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Giustizia Amministrativa

Potere di sospensione e potere di revoca autorizzazione alla somministrazione di cibi e bevande - Natura e vizi del provvedimento lesivo - Polizia amministrativa - Disciplina del T.U.L.P.S.

T.A.R. Lombardia, Sez. Brescia, sentenza del 13 febbraio 2008 n. 69. Pres. Scognamiglio, Est. Mieli.

L’esercizio del potere di sospensione e del potere di revoca della autorizzazione alla somministrazione di cibi e bevande, che ha come immediata conseguenza la chiusura del pubblico esercizio, è prerogativa che compete al Questore laddove siano in pericolo l’ordine e la sicurezza pubblica.

Si legge quanto appresso in sentenza:

1. Con ordinanza ...omissis..., il Sindaco del Comune di ...omissis... ai sensi dell’art. 100 del T.U. delle leggi di P.S., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, ha revocato l’autorizzazione n. ...omissis... all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande rilasciata in favore del ...omissis...
2. A fondamento del provvedimento vengono poste delle segnalazioni del Comando Carabinieri di ...omissis... e le lamentele di vicini.
3. Con ricorso notificato il 20 marzo 2007 e depositato il 28 marzo 2007 il predetto provvedimento è impugnato per le seguenti censure:
a. incompetenza del Sindaco ad adottare provvedimenti di cui all’art. 100 del T.U. delle leggi di P.S., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, di revoca del pubblico esercizio per motivi di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica che spettano al Questore;
b. carenza di motivazione;
c. violazione dell’art. 100 del T.U. delle leggi di P.S., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e del principio di gradualità nell’irrogazione dei provvedimenti ivi previsti comportanti nelle ipotesi meno gravi la mera sospensione dell’attività e non la revoca della stessa.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di ...omissis... chiedendo la reiezione del ricorso perchè infondato.
5. Con ordinanza n. 359 del 10 maggio 2007 è stata accolta la domanda cautelare.
6. Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2007, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. In diritto il ricorso è fondato e merita accoglimento in relazione al primo ed assorbente motivo con il quale si lamenta l’incompetenza del Sindaco ad adottare provvedimenti di sospensione o revoca per motivi di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica ai sensi dell’art. 100 del T.U. delle leggi di P.S., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773.
L’art. 100, comma 1 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, prevede che “oltre i casi indicati dalla legge, il Questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini”.
Il secondo comma del medesimo articolo prevede, in caso di reiterazione, la possibilità di giungere alla revoca della licenza.
8. L’art. 19, del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dopo aver attribuito ai Comuni le funzioni di cui al testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 in materia di rilascio di licenze per gli esercizi di cui al comma 1, n. 8 (“per alberghi, compresi quelli diurni, locande, pensioni, trattorie, osterie, caffè o altri esercizi in cui
si vendono o consumano bevande non alcooliche, sale pubbliche per biliardi o per altri giochi leciti, stabilimenti di bagni, esercizi di rimessa di autoveicoli o di vetture e simili”), prevede che tali provvedimenti siano adottati previa comunicazione al Prefetto e che “devono essere sospesi, annullati o revocati per motivata richiesta dello stesso”.
9. Secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza - a cui il Collegio ritiene di conformarsi -, la previsione del citato articolo 19, comma 4 non ha abrogato l’articolo 100, comma 1, del regio decreto n. 773 del 1931, e, dunque, non ha fatto venire meno il potere attribuito in tale materia al Questore.
10. I poteri previsti dal citato articolo 100 in tema di revoca e sospensione delle licenze di commercio per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza non rientrano infatti fra i compiti di polizia amministrativa trasferiti alle regioni ed ai comuni ai sensi del D.P.R. 616 del 1977, in quanto vengono in considerazione competenze e funzioni relativi ad ambiti
che sono rimasti riservati allo Stato perché attinenti alla salvaguardia dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica (cfr. Consiglio Stato, Sez. V, 28 giugno 2004, n. 4756; Tar Lombardia, Milano, Sez. III 16 dicembre 2004, n. 6478; Tar Valle d’Aosta, 17 marzo 2004, n. 27; Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 novembre 2003 , n. 7777; Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 giugno 1997, n. 625; Consiglio di Stato, Sez. V, 24 novembre 1992, n. 1376;).
11. La chiusura del locale per motivi di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica è pertanto di competenza del Questore ed entro questi limiti il ricorso deve essere accolto.
12. L’accoglimento della censura comporta, in applicazione dell’art. 26 L. 6 dicembre 1971, n. 1034, la rimessione dell’affare al Questore della Provincia di

...omissis... .

In ragione della peculiarità della controversia, delle vicende che hanno dato origine al contenzioso ed in relazione all’esito del medesimo (il provvedimento è impugnato non per ragioni che riguardano il suo contenuto ma per il vizio di incompetenza), le spese possono essere compensate.
13. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza ...omissis..., del Sindaco del Comune di ...omissis..
14. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
15. Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 06/12/2007.
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I poteri amministrativi di revoca e di sospensione dell’autorizzazione

1. Premessa

Il bisogno di sicurezza è elemento essenziale ed imprescindibile che deve essere garantito nella vita di una comunità. La percezione di una riduzione degli standard di sicurezza complessivi, in tempi recenti, ha comportato che le problematiche
connesse con l’ordine pubblico venissero ripensate e, da alcuni, rielaborate sulla base di quel principio di sussidiarietà che sottintende lo spostamento della cura degli interessi dal centro alle periferie, laddove queste siano in grado di gestirsi autonomamente e più efficacemente.
Secondo detto principio i servizi devono essere pensati ed organizzati vicino ai cittadini. E l’applicazione di tale principio consente, oggi, agli Enti locali di riacquistare progressivamente autonomia e poteri. Lo Stato, per contro, tende a non interferire più, se non per la cura dei diritti fondamentali dell’individuo, ed agli Enti Locali medesimi viene devoluta quasi totalmente l’organizzazione della vita della comunità.
Diverse Amministrazioni locali si sono confrontate negli ultimi anni con la necessità di fare fronte alle istanze di “sicurezza urbana e del territorio”: nella maggior parte dei casi le politiche locali per la sicurezza si sono tradotte in nuove forme di organizzazione e di declinazione del servizio di Polizia Locale, che in varia misura sono riconducibili ad un approccio territorializzato ed areale, ed alle esperienze cosiddette di “quartiere” o “di prossimità”. In qualche altro caso le autorità locali hanno provato ad intervenire ancora più direttamente attraverso provvedimenti atti a contrastare quelle realtà che si palesavano come potenziali focolai di fenomeni microcriminali, ovviamente di natura locale.
È questo il caso della ordinanza con cui il Sindaco di un comune del bresciano, ai sensi dell’art. 100 del T.U. delle leggi di P.S.(1), ha revocato l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande di un esercizio pubblico, stante una serie di segnalazioni del Comando dei Carabinieri che ne attestava la pericolosità a causa della perdurante frequentazione di soggetti pregiudicati, impugnata innanzi al T.A.R. Lombardia per l’incompetenza del Sindaco medesimo ad adottare provvedimenti di revoca (del pubblico esercizio - n.d.a.) per motivi connessi alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica che spettano, per contro, al Questore. Ad oltre trent’anni dal D.P.R. n. 616 del 1977
con il quale le competenze in materia di polizia amministrativa sono state trasferite alle regioni e ai comuni(2), l’odierno giudice amministrativo rileva, a parere di chi scrive con malcelato disappunto, come permangano ancora dubbi interpretativi sul riparto delle competenze tra Stato, regioni ed enti locali.
La giurisprudenza prevalente, cui il collegio nella sentenza in commento aderisce, è in merito unanime nel ritenere che il trasferimento di competenze previsto dall’articolo 19, al punto 8) “licenza per alberghi, compresi quelli diurni, locande, pensioni, trattorie, osterie, caffè o altri esercizi in cui si vendono o consumano bevande non alcooliche, sale pubbliche per biliardi o per altri giochi leciti, stabilimenti di bagni, esercizi di rimessa di autoveicoli o di vetture e simili, di cui all’art. 86” non ha fatto venir meno la competenza del Questore prevista dall’articolo 100 del testo unico di pubblica sicurezza il quale prevede che “...oltre i casi indicati dalla legge, il Questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata...”.
In pratica, secondo il tribunale amministrativo bresciano, il Sindaco non ha alcuna competenza ad adottare provvedimenti di sospensione o revoca della licenza per motivi di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, ai sensi dell’articolo 100 del testo unico di pubblica sicurezza (di seguito T.U.L.P.S.), in quanto questa è competenza esclusiva del Questore al quale il tribunale ha girato la questione per il seguito di competenza.
La decisione del T.A.R. Lombardia tende a scardinare definitivamente la tesi di quella parte della giurisprudenza, del tutto residuale per la verità, che ritiene essere nella piena competenza del Sindaco l’adozione dei provvedimenti in questione, limitandosi, peraltro, ad evidenziare che “...la potestà di sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S. deve intendersi trasferita alla competenza del Sindaco anche nel caso in cui l’adozione della misura si renda necessaria per ragioni di sicurezza pubblica...”, preso atto del trasferimento delle funzioni amministrative relative alla materia “polizia locale urbana e rurale”(3), e che, pertanto, “...è il Sindaco e non il Questore l’organo competente all’adozione della sospensione di una licenza di polizia per un pubblico esercizio, anche ove disposto per ragioni attinenti alla sicurezza ed alla moralità pubblica...”(4).
In un’altra circostanza era stato affermato che la ratio della riforma di cui alla legge n. 287/91(5) “…è chiaramente quella di evitare la intrusione delle Autorità Statali di P.S. nelle valutazioni riservate agli enti titolari delle funzioni amministrative…”, giungendo, così, al punto fermo secondo cui “…le incombenze di cui all’art. 100 sono state trasferite dall’Ente Statale a quello locale...”(6). Da ultimo si segnala che la sentenza de qua, nel fare chiarezza in materia, ha l’indubbio ulteriore merito di porre un freno alla tendenza, in aumento negli ultimi tempi, a ricorrere al giudice amministrativo in ordine alla presunta incompetenza dell’autorità emanante che può essere, come accade, di volta in volta proposta con motivazione ambivalente ed in modo prettamente utilitaristico.
Se è stato il Questore a provvedere allora si invocherà il trapasso delle funzioni di polizia amministrativa, avvenuto a mezzo del D.P.R. n. 616/77. Se, per contro, è stato il Sindaco, si potrà comodamente affermare che ogni valutazione in tema di ordine e sicurezza pubblica spetta esclusivamente al Questore, il cui potere ex art. 100 T.U.L.P.S. è rimasto a tutt’oggi inalterato secondo la condivisibile tesi esposta nella sentenza in commento. L’analisi delle decisioni assunte dal giudice amministrativo in detta sentenza consentirà di approfondire, nelle sezioni che seguono, le problematiche ed i diversi istituti afferenti la c.d. polizia amministrativa.

2. Il provvedimento lesivo, natura e vizi

I provvedimenti di sospensione e revoca delle licenze di pubblici esercizi ai sensi dell’art.100 T.U.L.P.S. hanno natura eminentemente cautelare e mai sanzionatoria e, pertanto, mirano a sradicare una situazione esistente consolidatasi in un certo lasso di tempo (fatta eccezione per l’ipotesi dei tumulti e dei gravi disordini che possono essersi verificati repentinamente) ed ad evitare che la prosecuzione dell’apertura dell’esercizio possa causare il protrarsi di determinate condizioni nocive per l’ordine e la sicurezza pubblica, il buon costume e la moralità pubblica.
L’adozione di tali provvedimenti prescinde da qualsiasi analisi in ordine alla responsabilità, diretta o indiretta, del gestore dell’esercizio pubblico rispetto ai fatti posti a base del provvedimento stesso (da qui la natura cautelare del provvedimento) che, di regola, si verificano al di fuori di qualsiasi possibilità di controllo o di intervento del soggetto destinatario del provvedimento (si pensi, come nel caso di specie, alla presenza abituale di persone pregiudicate o pericolose a lui sconosciute).
L’assenza di responsabilità in capo al titolare dell’esercizio pubblico è un aspetto sul quale spesso si appuntano le doglianze dei ricorrenti innanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa che, sempre più frequentemente, esamina tali argomentazioni con scarso o alcun interesse.
Per contro, l’interesse a ricorrere per i destinatari dei provvedimenti è estremamente elevato; essi mirano all’annullamento dell’atto lesivo, il che eviterebbe loro anche un “precedente” sfavorevole. Precedente che potrebbe condizionare in termini peggiorativi la durata di successivi analoghi provvedimenti o comportare la revoca definitiva della licenza. Ecco perché i ricorsi vengono presentati ugualmente anche a “condanna” già interamente scontata, ossia dopo lo spirare degli effetti sospensivi dell’atto impugnato. A ciò devesi aggiungere la possibilità di agire per il risarcimento dei danni patiti qualora il giudice amministrativo dichiari l’illegittimità della chiusura dell’esercizio. Danni che abitualmente vengono ricollegati ai mancati introiti per il periodo della chiusura (depurati delle spese di gestione) ed alla lesione all’immagine del locale; lesione, quest’ultima, rilevante soprattutto, come sovente accade, quando la Questura comunica, enfatizzandola, la notizia dell’avvenuta chiusura del locale agli organi d’informazione con gran discredito per la gestione commerciale dell’attività che, talvolta, può risultarne compromessa in modo irrimediabile.
È ovvio che i motivi che possono portare alla declaratoria di illegittimità possono anche essere diversi da quello di incompetenza, oggetto della sentenza in commento.
Per completezza di indagine si segnala che, nella prassi, non è mancato chi abbia invocato l’annullamento dell’atto lesivo per difetto della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 Legge 241/90(7), combinata con la mancata enunciazione delle particolari esigenze di celerità del procedimento che legittimavano detta omissione. Certo è che, ai sensi del secondo comma del citato art. 7, i provvedimenti a contenuto cautelare possono essere adottati anche prima della comunicazione di avvio del procedimento ma, a parere di chi scrive, è da censurare la superficialità dell’autorità che non si sofferma almeno un po’ nel tentativo di giustificare comunque l’esigenza di celerità dell’atto, quasi sempre ritenuta
in re ipsa, quantomeno per mettersi al riparo da spiacevoli sorprese.
In altri casi, e con migliori esiti per i ricorrenti, i motivi di ricorso si sono appuntati sui motivi, stante l’inadeguata descrizione delle circostanze di fatto per l’adozione del provvedimento o delle ragioni di tutela dell’ordine, sicurezza, moralità pubblica che lo supportavano.
In altri casi ancora è stata censurata l’eccessiva durata del periodo di sospensione comminata o la scelta di disporre la revoca della licenza in assenza di precedenti situazioni analoghe riferibili all’esercizio pubblico. Della tendenza a ricorrere avverso il provvedimento adottato dalla amministrazione pubblica lamentandone il vizio di incompetenza si è già detto in modo esaustivo in conclusione della precedente sezione.

3. La polizia amministrativa

Storicamente il concetto di polizia amministrativa è stato ricollegato a tutte quelle attività di prevenzione non riconducibili all’attività di polizia giudiziaria. Di conseguenza si è fatto riferimento ad una lunga elencazione di funzioni, tra le quali: polizia stradale, polizia annonaria, polizia commerciale, polizia edilizia, polizia urbana e rurale, polizia di sicurezza, ecc.. Oggi, a seguito dell’avvenuto decentramento di numerose funzioni di amministrazione attiva dallo stato agli enti locali, la polizia amministrativa viene generalmente definita come “un’attività amministrativa, preventiva e repressiva, a carattere accessorio e strumentale all’attività di amministrazione attiva, che si esplica attraverso la regolamentazione di
determinate attività, il rilascio di permessi per lo svolgimento delle medesime, l’imposizione di sanzioni amministrative in caso di violazioni”. In altri termini la polizia amministrativa è una “funzione caratterizzata da un complesso di poteri attribuiti alla pubblica amministrazione per garantire da turbative lo svolgimento della normale attività amministrativa”(8).
Intervenendo, al fine di fare chiarezza tra le competenze delle regioni (potere legislativo) e dei comuni (esercizio delle funzioni), la Corte costituzionale con sentenza n. 290 del 2001 ha preso in esame la problematica sottolineando, in via incidentale, i passaggi salienti che hanno cementato la distinzione tra polizia amministrativa e pubblica sicurezza: la prima di competenza delle regioni, la seconda dello Stato. In occasione del trasferimento di funzioni alle Regioni, ha evidenziato la Corte, il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616(9), disponeva, all’art. 19, primo comma, il trasferimento ai comuni di alcune funzioni di polizia amministrativa previste dal T.U.L.P.S. L’art. 19 in parola, al comma quarto, stabiliva peraltro che i provvedimenti comunali relativi ad alcune soltanto delle funzioni trasferite dovessero essere adottati previa comunicazione al prefetto e dovessero essere sospesi, annullati o modificati per motivata richiesta dello stesso.
Tra l’altro, ha proseguito la Corte, già con sentenza n. 77 del 1987, veniva dichiarata, la illegittimità costituzionale dell’art. 19, comma quarto, nella parte in cui non limitava i poteri del prefetto, ivi previsti, esclusivamente alle esigenze di pubblica sicurezza, precisando che quest’ultima era da intendersi come funzione inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico. Sempre in relazione all’art. 19 del precitato D.P.R., la Corte ha poi chiarito che la ripartizione delle attribuzioni tra lo Stato e le regioni, in relazione alle funzioni di polizia, doveva ritenersi fondata sulla distinzione tra le competenze attinenti alla sicurezza pubblica, riservate in via esclusiva allo Stato ex art. 4 del medesimo D.P.R. n. 616 del 1977, e le altre funzioni rientranti nella nozione di polizia amministrativa, trasferite alle regioni come funzioni accessorie rispetto agli ambiti materiali attribuiti alla loro competenza. La funzione di polizia di sicurezza, ha ulteriormente evidenziato la Corte, riguarda quindi le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico e, pertanto, si riferisce alla attività di polizia giudiziaria ed a quella di pubblica sicurezza; la funzione di polizia amministrativa riguarda, diversamente, l’attività di prevenzione e repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a persone o cose nello svolgimento di attività rientranti nelle materie affidate alla competenza regionale.
La Corte ha proseguito esaminando i provvedimenti di legge più recenti in materia. In particolare l’art. 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59 che, al comma 1, ha delegato il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi volti a conferire alle Regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi, estendendo l’ambito del conferimento alla cura degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle comunità locali, nonché allo svolgimento di tutti i compiti e di tutte le funzioni localizzabili nei rispettivi territori, in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferiche, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici (comma 2). Il medesimo art. 1, al comma 3, lettera l), ha escluso dal conferimento le funzioni e i compiti riconducibili alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica(10).
L’art. 159, comma 2, del D.lgs. n. 112 del 1998(11) ha precisato, poi, che le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e alla sicurezza pubblica concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni. Tale definizione nulla aggiunge alla tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica elaborata dalla giurisprudenza della stessa Corte, nella quale la riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento. È, dunque, in questo senso che devesi interpretare la locuzione “interessi pubblici primari” utilizzata dal legislatore in sede di redazione dell’art. 159, comma 2; non qualsiasi interesse pubblico alla cui cura siano preposte le pubbliche amministrazioni, ma soltanto quegli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile. La precisazione, ha osservato la Corte Costituzionale, è necessaria ad impedire che una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e ordine pubblico si converta in una preminente competenza statale in relazione a tutte le attività, con il risultato ultimo di vanificare ogni ripartizione di compiti tra autorità statali di polizia e autonomie locali. Lo stesso art. 159, al comma 1, conclude la Corte Costituzionale, definisce le funzioni e i compiti di polizia amministrativa regionale e locale, alla quale riconduce le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati a soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, “…purché non siano coinvolti beni o interessi specificamente tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica…”(12).
Dall’intervento del Giudice Costituzionale, che traccia l’evoluzione del criterio che ha accompagnato la separazione dei due ambiti di competenza attribuiti rispettivamente a Stato e regioni (disciplinati tuttora, ambedue, dal testo unico di pubblica sicurezza), dovrebbe, ad avviso di chi scrive, risultare ben chiaro che quanto previsto ex articolo 100 del T.U.L.P.S., che può comportare in primis la sospensione dell’attività e, successivamente, in caso di reiterazione, la revoca della licenza di esercizio, è materia che riguarda l’ordine e sicurezza pubblica, con la logica conseguenza che la competenza ad intervenire è esclusivamente del Questore(13).

4. La disciplina del tulps in materia

Per completezza di indagine appare necessario brevemente cennare alla successione delle normative che hanno disciplinato la materia oggetto del presente approfondimento.
Secondo l’originaria formulazione del R.D. n. 773/1931(14), il rilascio delle licenze per l’apertura di esercizi pubblici di somministrazione competeva, ai sensi dell’art. 86, al Questore della provincia. Ai sensi dell’art. 100 lo stesso Questore poteva “…sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata…”. Inoltre, la revoca del titolo di polizia poteva essere disposta in linea generale, ai sensi degli artt. 9, 10, 11 e 99 del T.U.L.P.S., per vari motivi: - mancata osservanza delle prescrizioni, che l’autorità di pubblica sicurezza aveva imposto al titolare nel pubblico interesse;
- “abuso” della licenza da parte della persona autorizzata;
- venir meno in capo alla persona autorizzata, in tutto o in parte, delle condizioni alle quali l’autorizzazione era subordinata, o sopravvenienza di circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione;
- chiusura dell’esercizio per un tempo superiore agli otto giorni, senza che sia dato avviso all’autorità locale di pubblica sicurezza, o decorrenza del termine di chiusura comunicato all’autorità di pubblica sicurezza, senza che l’esercizio sia stato riaperto.
Inoltre, ai sensi dell’art. 92, la licenza di esercizio pubblico non poteva essere rilasciata in favore di chi fosse stato condannato per reati contro la moralità pubblica e il buon costume, o contro la sanità pubblica o per giochi d’azzardo, o per delitti commessi in stato di ubriachezza o per contravvenzioni concernenti la prevenzione dell’alcoolismo, o per infrazioni alla legge sul lotto, o per abuso di sostanze stupefacenti. Con il successivo D.P.R. n. 616/77 cit. la competenza al rilascio del titolo autorizzatorio veniva trasferita al Sindaco, mentre nulla veniva espressamente disposto in merito alla sopravvivenza o meno in capo al Questore dei poteri di cui all’art. 100 T.U.L.P.S.
Successivamente, la legge n. 287/91(15) introduceva con l’art. 4 ulteriori ipotesi di revoca, da parte del Sindaco, dell’autorizzazione e dettava, all’art. 9, norme definite “a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”. In particolare, il terzo comma dell’art. 9 disponeva che “…la sospensione del titolo autorizzatorio prevista dall’articolo 100 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza …omissis… non può avere durata superiore a quindici giorni; è fatta salva la facoltà di disporre la sospensione per una durata maggiore, quando sia necessario per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate…”. Nessun accenno, anche in questo caso, in merito all’Autorità competente a provvedere.
Alla luce di un mancato esplicito coordinamento normativo si andava così formando, come prima cennato, l’erroneo convincimento che, con il trasferimento delle competenze ai Comuni in tema di polizia amministrativa locale, doveva ritenersi decaduto il potere del Questore di adottare i provvedimenti ex art.100 T.U.L.P.S.(16). Tale potere andava, invece, attribuito al Sindaco.

5. Conclusioni

Da un punto di vista concettuale nelle sentenze in cui si affermava il superamento della competenza del Questore nella materia oggetto del presente approfondimento, non ci si è soffermati a ragionare sulla tradizionale distinzione tra polizia amministrativa e polizia di sicurezza che in questo modo viene sostanzialmente negata(17).
È agevole, infatti, rilevare che queste pronunce muovono dall’assunto (assolutamente non condiviso dalla IV sezione del Consiglio di Stato in sentenza n. 7777/2003) secondo il quale i poteri in tema di revoca e sospensione delle licenze di commercio per motivi di ordine e sicurezza pubblica sarebbero stati assorbiti all’interno dei compiti di polizia amministrativa, trasferiti come detto alle Regioni ed ai Comuni ai sensi del cit. D.P.R. 616/77(18).
Ed invece, ad avviso di chi scrive, le funzioni di polizia amministrativa locale e quelle in tema di ordine e sicurezza pubblica vanno necessariamente tenute distinte, con la conseguente permanenza in capo al Questore dei poteri ex art.
100 T.U.L.P.S.
Tale distinzione, secondo la dottrina tradizionale(19), la cui attualità appare in tutta la sua evidenza alla luce delle definizioni contenute nel citato art. 159 del D.Lgs. 112/98, si fonda non su caratteri distintivi materiali, ma sulla specialità dei vari rami della polizia amministrativa nei confronti di quella sicurezza: la polizia di sicurezza mira a tutelare la collettività contro i pericoli e le turbative generiche che minacciano l’ordine e la sicurezza pubblica, mentre la polizia amministrativa tende a tutelare la collettività in particolari settori della vita sociale, “…con la conseguenza che esistono tante branche della polizia amministrativa quanti sono i servizi e i beni che nell’interesse della collettività richiedono un’apposita tutela…”.
In base a questo principio è, necessariamente, il potere normativo che deve individuare l’ambito operativo della polizia amministrativa, ossia gli specifici settori della vita sociale attribuiti alle diverse competenze (dello Stato, delle regioni, degli enti locali). Tale assunto trova conferma, al di là di considerazioni meramente teoriche, in alcuni dati normativi estremamente espliciti. Partendo dall’alto nella gerarchia delle fonti, l’art. 117 della Costituzione, cosi come novellato dalla legge costituzionale n. 3/2001(20), attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva nella materia dell’ordine e sicurezza pubblica, ad esclusione della polizia amministrativa locale, distinguendo così nettamente le due materie. Il D.Lgs. 112/1998 cit., al titolo V attribuisce alle regioni ed agli enti locali la titolarità delle funzioni e dei compiti di polizia amministrativa nelle materie ad essi rispettivamente trasferite o attribuite, oggetto di puntuale elencazione. Da tali funzioni sono espressamente distinti i compiti relativi all’ordine ed alla sicurezza pubblica che sono riservati allo Stato. Pertanto, se la materia dell’ordine e sicurezza pubblica, per volontà legislativa, è separata da quella della polizia amministrativa locale restando riservata allo Stato (escludendo la competenza degli enti locali) è ragionevole e doveroso ritenere che il potere ex art. 100 T.U.L.P.S. debba permanere in capo ad un organo statale, il Questore, Autorità locale di Pubblica Sicurezza. Si badi, peraltro, che l’art. 15 della Legge n. 121 del 1 aprile 1981(21) stabilisce che “…sono autorità locali di pubblica sicurezza il Questore nel capoluogo di provincia e i funzionari preposti ai commissariati di polizia aventi competenza negli altri comuni. Ove non siano istituiti commissariati di polizia, le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza sono esercitate dal Sindaco quale ufficiale di Governo…”. Di conseguenza appare difficile ammettere che il Sindaco del capoluogo di provincia o dei comuni ove ha sede un commissariato possa adottare provvedimenti in materia di ordine e sicurezza pubblica in sostituzione dell’autorità a ciò istituzionalmente preposta. Né appare una soluzione organica quella di attribuire solo ad alcuni sindaci, ossia quelli a cui sono conferite le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza in qualità di ufficiali di Governo, il potere di adottare i provvedimenti ex art. 100 T.U.L.P.S. che negli altri casi sarebbero, invece, emanati dal Questore. Altro elemento a sostegno della tesi affermata dal giudice amministrativo nella sentenza de qua si evince argomentando a contrario quanto previsto ex art. 17-ter del T.U.L.P.S., introdotto dall’art. 3 del D.Lgs. 13 luglio 1994, n. 480 che disciplina, tra l’altro, la procedura volta ad ordinare la cessazione di un’attività soggetta a licenza svolta in difetto del titolo autorizzatorio.
Tale norma, nell’affermare il principio secondo cui l’ordine di cessazione deve essere adottato dalla stessa autorità competente al rilascio del titolo autorizzatorio mancante, al quarto comma testualmente dispone che “…quando ricorrono le circostanze previste dall’art. 100, la cessazione dell’attività non autorizzata è ordinata immediatamente dal Questore...”.
Quindi, qualora un esercizio di somministrazione venga condotto senza autorizzazione, sarà l’organo comunale, originariamente competente al rilascio del titolo, ad ordinare la cessazione dell’attività. Laddove, però, ricorrano le circostanze di cui all’art. 100 del T.U.L.P.S., in deroga a questo principio generale, viene confermata la potestà del Questore di disporre immediatamente la chiusura dell’esercizio anche se condotto in assenza della prescritta autorizzazione. Da ultimo, l’art. 110 T.U.L.P.S. in tema di apparecchi da intrattenimento e divertimento, novellato a cura della Legge n. 289/2002, all’undicesimo comma dispone che “…oltre a quanto previsto dall’articolo 100, il Questore, quando sono riscontrate violazioni alle disposizioni concernenti gli apparecchi di cui al presente articolo, può sospendere la licenza dell’autore degli illeciti, informandone l’autorità competente al rilascio, per un periodo non superiore a tre mesi. Il periodo di sospensione disposto a norma del presente comma è computato nell’esecuzione della sanzione accessoria…”. In merito, a conferma della correttezza ed estrema linearità del ragionamento sin qui condotto, si veda la circolare n. 557/B. 2334.12001 del 3 marzo 2003, a mezzo della quale il Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha chiarito che, anche relativamente alle ipotesi di cui al precitato art. 110 del T.U.L.P.S., la facoltà del Questore di provvedere alla sospensione immediata della licenza ha quella natura di misura cautelare, di cui si è dato conto più in generale nella seconda sezione del presente approfondimento. La volontà del legislatore del 2002, che si evince, in tutta la sua portata, nella locuzione “…oltre a quanto previsto dall’articolo 100, il Questore…”, conferma ancora una volta ed in modo definitivo la sopravvivenza della competenza di quest’organo. Ogni altra interpretazione, diversa da quella fornita nella sentenza in commento, appare, dunque, del tutto incomprensibile.


Cap. CC Luigi Aquino

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(1) -Art. 100 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (pub. su G.U. del 26 giugno 1931 n. 146) recante il “Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza”, che recita “Oltre i casi indicati dalla legge, il Questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata”.
(2) -D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382.
(3) -T.A.R. Emilia Romagna - Parma - Sent. n. 795 del 17 dicembre 2003.
(4) -TAR Calabria - Catanzaro - Sent. n. 1486 del 28 novembre 2000.
(5) -Legge 25 agosto 1991, n. 287 recante “Aggiornamento della normativa sull’insediamento e sull’attività dei pubblici esercizi” pub. su G.U. del 3 settembre 1991 n. 206.
(6) -TAR Sicilia - Catania - Sez. III, Sent. n. 1981 del 26 giugno 1995, poi annullata da C.G.A., Sez. giurisdizionale, con Sent. n. 619 del 3 dicembre 2001.
(7) -Legge del 7 agosto 1990, n. 241, recante “Nuove norme sul procedimento amministrativo” che all’art. 7 (Comunicazione di avvio del procedimento) prevede:
1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.
2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.
(8) -Vedi art. 159 D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
(9) -In attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382.
(10) - Legge 15 marzo 1997, n. 59 recante “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”, pub. su G.U. n. 63 del 17 marzo 1997 che all’art. 1 prevede:
1. Il Governo è delegato ad emanare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge. Ai fini della presente legge, per “conferimento” si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti e per “enti locali” si intendono le province, i comuni, le comunità montane e gli altri enti locali.
2. Sono conferite alle regioni e agli enti locali, nell’osservanza del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 4, comma 3, lettera a), della presente legge, anche ai sensi dell’articolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici.
3. Sono esclusi dall’applicazione dei commi 1 e 2 le funzioni e i compiti riconducibili alle seguenti materie:
a) affari esteri e commercio estero, nonché cooperazione internazionale e attività promozionale all’estero di rilievo nazionale;
b) difesa, forze armate, armi e munizioni, esplosivi e materiale strategico;
c) rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose;
d) tutela dei beni culturali e del patrimonio storico artistico;
e) vigilanza sullo stato civile e sull’anagrafe;
f ) cittadinanza, immigrazione, rifugiati e asilo politico, estradizione;
g) consultazioni elettorali, elettorato attivo e passivo, propaganda elettorale, consultazioni referendarie escluse quelle regionali;
h) moneta, sistema valutario e perequazione delle risorse finanziarie;
i) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
l) ordine pubblico e sicurezza pubblica;
m) amministrazione della giustizia;
n) poste e telecomunicazioni;
o) previdenza sociale, eccedenze di personale temporanee e strutturali;
p) ricerca scientifica;
q) istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell’istruzione scolastica e stato giuridico del personale.
r) vigilanza in materia di lavoro e cooperazione.
4. Sono inoltre esclusi dall’applicazione dei commi 1 e 2:
a) i compiti di regolazione e controllo già attribuiti
con legge statale ad apposite autorità indipendenti;
b) i compiti strettamente preordinati alla programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione di grandi reti infrastrutturali dichiarate di interesse nazionale con legge statale;
c) i compiti di rilievo nazionale del sistema di protezione civile, per la difesa del suolo, per la tutela dell’ambiente e della salute, per gli indirizzi, le funzioni e i programmi nel settore dello spettacolo, per la ricerca, la produzione, il trasporto e la distribuzione di energia; gli schemi di decreti legislativi, ai fini della individuazione dei compiti di rilievo nazionale, sono predisposti previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano; in mancanza dell’intesa, il Consiglio dei ministri delibera motivatamente in via definitiva su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri;
d) i compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dalle università degli studi;
e) il coordinamento dei rapporti con l’Unione europea e i compiti preordinati ad assicurare l’esecuzione a livello nazionale degli obblighi derivanti dal Trattato sull’Unione europea e dagli accordi internazionali.
5. Resta ferma la disciplina concernente il sistema statistico nazionale, anche ai fini del rispetto degli obblighi derivanti dal Trattato sull’Unione europea e dagli accordi internazionali.
6. La promozione dello sviluppo economico, la valorizzazione dei sistemi produttivi e la promozione della ricerca applicata sono interessi pubblici primari che lo Stato, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali assicurano nell’ambito delle rispettive competenze, nel rispetto delle esigenze della salute, della sicurezza pubblica e della tutela dell’ambiente.
(11) - D.Lgs. del 31 marzo 1998, n. 112 recante norme sul “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59” pub. su G.U. n. 92 del 21 aprile 1998 - Supplemento Ordinario n. 77 (Rettifica G.U. n. 116 del 21 maggio 1997) che all’art. 159 (Definizioni) prevede che:
1. Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.
2. Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e sicurezza pubblica di cui all’articolo 1, comma 3, lettera l), della legge 15 marzo 1997, n. 59, concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.
(12) - Poiché in questo caso si esulerebbe dai compiti di polizia amministrativa e si ricadrebbe in un ambito di attività riservate allo Stato - n.d.a.
(13) - Come asserito con forza e argomentato con chiarezza nella sentenza in commento.
(14) - Regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 “Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza”.
(15) - Legge del 25 agosto 1991 n. 287 recante “Aggiornamento della normativa sull’insediamento e sull’attività dei pubblici esercizi”.
(16) - T.A.R. Emilia Romagna - Parma- Sent. N. 795 del 17 dicembre 2003.
(17) - In tutto l’ordinamento giuridico italiano solo nel cit. art. 159 del D.Lgs. n. 112/1998 sono contenute le definizioni di polizia amministrativa e di ordine e sicurezza pubblica (v. nota 11).
(18) - Opinione analoga a quella dei giudici di Palazzo Spada è stata espressa recentemente dal TAR Lombardia - Milano - in Sent. n. 3719 del 9 settembre 2003.
(19) - VIRGA, La potestà di polizia, Giuffrè, Milano, 1954, pag. 37.
(20) - Art. 117 Cost. che così recita: La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato;
rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;
f ) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull’istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”.
(21) - Legge n. 121 del 1 aprile 1981 recante norme sul “Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza”.