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Il Nuovo Trattato per l'Europa


Col. Delli Santi


Maurizio Delli Santi

Colonnello
Capo di Stato Maggiore della Regione Carabinieri Puglia


1. Premessa: dalla Costituzione al nuovo Trattato

Le tante aspettative per il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa firmato a Roma in forma solenne il 24 ottobre 2004 non hanno avuto l’esito sperato. Nonostante gli sfavorevoli esiti referendari del 2005 di Francia e Olanda e il rinvio sine die della ratifica britannica, i sostenitori del progetto costituzionale per la nuova Europa allargata avevano pensato che il processo delle ratifiche potesse comunque continuare per poi riaprire il dibattito davanti al Consiglio europeo, nella convinzione che di fronte al raggiungimento di un certo numero di ratifiche anche le riserve dei riottosi potessero essere superate.
Ma così non è stato.
Deciso nel giugno 2005 il “periodo di riflessione(1)” previsto per due anni, le ratifiche sono arrivate a diciotto sui ventisette Stati, per cui il Consiglio europeo del 15 e 16 giugno 2006 ha stabilito che nel primo semestre 2007 la Presidenza tedesca presentasse una valutazione conclusiva sul progetto di riforma dei trattati basata su ampie consultazioni con gli Stati membri, ponendo come tempo limite per ulteriori decisioni il secondo semestre 2008.
In occasione del 50° anniversario del Trattato di Roma, sotto la Presidenza tedesca i leader europei hanno quindi sottoscritto la Dichiarazione solenne adottata a Berlino il 25 marzo 2007, in cui si sono impegnati a dare nuovo slancio al progetto di integrazione europea ponendosi “l’obiettivo di dare all’Unione Europea entro le elezioni del Parlamento europeo del 2009 una base comune rinnovata. Perché l’Europa è il nostro futuro comune(2)”.
Sulla base della relazione presentata dalla Presidenza di turno tedesca, il Consiglio europeo del 21 e 22 giugno 2007 ha definitivamente abbandonato il progetto di “costituzionalizzazione”, decidendosi per la convocazione di una nuova Conferenza intergovernativa (Cig) con un mandato dettagliato in cui però era lasciato un margine per recuperare la sostanza della Costituzione: veniva infatti indicato che nei trattati vigenti dovevano integrarsi le “innovazioni risultanti dalla Cig del 2004”, vale a dire le conclusioni del negoziato che aveva portato al trattato costituzionale.
I lavori della Cig si sono subito avviati a margine del Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne del 23 luglio e si sono conclusi rapidamente in occasione del Vertice dei Capi di Stato e di Governo del 17 e 18 ottobre 2007.
Il 13 dicembre 2007, nella capitale portoghese, è stato solennemente firmato il Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione Europea (Tue) e il Trattato che istituisce la comunità europea (Tce). Come indica lo stesso nomen, in luogo della concezione costituzionale di abrogare i trattati esistenti sostituendoli con un testo unico con rilievo di “norma fondamentale”, si è scelta l’idea di un trattato di riforma che va ad emendare i trattati in vigore, i quali continueranno comunque ad esistere. Il nuovo trattato dovrebbe entrare in vigore prima delle prossime elezioni del Parlamento europeo del giugno 2009.
Il dibattito che ha accompagnato questo percorso dal modello costituente al nuovo trattato si è dunque sviluppato su un interrogativo di fondo: è fallita la prospettiva di una maggiore integrazione europea oppure ci sono gli spazi per considerare che anche in questo caso sono stati compiuti passi in avanti?
La risposta non può che essere articolata su un’analisi degli effettivi contenuti del trattato, per verificare quali delle sue previsioni hanno effettivamente superato il trattato costituzionale e quali invece ne hanno mantenuto la sostanza, per compiere quindi un bilancio conclusivo sulle prospettive del nuovo corpus iuris che dovrà regolare i rapporti tra gli Stati dell’Europa del XXI secolo.


2. I tratti della decostituzionalizzazione

Non vi è alcun dubbio che il Trattato di Lisbona abbia segnato il definitivo abbandono dell’idea di una Costituzione per l’Europa, ma non va dimenticato che anche il testo adottato a Roma nel 2004 era stato giudicato, da molti osservatori, alquanto insoddisfacente sotto il profilo di un vero e proprio processo costituente, specie in raffronto a quelli che avevano caratterizzato le costituzioni nazionali, derivati da più ampie e sofferte forme di adesione e di investitura popolare. L’idea di una Costituzione era stata osteggiata da quanti avevano sempre temuto che un processo costituente per l’Europa fosse non solo prematuro ma anche assolutamente in antitesi con il suo modello istituzionale; il termine costituzione si addiceva ad uno Stato nascente e non già all’Europa in un momento in cui anche il modello federale era posto in discussione.
Come è stato osservato, la suggestione della storia degli Stati Uniti d’America rappresentava un sicuro monito: gli USA sono uno Stato unitario, composto da singoli Stati con istituzioni proprie, ma privi della sovranità; nell’Unione Europea, al contrario, ogni Stato è soggetto di diritto internazionale, continua ad intrattenere relazioni internazionali proprie degli Stati sovrani, con rappresentanze diplomatiche e consolari negli altri Stati membri. Insistere sulla definizione di trattato era dunque una questione pregiudiziale per i sostenitori delle più ampie conferme della sovranità dei singoli Stati dell’Unione Europea(3).
Il processo di riforma che pure si rendeva necessario doveva presentarsi perciò con dei limiti formali, senza i connotati di una revisione in senso costituzionale. In luogo dell’abrogazione dei trattati si è scelta la strada degli emendamenti, e anche nella terminologia si è evitato ogni riferimento di carattere sopranazionale. Sono così banditi i termini costituzione o costituzionale, viene ridimensionato gran parte del preambolo e non viene recepita la previsione sui simboli dell’Unione (bandiera, inno, data della giornata dell’Europa, motto, etc.) il che significa che essendo stati adottati a suo tempo tramite “conclusioni” del Consiglio potrebbero essere modificati nello stesso modo e non più con le procedure di modifica di un trattato costituzionale.
Ancora più incisivamente, rispetto alla figura di un Ministro degli Esteri dell’Unione si riconferma la tradizionale denominazione di Alto Rappresentante - che muta di poco in Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica estera invece che per la politica estera e di sicurezza comune - mentre viene accantonata anche l’ipotesi di riconfigurare gli strumenti normativi in leggi e leggi-quadro, mantenendo l’attuale nomenclatura dei regolamenti e delle direttive.
Gli interventi più risoluti per allontanare il trattato da qualsiasi forma costituzionale sono stati poi attuati eliminando sia l’articolo che prevedeva il primato del diritto dell’Unione su quello degli Stati membri, sia l’intera Parte II del trattato costituzionale che recepiva la Carta dei diritti fondamentali (o Carta di Nizza). In tale quadro, il nuovo testo di Lisbona è stato quindi sviluppato con una invasiva tecnica redazionale fatta di precisazioni, rinvii, dichiarazioni, protocolli - secondo alcuni una vera e propria “litania di nuove clausole segnate dallo stesso spirito di sfiducia(4)” - che hanno evidentemente la finalità di salvaguardare la posizione degli Stati. Il risultato è che sono stati così ampliati i meccanismi che consentono ai singoli Stati sia di bloccare o ritardare l’assunzione di decisioni cui sono contrari, sia di sottrarsi alla obbligatorietà di alcune parti dei trattati o degli atti delle istituzioni o anche di accettare di esserne vincolati in maniera diversa: è il via libera a un’Europa a più velocità(5). A questo metodo delle precisazioni e dei rinvii si ricorre anche per chiarire in diverse parti del trattato che non si attribuiscono nuove competenze all’Unione, mentre viene conferito un ruolo più rilevante ai parlamenti nazionali nel processo legislativo e ai fini dell’applicazione del principio di sussidarietà e di proporzionalità, come ad esempio nel campo della cooperazione giudiziaria in materia civile, sino a consentire che anche un solo parlamento possa paralizzare l’attività legislativa. Ne deriverà necessariamente l’avvio di un sistema di cooperazioni rafforzate fra gruppi di Stati membri che andrà a discapito dell’uniformità della legislazione e dell’azione comune dell’Unione(6).
Infine, il diritto di recesso unilaterale dai trattati - che invero era pure previsto dal testo costituzionale - ha sancito il carattere reversibile del processo di integrazione europea soddisfacendo così tutte le inquietudini dei Paesi euroscettici rispetto ai possibili effetti di un metodo costituente.
Si tratta dunque di un quadro scoraggiante quello che emergerebbe dal ridisegnato assetto istituzionale dell’Europa, che Jacques Ziller(7) ha voluto rappresentare sinteticamente nell’efficace immagine allegorica di un’Europa-Gulliver alle prese con i governi-lillipuzziani che limitano i movimenti dell’uomo-montagna(8).
E lo stesso Presidente della Repubblica non ha nascosto il suo rammarico per quanto si andava delineando con il trattato di riforma: “…Temo che si sia da qualche tempo finito per smarrire lo slancio che aveva caratterizzato all’inizio la costruzione europea e aveva successivamente consentito di superarne le difficoltà e i momenti di crisi (…) Oggi troppi uomini politici, perfino leader dei paesi membri dell’Unione, sembrano timorosi di richiamarsi agli ideali della Dichiarazione Schuman, allo spirito se non alla lettera di un Federazione europea, a quegli Stati Uniti d’Europa vagheggiati da pensatori e statisti illuminati all’indomani della seconda guerra mondiale e già in un passato più lontano. Ebbene è importante non cancellare quello spirito delle origini dell’integrazione europea (…) Bisognava sancire una caratterizzazione dell’Europa unita come comunità di diritto, come comunità di valori e, sempre di più, come originale entità politica…(9)”.
Su queste considerazioni di fondo, il percorso su una valutazione complessiva dei significati del nuovo trattato può però compiersi con una diversa chiave di lettura, perché anche in questa tappa del processo europeo possono cogliersi non solo ombre ma anche luci su alcune previsioni che, non va dimenticato, si collocano in una linea d’azione ben precisa. Come indicato nel parere favorevole espresso sul mandato alla Conferenza intergovernativa, lo stesso Parlamento europeo aveva accolto “con favore il fatto che il mandato salvaguardi in ampia misura la sostanza del trattato costituzionale, e in particolare la personalità giuridica unica dell’Unione e la soppressione della struttura a pilastri, l’estensione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio e della codecisione da parte del Parlamento e del Consiglio, gli elementi della democrazia partecipativa, lo status giuridicamente vincolante della Carta dei diritti fondamentali, la promozione della coerenza dell’azione esterna dell’Unione e un pacchetto istituzionale equilibrato”.
Si tratta quindi di individuare come nel nuovo trattato, anche se ha rinunciato ad ogni pretesa costituente, sia stata recuperata la “sostanza” della costituzione, con particolare riferimento al sistema dei valori e alle regole di funzionamento delle istituzioni europee.


3. L’Europa dei diritti

Se dunque di “sostanza” della costituzione deve parlarsi, non v’è dubbio che l’estromissione dal trattato della Carta dei diritti fondamentali rappresenta un primo punto su cui interrogarsi per valutarne l’effettiva portata. Si ricorderà che la Carta dei diritti fondamentali aveva preceduto di due anni il progetto costituente ed era rimasta esclusa dal Trattato di Nizza, per poi essere inserita integralmente - come Parte II - nel trattato costituzionale con lo scopo di conferirle un valore giuridico vincolante per gli Stati rispetto a quello politico già riconosciuto con la dichiarazione finale di Nizza(10). Ebbene, per superare le resistenze del governo britannico e i dubbi di quello olandese e polacco, nel vertice del 21-22 giugno 2007 si arrivò ad una soluzione di compromesso decidendo sì per l’attribuzione del valore vincolante con il nuovo trattato modificativo, ma purché la Carta non fosse inclusa nei trattati. Così il documento non è stato inserito nel Tue o nel Tce modificato, ma ne avrà lo stesso valore per effetto del nuovo art. 6, 1° comma del Tue modificato: “L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali del 7 dicembre 2000, adottata il [13 dicembre 2007] che ha lo stesso valore giuridico dei trattati(11)”. In tal modo, la Carta diventa anch’essa un trattato fra Stati membri dell’Unione Europea, benché sia stata prima proclamata dalle istituzioni dell’Unione nel 2000, poi riadottata nel 2007, e non dai governi degli Stati membri: il risultato è comunque lo stesso del Trattato costituzionale del 2004.
Rimane certo il problema della visibilità e della effettività del valore giuridico conferito alla Carta, ma su questi aspetti si potrà tracciare un bilancio solo verificando se riferimenti al documento saranno frequenti e significativi negli atti delle istituzioni europee e, soprattutto, nella giurisprudenza non solo delle Corti europee ma anche dei giudici nazionali.
A riguardo va evidenziato che la Carta era stata menzionata già nel 2002 dal Tribunale di I grado delle Comunità in riferimento all’art. 41 sul diritto alla buona amministrazione, nel giudizio promosso da un gestore di telefonia mobile austriaco nei confronti della Commissione (Tgpce, 30 gennaio 2002, Caso T-54/99 max.mobil c. Commissione). Ancora più significativo è da considerarsi poi il contenzioso sorto a proposito della direttiva sul raggruppamento familiare degli immigrati n. 2003/86Ce del 22 settembre 2003, che ha visto il Parlamento europeo contrapporsi al Consiglio. In particolare, il Parlamento, ricorrente, citava l’art. 24 della Carta sui diritti del minore e il Consiglio, convenuto, sosteneva il carattere non vincolante della Carta. In merito, la Corte ha deliberato che il testo della Carta doveva essere considerato nella fattispecie essendo stato lo stesso Consiglio ad aver legiferato facendo riferimento proprio all’art. 24 nel secondo considerando della direttiva; ha poi precisato che comunque i diritti del minore sono da considerarsi principi generali del diritto comunitario (Cge, 27 giugno 2006, Caso C 540/03 Parlamento europeo c. Consiglio).
Se tale è stata l’incidenza della Carta ancor prima di diventare vincolante per l’effetto del trattato modificativo, sarà dunque rilevante seguirne l’evoluzione all’entrata in vigore del trattato stesso, specie in riferimento ad un aspetto di assoluto rilievo sotto il profilo tecnico-giuridico: la distinzione che la Carta opera fra principi che hanno valore di diritti fondamentali, protetti dalla riserva di legge (es. i diritti dei minori), e principi che non lo hanno (es. la libera circolazione dei servizi televisivi). Con il carattere vincolante della Carta, i diritti fondamentali si collocano nello status di diritto primario dell’Unione, come principi contenuti nei trattati, a differenza dei principi contenuti nel diritto derivato delle direttive, regolamenti, decisioni, etc. e dei principi stabiliti dalla giurisprudenza.
Di conseguenza, allo stato del diritto vigente, un principio generale del diritto può essere mutato dalla giurisprudenza, un principio di diritto derivato può modificarsi con l’intervento del legislatore dell’Unione, ma i diritti garantiti dalla Carta possono essere modificati solo da emendamenti ai trattati(12)?
Questa finestra aperta alle forti potenzialità di una Carta vincolante fa dunque comprendere - anche se non giustificare, agli occhi di un sincero europeismo - i “legacci” apposti al trattato modificativo dal Protocollo n. 7 sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali alla Polonia e al Regno Unito. La preoccupazione per i britannici di dare spazio a nuovi diritti sociali che potessero essere fatti valere davanti alle corti e quella dei polacchi di possibili interferenze dell’Unione nelle loro politiche di ordine morale, spinse i due Paesi ad adottare il protocollo la cui stesura è comunque singolare; da un lato vi sono nel preambolo una serie di considerando rassicuranti sul riconoscimento dei diritti e delle libertà dell’Unione, nonché dei “principi sanciti” dalla Carta, e sulla visibilità di tali diritti resa dalla Carta che - come era previsto nel trattato costituzionale - “non crea nuovi diritti”, dall’altro all’art. 1 precisa che:
1. la Carta non estende la competenza della Corte di Giustizia o di qualunque altro organo giurisdizionale della Polonia o del Regno Unito (…);
2. in particolare e per evitare dubbi, nulla contenuto nel titolo IV della Carta crea diritti rivendicabili dinanzi ad un organo giurisdizionale applicabili alla Polonia e al Regno Unito salvo nella misura in cui la Polonia e il Regno Unito ha previsto tali diritti nel diritto interno.
Il protocollo è dunque visto dai giuristi privo di un contenuto reale, perché in primo luogo la Carta è destinata ad essere applicata dalle istituzioni dell’Unione, e solo in secondo luogo dalle autorità degli Stati applicando il diritto dell’Unione. Se i diritti sono affermati in atti comunitari, la legislazione britannica contraria potrà essere portata in considerazione davanti alla Corte di Giustizia per inadempimento degli atti in questione. Inoltre, sul piano interno l’applicazione della Carta potrà essere comunque richiesta perché i diritti in essa codificati si rinvengono in altre fonti vincolanti anche per il Regno Unito e la Polonia.
I segnali che quindi si colgono in questo quadro di situazione evidenziano che l’Europa dei diritti è ancora da definire nella sua compiutezza ma che il trattato modificativo non preclude affatto il percorso; lo si deduce anche in relazione ad altri due aspetti del trattato modificativo strettamente correlati al tema della Carta: il primo riguarda i rapporti con la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Cedu), il secondo concerne la questione del primato del diritto dell’Unione.
In ordine al primo punto, il nuovo trattato ha confermato la previsione del trattato costituzionale in base alla quale l’Unione, una volta acquisita la personalità giuridica, può e quindi deve aderire alla Convenzione, ma ha anche introdotto la novità che la decisione di adesione dovrà essere ratificata da tutti gli Stati membri (art. 188N § 8, 2° comma Tce modificato). A riguardo si è osservato che questa previsione da un lato pone dei dubbi sull’effettività della configurazione della personalità giuridica dell’Unione, dall’altro presenta anch’essa elementi di indeterminatezza sotto il profilo dei reali contenuti: tutti gli Stati membri dell’Unione sono già parte della Cedu, circostanza che rappresenta peraltro un criterio per l’adesione all’Unione. Inoltre, trattandosi di un accordo tra Unione europea (ventisette Stati) e Consiglio d’Europa (quarantacinque Stati, comprensivi dei ventisette), verrà basato sul protocollo 14 alla Cedu, per cui, per essere applicabile, dovrà comunque essere ratificato dalle parti aderenti al protocollo, gli Stati membri del Consiglio d’Europa, tra cui i ventisette Stati membri Ue.
Sulla questione del primato del diritto dell’Unione sul diritto degli Stati membri non può che condividersi l’opinione di chi ha definito “deprimente” la scelta di non recepirlo nel testo del trattato ma di introdurlo comunque in una dichiarazione. È dal 1964 che il principio è stato sancito dalla Corte di Giustizia delle Comunità, nella causa 6/64 Flaminio Costa c. Enel, rispondendo ad una istanza di pronuncia pregiudiziale del giudice conciliatore di Milano, ed ha trovato indiscussa e consolidata giurisprudenza anche nelle Corti costituzionali e supreme degli Stati membri (le c.d. decisioni So Lange - “finché non” - e Brunner della Corte Costituzionale tedesca, nonché le decisioni Frontini e Fragd della Corte costituzionale italiana secondo la teoria dei contro-limiti). Peraltro proprio il Regno Unito era stato il primo membro delle Comunità europee a codificare tale principio nella Legge sull’appartenenza alle Comunità, l’European Communities Act del 1972, né aveva sollevato alcun dubbio sul primato come parte integrante dell’acquis communautaire all’atto dell’adesione il 1° gennaio 1973.
In ogni caso, la Dichiarazione n. 29 relativa al principio del primato è inequivocabilmente a favore della riaffermazione del principio senza alcuna limitazione e possibilità di riserva, per cui con essa si è perseguita la stessa finalità di definitiva codificazione voluta dal trattato costituzionale. La firma di tutti gli stati membri avallerà la conclusione del parere del Servizio giuridico del Consiglio del 22 giugno 2007 incluso nella stessa dichiarazione: “…Il fatto che il principio della preminenza non sarà incluso nel futuro trattato non altera in alcun modo l’esistenza del principio stesso e la giurisprudenza esistente della Corte di Giustizia”. E la scelta di adottare una dichiarazione - che indica espressamente di allegare il parere sul primato all’atto finale che sarà firmato con il trattato modificativo - e non un protocollo, consentirà di non sottoporre al processo di ratifica il testo e al tempo stesso di conferirgli lo stesso valore giuridico dei trattati(13).


4. Nuove fisionomie per l’Unione e la Pesc

Proseguendo nella ricerca della “sostanza” del trattato costituzionale nel trattato di riforma, si rinvengono altri importanti capitoli che conferiscono nuova fisionomia alle istituzioni europee.
Di sicuro rilievo è la semplificazione del contesto istituzionale con l’eliminazione del dualismo Unione-Comunità, superato nei fatti già da una progressiva evoluzione che ha visto il passaggio di competenze dall’Unione alla Comunità e che ora si proietta verso l’integrazione delle due organizzazioni e l’adozione di un unico metodo decisionale. La volontà del trattato costituzionale è dunque rispettata, perché la personalità giuridica unica è sancita dal nuovo art. 32 Tue Personalità giuridica, mentre sarà abrogato l’art. 281 del vigente Tce secondo cui “la comunità ha personalità giuridica”, e in altre previsioni del trattato si sostituiscono le parole comunità, comunità europee, comunitario, con le parole Unione, Unione europea, dell’Unione Europea. È così che pur non pervenendo ad una unificazione dei trattati, il Trattato che istituisce la Comunità europea ora diventa Trattato sul funzionamento dell’Unione (Tfue).
Si tratta di un momento non di poco conto se si considera che l’Unione era nata dall’esigenza di istituzionalizzare la cooperazione in materia di politica estera, e poi di giustizia e di polizia, ma in un quadro differente da quello della Comunità europea. Ora invece Unione e Comunità diventeranno la stessa cosa e tendenzialmente si va verso il superamento anche della struttura dei tre pilastri, il I comunitario, il II della politica estera e di sicurezza (Pesc), il III della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
La concezione dei pilastri serviva a inquadrare le diverse politiche tra il tradizionale sistema intergovernativo e quello comunitario, differenziando di volta in volta i rapporti e i poteri decisionali dei diversi soggetti istituzionali - Parlamento, Consiglio, Commissione e Stati membri - e, per quanto riguarda specificamente il Consiglio, le procedure di decisione all’unanimità, generalmente prevista per la Pesc, rispetto a quelle a maggioranza qualificata proprie delle politiche delle altre relazioni esterne e in materia interna. Beninteso si è ancora lontani dall’adozione comune di un sistema sovranazionale quale è quello comunitario, perché permangono procedure e strumenti diversi a seconda che si tratti delle materie dei tradizionali pilastri. Difatti nel nuovo trattato si rimarca esplicitamente la peculiarità della Pesc, sottolineando che essa non si attua tramite atti legislativi ed è soggetta a procedure specifiche, che comportano quasi sempre la votazione all’unanimità, e si riafferma anche la mancanza di competenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, salvo eccezioni specifiche.
Per il II pilastro della Pesc(14) non si può parlare dunque di una vera soppressione, perché, anzi, quasi tutte le disposizioni in materia sopravvivono nel nuovo trattato. D’altro canto lo stesso trattato costituzionale non si era spinto particolarmente oltre la conferma del dogma della separazione tra ambito comunitario e quello degli affari esteri, ove tutto al più si poteva parlare di un coordinamento delle politiche estere e di sicurezza degli Stati, ma non di una sola politica estera come era avvenuto per la politica monetaria. Si comprende quindi perché non è passata la figura del Ministro degli affari esteri dell’Unione Europea voluta ambiziosamente dal progetto costituente, ma l’Alto Rappresentante per la politica estera e per gli affari sicurezza potrà avere un certo rilievo considerando che riunirà in sé i ruoli e le attribuzione degli attuali Alto Rappresentante per la Pesc e di Commissario per le Relazioni esterne: anche questo è un segno della integrazione Unione-Comunità e di un quadro istituzionale certamente semplificato e meglio impostato a conferire coerenza ed efficacia alla politica estera.
Ma continuità e coerenza nella Pesc potranno essere assicurate anche dalla nuova figura del Presidente del Consiglio europeo, che non sarà più designato in base al sistema della rotazione semestrale, ma sarà eletto a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo, fino a un massimo di cinque anni in caso di rielezione. In tal modo, se saprà sviluppare una buona leadership, il Presidente avrà tutti gli strumenti per divenire autorevole e unico interlocutore rispetto all’attuale troika, e per rispondere finalmente alla provocazione di Kissinger: “Se voglio chiamare l’Europa, che numero devo comporre?”.
Il trattato di riforma recepisce poi la previsione di quello costituzionale sul Servizio europeo per le relazioni esterne, che probabilmente rappresenterà il corpo diplomatico europeo composto da funzionari della Commissione, del Segretariato del Consiglio e da diplomatici distaccati dai paesi membri, cui si farà affidamento perché agendo di concerto nelle varie parti del mondo facciano prevalere le politiche comuni su quelle bilaterali.
Il trattato di Lisbona riprende integralmente anche le interessanti previsioni del trattato costituzionale in materia di Politica europea di sicurezza e di difesa (Pesd), sinora scarsamente definita nei trattati in vigore e non certo in un preciso contesto giuridico e istituzionale. In particolare, vengono introdotte le innovative figure della cooperazione strutturata permanente, della clausola di difesa e della clausola di solidarietà collettiva.
La cooperazione strutturata permanente è una particolare forma di cooperazione rafforzata estesa alla Pesc e alla Pesd, in cui anche solo alcuni Paesi membri possono sviluppare una collaborazione più stretta nel settore, purché evidenzino volontà e capacità di farlo, secondo precisi criteri definiti in uno specifico protocollo: conseguire elevate capacità militari attraverso “pacchetti” di forze nazionali e multinazionali, contribuire allo sviluppo di programmi comuni o europei di equipaggiamenti di vasta portata nel quadro dell’Agenzia della difesa, incluso il conseguimento di obiettivi concordati riguardanti il livello delle spese per gli investimenti in materia di equipaggiamenti per la difesa. Va ricordato che la cooperazione strutturata permanente rispetto alla cooperazione rafforzata non richiede la partecipazione di almeno un terzo degli stati membri, e nel processo decisionale degli Stati che vi prendono parte varrà il sistema della maggioranza qualificata, derogando quindi al sistema ordinariamente previsto dell’unanimità nel settore della politica della sicurezza e difesa.
Si tratta dunque di un significativo passo in avanti per la politica di difesa perché si è di fronte ad una cooperazione strutturata e permanente, incentrata peraltro su parametri certificati delle capacità, la cui potenzialità va vista anche in relazione ad una specifica previsione del trattato di riforma: il Consiglio può affidare ad un gruppo di Stati membri, che lo desiderino e dispongano delle necessarie capacità militari, la realizzazione di una missione in nome e per conto dell’Unione europea, formula che nella sostanza codifica un modello operativo già collaudato dell’Ue per le prime missioni di gestione delle crisi. Peraltro, in tale quadro si inserisce l’ampliamento delle c.d. missioni di Petersberg(15) anche alle missioni a sostegno dei paesi terzi per contrastare il terrorismo.
In base alla clausola di difesa reciproca, “qualora uno stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità all’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite”. Viene però salvaguardata la posizione degli Stati neutrali, che non appartengono ad alleanze militari, perché “…ciò non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri”. E in ogni caso “…gli impegni e la cooperazione in questo settore rimangono conformi agli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico che resta, per gli Stati che ne sono membri, il fondamento della loro difesa collettiva”. Sono state queste le precisazioni più opportune per dirimere ogni rischio di ulteriore crisi dei rapporti fra le due sponde dell’Atlantico e, nel contempo, per salvaguardare la posizione degli Stati neutrali.
Secondo la nuova clausola di solidarietà contro il terrorismo e in caso di catastrofi, “l’Ue e gli Stati membri agiscono congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo”. A riguardo si è precisato che la clausola non può essere applicata per operazioni antiterrorismo al di fuori del territorio Ue, ma deve riferirsi all’applicazione nel territorio di uno Stato membro. Nel trattato di riforma vi è poi il richiamo alla Agenzia europea della difesa - la cui istituzione è stata già anticipata il 12 luglio 2004 da un’azione comune Pesc - cui compete individuare le esigenze operative e contribuire a definire la politica europea delle capacità industriali e tecnologiche della difesa.


5. Lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Tra le principali istanze degli euroentusiasti di recuperare il meglio del trattato costituzionale vi era certamente quella di conferire all’Unione gli strumenti decisionali che il gruppo di lavoro X della Convenzione europea, guidato dall’ex premier irlandese John Bruton, aveva individuato per gli ambiti della sicurezza e della protezione dei cittadini, specie in riferimento alle dinamiche della globalizzazione e alle minacce del terrorismo e della criminalità transnazionale.
Anche la vicenda del mandato d’arresto europeo(16) aveva messo in luce i limiti della decisione quadro, allorquando le Corti costituzionali polacca e belga si posero problemi di compatibilità con i propri ordinamenti, mentre la Corte costituzionale federale della Germania decise di annullare la legge tedesca di attuazione (sentenza BVerfGE 63) e l’Audienca National spagnola, in ragione della mancanza del principio di reciprocità, disapplicò il mandato d’arresto europeo per la consegna di alcuni criminali dalla Spagna alla Francia. In sostanza l’efficacia non diretta delle decisioni quadro (nonostante l’orientamento evolutivo della sentenza Pupino, Corte di Giustizia, 16 giugno 2005, C-105/03(17)) rendeva questo strumento normativo, alla prova dei fatti, un simulacro privo di un contenuto di effettività.
La scomparsa del III pilastro-cooperazione in materia di polizia e di giustizia penale, voluta dal trattato costituzionale e recepita dal trattato di riforma, è dunque un considerevole passo in avanti perché comporterà l’utilizzo degli stessi strumenti e delle stesse procedure delle altre politiche, facendo cadere ogni separazione con il modello comunitario. Il trattato modificativo prevede dunque il Titolo IV del Tfue, denominato Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che include sia quello attualmente in vigore del trattato comunitario in materia di visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone, sia la parte del Trattato Ue (Titolo VI) riguardante la cooperazione di polizia e giudiziaria penale.
Il settore sarà perciò inserito nel diritto comune applicabile alle politiche interne dell’Unione, e vedrà il superamento di ogni distinzione tra gli atti giuridici: anche in tale ambito sarà prevista l’emanazione di norme ad efficacia diretta quali i regolamenti e le direttive, con evidenti significativi cambiamenti sul piano delle conseguenze negli ordinamenti interni. Una differenza dalle altre politiche residuerà in relazione alla possibilità che non solo la Commissione europea ma anche un gruppo di Stati membri potrà promuovere iniziative legislative nel campo dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Va tuttavia evidenziata la posizione di Regno Unito, Irlanda e Danimarca che hanno scelto di non partecipare all’intero titolo Giustizia, libertà e sicurezza del Trattato di Lisbona, andando al di là dell’attuale clausola di opt-out per le questioni sull’immigrazione e del sistema giudiziario civile, per cui questi Stati potranno non partecipare più sistematicamente, come ora avviene, alla cooperazione di polizia e giudiziaria.
Nondimeno, in tale ambito di materie le innovazioni rimangono significative anche in relazione al rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo, ove sarà prevista ordinariamente la maggioranza qualificata rimuovendo il regime generale dell’unanimità dei trattati vigenti. Così anche nel campo della cooperazione giudiziaria penale, settore in cui gli Stati hanno sempre salvaguardato la loro sovranità, le decisioni saranno adottate secondo la procedura legislativa ordinaria dal Parlamento europeo e dal Consiglio, secondo il sistema della codecisione, che ora segna un significativo ribaltamento dei ruoli: con i trattati vigenti è il Consiglio a pronunciarsi per primo sulle proposte della Commissione e il Parlamento dispone di un diritto di veto proponendo degli emendamenti; con il trattato di riforma - recependo quanto previsto dal trattato costituzionale - il Parlamento delibera per primo e adotta emendamenti, mentre è il Consiglio a porre il diritto di veto. Questo comporterà che proprio grazie alla soppressione della struttura in pilastri in materia di spazio di libertà, sicurezza e giustizia, e ad altre modifiche nelle basi giuridiche delle politiche e azioni interne, l’intervento del Parlamento europeo quale organo co-legislatore potrà passare dal 60% delle proposte legislative al 90%. Rimane tuttavia una certa criticità del sistema nella previsione, voluta dal Regno Unito, che consente ad un singolo Stato di bloccare la fase decisionale atteso che un membro del Consiglio può rimettere la questione al Consiglio europeo se ritiene che un progetto di direttiva può incidere “su aspetti fondamentali del suo ordinamento giudiziario penale”. Comunque la procedura potrà proseguire se entro quattro mesi si ottiene l’unanimità del Consiglio, mentre nel caso di contrasti tra governi si potrà dar luogo alla cooperazione rafforzata qualora nove Stati siano d’accordo, altrimenti il progetto sarà archiviato. Il sistema di sospensione è tuttavia escluso nel campo della prevenzione della criminalità, a meno che non si riferisca a misure di armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati, ed è previsto invece nella cooperazione giudiziaria penale e di polizia se i provvedimenti concernono il regime di ammissibilità reciproca delle prove, i diritti della persona nella procedura penale e delle vittime della criminalità, nonché altri elementi della procedura penale individuati in una decisione all’unanimità del Consiglio, le norme minime per la definizione dei reati e delle sanzioni in materia di terrorismo, tratta di essere umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, armi, riciclaggio di capitali, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e organizzata.
Una scelta vincolata alla forma dei regolamenti, escludendo quindi le direttive, è stata voluta invece in materia di prevenzione e lotta al terrorismo, specie in riferimento alle misure amministrative sui movimenti e congelamenti dei capitali, dei beni finanziari e dei prodotti economici, e per definire la struttura e i compiti di Eurojust. Ancora con regolamento potrà essere disposta l’istituzione di una Procura europea, tramite la procedura legislativa speciale della raggiunta unanimità del Consiglio previa approvazione del Parlamento europeo, ferma restando la possibilità di rimettere la questione al Consiglio europeo ed eventualmente di avviare la cooperazione rafforzata. Inizialmente la Procura potrà avere una competenza limitata ai soli reati finanziari in danno dell’Ue, ma potrà esercitare l’azione penale innanzi alle giurisdizioni degli Stati membri; mentre un ampliamento delle competenze ai fenomeni di criminalità organizzata transnazionale potrà essere previsto da una deliberazione all’unanimità del Consiglio europeo, con l’approvazione del Parlamento europeo previa consultazione della Commissione.
La procedura legislativa ordinaria è consentita in materia di raccolta, trattamento, archiviazione, analisi e scambio di informazioni, di formazione del personale e di tecniche investigative comuni, mentre l’iter legislativo “speciale”, con delibera all’unanimità del Consiglio e semplice consultazione del Parlamento europeo, è disciplinata in materia di collaborazioni tra autorità statali nella cooperazione di polizia(18).
In materia di cooperazione giudiziaria civile vi è un ampliamento dei settori in cui Consiglio e Parlamento europeo possono adottare provvedimenti legislativi, estendendoli in particolare all’accesso effettivo alla giustizia, allo sviluppo delle alternative dispute resolution, al sostegno alla formazione dei magistrati e degli operatori giudiziari, ambiti in cui però vi sono già state iniziative nel pilastro comunitario. Per il diritto di famiglia, il processo legislativo non sarà quello ordinario: previa consultazione del Parlamento, la deliberazione dovrà essere all’unanimità, come era anche previsto dal trattato costituzionale. Tuttavia il Consiglio, su iniziativa della Commissione europea, potrà adottare una decisione - all’unanimità, sentito il Parlamento europeo - su specifici aspetti legati al diritto di famiglia in cui sarà possibile procedere con la procedura legislativa ordinaria (c.d. clausola passerella). Ma, come si è già detto, in questo settore i Parlamenti nazionali potranno bloccare il processo decisionale: avuta comunicazione dell’iniziativa, entro sei mesi i deputati nazionali hanno facoltà di notificare l’eventuale opposizione impedendo così la promulgazione dell’atto legislativo.
Quanto alle tutele giurisdizionali, il trattato modificativo recepisce le nuove attribuzioni della Corte di Giustizia, che diverrà Corte di Giustizia dell’Unione Europea, volute dal trattato costituente. In particolare vengono eliminate le limitazioni nel sottore dei visti, asilo, immigrazioni e della libera circolazione delle persone che nei trattati vigenti conferiscono il potere di rinvio pregiudiziale solo ai giudici di ultima istanza. È anche prevista la procedura d’urgenza dell’esame della richiesta di rinvio pregiudiziale nel caso di procedimenti nazionali riguardanti soggetti in stato di detenzione, al fine di non incidere sulla durata della custodia cautelare. La competenza della Corte è comunque esclusa nelle materie della Pesc, ma in questo ambito può pronunciarsi se la questione attiene la legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche e giuridiche, come nel caso del congelamento dei beni(19). È invece confermata l’incompetenza della Corte ad esaminare la validità e la proporzionalità di operazioni di polizia per il mantenimento dell’ordine pubblico e della sicurezza interna (art. 240 ter).


6. Altri aspetti istituzionali dell’Unione

Uno degli elementi centrali di discussione del trattato costituzionale è stato il calcolo della maggioranza qualificata in seno al Consiglio Europeo, ed anche in questo caso le soluzioni individuate sono state trasferite nel trattato modificativo. Invece dei tre criteri finora necessari per la maggioranza qualificata (la soglia dei voti del sistema ponderato, che attribuiva a ciascuno Stato membro un certo numero di voti, la maggioranza degli Stati membri e il 62% della popolazione dell’Unione), se ne applicheranno soltanto due con il sistema della doppia maggioranza:
a) una maggioranza del 55% degli Stati membri che, a sua volta;
b) rappresenti almeno il 65 % della popolazione dell’Unione.
In questo modo il processo decisionale del Consiglio sarà più semplice, efficace e flessibile; una maggioranza qualificata potrà essere costituita da un maggior numero di combinazioni di Stati membri, circostanza essenziale per il buon funzionamento e la capacità di azione in un’Unione allargata, e in occasione degli allargamenti successivi si eviteranno i lunghi negoziati sull’attribuzione dei voti agli Stati membri e la definizione della soglia della maggioranza qualificata. Il nuovo sistema rispecchia peraltro democraticamente la doppia legittimità dell’Unione, che è un’Unione di Stati e di Popoli: l’eguaglianza fra Stati membri è rispettata in quanto ogni Stato dispone di un voto, mentre al tempo stesso si tiene conto del loro diverso peso demografico(20).
Tuttavia l’introduzione del voto a doppia maggioranza sarà realmente obbligatoria a partire dal 31 marzo 2017 (rispetto alla prevista applicazione dal 1° novembre 2014, il sistema attuale potrà essere prolungato al 2017 se vi è richiesta anche di un solo Paese membro) e sarà completata da un meccanismo - voluto essenzialmente dalla Polonia in un “protocollo”, per conferirgli maggiore forza legale - analogo al cosiddetto “compromesso di Ioannina(21)”, che permetterà ad un numero limitato di Stati membri (vicino alla minoranza di blocco) di manifestare la loro opposizione ad una determinata decisione, ottenendo una proroga della deliberazione e precludendo la possibilità di procedere alla votazione della proposta da parte del Consiglio. La clausola potrà comunque essere rimossa dal Consiglio all’unanimità e non da una nuova conferenza intergovernativa come chiedeva la Polonia. In merito alle effettive possibilità di ostruzione del meccanismo, si è rimarcato che è piuttosto bassa la soglia per bloccare il processo decisionale(22) - basterebbe l’annuncio di voto contrario di soli sette Stati membri rappresentanti il 19,25% della popolazione - ma già durante i lavori del trattato costituzionale il direttore del servizio giuridico del Consiglio, conoscitore della pratica delle istituzioni europee, aveva osservato che “L’applicazione del compromesso è stata raramente invocata e non ha mai provocato più di un giorno di ritardo nell’adozione di un atto(23)”.
Anche la Commissione avrà una configurazione più snella dal 2014: non vi sarà più un Commissario per Stato ma il numero complessivo dei Commissari sarà ridotto a 2/3 del numero dei Paesi membri; saranno pertanto designati secondo un criterio di rotazione paritaria tra gli Stati membri con un mandato di cinque anni. In sostanza, ciascun Paese avrà un proprio rappresentante in due Commissioni su tre.
La configurazione del Parlamento europeo - ridotto a 751 membri - è stata a lungo oggetto di discussione per una nuova distribuzione dei seggi fra i vari Paesi. A riguardo, l’Italia è stata impegnata ad affermare l’esigenza di renderla rappresentativa - in maniera proporzionalmente decrescente - dei cittadini europei e non della popolazione residente negli Stati membri dell’Unione. Il Vertice informale del 17-18 ottobre 2007 ha raggiunto una soluzione di compromesso sulla composizione del Parlamento Europeo per la legislatura 2009-2014, che istituisce un seggio aggiuntivo da attribuire all’Italia, permettendo di raggiungere 73 seggi (numero identico a quello previsto per il Regno Unito). La posizione italiana è stata inoltre confermata in un’apposita dichiarazione(24).
Un altro aspetto istituzionale, in parte già richiamato tra i tratti della decostituzionalizzazione, è la mancata ridenominazione degli atti legislativi in legge e legge-quadro voluta dal trattato costituzionale, che invece non è recepita nel Trattato di Lisbona. In realtà nelle nuove previsioni sugli atti legislativi dell’Unione (artt. 249 B e 249 C Tce modificato) è comunque salvata la ratio complessiva del trattato costituzionale che delinea un riordino completo degli atti giuridici dell’Unione, riducendoli da quindici a sei, e soprattutto introduce la fondamentale distinzione tra “norme di primo rango” e “norme di secondo rango” in cui si recepisce il back ground proprio di molti ordinamenti costituzionali sulla separazione dei poteri e sulla disciplina della delega del potere legislativo.
Come arretramenti rispetto al processo di integrazione sono invece visti gli interventi operati dal trattato modificativo sulle competenze(25) e sul principio di sussidiarietà(26). Se da un lato nella individuazione degli obiettivi dell’Unione ci sono nuove formulazioni che “aprono la strada a una competenza di fatto universale della futura Unione europea, toccando i temi oggi più alla moda, dall’energia ai cambiamenti climatici, dalla solidarietà tra i popoli all’immigrazione(27)”, vi è certamente nel nuovo trattato un disegno complessivo di recuperare il ruolo degli Stati impedendo ulteriori espansioni dell’Unione. In primo luogo, a proposito delle competenze si precisa che i trattati “possono, tra l’altro, essere intesi ad accrescere o a ridurre le competenze” e, per le competenze concorrenti, “gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare la propria”.
Sul principio di sussidiarietà già la Costituzione prevedeva una riconsiderazione del ruolo degli Stati e la verifica dell’attuazione non limitata alla forma del controllo successivo della Corte di Giustizia. Ora, rispetto ai trattati vigenti secondo cui l’azione dell’Unione è legittima solo se gli Stati non possono raggiungere gli obiettivi previsti, si specifica che ciò è da riferirsi “né a livello centrale né regionale e locale”. A riguardo anche il Comitato delle regioni ottiene la legittimazione a proporre ricorsi alla Corte di Giustizia dell’Ue, per salvaguardare le proprie prerogative, nonché, per violazione del principio di sussidiarietà, avverso gli atti legislativi per l’adozione dei quali è richiesta obbligatoriamente la sua consultazione.
Ma nel controllo dell’attuazione del principio di sussidiarietà sarà soprattutto il ruolo dei parlamenti nazionali ad essere più marcato(28) attraverso una partecipazione attiva al funzionamento dell’Unione; essi dovranno essere informati dalle istituzioni comunitarie sui progetti di atti legislativi, ed associati alla valutazione per l’attuazione delle politiche dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, al controllo politico di Europol e alla valutazione della attività di Eurojust. Dovranno inoltre partecipare alla revisione dei trattati, essere informati sulle istanze di adesione di nuovi Stati, ed intervenire in una vera e propria cooperazione interparlamentare con il Parlamento europeo. Come si è già accennato in materia di diritto di famiglia potranno opporsi - entro sei mesi dall’avvenuta informazione - alla clausola passerella dalla legislazione speciale a quella ordinaria.
Più specificamente nel protocollo 2 sull’applicazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità(29) il trattato modificativo rispetto a quello costituzionale nella procedura legislativa ordinaria amplierà da 6 a 8 settimane il termine concesso ai parlamenti nazionali di esprimere pareri di mancato rispetto del principio.
Se questi saranno nella misura della maggioranza semplice, la Commissione dovrà ritirare o modificare la proposta, oppure per mantenerla dovrà esprimere un parere motivato sulla conformità al principio di sussidiarietà(30). Una ulteriore novità introdotta nel protocollo prevede che se la Commissione decide di tenere ferma la proposta, il Consiglio e il Parlamento europeo dovranno pronunciarsi sulla compatibilità con il principio di sussidiarietà e se vi è il voto contrario del 55% dei membri del Consiglio o della stessa percentuale del Parlamento europeo la proposta è definitivamente rigettata.
Il ruolo dei parlamenti nazionali nel controllo dell’espansione delle competenze dell’Unione in relazione al principio di sussidiarietà è dunque assai significativo, ma può essere visto anche positivamente come misura volta a ridurre il deficit democratico del processo decisionale, avvicinando di più le decisioni dell’Unione ai cittadini(31). Ed a riguardo va ricordato che il Trattato di Lisbona introdurrà la disciplina di una forma di democrazia partecipativa che consentirà ad un milione di cittadini provenienti da un numero significativo di Stati membri di invitare la Commissione a presentare una proposta su questioni per le quali reputeranno necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’evoluzione del trattato.

7. Conclusioni

Il Trattato di Lisbona entrerà in vigore ad avvenuta ratifica da parte di tutti gli Stati membri, che dovranno procedere secondo le rispettive norme costituzionali. La procedura referendaria è richiesta dalla costituzione in Irlanda(32), mentre in Danimarca è obbligatoria se la ratifica parlamentare di un trattato internazionale avviene con una maggioranza inferiore ai 5/6 dei membri del Parlamento nazionale (Folketing) o se il trattato implica un trasferimento di sovranità. Nella maggior parte dei casi si tratterà di ratifiche parlamentari, e i governi del Regno Unito e dei Paesi Bassi hanno già annunciato l’intendimento di non sottoporre il trattato di riforma ad una consultazione referendaria.
L’Ungheria è stato il primo Stato membro a ratificare il trattato, per via parlamentare, il 17 dicembre 2007, con una maggioranza assai ampia: 325 voti in favore, 5 contrari e 14 astenuti. Sono poi intervenute la ratifiche parlamentari di Malta e della Slovenia (entrambe il 29/1/2008), della Romania (4/2/2008) e del primo dei “grandi” paesi, la Francia (7/2/2008). Ed è stato proprio questo ultimo passaggio a dare maggiore ottimismo alle prospettive delle ratifiche, atteso che nel 2005 il rifiuto dei francesi, insieme a quello olandese, aveva paralizzato il processo di integrazione. è dunque concreta l’ipotesi che il Trattato di Lisbona possa disegnare il nuovo assetto dell’Unione a partire dal 1° gennaio 2009, prima delle elezioni del parlamento europeo previste a giugno.
L’analisi fin qui compiuta - in una necessaria visione di sintesi, che tiene comunque conto degli elementi del trattato ritenuti più significativi dagli stessi documenti divulgativi dell’Unione - può quindi consentire di rispondere al quesito posto in premessa se con il definitivo abbandono dell’idea di una Costituzione per l’Europa sia fallita la prospettiva di una maggiore integrazione europea oppure se anche in questo caso sono stati compiuti passi in avanti. Come si è visto, non vi è alcun dubbio che il Trattato di Lisbona si pone con evidenti connotati di decostituzionalizzazione, anche se a riguardo può essere utile richiamare l’autorevole dottrina sulla natura di “costituzione materiale” rinvenibile negli stessi trattati vigenti: proprio come una “costituzione” i trattati europei definiscono strutture istituzionali, cittadinanza, controllo di legalità e tutela giurisdizionale(33). Peraltro, gli stessi orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia hanno evidenziato che i termini Trattato e Costituzione non sarebbero incompatibili, se si considera che nella sentenza Van Gend en Loos del 1963 si è statuito che “la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale”, nella sentenza Les Verts del 1986 si è precisato che la CEE “è una comunità di diritto” portatrice di una “Carta costituzionale di base costituita dal Trattato” e nel Parere 1/91, relativo alla creazione dello Spazio Economico Europeo, la stessa Corte è stata ancora più esplicita: “Il Trattato CEE, benché sia stato concluso in forma di accordo internazionale, costituisce la carta costituzionale di una comunità di diritto”.
Ma per quanto concerne una valutazione sugli aspetti più diretti dell’efficacia del Trattato di Lisbona si può certamente evidenziare che buona parte della sostanza del Trattato costituzionale è stato recuperato quanto al sistema dei valori e ai meccanismi di funzionamento, permettendo così al quadro politico-istituzionale dell’Unione di superare finalmente una crisi che si protraeva da troppo tempo. Il processo di integrazione europea segna dunque anche in questo caso una tappa progressiva specie in riferimento all’estensione del voto a maggioranza qualificata, alla riconfigurazione del Presidente del Consiglio, e dell’Alto Rappresentante per la politica estera, nonché al rafforzamento del Parlamento europeo.
Come si è visto, tuttavia, da più parti è stato sottolineato che quel diffuso “sistema di garanzie” con i vari opting out, dichiarazioni, protocolli e precisazioni sulle competenze e sul principio di sussidiarietà in favore della posizione degli Stati e dei parlamenti nazionali può rappresentare un arretramento rispetto al modello comunitario. Ed a riguardo non può essere sottaciuta la natura composita di una crisi che ancora investe l’Unione in campo economico - in relazione alle basse proiezioni di crescita dell’Unione nel suo complesso in rapporto alle altre aree del mondo - ma che è anche una crisi di leadership, di identità politico-culturale, e di identificazione(34).
In tale ottica, il percorso da compiere è ben più ampio di quello che consentirà di realizzare il Trattato di Lisbona, ma questo potrà risolvere alcuni aspetti della crisi istituzionale che ha attraversato l’Europa e potrà riavvicinare i cittadini europei alle istituzioni di Bruxelles aiutandoli a superare il senso di insicurezza sul proprio futuro.
Si tratta di un risultato non di poco conto se si considera che la questione del ruolo degli Stati nell’attuale proscenio internazionale è ben più ampia e controversa. Nelle rappresentazioni tradizionali del nuovo ordine mondiale si evidenzia ormai da tempo una crisi nella gestione dell’interdipendenza complessa delle dinamiche globali(35), ed anche nella filosofia delle relazioni internazionali l’attualità del dibattito teorico vede molta incertezza nella miriade di interpretazioni più o meno sbilanciate rispetto a due posizioni comunque estreme: il cosmopolitismo, in cui i confini tra Stati non hanno importanza e piuttosto hanno rilievo l’umanità ed i singoli esseri umani, e il realismo, in cui prevale l’opzione “statista” ove i soggetti delle relazioni internazionali rimangono essenzialmente gli Stati, depositari della sovranità e dell’autorità legittima(36).
In tale prospettiva, si possono dunque cogliere alcuni significativi elementi di sintesi sulle possibili linee evolutive del processo di integrazione europea proprio nella dialettica che ha accompagnato il dibattito del nuovo Trattato sul ruolo della comunità degli Stati.
In primo luogo, rispetto all’immagine rievocativa dell’allegoria di un’Europa-Gulliver alle prese con i governi-lillipuzziani che ne limitano i movimenti, il Trattato di Lisbona potrà consentire che in un’Unione allargata a 27 membri il processo di integrazione europea proceda con i caratteri di una maggiore flessibilità, dove si dovrà evitare certamente la precarietà delle coalizioni e la costituzione di direttori, ma nel contempo potrà essere dato spazio ai Paesi che intendono progredire nel rafforzamento del disegno europeo(37).
Inoltre, ancora una volta l’Unione Europea si evidenzia in una sua specificità quale forma unica di comunità internazionale, che “non si può spiegare utilizzando i significati tradizionali di politica e Stato, che rimangono immobilizzati dalla camicia di forza del nazionalismo *metodologico (…)” atteso che “europeizzare significa creare una politica nuova(38)”. Ed è questa la forza di attrazione di un’idea di Europa che segna sicuramente un’evoluzione rispetto a quella dei padri fondatori Adenauer, De Gasperi e Schuman, ma si pone nella sua continuità come modello politico di riferimento per le sfide del XXI secolo grazie alla unicità del suo ruolo di “…un’unione di Stati nazionali che non è né un impero né una federazione, ma una realtà diversa e forse una novità assoluta(39)”.


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Approfondimenti
(*) - Sul tema del processo di integrazione europea, la Rassegna ha già pubblicato, dello stesso autore, Il quadro giuridico e politico-istituzionale della difesa europea dopo il trattato di Nizza, n. 2/2001 e La Costituzione per l’Europa, n. 1/2006.



(1) - G. Bonvicini, M. Comelli, Una lunga pausa di riflessione, in A. Colombo, N. Ronzitti (a cura di), L’Italia e la politica internazionale, Bologna 2007; F. Nelli Feroci, Il cammino dell’integrazione europea a cinquanta anni dai Trattati di Roma. Dalla pausa di riflessione all’occasione di un nuovo rilancio in La Comunità Internazionale, n. 1/2007.
(2) - Così si conclude la Dichiarazione, “anche in seguito all’azione di pressione in questo senso svolta dall’Italia” cfr.: www.esteri.it; per più ampi riferimenti si rinvia ai siti e ai link istituzionali dell’Unione Europea   http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm      http://www.consilium.europa.eu
(3) - Vedi in proposito l’analisi della parte dedicata all’interrogativo Trattato o Costituzione?, in La Costituzione per l’Europa, cit., G. Tosato, Il nuovo Trattato costituzionale per l’Europa: Trattato o Costituzione?, in Queste istituzioni, n. 130/131.
(4) - J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Milano, 2007.
(5) - L. Daniele, Trattato di Lisbona: addio all’idea federalista per superare gli ostacoli degli euroscettici, in Diritto Comunitario e Internazionale: Guida al diritto, n. 6/2007.
(6) - F. Pocar, Gli obiettivi dell’Europa nel nuovo trattato: un compromesso tra luci e ombre, in Diritto Comunitario e Internazionale: Guida al diritto, n. 4/2007.
(7) - Il nuovo Trattato europeo, cit.
(8) - Così anche G. Amato, nella prefazione al testo di Ziller.
(9) - Dalla Lectio magistralis del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano alla Università Humboldt, Berlino 27 novembre 2007.
(10) - La Convenzione presieduta dall’ex presidente federale tedesco Herzog, specificamente dedicata al progetto della Carta, riuscì a farla adottare per consenso il 19 settembre 2000, per poi sottoporla alle tre istituzioni (Parlamento, Commissione e Consiglio), che la firmarono il 7 dicembre 2000, e quindi al Consiglio di Nizza, che ne “prese atto” nella dichiarazione finale: “Il Consiglio europeo si compiace della proclamazione congiunta del Consiglio, del Parlamento e della Commissione, della carta dei diritti fondamentali che riunisce in un unico testo i diritti civili, politici, economici sociali e culturali finora enunciati da fonti diverse, internazionali, europee o nazionali” cfr.: C. Zanghì, Prime osservazioni sulla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, in Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale, n. 7/2001. pag. 12. Sul tema v.: La Costituzione per l’Europa, cit., A. Cassese, I diritti fondamentali nella Costituzione europea, in I diritti umani oggi, Roma-Bari, 2005, pagg. 75-95; A. Baldassarre, La Carta europea dei diritti, resoconto del seminario su I mutamenti costituzionali in Italia nel quadro dell’integrazione europea, Roma, 18.5.1999, http://www.luiss.it; R. Bifulco, M. Cartabia e A. Celotto (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna, 2001; M. Cartabia, Una Carta europea dei diritti fondamentali per l’U.E., in Quaderni costituzionali, 2000, n. 2; M. P. Chiti, La Carta europea dei diritti fondamentali: una carta di carattere funzionale, in Riv. Trim. Dir. Pubb., 2002; L. Ferrari Bravo, F. Di Majo e A. Rizzo, (a cura di) Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Milano, 2001; A. Manzella, P. Melograni, E. Paciotti e S. Rodotà, Riscrivere i diritti in Europa, Bologna, 2001.
(11) - Il riferimento al 13 dicembre 2007 è alla firma del trattato modificativo, in cui la Carta è integralmente quella della Parte II della Costituzione, modificata nella numerazione degli articoli. Cfr.: J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, cit. pag. 38.
(12) - J. Ziller, Una Carta dei diritti fondamentali vincolante in op.cit. pagg. 49 e ss.
(13) - J. Ziller, cit., pagg. 139 e ss.
(14) - Sul tema della Pesc nel Trattato di Lisbona, si rinvia al Dossier n. 78/Ottobre 2007, Senato della Repubblica, XV legislatura, Servizio Studi, Il nuovo Trattato di riforma dell’Ue e la politica estera e di sicurezza europea: cosa cambia? contributo dell’Istituto Affari Internazionali a cura di M. Comelli.
(15) - Con la decisione del Consiglio dei Ministri dell’UEO sul Documento di Petersberg, del 19 giugno 1992, per la prima volta si sanciva che l’organizzazione poteva essere impiegata per finalità diverse da quelle tradizionali di mutua difesa. Il Documento di Petersberg reca infatti, al par. 4 del Capitolo Strengthening Weu’s Operations Role, le seguenti previsioni: “A part from contributing to the common defence in accordance with Article 5 of Washington Traty and Article V of the modified Brussels Traty respectively, military units of Weu member States, acting under the authority of Weu, could be employed for: humanitarian and rescue tasks; peace-keeping tasks; tasks of combat forces in crisis management, including peacemaking”. A. De Guttry, Il documento di Petersberg: aspetti generali, in Le missioni delle Forze Armate italiane fuori area, Ric. CeMiSS, Milano, 1997.
(16) - M. Bargis, E. Selvaggi (a cura di), Mandato d’arresto europeo. Dall’estradizione alle procedure di consegna, Torino, 2005.
(17) - R. Calvano, Il Caso Pupino: ovvero dello stravolgimento del quadro concettuale dei rapporti tra diritto interno (penale) ed europeo, e tra diritto Ue e diritto comunitario, in www. associazionedeicostuzionalisti.it. Nel processo penale a carico di una maestra elementare accusata di maltrattamenti nei confronti dei suoi alunni, il giudice si era posto il problema se la mancata previsione nel c.p.p. della possibilità di acquisire la testimonianza dei bambini coinvolti tramite un incidente probatorio fosse in contrasto con una decisione quadro adottata dall’Ue nell’ambito del III pilastro. Nella sentenza si sancisce l’efficacia diretta delle decisioni quadro Ue, argomentata sulla base di un parallelismo con le direttive comunitarie. Nella circostanza l’Avvocato generale Kokott ha insistito sulla natura non meramente internazionalistica degli atti adottati nel quadro del III pilastro, tesi che in dottrina allo stato dei trattati vigenti non è unanimemente condivisa.
(18) - Sul tema della cooperazione giudiziaria in generale v. il contributo di M. Castellaneta, Si riducono i tempi per l’adozione degli atti di cooperazione penale, in Diritto Comunitario e Internazionale. Guida al diritto, n. 6/2007.
(19) - Vedi: Black list e misure di contrasto al finanziamento del terrorismo tra diritto internazionale e diritto interno, in Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, n. 1/2008.
(20) - Cfr.:http://europa.eu/lisbon_treaty.
(21) - Nella riunione informale dei ministri degli Affari esteri svoltasi a Ioannina, in Grecia, il 29 marzo 1994, fu adottata una Decisione del Consiglio sulla questione del voto a maggioranza qualificata in un’Unione allargata a 16 membri. La decisione - in seguito modificata per tener conto della mancata adesione della Norvegia - prevedeva che qualora i membri del Consiglio che rappresentassero tra i 23 voti (precedente soglia della minoranza di blocco) ed i 26 voti (nuova soglia della minoranza di blocco) manifestassero la loro intenzione di opporsi all’adozione da parte del Consiglio di una decisione a maggioranza qualificata, il Consiglio avrebbe fatto tutto quanto in suo potere per pervenire, entro un congruo termine, ad una soluzione soddisfacente che potesse essere adottata con almeno 68 voti su 87. Il compromesso di Ioannina è stato superato con la nuova ponderazione dei voti in seno al Consiglio dei ministri del Trattato di Nizza.
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(22) - L. Daniele, Trattato di Lisbona: addio all’idea federalista per superare gli ostacoli degli euroscettici cit.
(23) - J. C. Piris, Le traité constitutionnel pour l’Europe. Une analyse juridique, pag. 123. Cfr.: J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, cit.
(24) - www.esteri.it.
(25) - La categorizzazione netta delle competenze consentirà di definire in modo più preciso i rapporti tra gli Stati membri e l’Unione Europea. Le competenze saranno infatti ripartite in tre categorie: - “competenze esclusive” dell’UE: unione doganale, concorrenza, politica monetaria, conservazione delle risorse biologiche del mare, politica commerciale comune; - “competenze concorrenti” con quelle degli Stati membri: mercato interno, politica sociale, coesione economica e sociale, agricoltura e pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, reti trans-europee, energia, spazio di libertà, sicurezza e giustizia, problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica; - “azioni di sostegno, coordinamento o completamento” dell’azione degli Stati membri: tutela e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù, sport, protezione civile, cooperazione amministrativa. Sarà comunque fatta salva la clausola di flessibilità che consente all’Unione di acquisire i poteri necessari per realizzare i propri obiettivi qualora i Trattati non li abbiano già previsti. http://www.cide.it.
(26) - Il principio di sussidiarietà è stato introdotto dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 nel preambolo: “(...) Decisi a portare avanti il processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio della sussidiarietà” e nell’articolo 5, come modificato dal Trattato di Nizza. “La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato”. 
(27) - G. Tesauro, Un testo di revisione stilato a tempo di record che sacrifica partecipazione e valori condivisi, in Diritto Comunitario e Internazionale. Guida al diritto, n. 6/2007.
(28) - Secondo Ziller, op. cit. pag. 105, “…è il segno di una chiara sfiducia nel confronti del Parlamento europeo…”.
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(29) - Come il principio di sussidiarietà, il principio di proporzionalità regola l’esercizio delle competenze esercitate dall’Unione Europea. Esso mira a limitare e inquadrare l’azione delle istituzioni dell’Unione, che deve limitarsi a quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati. In altre parole, l’intensità dell’azione deve essere in rapporto con la finalità perseguita. Ciò significa che laddove l’Unione dispone di diversi modi d’intervento essa deve selezionare, a parità di efficacia, quello che lascia la maggiore libertà agli Stati membri e alle persone. Cfr.http://europa.eu/scadplus/glossary/proportionality_it.htm.
(30) - Sul tema: M.C. Baruffi, Rafforzato il principio di sussidiarietà: protagonisti i parlamenti nazionali, in Diritto Comunitario e Internazionale. Guida al diritto, n. 6/2007.
(31) - F. Pocar, Gli obiettivi dell’Europa nel nuovo trattato: un compromesso fra luci e ombre, cit.
(32) - Come ribadito dalla giurisprudenza della Corte suprema irlandese, Crotty vs. An Taioseach (primo ministro) (1987) IR, 173 riferita all’atto unico europeo del 1986, v. T. Groppi, La primauté del diritto europeo sul diritto costituzionale nazionale: un punto di vista comparato in Astrid, n. 13/2005.
(33) - Sul tema v.: La Costituzione per l’Europa in Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, cit., e G. Tosato, Il nuovo Trattato costituzionale per l’Europa: Trattato o Costituzione? cit.
(34) - A. Villafranca, Il Trattato di Lisbona: fine di una crisi? in ISPI Policy Brief, n. 63/2007. Cfr.: www. ispi.online.it, Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, Milano; F. Cassinari e F. Merlini (a cura di), Trahison de l’Occident. L’identité européenne entre histoire et projet / L’occidente tradito. L’identità europea tra storia e progetto, in Fenomenologia e società, XXX, (2), 2007, pagg. 7-27.
(35) - A denunciare, ad esempio, la crisi del wilsonismo è Henry Kissinger in L’arte della diplomazia, Milano 2004; sul tema della interdipendenza complessa v.: La Costituzione per l’Europa, in Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, cit.
(36) - Per un’analisi recente di queste chiavi di lettura delle relazioni internazionali, v.: I. Trujillo, Giustizia globale. Le nuove frontiere dell’eguaglianza, Bologna, 2007.
(37) - S. Benedetti, Il futuro dell’Europa è nella flessibilità, 2007 in www. affarinternazionali.it Istituto Affari Internazionali, Roma.
(38) - È la tesi espressa da Ulrick Beck nel contributo America, L’Europa è tornata. Addio Stato nazione: il piano per creare le regole del nuovo ordine mondiale per Guardian News & Media, 2008 trad. it. dello IULM, in Corriere della Sera, 26.1.2008. Beck è considerato uno dei massimi esperti della globalizzazione e teorico del cosmopolitismo, docente di sociologia a Monaco di Baviera e a Londra, autore tra l’altro (con Grande Edgar) del saggio L’Europa cosmopolita. Società e politica nella seconda modernità, Roma, 2006.
(39) - Secondo il filosofo della politica Michael Walzer, nel saggio Sulla tolleranza, Roma-Bari, 2000.