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Corte Costituzionale


Processo penale - Giudizio abbreviato - Sentenza di proscioglimento - Appellabilità - Esclusione del pubblico ministero - Illegittimità.
Corte Costituzionale, sentenza 320 del 10-20 luglio 2007. Pres. Bile, Rel. Flick.

Sono illegittimi le modifiche alla norma di procedura penale che escludono (o dichiarano inammissibile) l’appello del pubblico ministero avverso le sentenze di proscioglimento emesso a seguito di giudizio abbreviato (1).
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
««1. - La Corte militare d’appello, sezione distaccata di Verona, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento), nella parte in cui, novellando l’art. 443 del codice di procedura penale, esclude che il pubblico ministero possa appellare le sentenze di proscioglimento emesse a seguito di giudizio abbreviato; nonché della disposizione transitoria di cui all’art. 10 della medesima legge n. 46 del 2006, nella parte in cui rende applicabile tale nuova disciplina ai procedimenti in corso alla data della sua entrata in vigore, stabilendo, altresì, che l’appello anteriormente proposto dal pubblico ministero contro una sentenza di proscioglimento viene dichiarato inammissibile, salva la facoltà dell’appellante di proporre ricorso per cassazione entro quarantacinque giorni dalla notifica del provvedimento di inammissibilità.
Le disposizioni impugnate violerebbero, in particolare, il principio di parità delle parti nel processo, enunciato dall’art. 111, secondo comma, della Costituzione. Per effetto di esse, infatti, il pubblico ministero - già privo della possibilità di contrastare l’accesso dell’imputato al giudizio abbreviato - si vedrebbe sottratto quasi completamente il potere di appello avverso le sentenze pronunciate a conclusione di tale rito speciale, anche quando - come, appunto, nei casi di proscioglimento - emerga con più forza il suo interesse ad impugnare.
Tale limitazione impedirebbe, altresì, all’organo della pubblica accusa di assolvere i compiti previsti dall’art. 112 Cost. in ordine all’effettivo e funzionale esercizio dell’azione penale, violando, così, anche quest’ultimo precetto fondamentale.
Ad avviso della Corte rimettente, sarebbe inoltre compromesso l’art. 3 Cost., dovendosi ritenere del tutto irragionevole che, nel giudizio abbreviato, la parte pubblica sia abilitata a proporre appello contro la sentenza di condanna che modifica il titolo del reato (art. 443, comma 3, cod. proc. pen.), e dunque in situazioni nelle quali la pretesa punitiva è stata accolta solo in parte; mentre non goda di analogo potere nella «più significativa» ipotesi in cui la pretesa punitiva è stata completamente respinta (com’è nel caso della sentenza di proscioglimento).
Da ultimo, la possibilità, per l’accusa, di proporre, quale unico rimedio impugnatorio avverso la sentenza di proscioglimento, il ricorso per cassazione - sia pure nei più ampi limiti conseguenti alla modifica apportata dalla stessa legge n. 46 del 2006 all’art. 606 cod. proc. pen. - non solo non escluderebbe i vulnera denunciati, ma farebbe emergere ulteriori profili di illegittimità costituzionale. Il nuovo assetto normativo, infatti, da un lato determinerebbe - in contrasto con il principio della ragionevole durata del processo, di cui all’art. 111, secondo comma, ultima parte, Cost. - un ineluttabile aumento dei procedimenti pendenti dinanzi alla Corte di cassazione e, conseguentemente, dei relativi tempi di definizione; dall’altro lato, snaturerebbe il ruolo della Corte di legittimità - quale delineato dall’art. 111, settimo comma, Cost. - trasformandola, nella sostanza, in un «giudice di merito con competenza estesa all’intero territorio nazionale».
2. - Le disposizioni di cui all’art. 443 cod. proc. pen., come modificato dall’art. 2 della legge n. 46 del 2006, e all’art. 10, commi 1, 2 e 3, di tale legge, vengono censurate anche dalla Corte d’appello di Milano, con due ordinanze di tenore in larga parte analogo.
Anche secondo tale giudice rimettente, la previsione della inappellabilità delle sentenze di proscioglimento emesse a seguito di giudizio abbreviato risulterebbe incompatibile con il principio di parità delle parti nel processo, stabilito dall’art. 111, secondo comma, Cost. In conseguenza delle norme denunciate, infatti, l’imputato perderebbe il diritto di appellare solo in rapporto ad aspetti «secondari», quale la diversa formula assolutoria: conservando, comunque, la facoltà di dolersi nel merito della decisione che lo veda «soccombente», rispetto alla propria affermazione di innocenza. Tutt’al contrario, il pubblico ministero potrebbe proporre appello solo su «questioni secondarie», come nell’ipotesi di sentenza di condanna che qualifichi diversamente il fatto (art. 443, comma 3, cod. proc. pen.); mentre non fruirebbe del potere di appello nei casi - quelli, appunto, di proscioglimento - in cui «più penetrante dovrebbe essere la vigilanza sulla corretta amministrazione della giustizia».
La Corte ambrosiana ravvisa, altresì, un vulnus del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) nel fatto che il pubblico ministero resti legittimato ad appellare le sentenze di condanna modificative del titolo del reato, le quali pure contengono un’affermazione di responsabilità dell’imputato; e non, invece, le sentenze di proscioglimento, che disattendono del tutto la pretesa punitiva.
La sola ordinanza r.o. n. 115 del 2007 denuncia, infine, anche la irragionevole disparità di trattamento indotta dalle disposizioni censurate tra il pubblico ministero e la parte civile. Quest’ultima parte - secondo il giudice a quo - avrebbe infatti conservato, anche dopo la riforma, il potere di appellare le sentenze di proscioglimento: con l’illogica conseguenza che - stante la maggiore ampiezza del rimedio impugnatorio accordato all’«accusa privata» - l’interesse al risarcimento del danno, di cui questa è portatrice, verrebbe a fruire di una maggiore tutela rispetto alla pretesa punitiva azionata dalla parte pubblica.
3. - Le ordinanze di rimessione hanno ad oggetto le medesime norme e sollevano questioni in larga misura analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.
4. - In riferimento all’art. 111, secondo comma, Cost., la questione è fondata.
Giova premettere che, per costante giurisprudenza di questa Corte, il principio di parità delle parti processuali - enunciato attualmente in forma autonoma dal secondo comma dell’art. 111 Cost., aggiunto dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, ma già pacificamente insito nel pregresso sistema dei valori costituzionali - non comporta necessariamente, nel processo penale, l’identità tra i poteri del pubblico ministero e quelli dell’imputato. Stanti le fisiologiche differenze che connotano le posizioni delle due parti necessarie del processo penale, ripartizioni asimmetriche di poteri tra le parti stesse sono compatibili con il principio di parità, ad una duplice condizione: e, cioè, che tali asimmetrie, per un verso, trovino un’adeguata ratio giustificatrice nel ruolo istituzionale del pubblico ministero, ovvero in esigenze di funzionale e corretta esplicazione della giustizia penale, anche in vista del completo sviluppo di finalità esse pure costituzionalmente rilevanti; e, per un altro verso, risultino comunque contenute - anche in un’ottica di complessivo riequilibrio delle posizioni delle parti - entro i limiti della ragionevolezza (da ultimo, sentenza n. 26 del 2007; si vedano, altresì, ex plurimis, le sentenze n. 98 del 1994 e n. 432 del 1992; e le ordinanze n. 46 del 2004 e n. 165 del 2003).
5. - Ciò premesso, va rilevato come la disciplina del giudizio abbreviato contemplasse, sin dall’origine, limiti all’appellabilità della sentenza, volti segnatamente ad evitare che il giudizio svoltosi in primo grado con tale rito vedesse ritardata «la sua completa definizione» per effetto dell’applicazione dell’ordinario regime delle impugnazioni; con il rischio di compromettere il fine deflattivo del procedimento speciale (così la relazione al progetto preliminare del codice di procedura penale del 1988). In base all’originario art. 443 cod. proc. pen., tali limiti erano ripartiti in modo sostanzialmente paritario fra le parti: ad entrambe era infatti inibito l’appello contro le sentenze di proscioglimento, ove diretto ad ottenere una diversa formula, e contro le sentenze che applichino sanzioni sostitutive (comma 1); al solo imputato, l’appello contro le sentenze di condanna a pena che comunque non deve essere eseguita, o alla sola pena pecuniaria (comma 2); al solo pubblico ministero, l’appello contro le sentenze di condanna, salvo che modifichino il titolo del reato (comma 3).
Successivi interventi, dapprima di questa Corte (sentenza n. 363 del 1991) e poi del legislatore (art. 31 della legge 16 dicembre 1999, n. 479), determinarono, tuttavia, la totale rimozione dei limiti all’impugnazione relativi al solo imputato e la soppressione, altresì, di quello - comune ad ambedue le parti - concernente le sentenze che applicano sanzioni sostitutive; a fronte, invece, della permanenza del limite relativo al solo pubblico ministero. La preclusione dell’appello della parte pubblica contro le sentenze di condanna non modificative del titolo del reato fu ritenuta, in particolare, dalla Corte non lesiva del principio di parità tra accusa e difesa, in quanto giustificata, per un verso, dall’«obiettivo primario di una rapida e completa definizione dei processi svoltisi in primo grado secondo il rito abbreviato»; e, per un altro verso, dalla circostanza che le sentenze sottratte all’appello segnavano comunque «la realizzazione della pretesa punitiva» fatta valere con l’azione intrapresa: avendo il legislatore privilegiato - con scelta «incensurabile sul piano della ragionevolezza, in quanto proporzionata al fine preminente della speditezza del processo» - «l’effettiva irrogazione della pena […] rispetto alla sua piena aderenza alla natura del reato contestato» (sentenza n. 363 del 1991 e ordinanza n. 305 del 1992).
6. - In pari tempo, peraltro, anche la struttura complessiva del giudizio abbreviato - caratterizzata inizialmente dalle tre condizioni della rinuncia dell’imputato al contraddittorio nella formazione della prova, in cambio di una riduzione di pena in caso di condanna; del consenso del pubblico ministero; e della possibilità di decidere il processo sulla base dei soli atti del fascicolo delle indagini - subiva profondi mutamenti.
Pronunce di questa Corte introdussero, anzitutto, l’obbligo del pubblico ministero di enunciare le ragioni del proprio dissenso e il controllo del giudice, a dibattimento concluso, sulla fondatezza di tali ragioni (sentenze n. 81 del 1991, n. 183 e n. 66 del 1990). Avuto riguardo, poi, all’eventualità in cui il dissenso fosse motivato con l’impossibilità di definire il processo allo stato degli atti per carenze investigative addebitabili alla stessa parte pubblica, questa Corte auspicò l’introduzione, da parte del legislatore, di un meccanismo di integrazione probatoria (sentenza n. 92 del 1992); negando, per contro, che il problema potesse essere risolto con la semplice soppressione del requisito del consenso. Si osservò, infatti, che tale ultima operazione avrebbe reso necessaria - a fini di «riequilibrio “interno” dell’istituto» - tanto una nuova disciplina sul diritto alla prova del pubblico ministero, quanto una revisione dei limiti all’appello del medesimo: essendo tali limiti razionalmente giustificabili, «in linea di principio», «solo se collegati al […] consenso» della parte che li subiva (sentenza n. 442 del 1994 e ordinanza n. 33 del 1998).
Gli auspici formulati dalla Corte furono recepiti - ma solo in parte - dalla legge n. 479 del 1999. Privato il pubblico ministero del potere di interloquire sulla scelta del rito, la novella ha configurato l’accesso al giudizio abbreviato come un vero e proprio «diritto» dell’imputato che ne faccia richiesta, non più subordinato ad un vaglio giudiziale circa la possibilità di decidere il processo «allo stato degli atti»: essendosi previsto - come rimedio alle eventuali carenze degli atti investigativi - un ampio potere di integrazione probatoria officiosa da parte del giudice. Si è stabilito, inoltre, che lo stesso imputato possa condizionare la propria richiesta ad una specifica integrazione probatoria, purché compatibile con le finalità di economia processuale proprie del procedimento. Quanto ai poteri probatori del pubblico ministero, essi risultano circoscritti alla facoltà di prova contraria, nel caso di richiesta di giudizio abbreviato «condizionata»; mentre è rimasta ferma la preclusione all’appello della pubblica accusa, di cui all’art. 443, comma 3, cod. proc. pen.
Anche dopo la novella del 1999, la Corte ha continuato a ritenere, peraltro, che detta preclusione possa conciliarsi con il principio di parità delle parti, in quanto tuttora razionalmente giustificabile dall’obiettivo di speditezza processuale (ordinanze n. 165 del 2003, n. 347 del 2002 e n. 421 del 2001): e ciò sul presupposto che - come ribadito dalla recente sentenza n. 26 del 2007 - la preclusione seguita ad afferire a sentenze che, sia pure con uno scarto «quantitativo» rispetto alle richieste dell’accusa, vedono comunque realizzata «la pretesa punitiva».
7. - Si innesta su tale panorama l’intervento attuato dalla legge n. 46 del 2006, il cui art. 2 - oggetto delle odierne censure - sopprimendo l’inciso finale del comma 1 dell’art. 443 cod. proc. pen. («quando l’appello tende ad ottenere una diversa formula»), ha precluso in via generale, tanto al pubblico ministero che all’imputato, l’appello contro le sentenze di proscioglimento emesse a seguito di giudizio abbreviato.
La modifica rappresenta un tassello del più ampio disegno - evocato dallo stesso titolo della legge - volto a configurare l’inappellabilità delle sentenze di proscioglimento come regola valevole nell’intero ordinamento processuale penale: e dunque anche - e prima di tutto - nell’ambito del rito ordinario. Secondo quanto può desumersi dai lavori parlamentari, il coinvolgimento in tale disegno del giudizio abbreviato non risponde - negli intenti del legislatore - a finalità “proprie”, distinte da quelle addotte a sostegno dell’intervento nella sua globalità: quali, in ipotesi, quelle di incrementare la componente “premiale” del rito alternativo, o la sua attitudine “acceleratoria” della definizione dei processi. La disposizione oggi censurata viene infatti qualificata, in detti lavori, come semplice norma «di raccordo» o «di coordinamento», rispetto all’intervento attuato nell’ambito del rito ordinario (così la relazione alla proposta di legge n. 4604/C e l’intervento del relatore alla Camera dei deputati nella seduta del 25 luglio 2005).
Con la sentenza n. 26 del 2007, questa Corte ha dichiarato, peraltro, costituzionalmente illegittima - per contrasto con il principio di parità delle parti - la rimozione del potere di appello del pubblico ministero contro le sentenze di proscioglimento pronunciate nel giudizio ordinario (rimozione sancita dall’art. 1 della legge n. 46 del 2006, tramite sostituzione dell’art. 593 cod. proc. pen.): rilevando come l’asimmetria di poteri fra parte pubblica e imputato che ne conseguiva - per il suo carattere radicale, generalizzato e unilaterale - non potesse trovare adeguata giustificazione nelle rationes che, alla stregua dei lavori parlamentari, si collocano alla radice della riforma (vale a dire: l’asserita impossibilità di considerare colpevole «al di là di ogni ragionevole dubbio» l’imputato prosciolto in primo grado; l’esigenza di dare attuazione alle previsioni di determinati atti internazionali; l’opportunità di evitare che la sentenza di proscioglimento, emessa da un giudice che - come quello di primo grado - ha assistito alla formazione della prova nel contraddittorio fra le parti, venga ribaltata da altro giudice che - come quello di appello - basa invece la sua decisione su una prova prevalentemente scritta).
8. - L’esito dello scrutinio di costituzionalità non può essere diverso in rapporto all’omologa previsione ablativa concernente il giudizio abbreviato: previsione alla quale, tra l’altro, non sarebbe comunque riferibile l’ultima delle rationes appena sopra indicate, stante il carattere prevalentemente “cartolare”, anche in primo grado, dei processi svoltisi con detto rito.
8.1. - Vale evidentemente, anche in rapporto alla norma oggi censurata, quanto preliminarmente osservato dalla citata sentenza n. 26 del 2007: e, cioè, che al di sotto dell’assimilazione formale delle parti - «l’imputato e il pubblico ministero non possono proporre appello contro le sentenze di proscioglimento» (così il novellato art. 443, comma 1, cod. proc. pen.) - detta norma racchiude «una dissimmetria radicale». A differenza dell’imputato - il quale resta abilitato ad appellare le sentenze che affermino la sua responsabilità - il pubblico ministero viene, infatti, totalmente privato del simmetrico potere di proporre doglianze di merito avverso la pronuncia che disattenda in modo integrale la pretesa punitiva. Menomazione, questa, che non può ritenersi compensata dall’ampliamento dei motivi del ricorso per cassazione, parallelamente operato - peraltro a favore di entrambe le parti - dall’art. 8 della stessa legge n. 46 del 2006 (modificativo dell’art. 606, comma 1, cod. proc. pen.): giacché - quale che sia l’effettiva portata dei nuovi e più ampi casi di ricorso - il rimedio non attinge comunque alla pienezza del riesame di merito, consentito dall’appello.
È altrettanto evidente, d’altronde, come le considerazioni, sulla cui scorta questa Corte ha reiteratamente affermato la legittimità dell’originario limite all’appello della parte pubblica nel giudizio abbreviato, di cui al comma 3 dell’art. 443 cod. proc. pen., non possano valere con riguardo alla preclusione che al presente interessa. Come già ricordato, difatti, la dissimmetria conseguente all’inappellabilità, da parte del pubblico ministero, delle sentenze di condanna che non modifichino il titolo del reato, è stata ritenuta «incensurabile sul piano della ragionevolezza in quanto proporzionata al fine preminente della speditezza del processo», sotteso al giudizio abbreviato: e ciò perché si tratta di sentenze che - sia pure con una difformità di ordine «quantitativo» rispetto alle richieste dell’accusa - implicano comunque la realizzazione della pretesa punitiva azionata. Analoga valutazione non potrebbe essere ovviamente operata rispetto alla radicale ablazione del potere di appellare le sentenze di proscioglimento, che quella pretesa punitiva disattendono viceversa in toto.
Ma, anche a voler prescindere dalle indicazioni ricavabili dalla pregressa giurisprudenza costituzionale ora ricordata, deve comunque escludersi che la suddetta ablazione possa venir giustificata dall’obiettivo di assicurare una maggiore celerità nella definizione dei processi svoltisi in primo grado con il rito abbreviato. Maggiore celerità che peraltro - come già rimarcato - non risulta evocata, a fondamento della norma impugnata, nei lavori parlamentari; e che neppure è detto si verifichi, stante la possibilità che la natura, di regola solo rescindente, del giudizio di cassazione determini - nel caso di impugnazione di una sentenza di proscioglimento viziata - un incremento dei gradi di giudizio occorrenti per pervenire alla sentenza definitiva.
In proposito, resta infatti assorbente il rilievo che, per costante affermazione di questa Corte, il valore costituzionale della ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.) - cui si raccordano le previsioni normative intese a realizzare economie di tempi e di energie processuali - va contemperato con il complesso delle altre garanzie costituzionali (ex plurimis, sentenza n. 219 del 2004; ordinanze n. 420 e n. 418 del 2004) e non può essere comunque perseguito «attraverso la totale soppressione di rilevanti facoltà di una sola delle parti» (sentenza n. 26 del 2007).
Tale conclusione appare tanto più valida a fronte della fisionomia, già per il resto sensibilmente sbilanciata sul versante della parte pubblica, che - a seguito dell’evoluzione dianzi ripercorsa - ha attualmente assunto l’istituto del giudizio abbreviato: con conseguente significativa attenuazione - rispetto all’assetto d’origine - della valenza del “sacrificio” insito nella rinuncia al contraddittorio nella formazione della prova, ad opera dell’imputato.
Al riguardo, l’accento cade, anzitutto, sulla soppressione del requisito del consenso della pubblica accusa ai fini dell’accesso al rito: consenso nel quale pure questa Corte ebbe ad identificare uno dei presupposti per la valutazione di ragionevolezza delle previsioni limitative della facoltà di impugnazione (sentenza n. 442 del 1994 e ordinanza n. 33 del 1998); e che vale tuttora a giustificare - nel quadro della disciplina dei riti alternativi - la previsione di inappellabilità della sentenza in caso di applicazione della pena su richiesta delle parti (art. 448, comma 2, cod. proc. pen.). Trovandosi, di conseguenza, a “subire” una scelta del tutto unilaterale dell’imputato, da cui deriva la perdita della possibilità di coltivare le prospettive dell’accusa in dibattimento, il pubblico ministero vede attualmente circoscritto il suo ruolo, quale parte processuale nel giudizio abbreviato - ove si eccettui l’eventuale diritto alla prova contraria rispetto alle integrazioni probatorie richieste dall’imputato - al semplice contributo dialettico in sede di discussione; mentre la decisione del giudice può ormai approdare a ricostruzioni del fatto anche totalmente alternative rispetto a quelle desumibili dagli atti di indagine raccolti dallo stesso pubblico ministero: e ciò per effetto tanto di integrazioni probatorie officiose o richieste dall’imputato, quanto di apporti da parte di quest’ultimo, realizzati - in particolare dopo la legge 7 dicembre 2000, n. 397 (Disposizioni in materia di indagini difensive) - attraverso lo strumento delle investigazioni difensive, i cui risultati sono anch’essi utilizzabili nel giudizio abbreviato (ordinanza n. 57 del 2005).
Ne deriva, in conclusione, un quadro d’assieme antitetico rispetto alla possibilità di giustificare l’integrale ablazione del potere di appello del pubblico ministero, avverso le sentenze di proscioglimento, in una prospettiva di riequilibrio complessivo dei poteri accordati alle parti nell’ambito del rito de quo.
8.2. - A ciò va aggiunto che la disposizione denunciata ha determinato anche una intrinseca incoerenza nella disciplina delle impugnazioni del pubblico ministero, similare a quella indotta - con riferimento al rito ordinario - dall’art. 1 della stessa n. 46 del 2006 e già censurata da questa Corte (sentenza n. 26 del 2007).
A seguito della modifica normativa in esame, infatti, il pubblico ministero resta privo del potere di proporre appello avverso le sentenze di proscioglimento, che disattendono completamente le istanze dell’accusa; mentre mantiene il potere di appellare le sentenze di condanna che mutino il titolo del reato, le quali invece recepiscono, sia pure parzialmente, le predette istanze, affermando la responsabilità dell’imputato.
8.3. - Alla luce delle considerazioni che precedono, deve quindi concludersi che la disciplina censurata integra una violazione del principio di parità delle parti non sorretta da adeguata ratio giustificativa, ponendosi così in contrasto con l’art. 111, secondo comma, Cost.
Le residue censure dei giudici rimettenti restano di conseguenza assorbite.
9. - L’art. 2 della legge n. 46 del 2006 va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, modificando l’art. 443, comma 1, cod. proc. pen., esclude che il pubblico ministero possa appellare contro le sentenze di proscioglimento emesse a seguito di giudizio abbreviato.
Correlativamente, va dichiarata l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 10, comma 2, della citata legge n. 46 del 2006, nella parte in cui prevede che l’appello proposto dal pubblico ministero, prima dell’entrata in vigore della medesima legge, contro una sentenza di proscioglimento emessa a seguito di giudizio abbreviato, è dichiarato inammissibile. Tale declaratoria di incostituzionalità risulta satisfattiva del petitum dei giudici rimettenti, senza che sia necessario un intervento sui commi 1 e 3 dello stesso art. 10, pure specificamente coinvolti nello scrutinio dalla Corte d’appello di Milano. Il comma 1, infatti - nello stabilire che le disposizioni della legge n. 46 del 2006 si applicano «ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della medesima» - si limita, di per sé, a ribadire il generale principio tempus regit actum, valevole in materia processuale; mentre il comma 3 - che consente alla parte, il cui appello sia stato dichiarato inammissibile ai sensi del comma 2, di impugnare la sentenza di proscioglimento di primo grado con ricorso per cassazione - resta automaticamente inapplicabile nei casi di specie, venendo meno il presupposto della declaratoria di inammissibilità dell’appello del pubblico ministero»».


Divieto di concorrere ad altro impiego della pubblica amministrazione - Decadenza dall’impiego - Produzione di documenti falsi - Ponderazione gravità comportamento - Necessità.
Corte costituzionale, sentenza 329 del 11-27 luglio 2007. Pres. Bile, Rel. Cassese.

È incostituzionale l’art. 128, 2° comma, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte in cui non prevede l’obbligo dell’amministrazione di valutare il provvedimento di decadenza, adottato quando sia accertato che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documento falso o viziato da invalidità non sanabile (art. 127, lett. d), d.P.R. n. 3/1957), al fine della ponderazione tra gravità del comportamento e divieto di concorrere ad altro impiego nell’amministrazione dello stato (1).

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
««3. - La questione è fondata nei termini di seguito precisati.
3.1. - è opportuno soffermarsi sul quadro legislativo entro cui si inserisce l’art. 128 del d.P.R. n. 3 del 1957.
Nell’ambito dei requisiti generali per l’accesso all’impiego pubblico, l’art. 2, comma 5, del testo unico n. 3 del 1957 prevede alcune limitazioni. Non possono accedere all’impiego: a) coloro che siano esclusi dall’elettorato attivo (in base all’art. 2 del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223, contenente «Approvazione del testo unico delle leggi per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali», coloro che sono sottoposti a misure di prevenzione e sicurezza e coloro ai quali è stata inflitta l’interdizione perpetua o temporanea - per il tempo della stessa - dai pubblici uffici, sempre che sia intervenuto un provvedimento definitivo); b) coloro che siano stati destituiti (all’esito del procedimento disciplinare) o dispensati (per insufficiente rendimento) dall’impiego.
L’art. 128, secondo comma, del testo unico n. 3 del 1957 aggiunge una limitazione all’accesso per l’impiegato dichiarato decaduto, «quando sia accertato che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi o viziati da invalidità non sanabile» (art. 127, primo comma, lettera d).
Con riferimento al personale della scuola, il relativo testo unico (art. 402, comma 4, del d.lgs. n. 297 del 1994) richiede il possesso dei requisiti per l’ammissione ai concorsi di accesso agli impieghi civili dello Stato.
La norma denunciata non è inclusa nel processo di contrattualizzazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni. Essa concerne i requisiti per l’accesso e rientra nell’ambito dei «procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro», di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), numero 4, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), richiamati dall’art. 69, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), per escludere la contrattualizzazione della materia ivi disciplinata. Per il personale della scuola, l’art. 70, comma 8, dello stesso d. lgs. n. 165 del 2001, dispone che sono fatte salve le procedure di reclutamento di cui al d. lgs. n. 297 del 1994.
3.2. - Le limitazioni legislative all’accesso agli uffici pubblici si collocano nell’area coperta da tre precetti costituzionali. Il legislatore individua, infatti, i requisiti negativi necessari per l’ingresso nel rapporto di lavoro pubblico contemperando il diritto di tutti di accedere agli uffici pubblici (art. 51 Cost.) con l’esigenza di garantire, anche attraverso la scelta del personale, il buon andamento e l’imparzialità dell’organizzazione amministrativa (art. 97 Cost.) e il rispetto del dovere di lealtà dei dipendenti pubblici (art. 98 Cost.).
L’art. 128, secondo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957 persegue due obiettivi conformi alla Costituzione. Il primo è di vietare l’instaurazione del rapporto di impiego con soggetti che abbiano agito in violazione del principio di lealtà, che costituisce - come notato - uno dei cardini dello stesso rapporto (art. 98 Cost.). Il secondo è di tutelare l’eguaglianza dei concorrenti, pregiudicati dalla sleale competizione con chi abbia partecipato alla selezione con documenti falsi o viziati (art. 97 Cost.).
Tuttavia, esso non è conforme al principio, «che è alla base della razionalità che domina “il principio di uguaglianza”» (sentenza n. 16 del 1991) di cui all’art. 3 Cost., di adeguatezza tra illecito amministrativo e sanzione (affermato da questa Corte a partire dalla sentenza n. 270 del 1986). Infatti, la preclusione prevista nell’art. 128 censurato colpisce per una durata illimitata nel tempo e automaticamente, senza distinzione, tutti i comportamenti (dalle varie fattispecie di reato in tema di falsità alla produzione di documenti viziati da invalidità non sanabile) rientranti nell’area della decadenza dall’impiego disciplinata dall’art. 127 dello stesso testo unico.
NNe discende la necessità che l’amministrazione valuti il provvedimento di decadenza emesso ai sensi dell’art. 127, primo comma, lettera d), dello stesso decreto, per ponderare la proporzione tra la gravità del comportamento presupposto e il divieto di concorrere ad altro impiego; potere di valutazione analogo a quello riconosciuto da questa Corte ai fini dell’ammissione al concorso, con riferimento alla riabilitazione ottenuta dal candidato (sentenza n. 408 del 1993).
La discrezionalità che l’amministrazione pubblica eserciterà in tal modo sarà limitata dall’obbligo di tenere conto dei presupposti e della motivazione del provvedimento di decadenza, ai fini della decisione circa l’ammissione a concorrere ad altro impiego nell’amministrazione.
3.4. - Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 128, secondo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957, nella parte in cui, facendo discendere automaticamente dalla dichiarazione di decadenza il divieto di concorrere ad altro impiego nell’amministrazione dello Stato, non prevede l’obbligo dell’amministrazione di valutare il provvedimento di decadenza dall’impiego, emesso ai sensi dell’art. 127, primo comma, lettera d), dello stesso decreto, al fine della ponderazione della proporzione tra gravità del comportamento e divieto di concorrere ad altro impiego nell’amministrazione dello Stato»».