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  • N.4 - Ottobre-Dicembre
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Immigrazione illegale e immigrazione irregolare nell'Unione Europea

Oreste Liporace 

Oreste Liporace
Tenente Colonnello,
Capo 2^ Sezione dell’Ufficio Ordinamento
del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri.






1. Introduzione

È estremamente arduo introdurre una materia dai molteplici e controversi significati giuridici e trattare un argomento specifico - concernente l’immigrazione irregolare e illegale - per i quali sono ancora in corso studi approfonditi e analisi legislative mirate a comprenderne l’origine e l’effettiva portata. È però estremamente agevole premettere che l’immigrazione - da una parte - consente il superamento di oggettive difficoltà e problematiche sopportate nei Paesi d’origine di natura esistenziale, umana, politica e razziale - d’altra parte - determina un pericoloso spostamento della deriva del progresso economico e sociale verso posizioni incontrollate sul fronte della pubblica sicurezza e sul versante della occupazione non sicura e della disoccupazione tecnologica(1).
Condurremo un’analisi sul fenomeno dell’immigrazione che, dopo aver toccato i profili costituzionali della materia e le definizioni in termini tecnici(2), ci porterà verso la prospettiva politica dell’Unione Europea nella quale si stanno sempre più affermando i principi di solidarietà, prosperità e sicurezza coniugati con le politiche dell’immigrazione. Il commento specifico si basa su una serie di approfondimenti effettuati contestualmente alle lezioni seguite durante il corso di Alta formazione(3) e all’esito di un viaggio d’istruzione presso gli uffici deputati dell’Unione Europea. In entrambe le sedi sono stati più volte affrontati i due particolari aspetti: delle politiche di migrazione e dei risvolti di pubblica sicurezza arrivando alla soluzione di una netta prevalenza dei motivi di solidarietà e prosperità rispetto ad altre motivazioni.
Proprio nel viaggio d’istruzione effettuato a Bruxelles in occasione della visita dei frequentatori della Scuola di perfezionamento per le Forze di polizia(4), si è avuto modo di constatare l’importanza e il rilievo politico e tecnico del problema dell’immigrazione. Per interi direttori e uffici del Consiglio e della Commissione Europea il problema centrale è il controllo dell’immigrazione regolare e irregolare e la composizione delle politiche dei singoli Stati che - a seconda dell’esposizione al fenomeno - si irrigidiscono o si adeguano alle valutazioni e alle decisioni politiche dell’Unione Europea. In molti casi le misure politiche per disciplinare il fenomeno vengono sottoposte, prioritariamente, alla valutazione degli organi di vigilanza europea e in molti altri casi non sfugge la interdipendenza e la connessione del fenomeno stesso con le politiche del lavoro, dello sviluppo economico dell’intera Unione e del processo di unificazione con altre realtà nazionali.
Iniziamo - secondo un modello di analisi comparato - dalle definizioni sia letterali sia giuridiche, per poter capire quale è l’effettiva portata dei concetti e delle diverse interpretazioni che il diritto nazionale e comunitario conosce. Ci sia consentito però di anticipare le premesse con una semplice introduzione che propone la lettura dei precetti Costituzionali e di legge ordinaria vigenti in materia partendo dallo status giuridico della cittadinanza.
La cittadinanza è uno status a cui la Costituzione riconnette una serie di diritti e di doveri: principalmente diritti politici e doveri di solidarietà che esistono fra i componenti di un unico popolo(5).
La cittadinanza si acquista nei modi stabiliti dalla legge(6).
Con l’integrazione europea il rapporto tra lo Stato ed i propri cittadini cessa di avere quel carattere di esclusività che aveva in passato.
Il Trattato dell’Unione Europea del 1992 (noto come Trattato di Maastricht) ha introdotto l’istituto della cittadinanza dell’Unione (artt. 17-22 Tr. CE). Presupposto della cittadinanza dell’Unione è la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione "completa la cittadinanza nazionale e non la sostituisce"(art. 17 Tr. CE). La cittadinanza statale diventa pertanto parziale e deve essere integrata attraverso il riferimento a quel complesso di situazioni soggettive che sorgono in base al trattato CE e alle relative norme di attuazione(7).
Questo riferimento di legislazione europea e quello di rilievo costituzionale costituiranno un primo punto di orizzonte per affrontare la portata giuridica e tecnica delle politiche di controllo e gestione dei movimenti migratori; per la nostra trattazione quindi, questo aspetto costituirà un limite oggettivo per le politiche nazionali sull’immigrazione e vedremo che la cornice giuridica sarà integrata da altri limiti che definiremo limiti legislativi ordinari. Per lo status giuridico dello straniero l’art. 10 comma 2 della Costituzione pone una riserva di legge rinforzata: "la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali". Questo significa che non è vietato al legislatore di prevedere oneri o limitazioni particolari a carico degli stranieri, purché essi siano ragionevolmente giustificabili sulla base della loro particolare condizione(8). È per questa via che sono stati ammessi, per gli stranieri, limiti di tempo e particolari autorizzazioni per il soggiorno in Italia, l’obbligo di denunciare gli spostamenti nel territorio italiano, la possibilità di espulsione, l’obbligo di denuncia dell’assunzione al lavoro, ecc. In questo quadro di riferimento Costituzionale e di legislazione europea si può ora passare alla trattazione specifica del tema principale dell’immigrazione irregolare e illegale.

2. Immigrazione irregolare e illegale

Per "immigrazione", in senso tecnico, si definisce ogni movimento migratorio internazionale, individuale o di massa, originato da motivi economici, di studio, di lavoro e familiari o dall’intento di sfuggire situazioni di persecuzione, conflitti, catastrofi naturali, eventi rivoluzionari. Una prima osservazione sul fenomeno riguarda la dimensione internazionale che caratterizza, come avevamo detto in premessa, proprio nell’attuale momento storico i processi e, di conseguenza, le politiche e le normative dell’immigrazione(9). In senso letterale per la definizione di immigrazione noi facciamo riferimento al concetto di "migrazione" intendendo il trasferimento permanente o temporaneo di gruppi di persone in un paese diverso da quello di origine.
Per introdurre il significato dei termini: irregolare e illegale dobbiamo capire come viene alimentata e qualificata giuridicamente la presenza degli immigrati. La quantificazione della presenza straniera(10) è sempre stata alquanto problematica, tanto da risultare impossibile determinare in maniera assoluta il numero esatto degli stranieri presenti. La stima è ulteriormente ostacolata dalla mancata - e per certi versi oggettivamente poco praticabile - intercettazione di immigrati irregolari. Questa fetta di immigrati, presente ancora in numero rilevante nonostante le sanatorie succedutesi nel tempo, è stata senza dubbio ridimensionata dai provvedimenti di regolarizzazione, ma sfugge ancora a un completo controllo da parte delle autorità e delle istituzioni. Ciò è soprattutto da attribuire a dinamiche proprie del mercato del lavoro europeo e, in particolare, italiano. Esso, infatti, continua a esercitare una grande forza di attrazione nei confronti degli stranieri per soddisfare un fabbisogno di manodopera a basso costo e per colmare quei settori lavorativi più dequalificati ormai abbandonati dai lavoratori locali. Gli stranieri che lasciano il paese di origine per ragioni economiche, ambientali, politiche o semplicemente perché in cerca di lavoro, non avendo le condizioni minime per accedere ai canali di ingresso regolari, sono spesso costretti a ricorrere a percorsi illegali, coadiuvati dalle "teste di ponte", ossia dai connazionali giunti prima e già stabilmente insediati, e con la speranza di una regolarizzazione futura della propria presenza.
Questa "esigenza di entrare" nonostante le restrizioni legislative, o meglio al di là di esse, è sfruttata e gestita dalle innumerevoli organizzazioni criminali operanti a livello internazionale, che notoriamente "regolano" ormai il traffico di migranti. Non è da tralasciare, infine, che spesso la rigidità delle norme legislative, alle quali sottostare per mantenere la condizione di regolarità, favorisce la ricaduta nella condizione di irregolarità. In alcuni casi tutti questi elementi non fanno altro che alimentare - e in altri casi mantenere - la presenza di immigrati irregolari nel nostro paese.
Gli ingressi illegali in Europa avvengono per tre vie: attraverso le frontiere terrestri ed aeree e via mare. In Italia, la Sicilia, ad esempio, rimane la regione più colpita dall’immigrazione clandestina via mare.
Senza dubbio l’azione di contrasto del Governo attraverso i provvedimenti di respingimento alla frontiera e di rimpatrio ha avuto un’incidenza notevole nell’ultimo biennio, ma non è riuscita a eliminare gli ingressi illegali nel nostro Paese.
Non si può negare, inoltre, che altri fattori, l’allargamento dei confini dell’UE e la modifica della normativa che regola il soggiorno, abbiano influito su questa diminuzione.
Prima di addentrarci nella descrizione dei dati in nostro possesso, è senza dubbio utile e necessaria una precisazione terminologica.
Quando si parla di immigrazione, il confine tra ciò che si definisce regolarità e ciò che si definisce irregolarità è sempre labile, in quanto soggetto ai cambiamenti dei dispositivi di regolazione istituiti dal paese ospitante. Inoltre, al termine irregolare sono riconducibili diverse situazioni nelle quali si trova lo straniero nel paese di arrivo. Questa varietà di situazioni può essere ricondotta sinteticamente a tre tipi di attori dell’irregolarità:
-  l’immigrato irregolare, ossia colui che, entrato in maniera regolare, alla scadenza del suo permesso non è rientrato nel proprio Paese;
-  il clandestino o immigrato illegale, ovvero colui che ha oltrepassato il confine illegalmente;
-  la vittima del traffico, ossia colui che ha oltrepassato le frontiere illegalmente, talvolta costretto altre volte vittima dell’inganno, come se fosse merce a disposizione del trafficante.
Fatta questa distinzione, si può affermare che la maggior parte degli irregolari rintracciati nel nostro Paese appartiene alla prima categoria (61,0% degli irregolari rintracciati nel primo semestre del 2008) e che la percentuale degli sbarcati mostra una tendenza alla crescita abbastanza rilevante (si è passati dal 4% del 2007 al 12% del primo semestre del 2008). In questa sede tali distinzioni terminologiche verranno in risalto proprio per qualificare la diversa portata dell’immigrazione irregolare rispetto a quella illegale e le differenti misure, legislative e preventive, per controllare entrambi le migrazioni. Dopo i riferimenti legislativi parliamo delle motivazioni per l’immigrazione e iniziamo dal mercato del lavoro in termini di irregolarità.


3. Irregolarità e mercato del lavoro

Le relazioni che legano il mercato del lavoro ai movimenti migratori sono l’essenza della politica dell’Unione Europea; introdurremo queste interrelazioni prima analizzandole per il mercato del lavoro Italiano e poi le riproporremo in termini Comunitari. Si deve premettere che le condizioni del mercato del lavoro italiano sono tali da far individuare nella richiesta della mano d’opera il motivo predominante che determina la alimentazione dell’irregolarità e dell’illegalità del movimento migratorio. Infatti, parlando proprio della presenza irregolare - anche nel nostro Paese - si dedica molta attenzione all’entità delle stime e non al collegamento complesso del fenomeno con il mercato del lavoro; è invece opportuno soffermarsi sulle dinamiche che caratterizzano l’alimentazione dell’area della irregolarità in termini di confronto fra domanda e offerta. Oltre ai fattori di pressione dei Paesi di origine è determinante chiaramente la strutturazione del mercato del lavoro italiano - e lo sarà anche per il mercato europeo, quando tratteremo delle conclusioni e delle proposte - che, nella sua inadeguata regolamentazione quanto agli ingressi e ai meccanismi di collocamento e per la grande diffusione del sommerso, esercita un potente richiamo sui flussi migratori internazionali.
A partire dal 2005 possono essere d’aiuto, a livello interpretativo, le registrazioni delle domande presentate dai datori di lavoro e dalle famiglie per l’utilizzo delle quote fissate dai decreti flussi. Questi archivi consentono di misurare la pressione migratoria per territorio e di stabilire la discrepanza tra le quote ufficialmente stabilite e le effettive esigenze del mercato del lavoro, discrepanza che ovviamente influisce sulla irregolarità essendo per lo più gli immigrati già presenti in Italia al momento in cui le quote diventano operative. L’argomento testimonia una prima difficoltà tecnica di controllo dell’immigrazione, poiché nel verificare uno scostamento ampio fra domanda e offerta indirettamente esemplifichiamo una dinamica che alimenta l’irregolarità.
Il Ministero del lavoro ha registrato 239.585 domande di lavoratori extracomunitari presentate al 23 giugno 2005. Di queste domande solo 123.567 sono state ripartite a livello territoriale e i dati sono stati messi a disposizione nella loro aggregazione regionale. Ipotizzando che tutte le domande presentate abbiano la stessa ripartizione territoriale di quelle disaggregate per territorio, è possibile ricomporre il quadro di quell’anno. La pressione migratoria è concentrata per il 54,2% nel Nord (con prevalenza nel Nord Est), per il 29,8% nel Centro e per il 16,0% nel Meridione. Le domande non soddisfatte, riferite alle 99.500 quote disponibili, sono 150.000 e quindi l’esigenza di forza lavoro aggiuntiva è più che doppia rispetto alle opportunità offerte.
Nel 2006 la presentazione delle domande è avvenuta presso lo sportello unico per il tramite delle Poste Italiane e di esse il Ministero dell’Interno ha diffuso i dati anche per provincia. Per le aree territoriali si rilevano alcune variazioni rispetto all’anno precedente: si registra un aumento nel Nord (55,8%, questa volta con una leggera prevalenza del Nord Ovest); diminuisce la quota del Centro (26%); aumenta la quota del Meridione (18,2%); in ogni modo, il numero delle domande risulta più elevato in ogni area del Paese perché le domande sono passate da circa 240.000 a 484.000. Le domande non soddisfatte, a fronte di 170.000 posti disponibili, sono state 314.000 con una domanda di forza lavoro aggiuntiva addirittura tripla rispetto alle opportunità stabilite. È evidente, da una parte, che le domande non prese in considerazione in un anno possono essere state ripresentate nell’anno successivo; si può però aggiungere, dall’altra, che vi siano sia immigrati irregolari per i quali i datori di lavoro non sono disponibili a presentare le domande, sia immigrati arrivati di recente e ancora in cerca di un posto.
Il commento delle dinamiche raggiunge un primo obiettivo di omogeneità se si fa riferimento alla pressione migratoria sulla base del fabbisogno lavorativo. I dati riportati consentono di misurare la pressione migratoria per regione, basandosi sulle esigenze del mercato occupazionale evidenziate dalle richieste di assunzione presentate in occasione del decreto flussi 2006.
Al vertice abbiamo la Lombardia, che registra quasi un quinto delle domande (18,8% pari a 90.000 unità). Detengono una quota di domande superiore al 10% del totale il Lazio (62.000 domande), il Veneto (59.000), l’Emilia Romagna (56.000).
Le domande presentate sono superiori al 5% del totale in Piemonte (39.000), Toscana (35.000), Campania (27.000). Fanalino di coda sono la Valle d’Aosta (864), Trentino Alto Adige (872), Molise (1.552), Basilicata (2.838) e Sardegna (4.580).
In tutte le altre regioni sono state presentate più di 10.000 domande. A livello provinciale l’area romana, troppo presto qualificata come satura ed invece caratterizzata da un’economia in forte crescita e da un grande bisogno di lavoratori nel settore dei servizi, ha registrato la presentazione di 50.000 domande ed è seguita da Milano con 35.000 domande.
Non molto distanziate sono Torino, Brescia e Napoli, ciascuna con 20.000 domande. Vi è poi una fascia di 10 province, che si attestano sulle 10.000 domande (Treviso, Modena, Firenze) o poco al di sopra (12.000 a Verona, Venezia, Padova e 14.000 a Bologna) o poco al di sotto (9.000 a Vicenza e Perugia e 8.000 a Salerno).
La successiva fascia di 5.000 domande raggruppa altre dieci province: Cuneo, Mantova, Udine, Parma, Reggio Emilia, Forlì/Cesena, Ancona, Latina, Caserta e Reggio Calabria. Complessivamente le prime 25 province totalizzano più di 250.000 domande.
Mediamente, nel 2005, è stato possibile soddisfare una ogni tre domande presentate dai datori di lavoro, con notevoli variazioni da regione a regione: la situazione risulta notevolmente più critica rispetto all’anno precedente.
Per tirare bilanci più particolareggiati per regione occorrerà aspettare i dati definitivi che, se riferiti anche ai Paesi di origine, consentiranno di collegare la pressione in entrata ai Paesi di provenienza.
L’analisi, condotta sui dati presentati, rileva la sconnessione tra il mercato del lavoro legale e quello effettivo e porta a ritenere che i datori di lavoro bisognosi di manodopera la utilizzino anche quando la loro richiesta non è stata presa in considerazione(11).
Non si tratta di una irregolarità potenziale perché i lavoratori da assumere usualmente sono già presenti sul posto, anche se una impostazione ipocrita ha evitato di prendere in considerazione le incongruenze dei meccanismi d’incontro tra domanda e offerta e ha così mortificato la propensione alla legalità. Naturalmente vi sono anche i datori di lavoro interessati a speculare sui diritti dei lavoratori immigrati; per contrastarli non bastano i controlli alle frontiere ma gli stessi vanno completati con i controlli sul posto di lavoro affinché non venga interrotto il circuito della vigilanza. È parimenti fondamentale il superamento dei ritardi nella gestione del mercato occupazionale quanto alla determinazione delle quote, ai meccanismi di inserimento e alla gestione della disponibilità degli immigrati dopo che si sono stabiliti in Italia.
L’affollato settore della collaborazione familiare, che si estenderà ancora di più a seguito del progressivo invecchiamento della popolazione, è quello che ha maggiormente bisogno di una gestione più innovativa per far sì che gli immigrati siano più contenti e nello stesso tempo possano servire più persone, obiettivo possibile con l’incentivazione delle forme associative, mentre per la calmierazione dei costi sono auspicabili ulteriori incentivi da parte degli enti locali e del Governo, che comunque servono a ridurre l’esposizione finanziaria delle strutture pubbliche per quanto riguardano i ricoveri.
In conclusione l’irregolarità è, nello stesso tempo, una patologia del fenomeno migratorio e un indicatore dei rimedi da esperire. Quando l’area della irregolarità è troppo estesa, la società di accoglienza è meno disponibile all’accoglienza e all’integrazione; tuttavia la presenza degli stranieri presenti irregolarmente, se viene analizzata attentamente, è in grado di indicare le piste da seguire affinché i flussi lavorativi avvengano in maniera più ordinata.
Anche l’Italia, tradizionale Paese di emigrazione, a partire dalla seconda metà degli anni 80, ha visto aumentare in maniera esponenziale il numero degli ingressi di cittadini stranieri (immigrati per ragioni di lavoro, rifugiati, profughi di guerra e loro familiari, ecc.). Tale fenomeno, aggravatosi recentemente a seguito della tragedia umanitaria che si sta consumando nel vicino continente africano, ha raggiunto oramai dimensioni preoccupanti che possono essere metabolizzate esclusivamente tenendo costantemente di fronte le esigenze del mercato del lavoro nel nostro Paese e in Europa.


4. L’immigrazione regolare, irregolare, clandestina o illegale in Europa

Per riprendere il nucleo principale della trattazione dobbiamo specificare che la distinzione tra immigrazione regolare, irregolare e clandestina, da noi già introdotta, considera immigrati regolari tutti i cittadini stranieri il cui ingresso e la cui permanenza nel territorio dello Stato avvengono nel rispetto delle condizioni di legge, ovvero, rispettivamente:
-  in possesso di passaporto valido o documento equipollente e del visto d’ingresso - salvo i casi di esenzione previsti dalle leggi - e per coloro che sono muniti di permesso di soggiorno o di carta di soggiorno, rilasciati a norma di legge;
-  in possesso di permesso o titolo equipollente rilasciato dalla competente autorità di uno Stato appartenente all’Unione Europea, nei limiti ed alle condizioni previsti da specifici accordi.

a. L’immigrazione irregolare e quella clandestina

Sebbene apparentemente i due concetti possano sembrare coincidenti, dal punto di vista tecnico si distingue tra immigrazione irregolare e immigrazione clandestina in senso proprio. Possono considerarsi immigrati irregolari, le seguenti categorie di persone:
-  coloro che entrati con un regolare visto d’ingresso o in esenzione di visto non hanno chiesto entro il termine previsto dalla legge (otto giorni lavorativi) il permesso di soggiorno all’Autorità competente (questore della provincia in cui lo straniero si trova);
-  coloro che entrati regolarmente e muniti di regolare permesso di soggiorno alla scadenza dello stesso non ne hanno richiesto il rinnovo;
-  coloro che, pur avendo chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno, per assenza dei requisiti prescritti non lo hanno ottenuto;
-  coloro ai quali è stato revocato il permesso di soggiorno, essendo venuti meno i requisiti che diedero luogo al rilascio;
-  i richiedenti asilo, ai quali è stato negato il riconoscimento dello status di rifugiato e che non hanno ottemperato all’invito della Questura di lasciare il territorio nazionale.
Tutti gli altri, cioè gli extracomunitari che sono entrati ed entrano in Italia eludendo ogni controllo, sono da considerare immigrati clandestini o illegali in senso proprio.

b. Immigrazione in Europa

Il tema centrale della trattazione riguarda lo scenario dell’Unione Europea, per il quale l’irregolarità e l’illegalità sono concetti di validità assoluta che trovano nelle dinamiche politiche comunitarie una interpretazione innovativa mai disgiunta dai principi di solidarietà e prosperità.
Vedremo come parlare di irregolarità e di clandestinità significa oggi non più definire il problema da un punto di vista penale e sanzionatorio ma soltanto amministrativo dove la solidarietà e le esigenze del lavoro sono qualificate come elementi principali dai quali trae origine ogni analisi e spiegazione dei fenomeni.
Il nostro studio, senza avere la presunzione di completare l’analisi dettagliata della materia, proporrà una lettura critica della legislazione Europea che - indipendentemente dalle tendenze politiche nazionali - costituisce e rappresenterà la prospettiva politica di riferimento per i prossimi anni.
Il 17 giugno 2008 la Commissione europea ha presentato una Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni avente come oggetto "Una politica d’immigrazione comune per l’Europa: principi, azioni e strumenti" (COM 2008).
Tale Comunicazione prende atto del fenomeno dell’immigrazione(12) quale realtà concreta(13) di un’Europa aperta e ormai priva di frontiere interne, in cui ogni singolo Stato membro, coadiuvato dalle Istituzioni europee, deve "responsabilizzarsi" predisponendo una gestione sempre più efficace delle migrazioni. Le migrazioni internazionali possono e devono, inoltre, rappresentare un’opportunità, costituendo un fattore di scambio culturale, umano, sociale ed economico. Secondo il documento, le migrazioni contribuiscono, infatti, alla crescita economica dell’Unione Europea e degli Stati membri - che abbisognano sempre più di lavoratori migranti per sopperire alle future carenze di manodopera e per aumentare il potenziale di crescita e la prosperità interna(14).
Il potenziale dell’immigrazione può, però, essere considerato maggiormente positivo soltanto con un’integrazione riuscita nelle società dei Paesi ospitanti e, quindi, la Commissione europea presenta la materia della politica d’immigrazione comune riassumendola in dieci punti fondamentali, raggruppati intorno ai tre cardini portanti della prosperità, sicurezza e solidarietà. Per prosperità si deve intendere il contributo apportato dall’immigrazione legale allo sviluppo sociale ed economico dell’Unione Europea.
La Commissione europea sostiene che gli Stati membri debbano promuovere una politica d’immigrazione comune fondata sull’immigrazione legale e inscindibilmente legata a normative chiare, trasparenti e non discriminatorie. Risulta necessario, quindi, assicurare una parità di trattamento, reale ed effettiva, ai cittadini di paesi terzi che desiderino soggiornare legalmente in uno dei Paesi dell’UE, definendo regole certe per l’ingresso ed il soggiorno degli immigrati, fornendo informazioni e offrendo assistenza e sostegno ex ante, ovvero direttamente nei loro Paesi di origine.
La Commissione ricorda che, come previsto dalla strategia di Lisbona, il flusso migratorio deve rispondere ad una valutazione comune dei bisogni dei mercati del lavoro all’interno dei Paesi dell’Unione Europea, in ogni settore economico, allo scopo di sostenere la crescita e soddisfare le necessità del mercato del lavoro stesso. Tale obiettivo, fermo restando il potere per ogni Stato di decidere le condizioni di ammissione sul suo territorio di migranti legali e la possibilità di fissarne la quota numerica, è ottenibile sviluppando "profili migratori" nazionali, in grado di segnalare le potenziali carenze di qualifiche per ogni settore e occupazione.
Gli Stati membri sono chiamati a migliorare l’efficacia delle politiche d’immigrazione professionale, rendendo più agile l’incontro tra offerta e domanda di lavoro e promuovendo una più incisiva formazione per i lavoratori dei Paesi terzi, in modo da adeguare le qualifiche degli immigrati alle caratteristiche dei mercati del lavoro nazionale. Altresì, gli Stati membri dovranno porre in essere una politica di integrazione armoniosa, favorendo la partecipazione dell’immigrato alla sfera civica, al mondo del lavoro, all’istruzione, al dialogo interculturale, cercando di eliminare ogni diversità di trattamento che risulti discriminatoria per il cittadino del Paese terzo.
Per rendere gli immigrati legali parte integrante della vita comunitaria, gli Stati dell’UE dovranno sostenere lo sviluppo di appositi programmi per l’acquisizione delle capacità linguistiche e degli strumenti necessari per un autentico adattamento ed inserimento. Inoltre, gli Stati membri dovranno garantire un accesso reale alle cure sanitarie, alla protezione sociale, all’educazione ed un’effettiva applicazione dell’acquis comunitario.
Arriviamo al principio di solidarietà e introduciamo il necessario coordinamento delle politiche tra gli Stati membri e la cooperazione con i Paesi terzi. Il primo punto che si sottolinea riguarda l’esigenza di rafforzare la cooperazione degli Stati membri e dell’intera Unione Europea con i Paesi di origine dei cittadini immigrati, al fine di combattere il fenomeno dell’immigrazione clandestina.
La politica d’immigrazione comune deve necessariamente basarsi su un alto livello di solidarietà politica e operativa, reciproca fiducia, trasparenza, condivisione delle responsabilità e impegno comune dell’Unione Europea e degli Stati membri.
Per ottenere tali risultati si suggerisce di intensificare gli scambi di informazioni, di elaborare dispositivi migliori per monitorare l’effetto delle misure nazionali in materia migratoria e di intensificare la condivisione degli strumenti tecnici, con lo scopo di aumentare la fiducia tra Stati membri dell’UE e coordinare le strategie sulle questioni di interesse comune. La solidarietà tra gli Stati membri, per realizzare gli obiettivi strategici della politica d’immigrazione comune, deve avere una forte componente finanziaria, che tenga conto della situazione specifica delle frontiere esterne di alcuni Stati membri. Gli Stati che per la loro situazione geografica sono esposti ad un maggior afflusso migratorio - e qui l’Italia si pone in prima posizione - o che dispongano di mezzi limitati, possono contare sull’aiuto dell’Unione Europea in base al principio di solidarietà(15).
La posizione politica dell’Unione si caratterizza ancora per la volontà di gestire in modo efficace i flussi migratori considerando indispensabile le forme di partenariato e di cooperazione con i Paesi terzi e invitando gli Stati membri a concludere, a livello comunitario o bilaterale, accordi con i Paesi di origine e di transito dei cittadini immigrati. All’Unione Europea - come entità politica unitaria - viene raccomandato di procedere con significativi strumenti di cooperazione con i paesi partner per aumentare un’immigrazione legale e razionale e migliorare la gestione della stessa, per tutelare i diritti fondamentali e per lottare contro i flussi irregolari di immigrazione clandestina. Gli Stati, quindi, sono chiamati a potenziare la cooperazione, il sostegno e lo sviluppo di relazioni con i Paesi terzi al fine di elaborare strategie per una buona gestione dell’immigrazione e per sensibilizzare gli stessi Stati all’esigenza di scoraggiare i loro cittadini dall’entrare e dal soggiornare illegalmente sul territorio dell’Unione. Questa indicazione per il profilo nazionale ha trovato notevoli conferme nei trattati e nelle intese bilaterali che l’Italia ha effettuato con i Paesi dell’Africa mediterranea, in particolare con la Libia l’intervento di condivisione dei programmi industriali di riqualificazione interna delle strutture autostradali e ferroviarie è stato finalizzato a un più mirato controllo dell’immigrazione dal centro dell’Africa verso le coste del Mediterraneo.
Altre intese bilaterali, memorandum di intesa fra forze di polizia e relazioni tecniche sono state predisposte con altri Paesi in un quadro di politica estera dell’Unione basata sulla costante interrelazione fra programmi di sviluppo, solidarietà attiva e sicurezza.
Il terzo cardine, in effetti, è rappresentato proprio dalla sicurezza che deve essere intesa come intensificazione della lotta contro l’immigrazione illegale compreso lo sviluppo di una politica dei visti al servizio degli interessi dell’Europa.
La Commissione sostiene che è indispensabile potenziare il controllo dell’accesso al territorio dell’Unione Europea per favorire una gestione delle frontiere realmente e concretamente integrata, garantendo al tempo stesso un accesso agevole ai viaggiatori in buona fede e alle persone bisognose di protezione. La Commissione ricorda, inoltre, che una delle priorità dell’Unione Europea è intensificare la lotta contro il traffico di migranti e la tratta di persone in tutte le sue fattispecie.
Necessaria risulta, quindi, una politica comune dei visti e lo sviluppo di nuove tecnologie per consentire verifiche differenziate e scambi di informazioni tra Stati membri.
La Commissione europea ha invitato gli Stati membri e l’Unione a prendere in considerazione la possibilità di creare un dispositivo che obblighi i cittadini di Paesi terzi ad ottenere un’autorizzazione elettronica preventiva per viaggiare prima di recarsi sul territorio dell’UE; e propone di sostituire gli attuali visti nazionali del sistema Schengen con i visti Schengen europei uniformi, consentendo così un trattamento paritario e non discriminatorio di tutti i richiedenti il visto.
L’integrità di uno spazio Schengen aperto e senza controlli alle frontiere interne va conservata e migliorata.
Occorre rafforzare la gestione integrata delle frontiere esterne e sviluppare politiche di controllo frontaliero coerenti e armonizzate, mantenendo un intenso dialogo informativo tra i Paesi dell’UE(16).
Gli Stati membri sono stati, pertanto, chiamati a rafforzare il potere operativo dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione alle frontiere esterne (FRONTEX)  e di dotare tale istituto dei mezzi per esercitare pienamente la sua missione di coordinamento, continuando comunque a sviluppare il concetto di sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR). La lotta contro l’immigrazione illegale, la tratta di esseri umani, il lavoro irregolare nelle sue varie e molteplici forme, e lo sfruttamento di lavoratori clandestini deve essere sostenuta efficacemente con misure preventive, di contrasto e con sanzioni certe, chiare e sicure.
La Commissione auspica che gli Stati membri predispongano un sistema di protezione e di assistenza alle vittime della tratta di persone, in particolare donne e bambini, sviluppando programmi operativi per agevolare il recupero delle vittime e la loro reintegrazione nella società ospite o in quella di origine. L’intensificazione dell’azione dell’UE deve avvenire a livello regionale ed internazionale, devono essere coinvolti attivamente e sensibilizzati i rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro per meglio garantire un’efficace lotta contro il lavoro irregolare ed il lavoro non dichiarato.
Misure di rimpatrio efficaci sono una componente indispensabile della politica dell’UE in materia di immigrazione illegale. La regolarizzazione su larga scala di persone in posizione irregolare, risultando discriminatoria, non può costituire la soluzione più appropriata: la Commissione predilige una politica di regolarizzazione per singolo individuo basata su criteri equi e trasparenti. La Commissione chiede che sia rafforzata la cooperazione pratica tra Stati membri nell’applicazione dei provvedimenti di rimpatrio e che sia potenziato il ruolo di FRONTEX, sviluppando un’impostazione comune in materia di regolarizzazione, con requisiti minimi per un’informazione reciproca il più possibile precoce.


5. Politica europea sull’immigrazione e l’asilo. Conclusioni

Prendendo le mosse dalla comunicazione della Commissione e dal primo dibattito ministeriale tenutosi durante la riunione informale GAI che si è svolta il 7-8 luglio 2008 a Cannes, il Consiglio dell’Unione Europea ha presentato un progetto di testo relativo al "Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo", sul quale si è tenuta una prima ampia discussione in occasione del Consiglio del 24-25 luglio.
Tutti gli intendimenti e le relazioni fra Commissione e Consiglio sono finalizzate a dare concreta rilevanza ai principi comuni di sicurezza, integrazione e solidarietà che devono orientare le politiche migratorie sul piano nazionale ed internazionale, nonché gli elementi strategici da seguire per tradurli in pratica. Il Consiglio dell’UE, su invito della Commissione, affronta il tema dell’immigrazione illegale e della necessità di una omogenea e concreta armonizzazione. Conferma il fenomeno dell’immigrazione quale realtà persistente in un mondo nel quale sono sempre più aspri i divari di ricchezze e di sviluppo tra i diversi Paesi.
L’immigrazione potrebbe, afferma il Consiglio, rappresentare una occasione di scambio interculturale, umanitario e di sviluppo economico in un’Europa in cui la generazione del cosiddetto baby boom si avvicina alla pensione e i tassi di natalità sono molto bassi. Inoltre, il Consiglio ribadisce la convinzione che le questioni migratorie costituiscano parte integrante delle relazioni esterne dell’Unione e che pertanto una gestione strutturata della migrazione legale e un’efficace lotta contro l’immigrazione clandestina vadano considerati anche come strumenti per favorire le sinergie tra le migrazioni e lo sviluppo.
Un’immigrazione mal controllata può pregiudicare la coesione sociale dei Paesi di destinazione ed è per questo motivo che l’organizzazione dell’immigrazione deve tenere conto delle capacità d’accoglienza degli Stati membri sotto il punto di vista del mercato del lavoro, degli alloggi, dei servizi sanitari, scolastici nonché proteggere i migranti dal rischio di sfruttamento da parte di reti criminali. In definitiva, il Consiglio, riconoscendo i significativi progressi realizzati dagli Stati membri nell’armonizzazione delle politiche migratorie(17), crede nella necessità di "ulteriori passi avanti".
Per tale motivo assume cinque impegni fondamentali la cui concreta attuazione andrà conseguita, in particolare, nell’ambito del programma che subentrerà nel 2010 al programma dell’Aia:
-  organizzare l’immigrazione legale tenendo conto delle priorità, delle esigenze e delle capacità d’accoglienza stabilite da ciascuno Stato membro e favorire l’integrazione;
-  combattere l’immigrazione clandestina, in particolare assicurando il ritorno nel loro Paese di origine o in un Paese di transito degli stranieri in posizione irregolare;
-  rafforzare l’efficacia dei controlli alle frontiere;
-  costruire un’Europa dell’asilo;
-  creare un partenariato globale con i Paesi di origine e di transito che favorisca le sinergie tra le migrazioni e lo sviluppo.
Il commento complessivo risulta abbastanza facile e netto. La nuova impronta politica comunitaria sull’immigrazione rende stridente le misure di difesa da parte di ogni Stato - in primis il nostro Paese - con le misure adottate in sede dell’Unione: le misure preventive di sicurezza e di ordine pubblico risultano - anche per gli stessi cittadini comunitari - secondarie rispetto alla politica della libera circolazione e del mercato del lavoro(18).
Andranno ridefinite alla luce di queste priorità le volontà politiche di rigida determinazione delle aggravanti di presenza irregolare sul territorio nazionale, si dovranno riconoscere le indiscutibili esigenze della politica Europea rispetto alle pressanti esigenze di pubblica sicurezza nazionale, richiedendo di innalzare la soglia della professionalità e della cooperazione delle Forze di polizia, in termini di contesto sia europeo sia nazionale. Tutto ciò che alimenta un mercato del lavoro sempre più povero di energie lavorative non può essere discriminato se non in termini di assoluta e provata devianza: ecco perché sarà sempre più necessario coordinarsi e affrontare le problematiche operative con forte spirito di unione fra le forze di polizia riconoscendo che la solidarietà e lo sviluppo sano sono anche priorità di chi ha lavorato e chi lavora per la difesa e la sicurezza dei cittadini.

Approfondimenti
(1) - Il termine è utilizzato da J. M. Keynes, nell’opera: Possibilità economiche per i nostri nipoti, Milano, 2009, pag. 19; il saggio, seguito da un commento di G. Rossi, venne letto dall’autore nel 1928, prima agli studenti del Winchester College e poi a Cambridge, e l’autore le pubblicò due anni dopo, nel 1930. L’opera prevede il declino della prosperità in funzione dello sviluppo tecnologico e l’Autore testualmente considera: "dovremo aspettarci un ulteriore declino della prosperità e a mio avviso si tratta di un fraintendimento molto vistoso di quanto ci accade intorno. Scambiano per reumatismi quelli che in realtà sono disturbi della crescita, e in particolare di una crescita troppo veloce. La fase di assestamento fra un periodo economico è l’altro non è mai indolore. La tecnica ha progredito talmente in fretta da non consentire un adeguato riassorbimento della forza lavoro".
(2) - E. Spatafora, Diritto internazionale e ordinamento italiano. Casi e materiali, dispense, Roma 2006.
(3) - E. Spatafora, Il contrasto al traffico di migranti nel contesto giuridico internazionale ed europeo, in Atti del Convegno "Il contrasto al traffico di migranti. Profili internazionali, comunitari ed interni", Giuffrè, Milano, 2008. In particolare il volume è stato utilizzato non soltanto per le definizioni principali in materia ma anche per l’approfondimento dei concetti di base trattati in aula dalla Professoressa Spatafora.
(4) - Il viaggio ha interessato, oltre alle visite alle Ambasciate d’Italia -presso l’UE e presso il Regno del Belgio - sia gli uffici della Commissione Europea sia quelli del Consiglio; in molti incontri sono stati portati all’ordine del giorno sia il tema dell’immigrazione sia le problematiche in termini di sicurezza e di politica del lavoro.
(5) - R. Bin e G. Petruzzella, Diritto Costituzionale, Torino, 2001, pag. 24.
(6) - L. 91/1992 e relativo regolamento di esecuzione D.P.R. 572/1993. La cittadinanza italiana viene acquistata con la nascita per ius sanguinis (figlio anche adottivo, di madre o padre in possesso della cittadinanza italiana, qualunque sia il luogo di nascita), per ius soli (colui che nasce in Italia da genitori ignoti o apolidi, o che, nato in Italia da cittadini stranieri, non ottenga la cittadinanza dei genitori sulla base delle leggi degli Stati cui questi appartengono), ovvero su richiesta dell’interessato in taluni casi stabiliti dalla legge. Per lo straniero i modi sono previsti nel caso in cui si possa vantare un genitore o un ascendente in linea retta di secondo grado che sia cittadino italiano per nascita o che abbia raggiunto la maggiore età, adottato da cittadino italiano e residente nel territorio nazionale da almeno cinque anni successivi all’adozione; o ancora dello straniero che ha prestato servizio alle dipendenze dello Stato per almeno cinque anni e dallo straniero che ha avuto regolare residenza in Italia per almeno dieci anni.
(7) - R. Bin e G. Petruzzella, op. cit., pag. 25, "Le situazioni soggettive comprendono il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.. la tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro… il diritto di petizione e il voto per l’elezione del Parlamento europeo". Inoltre l’Unione si impegna a rispettare i diritti fondamentali quali sono sanciti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e del cittadino.
(8) - La condizione di straniero può essere la ratio distinguendi che giustifica la ragionevolezza di un certo grado di scostamento della disciplina dello straniero da quello del cittadino, differenze "che il legislatore può apprezzare e regolare nella sua discrezionalità, la quale non trova altro limite se non nella razionalità del suo apprezzamento" (sent. Corte Cost.144/1970).
(9) - V. Suppa, Immigrazione e criminalità, - Considerazioni generali sul fenomeno dell’immigrazione, Quaderni di intelligence. Comando Generale della Guardia di Finanza 1999 pag. 1 - generalità. Dell’autore, Generale di divisione della Guardia di Finanza, nella stessa opera - vengono trattati temi sulla immigrazione e sulla relazione fra clandestinità e crimine e, per la tematica in esame, si riportano testualmente i seguenti passi: "Dagli inizi degli anni 90, l’immigrazione è divenuta un processo "globale" che, provocato da fattori demografici, socio-economici, politici, sta caratterizzando e caratterizzerà in maniera considerevole le condizioni di vita nei paesi maggiormente industrializzati" e ancora: "Flussi di persone, calcolati nell’ordine dei 15 milioni, si spostano ogni anno nei diversi continenti, principalmente dal centro e dal sud America verso gli Stati Uniti e il Canada e dall’Africa, dall’Asia e dai Paesi ex comunisti verso l’Unione Europea. Inoltre, autorevoli studi in materia prospettano, almeno per i prossimi dieci anni, un incremento costante dei flussi migratori provenienti dai Paesi esportatori di emigrati (i c.d. Paesi Emigrant Exporter)". Con 552 voti favorevoli, 105 contrari e 34 astensioni, il Parlamento europeo il 19 febbraio 2009 ha adottato formalmente una nuova direttiva che, allo scopo di contrastare l’immigrazione illegale, vieta l’assunzione di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente e, a tal fine, stabilisce norme minime comuni relative a sanzioni applicabili ai datori di lavoro che violano tale divieto. La direttiva, che va a completare i testi legislativi sul rimpatrio e sulla "carta blu", sarà applicabile 24 mesi dopo la data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea. La scorsa sessione, il Parlamento aveva approvato il maxi-emendamento di compromesso negoziato con il Consiglio dal relatore Claudio Fava (PSE, IT), ma aveva rinviato l’adozione formale del provvedimento per lasciare al Consiglio il tempo di esaminare e di approvare, come poi ha fatto, una dichiarazione comune sul subappalto che sarà ora allegata al testo della direttiva. La direttiva impegna gli Stati membri a obbligare i datori di lavoro a chiedere ai cittadini di paesi terzi, prima di assumerli, di presentare il permesso di soggiorno o altra autorizzazione di soggiorno, nonché a tenere o registrare una copia di tali documenti almeno per la durata del periodo di lavoro per poterli esibire durante le eventuali ispezioni delle autorità competenti nazionali. Inoltre, devono essere tenuti a informare le autorità competenti dell’inizio dell’impiego di un cittadino di un paese terzo entro il termine stabilito dagli Stati membri. Questi, peraltro, hanno la facoltà di fissare una procedura semplificata di notifica se il datore di lavoro è una persona fisica che assume a fini privati. Se i datori di lavoro adempiono a queste disposizioni non potranno essere considerati responsabili di aver infranto il divieto di impiegare immigrati clandestini, a meno che non siano al corrente del fatto che il documento presentato è falso. In forza della direttiva, gli Stati membri dovranno adottare le misure necessarie affinché i datori di lavoro che impiegano manodopera extra-comunitaria illegale «siano passibili di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive». Queste potranno includere sanzioni finanziarie che aumentano a seconda del numero di cittadini di paesi terzi impiegati illegalmente e il pagamento dei relativi costi di rimpatrio. Sono previste anche sanzioni amministrative, come l’esclusione dalle sovvenzioni, la chiusura e il ritiro della licenza e, per i casi più gravi, come l’impiego di minori, sanzioni penali. La direttiva impegna inoltre gli Stati ad agevolare le denunce, anche attraverso sindacati e O.n.g., e a garantire adeguate ispezioni, soprattutto nei settori più a rischio.
(10) - E. Spatafora, Diritto internazionale e ordinamento italiano. Casi e materiali, dispense, Roma 2006.
(11) - Questo dato, vero anche per l’Unione Europea, ci fa capire realmente che il problema della sicurezza e quello delle esigenze del mercato del lavoro si confrontano secondo un percorso dinamico che fa da battistrada alle politiche del controllo dell’immigrazione, il principio di espansione dell’economia europea non si potrà affermare se non si lascia spazio ad una politica flessibile sulla immigrazione.
(12) - Con il termine "immigrato" si intende un cittadino di un Paese terzo rispetto all’Unione Europea.
(13) - Oggi gli immigrati rappresentano circa il 3,8 della popolazione totale dell’Unione. Dal 2002 si registrano ogni anno tra 1,5 e 2 milioni di arrivi nell’UE. Il 1° gennaio 2006 soggiornavano nell’UE 18,5 milioni di cittadini di paesi terzi.
(14) - In base alle statistiche relative alla popolazione e alle condizioni sociali effettuate da Eurostat, nel 2007 la popolazione attiva nell’UE si aggirava intorno ad una media di 235 milioni. Stando alle ultime proiezioni demografiche (scenario di convergenza basato sul 2008, anno di convergenza 2150) entro il 2060 la popolazione dell’UE in età lavorativa diminuirà di almeno 50 milioni, creando notevoli rischi per la sostenibilità del sistema pensionistico, di quello sanitario e della protezione sociale, aumentando di conseguenza la spesa pubblica.
(15) - Il programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" (2007-2013) predispone un meccanismo di ripartizione degli oneri che integra le risorse di bilancio degli Stati membri.
(16) - Andrà rafforzata in particolare la cooperazione tra le Autorità degli Stati membri al fine di sviluppare un sistema di "sportello unico" ai valichi di frontiera, nel quale ogni viaggiatore sia soggetto, in generale, ad un solo controllo da parte di una sola autorità.
(17) - L’armonizzazione delle politiche migratorie consiste nella soppressione dei controlli alle frontiere interne nella maggior parte del territorio europeo, nell’adozione di una politica comune in materia di visti, nell’armonizzazione dei controlli alle frontiere esterne e delle normative relative all’asilo, nel riavvicinamento delle legislazioni in tema d’immigrazione legale, nella cooperazione nel settore della lotta contro l’immigrazione clandestina, nella creazione dell’agenzia FRONTEX, e nell’istituzione di fondi dedicati che riflettano la solidarietà tra gli Stati membri.
(18) - Sul quotidiano "Il Mattino" del 17 aprile 2009 n. 103 a pag.3 in un’intervista al Ministro dell’interno, On. Roberto Maroni, si legge testualmente a seguito della domanda dell’intervistatore M.P. Milanesio. Che cosa accade se di un cittadino europeo viene dimostrata la pericolosità? Anche in questo caso non è possibile alcun intervento preventivo? A suo tempo proposi un provvedimento che consentiva al Governo rimpatri forzati per gravi motivi di sicurezza e di ordine pubblico o in casi di pesanti precedenti penali. Purtroppo questa norma è stata bocciata dalla Commissione europea che ha ritenuto eccessiva la sanzione del rimpatrio. Un no che ci ha impedito di rendere applicativa questa regola. Abbiamo le mani legate. Bruxelles ci ha fermati.

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