzione dei problemi politici del Kosovo è nell’agenda dell’azione esterna della stessa UE.
Infine, per l’Islanda la richiesta di adesione è stata presentata nel luglio scorso e quindi formalmente non risulta nel documento di valutazione, ma potrebbe superare rapidamente il primissimo esame, visto che i Ministri degli Esteri dei paesi membri, a meno di due settimane dalla presentazione della domanda, hanno già interessato la Commissione.
Il Paese è già un’economia di mercato avanzata e dispone di istituzioni democratiche stabili, condizioni essenziali per l’adesione. L’Islanda inoltre ha stretti legami con l’UE, in quanto paese membro dello Spazio economico europeo, integrata nel mercato europeo, nello spazio Schengen, e con gran parte della legislazione della UE recepita nel suo ordinamento.
Uno dei temi in discussione nei negoziati potrebbe essere rappresentato dalla pesca, settore non coperto dallo Spazio economico europeo, i cui accordi consentono agli islandesi la libertà di stabilimento e circolazione nella UE, ma esentandoli al momento dai vincoli sulla politica agricola e monetaria. In ogni caso sarà sulla base della relazione della Commissione che il Consiglio e il Parlamento europeo decideranno se accettare ufficialmente la candidatura.
I negoziati formali sulle condizioni di adesione potrebbero poi richiedere uno o due anni, e se l’UE accetterà l’Islanda, il paese terrà un referendum sulla questione.
Ma anche la sola domanda di adesione dell’Islanda rappresenta un aspetto di rilievo "politico" per testare l’attualità del progetto di integrazione europea. L’Islanda, che da sempre è stata riluttante ad entrare nella UE, dopo il collasso delle sue principali banche e della corona islandese ha visto nell’adesione alla UE e all’euro un mezzo per stabilizzare la sua economia di fronte ai gravi effetti della crisi internazionale. E il Presidente Barroso ha accolto con favore la decisione islandese, definendola "un segno della vitalità del progetto europeo e un’indicazione della speranza che incarna l’Unione europea"(16).


5. Tra i temi dell’agenda d’Europa: economia ed ambiente

Gli aspetti appena trattati vedono dunque un momento di rinnovato impulso per l’approfondimento e l’allargamento dell’Europa. E a dire il vero basta scorrere le cronache della stampa internazionale per cogliere il senso di una nuova energia e di un più significativo interesse per il ruolo dell’Unione Europea sul piano delle sfide globali.
Se da un lato sul tema della sicurezza internazionale è ormai pacifico il ritorno al multilateralismo in cui l’Unione Europea potrà acquisire un maggiore peso strategico, anche rispetto alla crisi economica l’Unione si pone certamente con un ruolo di rilievo nelle riforme dei sistemi finanziari accanto alle politiche del Financial Stability Forum (Fsf) e del G20(17).
Anche se non tutti sono concordi sull’efficacia immediata della risposta europea alla crisi, il pacchetto di regole e strumenti di sorveglianza dei mercati finanziari - approvato dal Consiglio europeo di giugno - ha consentito all’Unione di presentarsi con maggiore autorevolezza al vertice del G20 di Pittsburgh di fine settembre, dove però è rimasto disatteso un rafforzamento dei poteri di controllo della Banca Centrale Europea. Tuttavia rimangono essenziali i pilastri della politica economica dell’Unione nella lotta alla disoccupazione, con l’adozione di misure che facilitano la mobilità interna al mercato del lavoro europeo e l’accesso al credito per le piccole e medie imprese. Peraltro la presidenza di turno svedese ha impostato la propria linea d’azione sulla crescita sostenibile e sul rilancio dello Stato sociale con la nuova "strategia di Lisbona" per l’occupazione.
Ma è sul tema delle sfide ambientali che l’Unione potrebbe rilanciare la sua leadership in campo economico-sociale, in specie dopo le speranze disattese della Conferenza sul clima svoltasi lo scorso dicembre a Copenaghen.
Il vertice danese si è sviluppato in un momento storico sicuramente non facile: la crisi ha fatto registrare un crollo del 42% degli investimenti in impianti di energia rinnovabile a livello mondiale e la più alta riduzione della domanda globale di energia elettrica dai tempi della seconda guerra mondiale (3,5% nel 2009), ed è dunque innegabile il rischio di un maggiore ricorso a fonti più inquinanti. Al centro della XV Conferenza delle Nazioni Unite sul clima dovevano esserci i negoziati per un ampliamento della Convenzione sui cambiamenti climatici e per la firma di un nuovo accordo sul clima che avrebbe dovuto succedere al Protocollo di Kyoto.
Nel Consiglio UE dell’ottobre scorso dedicato alla posizione comune da assumere al vertice di Copenaghen, la Presidenza europea aveva avuto un mandato a trattare con gli altri grandi Paesi, come Stati Uniti, Cina ed India, affinché "tutti siano impegnati ad andare nella stessa direzione" e si era parlato anche di cifre per quanto riguarda gli impegni europei: l’esecutivo Ue aveva indicato tra i 5 ed i 7 miliardi di euro l’anno il fabbisogno per il capitolo fast start, l’avvio rapido del pacchetto finanziario da destinare ai paesi poveri nel periodo 2010-2013. E in seno all’ultimo vertice di Bruxelles del dicembre 2008 si era ipotizzato il cosiddetto "20-20-20" da raggiungere entro il 2020: 20% di riduzione delle emissioni di anidride carbonica, 20% di incremento di consumi da fonti rinnovabili, 20% di miglioramento dell’efficienza energetica.
Un anno dopo circa, nell’ottobre scorso, si era parlato anche del patto dei Ministri dell’Ambiente europei che aveva posto l’obiettivo dell’UE per il 2050 di ridurre dell’80-95% rispetto al 1990 le emissioni dei gas serra responsabili del riscaldamento del pianeta.
Ma quasi tutto è stato rimandato. I risultati della Conferenza di Copenaghen sono stati condizionati dalle scelte degli altri partner internazionali, primi tra tutti Stati Uniti e Cina, tant’è che si è parlato di un vero e proprio G2 perché l’intesa finale è stata raggiunta solo per volontà del Presidente Obama che è riuscito a convincere la Cina. L’esito è quindi ben lontano dalla revisione del Protocollo di Kyoto e dagli articolati piani di riduzione previsti dallo Zcap (Zero Carbon Action Plan), dal Lcap (Low Carbon Action Plan), e dal planning degli scienziati dell’Intergovernmental Panel on Climate Change, che prevedevano cifre precise e scadenze dettagliate e ravvicinate. L’intesa raggiunta vede invece un accordo di massima - che non è un vero e proprio trattato internazionale e pertanto non è vincolante - sull’impegno a realizzare profondi tagli alle emissioni di CO2 per limitare l’aumento delle temperature a 2 gradi, ma non stabilisce in concreto gli impegni della riduzione per raggiungere l’obiettivo. Inoltre si è convenuto un piano di finanziamento con la destinazione di 10 miliardi di dollari tra il 2010 ed il 2012 da parte dei Paesi ricchi in favore dei Paesi in via di sviluppo (Pvs) per progetti di sviluppo sostenibile. Per tali finanziamenti si è anche stabilito un "obiettivo" di 100 miliardi all’anno a partire dal 2020, ma non sono state definite le modalità per raggiungerlo, per cui soprattutto le Organizzazioni non governative temono che possano essere sottratte risorse già previste per la cooperazione internazionale destinata a quelle aree.
Tra i dati positivi dell’intesa c’è però l’aspetto della trasparenza, atteso che il testo prevede che i Pvs diano corso ad azioni di "mitigazione" e che le loro misurazioni siano comunicate ogni due anni, con la possibilità di consultazioni internazionali rispettose della sovranità degli Stati. Inoltre, rispetto agli impegni sulla riduzione è comunque previsto che entro gennaio 2010 ogni Paese dovrà indicare il suo obiettivo di riduzione di CO2.
Gli Stati Uniti hanno già parlato del 17% in meno rispetto al 2005, e la Cina si è detta disponibile ad una riduzione del 45% della sua "intensità" di carbonio al 2020. La cifra - calcolata in riferimento alla quantità di energia per unità di prodotto - può apparire rilevante, ma in realtà andrebbe correlata alla crescita industriale del Paese che è ancora in forte espansione.
Così si è espressa anche l’India, che sembra orientata ad un 20-25%. Per l’Unione Europea, come era stato definito a Bruxelles nel 2008, sono stati confermati tagli del 20% al 2020, che potrebbero spingersi fino al 30.
Ma il tema delle politiche sul clima è ancora in discussione; la prossima Conferenza si terrà a Bonn tra sei mesi e servirà da prologo a quella di Città del Messico prevista per la fine del 2010.
Le conclusioni del vertice danese indicano che l’Europa deve giungere preparata a questi appuntamenti aprendosi ad un confronto più diretto con Stati Uniti e Cina. Gli USA scontano ancora forti resistenze interne, e la Cina ha sempre bisogno di energia a basso costo per la sua crescita, mentre risulta poco trasparente e disponibile ad accettare standard ambientali e sociali.
Tuttavia Cina e Usa si stanno impegnando sul piano interno per incidere sul rapporto tra surriscaldamento climatico e sicurezza energetica, e iniziano a farne un cavallo di battaglia per promuovere la competitività delle loro imprese e spostare importanti gruppi d’interessi verso un’economia a più basso tenore di carbonio. Pertanto, i risultati di Copenaghen non devono indurre a valutare che gli americani siano fermi o abbiano rinunciato a traguardi più ambiziosi. Gli Stati Uniti hanno solo voluto più tempo. Intanto il recovery plan Usa ha puntato sul rilancio della competitività e dell’occupazione attraverso investimenti ecocompatibili per 62 miliardi di dollari: auto con minori consumi, rinnovamento del sistema delle reti elettriche, maggiori stimoli per fonti rinnovabili ed efficienza energetica. In sostanza si è di fronte ad una politica chiara e determinata che potrebbe togliere molti primati nel settore all’industria europea. E la Cina sta promuovendo ingenti investimenti per raggiungere i target di efficienza energetica e per diffondere le tecnologie per le fonti rinnovabili, di cui è grande esportatore, evidenziando anche una nuova sensibilità per i rischi ambientali soprattutto per il fragile ecosistema dell’Himalaya.
In questo quadro, l’Unione Europea ha comunque pieno titolo ad esprimere la propria voce con autorevolezza. L’Europa si configura con un sistema di governance consolidato anche nel settore ambientale: è l’unica ad avere un quadro di regole già stabili e vincolanti per sviluppare politiche nazionali e locali, attrarre investimenti, promuovere ricerca e sviluppo, anche con una lungimirante politica di incentivi per i produttori europei sensibili alle green tecnologies. E sono in via di definizione anche nuove direttive sull’eco-edilizia e sull’etichettatura dei prodotti a consumo energetico, mentre importanti investimenti privati e pubblici, con miliardi di investimenti indispensabili per far fronte anche alla crescente dipendenza energetica, si stanno mobilitando per progetti all’avanguardia come Desertec, il "Piano solare per il Mediterraneo", siti di cattura e stoccaggio del carbonio, lo sviluppo e il rinnovamento delle reti di collegamento interno e con i paesi terzi fornitori(18).
L’Europa ha dunque tutte le carte in regola per promuoversi con una forte leadership sui temi ambientali, ma per lo sviluppo delle future intese sul clima è evidente che la sua posizione dovrà tenere conto non solo delle scelte di Stati Uniti, Cina e India, ma anche delle residue divergenze al suo interno.
La Presidenza UE dovrà mediare tra la determinazione ambientalista dei Paesi nordici, inclusi inglesi e olandesi - con il possibile sostegno di tedeschi e francesi - e le resistenze dei Paesi meridionali e orientali, le cui imprese hanno difficoltà ad osservare anche gli standard esistenti.
Uno dei temi dibattuti sarà anche la ricerca di un nuovo accordo sul prezzo del carbone, che è troppo basso per rendere vantaggiosi gli investimenti in tecnologie ecologicamente compatibili(19).


6. L’azione comune per l’immigrazione

Il vertice dei Capi di Stato e di Governo dei Ventisette riuniti a fine ottobre scorso, oltre che del clima, ha trattato anche il tema dell’immigrazione nel Mediterraneo.
Italia e Francia, in una lettera congiunta dei Presidenti Berlusconi e Sarkozy(20), hanno chiesto solidarietà concreta sull’immigrazione ai loro partner europei. Invero già l’europarlamento, nell’aprile scorso, aveva approvato a larga maggioranza la relazione del deputato Simon Bussuttil evidenziando che «il flusso migratorio verso l’Europa continuerà ad esistere finché vi saranno considerevoli differenze nel benessere e nella qualità della vita tra l’Europa e altre regioni del mondo» e sottolineando che «un approccio comune sull’immigrazione nell’UE è divenuto essenziale», dal momento che l’azione o l’inazione di uno Stato membro può avere conseguenze dirette sugli altri(21).
 La risposta della UE è quindi arrivata stavolta in termini più concreti, "determinata, solidale e condivisa sul piano delle responsabilità" come recita il documento finale.
In particolare, su richiesta dell’Italia, sono stati fissati alcuni punti essenziali come la realizzazione di un regime comune per il riconoscimento del diritto d’asilo in Europa, la solidarietà con i Paesi che subiscono pressioni particolari e il rafforzamento delle capacità di Frontex, l’agenzia europea per il controllo delle frontiere, il rafforzamento del dialogo con la Libia e degli accordi di riammissione al fine di contrastare l’immigrazione clandestina, procedure operative chiare sulla partecipazione ad operazioni congiunte in mare, la possibilità di voli regolari comuni gestiti dalla stessa Frontex per il rimpatrio degli immigrati irregolari. Significativo è stato anche l’accoglimento della proposta italiana di creare un’Agenzia Europea per l’Asilo, che sarà attiva entro la fine di dicembre. Le determinazioni del Consiglio sono state salutate dall’Italia con grande entusiasmo perché finalmente è stata dimostrata una effettiva assunzione di responsabilità condivisa dell’Europa nella gestione delle politiche dell’immigrazione. Si tratta forse dell’anticipazione di una volontà politica comune che sarà determinante per attuare ciò che è previsto nel Trattato di Lisbona. In esso il contesto giuridico della politica europea in materia di immigrazione è radicalmente modificato con l’intero settore della giustizia e degli affari interni: le decisioni europee in materia di asilo, immigrazione e integrazione - incluse le norme sui requisiti per la concessione dei visti ai cittadini extracomunitari - saranno approvate a maggioranza qualificata. Lisbona rafforzerà anche la posizione giuridica della Commissione consentendole di negoziare gli accordi di riammissione ed il ruolo già significativo in materia del Parlamento europeo.
Peraltro tutto l’apparato normativo che va ad introdurre un nuovo alto rappresentante per la politica estera ed un servizio responsabile dell’azione esterna potrà conferire all’UE più concreti strumenti di attuazione. Tra questi potranno svilupparsi, ad esempio, la negoziazione e l’organizzazione di programmi di protezione regionale per i profughi presso i loro paesi d’origine, intervenendo così efficacemente sulla non facile gestione dell’asilo politico; potrà prevedersi un’azione diplomatica per gli accordi di riammissione e sulla politica dei visti, ma essenzialmente potrà definirsi un approccio più organico e coerente alle politiche sull’immigrazione con le giuste connessioni tra esigenze del mercato del lavoro interno all’Unione, controlli alle frontiere, aiuti allo sviluppo e politica estera(22).



7. Conclusioni

Secondo le stime dello storico e premio Nobel dell’economia Robert Fogel, nel 2000 in Europa viveva il 6% della popolazione mondiale, e la sua economia rappresentava il 20% del totale mondiale; mentre in Cina e in India viveva il 38% della popolazione e le loro economie rappresentavano il 16% del totale. Fogel calcola che nel 2040 l’Europa avrà solo il 4% della popolazione mondiale e la sua economia rappresenterà il 5% del totale, mentre Cina e India raggiungeranno il 34% dell’umanità e il 52% dell’attività economica mondiale.
Basterebbe questa riflessione per affermare dunque un bisogno indiscusso di un’Europa che "affronti in modo unito, efficace e innovatore i propri rapporti con il resto del mondo"(23).
Dopo l’esito favorevole del referendum irlandese e la ratifica della Repubblica ceca, la costituzione leggera del Trattato di Lisbona ormai entrato in vigore può rappresentare una buona base di partenza per le scelte europee nel nuovo contesto globale. E nell’analisi che abbiamo percorso si possono trarre prospettive più favorevoli per un’Europa meno problematica al suo interno.
L’esito del referendum irlandese è un segnale emblematico di questo elemento di novità che vede una maggiore consapevolezza del cittadino europeo sull’importanza di non rimanere escluso. Inoltre, su molte questioni in passato davvero controverse si iniziano a trovare punti di convergenza, come si è visto per i temi dell’allargamento, del clima e dell’immigrazione. Rimangono sicuramente ancora criticità su altri aspetti, quali ad esempio la definizione di una politica di difesa comune, il ruolo della Banca centrale europea e il profilo che dovrà assumere il Presidente del Consiglio UE in relazione al Presidente della Commissione e all’Alto Rappresentante per la politica estera e gli affari di sicurezza. Ma le grandi contrapposizioni del passato iniziano ad essere più sfumate; si pensi alla dicotomia dei due modelli economico-sociali, quello anglosassone e quello dei paesi a economia sociale di mercato: gli effetti della crisi finanziaria hanno orientato i due sistemi a trovare correttivi proprio contemperando gli eccessi dell’uno e dell’altro.
La forza dell’Europa è emersa anche di fronte al crollo finanziario mondiale: secondo i maggiori analisti di macroeconomia, sono state le politiche monetarie troppo accomodanti e gli squilibri globali persistenti i principali responsabili della crisi, ma né le une né gli altri possono essere imputati alla zona dell’euro, dove la politica monetaria è stata sempre più restrittiva di quella americana (e cinese), mentre la bilancia della partite correnti è rimasta in equilibrio.
Sussiste dunque un quadro incoraggiante per le prospettive dell’Europa, che sembrano attenuare anche le polemiche sulla supposta marcia indietro verso il sistema intergovernativo a scapito di quello comunitario(24).
Se da un lato si evidenzia che " la sequenza dei vertici tra capi di Stato e di governo è l’espressione del ritorno dei governi, anzi dello spostamento della forza politica dalla commissione ai governi"(25), dall’altro c’e chi vede in questo processo un progressivo avvicinamento dei Paesi d’Europa, seppure col metodo intergovernativo in questa fase, per formare finalmente una base politica comune da cui poter far partire il Trattato di Lisbona. In esso rimangono centrali il modello decisionale della Commissione e quello sovranazionale della moneta, ma vi è anche un ruolo più significativo del parlamento europeo e più partecipativo degli stessi parlamenti nazionali, assecondando così un’aspettativa che in fondo è anche nello spirito delle sentenze delle corti costituzionali che si sono pronunciate sulle ratifiche del trattato.
Nascono anche da qui il superamento delle condizioni di deficit democratico, che per troppo tempo avevano caratterizzato il distacco dei cittadini dall’Europa, e una rinnovata fiducia nella governance democratica europea come modello di gestione dell’"interdipendenza complessa" propria dell’attuale quadro delle relazioni internazionali.
Non a caso Parag Khanna nel suo libro "I tre imperi"(26) ha preconizzato un sistema internazionale in cui accanto all’influenza degli "imperi" americano e cinese vi sarà un’Europa destinata ad assumere una forte capacità di attrazione per i suoi valori, anche nei confronti del second world, quella parte del mondo comprensiva non solo dei paesi affrancatisi dall’orbita sovietica, ma anche di quelli che sono emersi o stanno per emergere dal terzo mondo. è a questo scenario delle sfide globali del XXI secolo che l’Europa del Trattato di Lisbona potrà prepararsi con maggiore convinzione.



http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm

Il trattato di Lisbona in sintesi

Con la firma del presidente ceco Vaclav Klaus, il trattato di Lisbona risulta approvato da tutti i paesi dell’UE. Gli strumenti di ratifica cechi saranno ora trasferiti in Italia, in quanto paese depositario. La presidenza svedese potrebbe indire un vertice europeo per preparare l’attuazione del trattato.
Il 13 dicembre 2007 i leader dell’Unione europea hanno firmato il trattato di Lisbona, mettendo fine a diversi anni di negoziati sulla riforma istituzionale. Il trattato di Lisbona modifica il trattato sull’Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea, attualmente in vigore, senza tuttavia sostituirli.
Il nuovo trattato doterà l’Unione del quadro giuridico e degli strumenti necessari per far fronte alle sfide del futuro e rispondere alle aspettative dei cittadini. Il trattato doterà l’Unione europea di istituzioni moderne e di metodi di lavoro ottimizzati per rispondere in modo efficace ed efficiente alle sfide del mondo di oggi.
In una realtà in rapida evoluzione, per affrontare temi quali la globalizzazione, i mutamenti climatici, l’evoluzione demografica, la sicurezza e l’energia gli europei guardano all’UE. Il trattato di Lisbona rafforzerà la partecipazione democratica in Europa e la capacità dell’UE di promuovere quotidianamente gli interessi dei propri cittadini.
1.Un’Europa più democratica e trasparente, che rafforza il ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, offre ai cittadini maggiori possibilità di far sentire la loro voce e chiarisce la ripartizione delle competenze a livello europeo e nazionale.
- Un ruolo rafforzato per il Parlamento europeo: il Parlamento europeo, eletto direttamente dai cittadini dell’UE, sarà dotato di nuovi importanti poteri per quanto riguarda la legislazione e il bilancio dell’UE e gli accordi internazionali. In particolare, l’estensione della procedura di codecisione garantirà al Parlamento europeo una posizione di parità rispetto al Consiglio, dove sono rappresentati gli Stati membri, per la maggior parte degli atti legislativi europei.
- Un maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali: i parlamenti nazionali potranno essere maggiormente coinvolti nell’attività dell’UE, in particolare grazie ad un nuovo meccanismo per verificare che l’Unione intervenga solo quando l’azione a livello europeo risulti più efficace (principio di sussidiarietà). Questa maggiore partecipazione, insieme al potenziamento del ruolo del Parlamento europeo, accrescerà la legittimità ed il funzionamento democratico dell’Unione.
-  Una voce più forte per i cittadini: grazie alla cosiddetta “iniziativa dei cittadini”, un gruppo di almeno un milione di cittadini di un certo numero di Stati membri potrà invitare la Commissione a presentare nuove proposte.
- Ripartizione delle competenze: la categorizzazione delle competenze consentirà di definire in modo più preciso i rapporti tra gli Stati membri e l’Unione europea.
- Recesso dall’Unione: per la prima volta, il trattato di Lisbona riconosce espressamente agli Stati membri la possibilità di recedere dall’Unione.

2. Un’Europa più efficiente, che semplifica i suoi metodi di lavoro e le norme di voto, si dota di istituzioni più moderne e adeguate ad un’Unione a 27 e dispone di una maggiore capacità di intervenire nei settori di massima priorità per l’Unione di oggi.
- Un processo decisionale efficace ed efficiente: il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio sarà esteso a nuovi ambiti politici per accelerare e rendere più efficiente il processo decisionale. A partire dal 2014, il calcolo della maggioranza qualificata si baserà sulla doppia maggioranza degli Stati membri e della popolazione, in modo da rappresentare la doppia legittimità dell’Unione. La doppia maggioranza è raggiunta quando una decisione è approvata da almeno il 55% degli Stati membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
- Un quadro istituzionale più stabile e più semplice: il trattato di Lisbona istituisce la figura del presidente del Consiglio europeo, eletto per un mandato di due anni e mezzo, introduce un legame diretto tra l’elezione del presidente della Commissione e l’esito delle elezioni europee, prevede nuove disposizioni per la futura composizione del Parlamento europeo e per una Commissione ridotta e stabilisce norme più chiare sulla cooperazione rafforzata e sulle disposizioni finanziarie.
- Migliorare la vita degli europei: il trattato di Lisbona migliora la capacità di azione dell’UE in diversi settori prioritari per l’Unione di oggi e per i suoi cittadini. È quanto avviene in particolare nel campo della “libertà, sicurezza e giustizia”, per affrontare problemi come la lotta al terrorismo e alla criminalità. La stessa cosa si verifica, in parte, anche in ambiti come la politica energetica, la salute pubblica, la protezione civile, i cambiamenti climatici, i servizi di interesse generale, la ricerca, lo spazio, la coesione territoriale, la politica commerciale, gli aiuti umanitari, lo sport, il turismo e la cooperazione amministrativa.
3. Un’Europa di diritti e valori, di libertà, solidarietà e sicurezza, che promuove i valori dell’Unione, integra la Carta dei diritti fondamentali nel diritto primario europeo, prevede nuovi meccanismi di solidarietà e garantisce una migliore protezione dei cittadini europei.
- Valori democratici: il trattato di Lisbona precisa e rafforza i valori e gli obiettivi sui quali l’Unione si fonda. Questi valori devono servire da punto di riferimento per i cittadini europei e dimostrare quello che l’Europa può offrire ai suoi partner nel resto del mondo.
- I diritti dei cittadini e la Carta dei diritti fondamentali: il trattato di Lisbona mantiene i diritti esistenti e ne introduce di nuovi. In particolare, garantisce le libertà e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali rendendoli giuridicamente vincolanti. Il trattato contempla diritti civili, politici, economici e sociali.
- Libertà dei cittadini europei: il trattato di Lisbona mantiene e rafforza le quattro libertà fondamentali, nonché la libertà politica, economica e sociale dei cittadini europei.
- Solidarietà tra gli Stati membri: il trattato di Lisbona dispone che l’Unione e gli Stati membri sono tenuti ad agire congiuntamente in uno spirito di solidarietà se un paese dell’UE è oggetto di un attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo. Pone inoltre l’accento sulla solidarietà nel settore energetico.
- Maggiore sicurezza per tutti: la capacità di azione dell’Unione in materia di libertà, sicurezza e giustizia sarà rafforzata, consentendo di rendere più incisiva la lotta alla criminalità e al terrori contribuiranno a potenziare la capacità dell’Unione di far fronte alle minacce per la sicurezza dei cittadini.

4. Un’Europa protagonista sulla scena internazionale, il cui ruolo sarà potenziato raggruppando gli strumenti comunitari di politica estera, per quanto riguarda sia l’elaborazione che l’approvazione di nuove politiche. Il trattato di Lisbona permetterà all’Europa di esprimere una posizione chiara nelle relazioni con i partner a livello mondiale. Metterà la potenza economica, umanitaria, politica e diplomatica dell’Europa al servizio dei suoi interessi e valori in tutto il mondo, pur rispettando gli interessi particolari degli Stati membri in politica estera.
La nuova figura di alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che sarà anche vicepresidente della Commissione, è destinata a conferire all’azione esterna dell’UE maggiore impatto, coerenza e visibilità. Un nuovo servizio europeo per l’azione esterna assisterà l’alto rappresentante nell’esercizio delle sue funzioni.
La personalità giuridica unica conferita all’Unione ne rafforzerà il potere negoziale, potenzierà ulteriormente la sua azione in ambito internazionale e la renderà un partner più visibile per i paesi terzi e le organizzazioni internazionali. La politica europea di sicurezza e di difesa, pur conservando dispositivi decisionali speciali, agevolerà la cooperazione rafforzata tra un numero ristretto di Stati membri.

Istituzioni moderne ed efficienti

Il trattato di Lisbona non modifica in modo sostanziale l’architettura istituzionale dell’Unione europea, che resta fondata sul triangolo Parlamento, Consiglio, Commissione. Introduce, tuttavia, alcuni elementi nuovi che ne rafforzano l’efficienza, la coerenza e la trasparenza per venire meglio incontro alle esigenze dei cittadini europei. Le istituzioni dell’Unione europea diventano sette: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea e la Corte dei conti. Che cosa cambia con il trattato di Lisbona?

Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo rappresenta i cittadini degli Stati membri. Il trattato di Lisbona ne consolida i poteri in materia legislativa, finanziaria e di approvazione degli accordi internazionali. Ne modifica anche la composizione: il numero dei deputati europei non potrà essere superiore a 751 (750 più il presidente) e la ripartizione dei seggi tra gli Stati membri dovrà rispettare il principio della proporzionalità decrescente. In poche parole, questo principio significa che i deputati dei paesi più popolosi rappresenteranno un numero di cittadini più elevato di quelli dei paesi con un minor numero di abitanti. Il trattato dispone inoltre che ciascuno Stato membro non potrà avere meno di 6 o più di 96 deputati.

Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo, la cui funzione è dare slancio alla politica dell’UE, diventa un’istituzione europea, senza tuttavia ricevere nuove attribuzioni. Per contro, appare una nuova figura: il presidente del Consiglio europeo. Eletto per un periodo di due anni e mezzo, avrà principalmente il compito di garantire la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo e di ricercare il consenso. La funzione di presidente del Consiglio europeo non è compatibile con altri mandati nazionali.

Il Consiglio

Il Consiglio rappresenta i governi degli Stati membri. Il suo ruolo resta pressoché invariato. Il Consiglio continuerà a condividere le funzioni legislative e di bilancio con il Parlamento europeo e conserverà un ruolo centrale in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) e di coordinamento delle politiche economiche.
L’innovazione principale introdotta dal trattato di Lisbona riguarda il processo decisionale. Innanzitutto viene stabilito che il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo laddove i trattati prevedano una procedura diversa, come il voto all’unanimità. In pratica, dall’entrata in vigore del trattato di Lisbona il voto a maggioranza qualificata verrà esteso a numerosi settori d’intervento (quali l’immigrazione o la cultura).
In secondo luogo, l’introduzione dal 2014 del voto a doppia maggioranza, vale a dire quella degli Stati (55%) e quella della popolazione (65%), che riflette la doppia legittimità dell’Unione, rafforzerà sia la trasparenza che l’efficacia. Questo nuovo sistema di calcolo sarà completato da un meccanismo analogo al cosiddetto “compromesso di Ioannina”, che dovrebbe permettere ad un numero limitato di Stati membri (vicino alla minoranza di blocco) di manifestare la loro opposizione ad una determinata decisione. In tal caso il Consiglio è tenuto a fare di tutto per giungere, in un lasso di tempo ragionevole, ad una soluzione soddisfacente per entrambe le parti.

La Commissione europea

Il suo compito principale è promuovere l’interesse comune europeo. Il nuovo trattato permette che vi sia un commissario per ciascuno Stato membro, mentre secondo i trattati vigenti il numero dei commissari dovrebbe essere ridotto e vi sarebbero quindi meno commissari che Stati membri.
Altra importante novità: il trattato di Lisbona introduce un nesso diretto tra l’esito delle elezioni del Parlamento europeo e la scelta del candidato alla presidenza della Commissione.
Il ruolo del presidente della Commissione risulta inoltre rafforzato, dal momento che potrà obbligare un membro del collegio ad abbandonare le sue funzioni.

L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e vicepresidente della Commissione

La creazione della figura di alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza costituisce una delle principali innovazioni istituzionali del trattato di Lisbona. La coerenza dell’azione esterna dell’UE ne dovrebbe risultare rafforzata.
L’alto rappresentante avrà un doppio incarico: sarà il mandatario del Consiglio per la politica estera e di sicurezza comune (PESC), nonché vicepresidente della Commissione, responsabile delle relazioni esterne. Incaricato di condurre sia la politica estera che la politica di difesa comune, presiederà il Consiglio “Affari esteri”. Inoltre rappresenterà l’Unione europea sulla scena internazionale per le materie che rientrano nella PESC e sarà assistito da un servizio europeo per l’azione esterna, composto da funzionari del Consiglio, della Commissione e dei servizi diplomatici nazionali.

Le altre istituzioni

Per la Banca centrale europea (BCE) e la Corte dei conti vengono mantenute, senza cambiamenti di rilievo, le disposizioni degli attuali trattati. Quanto alla Corte di giustizia dell’Unione europea, il trattato di Lisbona ne amplia il campo d’intervento, specie in materia di cooperazione penale e di polizia, ed introduce alcune modifiche procedurali.

I parlamenti nazionali

I parlamenti nazionali, anche se non fanno parte della struttura istituzionale dell’Unione europea, svolgono un ruolo fondamentale nel suo funzionamento. Il trattato di Lisbona riconosce e rafforza il loro ruolo. Ad esempio, se un determinato numero di parlamenti nazionali è del parere che un’iniziativa legislativa avrebbe dovuto essere presa a livello locale, regionale o nazionale piuttosto che al livello dell’UE, la Commissione è tenuta a ritirarla o a spiegare chiaramente i motivi per i quali ritiene che la sua iniziativa sia conforme al principio di sussidiarietà.


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Approfondimenti

(1) - Per il testo integrale: http://eur-lex.europa.eu. In Italia è stato ratificato con L. 2 agosto 2008, n. 130, "Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007" (GU n. 185 del 8 agosto 2008 - Suppl. Ordinario n. 188). Sugli aspetti istituzionali del Trattato di Lisbona si rinvia a Il nuovo Trattato per l’Europa, in questa Rassegna n. 3/2008, e, in appendice al presente saggio, all’estratto Trattato di Lisbona. Condurre l’Europa nel XXI secolo del sito istituzionale www.europa.eu.
(2) - In questa Rassegna, v. anche: La Costituzione per l’Europa, n.1/2006.
(3) - Post referendum Survey in Ireland, Preliminar Results, in Flash Eurobarometer, n. 245/giugno 2008 (http://ed.Europa.eu/public-opinion/flesh/fl-245-en.pdf).
(4) - Non a caso il Trattato di Lisbona in Irlanda è stato sostenuto dal governo, dalle grandi aziende (in particolare da un nota compagnia aerea low cost) e da tutti i partiti politici maggiori. Il fronte minoritario dei contrari è stato rappresentato dal nuovo partito anti-europeo Libertas di Declan Ganley, dagli indipendentisti dello storico Sinn Fein e dall’estrema sinistra. Cfr.: G. Gramaglia, Il Trattato di Lisbona a un uomo della meta 4 ottobre 2008, in www.affariinternazionali.it.
(5) - P. Bricco, Dublino si pente e rilancia la UE, in Il Sole 24 ore, 4 ottobre 2009.
(6) - A. Cerretelli, Klaus detta le condizioni all’Europa, Il Sole 24 ore, 10 ottobre 2009; L. Offeddu, Varsavia ha firmato. Resta il ceco Klaus ultimo euro dissidente, Il Corriere della Sera, 11 ottobre 2009.
(7) - Si vedano le dichiarazioni riportate dall’agenzia Reuters Italia del 4 ottobre 2008 e sul sito www.tgcom.mediaset.it del 4 novembre 2009.
(8) - F. Cavaliera, I Tory preparano il boicottaggio, in Corriere della Sera, 4 ottobre 1009.
(9) - N. Degli Innocenti, Cameron l’euroscettico costretto a prendere tempo, 3 novembre 2009, in www.ilsole24ore.com.
(10) - M. Monti, Un presidente per il consenso, in Corriere della Sera, 22 novembre 2009.
(11) - M. Bothe, Integrazione europea e patriottismo parlamentare, 19 agosto 2009, in www.affariinternazionali.it.
(12) - In tal senso: G.L. Tosato, Se la Corte tedesca chiede più democrazia in Europa, 5 ottobre 2009, in www.affariinternazionali.it, e G. Tesauro, I valori del vivere insieme in Europa tra il sì irlandese e il nodo di Karlsruhe, in Corriere della Sera, del 6 ottobre 2009.
(13) -  Consiglio affari generali e relazioni esterne, Conclusioni del Consiglio sull’allargamento 8 dicembre 2008, http://register.consilium.europa.eu.
(14) - http://ec.europa.eu/enlargement/press_corner/key-documents/reports_oct_2009_it.htm.
(15) - www.asianews.net.
(16) - http://ec.europa.eu/news/external_relations/090728_it.htm.
(17) - F. Bruni, L’evoluzione della crisi finanziaria e le politiche internazionali per fronteggiarla, in L’Italia e la politica internazionale a cura di A. Colombo e G. Bonvicini, Bologna, 2009. Il Financial Stability Forum (FSF), con segreteria presso la Banca dei regolamenti internazionali (BRI) a Basilea, è stato fondato nel 1999 allo scopo di promuovere la stabilità finanziaria a livello internazionale, migliorare il funzionamento dei mercati e ridurre il rischio sistemico attraverso lo scambio di informazioni e la cooperazione internazionale tra le autorità di vigilanza. Riunisce regolarmente rappresentanti dei governi, delle banche centrali e delle autorità nazionali di vigilanza sulle istituzioni e sui mercati finanziari, di istituzioni finanziarie internazionali, di associazioni internazionali di autorità di regolamentazione e supervisione e di comitati di esperti di banche centrali. Per l’Italia vi partecipano rappresentanti del Ministero dell’Economia, della Banca d’Italia e della Consob. Il FSB è attualmente presieduto dal Governatore della Banca d’Italia, Mario Draghi. Il G20 è un forum di cooperazione e di consultazione sulle problematiche riguardanti il sistema finanziario internazionale. Partecipano al forum le 19 economie nazionali piú importanti al mondo e l’Unione Europea. L’economia del G20 corrisponde al 90% del prodotto nazionale lordo e all’80% del mercato mondiale. Rif. www.bancaditalia.it; www.europarl.europa.eu.
(18) - C. Corazza, La Conferenza dell’Onu sul clima. L’Europa e l’Italia dopo Copenaghen, 22 dicembre 2009, in www.affarinternazionali.it. Il progetto Desertec prevede la costruzione di centrali solari termodinamiche ed eoliche nei deserti della regione sahariana in particolare, con una cooperazione tra Europa, Medio Oriente e Africa Settentrionale. Il nuovo Piano solare per il Mediterraneo, concepito nell’ambito dell’Unione per il Mediterraneo, è finalizzato a ridurre l’inquinamento da idrocarburi e valorizzare l’energia solare, con un contributo della Commissione europea di 5.000.000 di euro.
(19) - R. Matarazzo, L’autunno caldo dell’Ue, 31 luglio 2009, in www.affarinternazionali.it.
(20) - www.governo.it.
(21) - www.europarl.europa.eu.
(22) - Sul tema si rinvia all’analisi di H. Brady, Immigrazione: le scelte europee (contributo del Centre for European Reform di Londra), in Aspenia, n. 45/2009.
(23) - Così Moisés Naím, Direttore di Foreign Policy, nel suo contributo, Aspettando l’Europa-laboratorio, in Il Sole 24 ore, del 6 ottobre 2009.
(24) - Sul pericolo di un indebolimento del metodo comunitario, il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, ha sollecitato un impegno comune per scongiurarlo nella Prefazione a Il Ventennio costituzionale dell’Unione Europea di A. Cangelosi, Venezia, 2009.
(25) - T. Tremonti, La crisi come cambiamento, in Astenia, n. 45/2009.
(26) - P. Khanna, The Second World: Empires and Influence in the New Global Order (Random House, 2008). Il best-seller internazionale è stato pubblicato in Italia da Fazi Ed. con il titolo: I tre imperi. Nuovi equilibri globali nel XXI secolo Roma, 2009. Incluso dalla rivista americana Esquire tra le 75 persone più influenti del mondo, Parag Khanna è direttore della Global Governance Initiative e senior research fellow alla New America Foundation; nato in India 32 anni fa, è stato consigliere di Barak Obama nella campagna elettorale presidenziale ed è docente della Georgetown University.