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Giustizia Amministrativa

Estinzione del procedimento disciplinare - Art. 120 D.P.R. n. 3/1957 - Decorso dei novanta giorni dall’ultimo atto compiuto - Adozione dell’ulteriore atto entro novanta giorni - Legittimità.

L’art. 120 d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, stabilisce che ciò che deve intervenire entro 90 giorni dal compimento dell’ultimo atto del procedimento disciplinare, per evitare l’estinzione del procedimento medesimo, è il compimento di un ulteriore atto e non la notifica dello stesso. La norma fonda la sua ratio sulla opportunità di sanzionare l’inerzia dell’Amministrazione procedente, per cui l’estinzione del procedimento non può dipendere da eventi ad essa non imputabili, come l’impossibilità di procedere tempestivamente alla notifica dell’atto per fatto attribuibile all’interessato (1).


Sentenza assolutoria in sede penale per non aver commesso il fatto - Preclusione dell’azione disciplinare - Necessità di identità dei fatti contestati nelle due differenti sedi - Legittimità.

L’art. 653 c.p.p., nello stabilire che la sentenza irrevocabile di assoluzione ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare quanto all’accertamento che il fatto non sussiste, preclude l’azione disciplinare solo per il caso in cui il procedimento disciplinare abbia a oggetto gli stessi identici fatti di quello penale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15.6.2004, nr. 3928; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 20.12.2004, nr. 16622) (1).

T.A.R. Puglia - Bari, sez. I, sent. n. 519/2007 (c.c. 7 febbraio 2007), Pres. Mangialardi, Est. Greco, D. A. c. Ministero Finanze.

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“1. Il ricorso è infondato e va conseguentemente respinto.
2. Va anzi tutto respinto il primo motivo d’impugnazione, afferente a presunta violazione dell’art. 120 D.P.R. 10.1.1957, n. 3.
Al riguardo, va rilevato che il più recente e diffuso orientamento giurisprudenziale - cui questo Collegio ritiene di aderire - interpreta la suddetta norma nel senso che ciò che deve intervenire entro 90 giorni dal compimento dell’ultimo atto del procedimento disciplinare è il compimento di un ulteriore atto, e non la notifica di esso (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22.4.2005, nr. 1851, e 14.4.2004, nr. 2113).
Ciò si ricava, anzi tutto, dalla stessa lettera della norma, che così recita: “Il procedimento disciplinare si estingue quando siano decorsi novanta giorni dall’ultimo atto senza che nessun ulteriore atto sia compiuto”.
La conclusione, inoltre, è suffragata dall’ulteriore argomento logico incentrato sulla ratio della disposizione, che è quella di sanzionare l’inerzia dell’Amministrazione procedente: se ciò è vero, è evidente che l’estinzione del procedimento non può dipendere da eventi ad essa non imputabili, quale può essere l’irreperibilità dell’interessato che impedisca la notifica di un atto pur tempestivamente compiuto.
Nel caso di specie, il provvedimento impugnato, notificato in data 6.3.2000, è stato adottato il 1.3.2000, cioè 89 giorni dopo l’ultimo atto procedimentale, ossia la già richiamata proposta del 3.12.1999, e pertanto alcuna estinzione si è verificata.
3. Prive di pregio sono anche la seconda e la terza censura, che in questa sede possono essere esaminate congiuntamente.
Ed invero, il Collegio reputa inconferenti sia il richiamo all’art. 653 c.p.p. sia gli argomenti svolti per sostenerne l’applicabilità al caso che occupa.
Infatti, è principio pacifico che la preclusione di cui all’art. 653 c.p.p. vale solo per il caso in cui il procedimento disciplinare abbia a oggetto gli stessi identici fatti di quello penale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15.6.2004, nr. 3928; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 20.12.2004, nr. 16622).
Pertanto, è sufficiente una lettura del provvedimento impugnato per evincerne che esso ha a oggetto una condotta del ricorrente diversa ontologicamente rispetto alla condotta corruttiva di cui egli era imputato in sede penale, e della quale costituisce solo una parte, e che conseguentemente è vano da parte ricorrente invocare il giudicato penale che avrebbe affermato l’estraneità dell’imputato alla fattispecie delittuosa per cui si procedeva.
Infatti, risulta evidente che il ricorrente è stato sottoposto a procedimento disciplinare per aver perorato (e ottenuto) l’assunzione di una propria sorella presso una casa di cura privata, nello stesso periodo in cui questa era oggetto di verifica fiscale alla quale egli stesso partecipava: condotta, quest’ultima, che può ritenersi provata nel giudizio penale, ancorché insufficiente a integrare l’accusa di corruzione, e quindi ritenuta di per sé penalmente irrilevante.
4. Va disattesa, infine, anche l’ultima censura articolata in ricorso, con la quale si assume la violazione del principio di proporzionalità tra illecito disciplinare e sanzione applicata.
La doglianza appare inammissibile per la genericità e apoditticità con cui afferma la suddetta sproporzione, senza allegare alcun concreto elemento a sostegno dell’assunto, e quindi impingendo - peraltro in modo improduttivo - il merito di valutazioni rimesse alla discrezionalità dell’Amministrazione procedente, nelle quali comunque prima facie non è dato cogliere profili di evidente irragionevolezza.
5. Alla luce dei rilievi fin qui svolti, s’impone l’integrale reiezione del ricorso”.


L’esame del giudicato penale a seguito di sentenza di assoluzione

1. L’autonomia del giudizio disciplinare, rispetto a quello penale.

La tematica affrontata dal Tar Puglia nella sentenza in commento ci consente di svolgere alcune considerazioni in merito all’esame del giudicato penale ai fini disciplinari. In generale, nell’ambito dei rapporti tra giudizio penale irrevocabile e procedimento disciplinare è ampiamente riconosciuto il principio dell’autonoma valutazione dei fatti già oggetto del vaglio del giudice penale in sede di accertamento disciplinare. Il differente piano di valutazione è connesso con i diversi effetti giuridici che conseguono al giudizio penale, rispetto a quelli derivanti dall’esame disciplinare. Il principio dell’autonoma valutazione disciplinare è stato affermato con forza in sede di giurisprudenza della Corte costituzionale, per la quale l’ordinamento giuridico è decisamente orientato verso l’esclusione di sanzioni rigide, avulse da un rapporto di adeguatezza confacente al caso concreto. La tendenziale mancanza di sanzioni rigide e il conseguente principio di gradualità della sanzione opererebbero sia nell’ambito dell’area punitiva penale, sia e con identica incidenza nel campo disciplinare amministrativo. In tale contesto, l’indispensabile gradualità sanzionatoria importa che le valutazioni relative ai due differenti piani di rilevanza, penale e amministrativo, siano ricondotte ognuna alla naturale sede di accertamento: il processo penale, l’una, il procedimento disciplinare, l’altra(1).
Il principio in questione è stato ribadito in sede legislativa con la legge 7 febbraio 1990, n. 19, la quale, all’art. 1, stabilisce che il pubblico dipendente non può essere destituito di diritto a seguito di condanna penale, ma solo all’esito di un procedimento disciplinare, instaurato successivamente al giudicato penale.
Il principio in questione soffre, però, di alcune significative eccezioni, tutte legislativamente previste. Innanzitutto, la cessazione d’autorità dal servizio può avvenire in sede di applicazione delle sanzioni penali militari accessorie della degradazione e della rimozione, previste dagli artt. 28 e 29 c.p.m.p.(2). Le predette pene militari accessorie possono conseguire anche ad una condanna prevista dalla legge penale comune, ai sensi dell’art. 33 c.p.m.p.(3). Un’altra ipotesi è quella recentemente introdotta dall’art. 5, legge 27 marzo 2001, n. 97, che contempla l’estinzione del rapporto di impiego o di lavoro, il quale interviene ad una condanna alla reclusione non inferiore a tre anni per uno dei delitti di cui agli artt. 314, 1° comma (peculato), 317 (concussione), 318 (corruzione per un atto d’ufficio), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari) e 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) c.p. Ulteriore vincolo disciplinare è costituito dal disposto di cui all’art. 653, 1° comma, c.p.p., per il quale la sentenza di assoluzione perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non lo ha commesso ha efficacia nel giudizio per responsabilità disciplinare. Quest’ultima ipotesi, però, deve essere opportunamente valutata in relazione ai fatti collaterali al procedimento penale, non valutati dal giudice, che possono avere autonoma rilevanza disciplinare. È in sostanza il caso sottoposto al vaglio del Tar Puglia nella sentenza in questione. In effetti, viene affermato che da una lettura del provvedimento impugnato si evince facilmente che esso ha ad oggetto una condotta del ricorrente diversa ontologicamente rispetto alla condotta ipoteticamente corruttiva di cui egli era imputato in sede penale e dalla quale è stato successivamente assolto, costituendo quest’ultima solo una parte di quella complessivamente posta in essere nella vicenda de qua.
In sintesi, l’art. 653, 1° comma, c.p.p. introduce il principio dell’efficacia preclusiva dell’azione disciplinare solo in relazione a quei fatti che presentano una perfetta identità con quelli valutati e giudicati in sede penale.
2. I termini del procedimento disciplinare di stato instaurato a seguito di sentenza di assoluzione.

Altro punto interessante della sentenza in argomento è l’esatta applicazione del regime dei termini relativi al procedimento disciplinare di stato, instaurato a seguito della sentenza penale di assoluzione. In linea generale, la giurisprudenza e la prassi amministrativa ritengono perfettamente applicabile in questa ipotesi il Testo unico delle disposizioni concernenti gli impiegati civili dello Stato, approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Quest’ultima normativa, a differenza di quanto avviene nelle leggi di stato giuridico dei militari, è sufficientemente esaustiva in materia di instaurazione del procedimento disciplinare a seguito di sentenza penale di assoluzione (o di proscioglimento), stabilendo esattamente, ai sensi dell’art. 97, 3° comma, d.P.R. n. 3/1957, che il procedimento disciplinare deve aver inizio con la contestazione degli addebiti entro 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza de qua. Si tenga presente che un primo intervento correttivo della Corte costituzionale ha sancito l’illegittimità della norma in questione laddove prevede che il termine di 180 giorni decorre dalla data di irrevocabilità della sentenza (o dell’ordinanza) di proscioglimento, indipendentemente dalla data di deposito della sentenza stessa(4). Prima ancora di questa pronuncia, la Corte costituzionale era opportunamente intervenuta per colmare una grave carenza nel sistema delle garanzie procedurali relative al procedimento disciplinare militare di stato(5). In particolare, la rilevata totale mancanza all’interno delle leggi di stato giuridico dei militari di una qualche scansione dei termini del procedimento stesso è stata considerata una evidente lesione della posizione del pubblico dipendente militare e una palese violazione dell’enucleato principio della sollecita definizione della posizione dell’incolpato, ritenuto titolare - addirittura - di un vero e proprio diritto alla decisione. I termini del procedimento disciplinare, infatti, costituirebbero un’espressione di un principio generale ricollegabile all’esigenza che i procedimenti stessi abbiano svolgimento e termine in un arco di tempo ragionevole, onde evitare che il pubblico dipendente rimanga indefinitivamente esposto alla irrogazione di sanzioni disciplinari. D’altronde, l’evidente disparità di trattamento tra dipendenti civili e dipendenti militari non è apparsa alla Corte costituzionale assolutamente giustificabile, neanche in relazione alle esigenze proprie dell’ordinamento militare. In questo contesto, è stato affermato che il riequilibrio delle posizioni non poteva pertanto avvenire altrimenti che parificando le garanzie dei militari a quelle dei dipendenti civili dello Stato, con riguardo sia al termine di 180 giorni di cui all’art. 97, terzo comma, prima parte (per iniziare il procedimento disciplinare), sia al termine di 20 giorni di cui all’art. 111, ultimo comma, (per la previa comunicazione della data della seduta fissata per la trattazione orale innanzi alla Commissione di disciplina), sia al termine di 90 giorni di cui all’art. 120, primo comma (quale intervallo massimo tra un atto ed il successivo del procedimento) del d.P.R. n. 3/1957. In sostanza, l’intervento della Corte costituzionale ha definitivamente suffragato l’orientamento interpretativo che considera la normativa specifica di cui al d.P.R. n. 3/1957 come parte generale (e di residuale applicazione) anche della disciplina militare, almeno per gli aspetti procedimentali. Bisogna far presente che lungo questa linea interpretativa si è inserito il Consiglio di Stato che, in un’importante pronuncia(6), ha affermato che per determinare il dies a quo dal quale far decorrere il termine di 180 giorni si deve avere riguardo al momento in cui l’amministrazione ha avuto conoscenza della sentenza penale irrevocabile di assoluzione, facendo fede a tal fine la data apposta sulla copia conforme, senza che il lasso di tempo intercorso dalla data di deposito a quello di acquisizione della copia conforme sia addebitabile all’inerzia dell’amministrazione stessa. In particolare, è stato affermato che la prescrizione di procedere senza ritardo alla contestazione degli addebiti normativamente prevista anche dall’art. 59 R.D.M., non riveste un significato perentorio, bensì sollecitatorio o propulsivo, dato che nessun effetto estintivo del procedimento, o di decadenza dal potere disciplinare, sono previsti per la sua inosservanza.
Oltre al problema della decorrenza dei termini è stato affrontata nella sentenza in commento anche quello relativo al termine massimo. Anche qui, è stato ritenuto pienamente applicabile nella fattispecie l’art. 120, 1° comma, d.P.R. n. 3/1957, il quale stabilisce che il procedimento disciplinare si estingue quando siano decorsi novanta giorni dall’ultimo atto senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto. Per atto del procedimento (o endoprocedimentale) si intende - ovviamente - un atto formale che avvia o conclude una fase del procedimento disciplinare stesso. In particolare per atto formale del procedimento sono stati appositamente indicati: l’inchiesta formale; i pareri gerarchici, quando previsti da specifiche disposizioni ministeriali o di Forza armata; il consiglio o la commissione di disciplina; la sospensione dell’inchiesta o del consiglio o della commissione di disciplina; il decreto ministeriale o la determinazione del Comando generale dell’Arma dei carabinieri; la sanzione di corpo(7). D’altronde, è stato ritenuto che l’art. 120, d.P.R. n. 3/1957, stabilisce che ciò che deve intervenire entro 90 giorni dal compimento dell’ultimo atto del procedimento disciplinare, per evitare l’estinzione del procedimento medesimo, è il compimento di un ulteriore atto e non la notifica dello stesso. Questa interpretazione, che in sostanza scinde il momento del perfezionamento dell’atto da quello della sua efficacia, successivo ed integrativo del primo, fonda la sua ratio sulla opportunità di sanzionare l’eventuale inerzia dell’amministrazione procedente. A tal fine, l’estinzione del procedimento non può, quindi, dipendere da eventi non imputabili all’amministrazione stessa, come l’impossibilità di procedere tempestivamente alla notifica dell’atto per fatto attribuibile all’interessato. L’indirizzo interpretativo del Tar Puglia trova il suo autorevole sostegno nell’orientamento prevalente del Consiglio di Stato per il quale la notifica del provvedimento, secondo i principi generali, attiene alla fase della sua efficacia e non a quella della sua perfezione o validità, dovendosi dunque ritenere il procedimento concluso e, quindi, insuscettibile di perenzione a seguito dell’adozione dell’atto finale(8).

Ten. Col. CC Fausto Bassetta
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(1) - Cfr.: Corte costituzionale, sent. 14 ottobre 1988, n. 971 (c.c. 12 ottobre 1988), Pres. Saja, Rel. Borzellino.
(2) - La degradazione consegue alla condanna all’ergastolo, alla condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a cinque anni e alla dichiarazione di abitualità o di professionalità nel delitto, ovvero alla tendenza a delinquere, pronunciate contro militari in servizio alle armi o in congedo, per reati militari. La rimozione consegue alla condanna alla reclusione militare quando è inflitta per durata superiore a tre anni.
(3) - La norma prevede che la condanna pronunciata contro militari in servizio alle armi o in congedo, per alcuno dei delitti previsti dalla legge penale comune, importa: la degradazione, se si tratta di condanna all’ergastolo, ovvero di condanna che, a norma della legge penale comune, importa l’interdizione perpetua dai pubblici uffici; la rimozione, se si tratta di delitto non colposo contro la personalità dello Stato, o di alcuno dei delitti previsti dagli articoli dal 476 al 493 e dagli artt. 624, 628, 629, 630, 640, 643, 644 e 646 c.p., o di bancarotta fraudolenta, ovvero se il condannato, scontata la pena, deve essere sottoposto a una misura detentiva diversa dal ricovero in una casa di cura o di custodia per infermità psichica, o alla libertà vigilata.
(4) - Cfr.: Corte costituzionale, sent. 13 luglio 1995, n. 374 (c.c. 13 luglio 1995), Pres. Baldassarre, Red. Caianiello.
(5) - Cfr.: Corte costituzionale, sent. 11 marzo 1991, n. 104 (c.c. 27 febbraio 1991), Pres. Gallo, Red. Granata.
(6) - Cfr.: Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 969/2001 (c.c. 21 novembre 2000), Pres. de Lise, Est. La Medica, Ministero Difesa c. M. G. (rif. T.A.R. Emilia Romagna, sez. I, sent. 3 maggio 1997, n. 242).
(7) - Cfr.: pubbl. n. M_D GMIL_04/0061066 III/9^/CIRC - Guida tecnica - Norme e procedure disciplinari, edita nel 2006 dal Ministero della Difesa - Direzione Generale per il Personale Militare.
(8) - Da ultimo: Cons. Stato, sez. IV, 17 febbraio 2006, n. 675 (c.c. 24 gennaio 2006), Pres. Venturini, Est. Anastasi, Ministero Difesa c. F. R. (rif. T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. 5 febbraio 2003, n. 722).

Sanzione disciplinare di corpo - Impugnazione del provvedimento - Ricorso giurisdizionale diretto - Ammissibilità

È ammissibile presentare direttamente ricorso giurisdizionale senza il previo ricorso gerarchico avverso una sanzione disciplinare di corpo, in virtù del principio di facoltatività del ricorso amministrativo in rapporto all’azionabilità della tutela in sede giurisdizionale (1).


Procedimento disciplinare - Accertamenti preliminari - Durata - Oltre 30 giorni dal fatto - Illegittimità.

È in contrasto con la norma regolamentare che prevede l’instaurazione senza ritardo del procedimento disciplinare, il comportamento dell’amministrazione che, prima di effettuare la contestazione degli addebiti, lascia decorrere oltre 30 giorni dai fatti oggetto dell’accertamento disciplinare, quando possa escludersi la complessità degli stessi fatti in contestazione (1).

T.A.R. Molise, sent. n. 54/2007 (c.c. 8 novembre 2006), Pres. Giaccardi, Est. Marra, D. C. c. Ministero Difesa.

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“Con il ricorso n. 145/2005 l’istante denuncia l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge; nonché per eccesso di potere sotto diversi profili non avendo l’Amministrazione provveduto alla contestazione immediata dei fatti all’incolpato.
In via pregiudiziale, con riguardo all’eccezione d’inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa erariale, il Collegio è dell’avviso che la stessa sia priva di pregio, soccorrendo all’anzidetta conclusione l’insegnamento, peraltro confermato dall’art. 20 della L. TAR n. 1034/1971, che sancisce il principio della facoltatività del ricorso amministrativo in rapporto all’azionabilità della tutela, più efficace e sicura in sede giurisdizionale.
Si è infatti voluta evitare una inutile perdita di tempo per il ricorrente, costituita, nel previgente sistema, dalla obbligatorietà della presentazione del ricorso gerarchico come strumento indispensabile per far acquisire all’atto amministrativo il carattere di definitività e renderlo così impugnabile dinanzi agli organi giurisdizionali.
Appare, inoltre, irragionevole e indubbiamente discriminatorio riservare al solo personale dell’Arma (oggi IV^ Arma dell’esercito) un trattamento diverso rispetto al personale militare e/o comunque appartenente al comparto sicurezza - sia pure ad ordinamento civile (cfr. D.P.R. 737/81) - ovvero, agli altri pubblici dipendenti, che ben possono invece scegliere liberamente la via del ricorso amministrativo o quella del ricorso giurisdizionale (ex art. 20 della citata L. n. 1034/1971).
Seppure astrattamente vero che l’obbligatorietà comporterebbe una maggiore possibilità di difesa per l’interessato, che ha a disposizione una pluralità di rimedi, non può per converso essere sottaciuto il rilievo che il ritardato accesso alla giurisdizione, oltre a privarlo della possibilità di richiedere incidentalmente la misura cautelare per la sanzione irrogata, comporta la persistente soggezione dello stesso agli effetti, spesso irreversibili, del provvedimento sanzionatorio.
L’eccezione deve essere perciò disattesa.
Nel merito il ricorso n. 145/05 è fondato e va accolto, nei limiti che seguono.
L’art. 58 della L. 11.7.1978, n. 382 stabilisce che: “...ogni superiore che rilevi l’infrazione disciplinare per la quale non sia egli stesso competente ad infliggere la sanzione, deve far constare la mancanza al trasgressore, procedere alla sua identificazione e fare rapporto senza ritardo allo scopo di consentire una tempestiva instaurazione del procedimento disciplinare”.
La documentazione prodotta in giudizio attesta, del resto, emblematicamente le ragioni del dedotto vizio di violazione di legge, atteso che l’Amministrazione ha notificato la lettera di avvio del procedimento al dipendente con indubbio ritardo rispetto al verificarsi degli eventi in contestazione, rendendo alquanto intempestiva l’instaurazione del procedimento disciplinare.
La relazione di servizio attestante i fatti in contestazione è stata, infatti, redatta dal dipendente - unitamente al subalterno Ag. di PG - in data 27.8.2004; laddove, la vista comunicazione di avvio del procedimento notificata all’interessato ai sensi dell’art. 65, n. 7 lett. a) del RDM, è stata redatta soltanto in data 28.9.2004, ossia oltre il 30° giorno dai fatti oggetto di procedimento disciplinare.
Tale conclusione risulta peraltro irrobustita dal dettato dell’art. 59 della citato Regolamento di disciplina, là dove è specificato che il procedimento disciplinare deve essere - in linea di principio - instaurato “senza ritardo”.
Ed, infatti, esclusa la complessità dei fatti in contestazione, che solo avrebbe potuto giustificare un eventuale ritardo sull’avvio del procedimento, non vi è dubbio che la lettera di contestazione degli addebiti, notificata a distanza di oltre due mesi dai fatti in contestazione rende l’agire dell’Amministrazione intempestivo e contrastante con la vista disposizione regolamentare che postula l’avvio del procedimento “senza ritardo”.
Per le ragioni che precedono, il primo motivo del ricorso n. 145/05 va accolto, con assorbimento delle residue censure.
Il secondo ricorso (n. 144/2006) deve essere, a sua volta accolto, atteso che la sanzione disciplinare illegittimamente irrogata ha incontestabilmente concorso nella valutazione negativa formulata dalla Commissione di avanzamento, inficiandone a sua volta la legittimità. Né può accedersi alla tesi dell’Amministrazione secondo cui, a seguito del verbale n. 163 del 13/10/2006 si sarebbe determinata una situazione di improcedibilità del gravame, atteso che con il suddetto verbale la Commissione si è limitata a sospendere il giudizio di avanzamento, ex art. 35, comma 3, del D. Lgs. n. 198/1995, prendendo atto dell’intervenuta sospensione cautelare della sanzione disciplinare, laddove attualmente, a seguito dell’intervenuto annullamento di detta sanzione, deve altresì pronunziarsi l’annullamento del giudizio di inidoneità, con obbligo per la Commissione di avanzamento di rivalutare ora per allora la posizione del ricorrente prescindendo dalla sanzione disciplinare annullata.
Gli ulteriori motivi dedotti con il ricorso n. 144/2006 restano a loro volta assorbiti.”

Ancora qualche cenno su due questioni controverse del procedimento disciplinare di corpo

1. L’inammissibilità del ricorso giurisdizionale ex art. 16 l. n. 382/1978.

Una prima interessante questione che emerge nel contesto della sentenza del Tar Molise è l’eccezione di inammissibilità del ricorso giurisdizionale avverso una sanzione disciplinare di corpo, sollevata in via pregiudiziale dalla difesa erariale, in mancanza di un previo ricorso gerarchico. L’eccezione si fonda sul disposto dell’art. 16, 2° comma, della l. n. 382/1978, per il quale non è ammesso ricorso giurisdizionale o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso una sanzione disciplinare di corpo se prima non è stato esperito ricorso gerarchico o siano trascorsi novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso stesso. Nella circostanza il Tar Molise, che nulla dice in merito all’applicazione della norma in questione, disattende l’eccezione, motivando la decisione con una serie di considerazioni che non convincono del tutto. In particolare, viene addotto come motivo che rende priva di pregio la sollevata eccezione il disposto dell’art. 20, l. n. 1034/1971 (cosiddetta legge TAR), che sancisce il principio della facoltatività del ricorso amministrativo in rapporto a quello azionabile in sede giurisdizionale, nell’ambito della quale la tutela è ritenuta più efficace e sicura. Si potrebbe obiettare sul piano dogmatico che l’art. 16, l. n. 382/1978 è norma speciale, in quanto relativa esclusivamente all’ordinamento militare, e successiva, quindi, troverebbe applicazione, secondo quanto ivi previsto, in ottemperanza ai canoni generali di interpretazione del diritto. D’altra parte, non convince neppure la considerazione effettuata dal Tar in questione in relazione alla circostanza che apparirebbe “irragionevole e indubbiamente discriminatorio riservare al solo personale dell’Arma (oggi IV^ Arma dell’esercito) un trattamento diverso rispetto al personale militare e/o comunque appartenente al comparto sicurezza - sia pure ad ordinamento civile (cfr D.P.R. 737/81) - ovvero, agli altri pubblici dipendenti, che ben possono invece scegliere liberamente la via del ricorso amministrativo o quella del ricorso giurisdizionale (ex art. 20 della citata L. n. 1034/1971)”. Al di là di alcune imprecisioni (l’Arma dei Carabinieri non è la IV arma dell’Esercito, ma ha attualmente rango di Forza armata e non è più inserita organicamente all’interno dell’Esercito) l’affermazione non trova alcun positivo riscontro considerando che la norma sull’ipotesi di inammissibilità del ricorso giurisdizionale in argomento vale per tutto il personale militare (compreso quello appartenente al Corpo della Guardia di finanza). Inoltre, come esattamente affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 449 del 1999, in tema di legittimità costituzionale dell’art. 8, l. n. 382/1978, che pone un divieto assoluto ai militari in materia di associazionismo sindacale e di sciopero, non può invocarsi una comparazione con le forze di polizia ad ordinamento civile per la diversità delle situazioni poste a confronto, a seguito della smilitarizzazione delle stesse (il riferimento è alla Polizia di Stato e alla Polizia Penitenziaria), le quali hanno attualmente caratteristiche che le differenziano nettamente dalle Forze armate. Infine, non appare calzante neppure il rilievo per il quale “il ritardato accesso alla giurisdizione” comporterebbe il venir meno della possibilità di richiedere incidentalmente da parte dell’interessato la misura cautelare per la sanzione irrogata, con la conseguente persistente soggezione di quest’ultimo agli effetti del provvedimento sanzionatorio. Ora il Tar Molise non spiega come possano essere sospesi gli effetti delle sanzioni disciplinari di corpo le quali consistono o in ammonimenti, verbali o scritti (gli effetti si consumerebbero nel momento in cui vengono portate a conoscenza dell’interessato), o in misure variamente afflittive di breve durata: la consegna può essere irrogata per un massimo di sette giorni, mentre la consegna di rigore può essere inflitta per un massimo di quindici giorni (gli effetti di queste sanzioni si consumano nel momento in cui vengono concretamente scontate). È evidente che, stante anche le caratteristiche di esecutività ed esecutorietà delle sanzioni disciplinari di corpo(1), manca oggettivamente la possibilità di giungere ad un provvedimento cautelare sospensivo, in quanto le sanzioni in questione saranno state sicuramente applicate e scontate.
A questo punto è opportuno ricostruire il peculiare istituto introdotto dall’art. 16 l. n. 382/1978 per poter valutare l’incidenza e l’effettività dell’inammissibilità del ricorso giurisdizionale nei casi in argomento. Innanzitutto, si deve ribadire che l’art. 16 l. n. 382/1978 stabilisce che avverso le sanzioni disciplinari di corpo non è ammesso ricorso giurisdizionale o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica se prima non è stato esperito ricorso gerarchico o siano trascorsi novanta giorni dalla data di presentazione dello stesso ricorso gerarchico(2). La norma così come formulata e per l’evidente differenziazione di trattamento che ha voluto introdurre tra militari e altre categorie di pubblici dipendenti ha sollevato dubbi di costituzionalità che sono stati portati all’attenzione del Giudice delle leggi.
La Corte costituzionale, chiamata ad esprimersi sulla legittimità della norma, ha dichiarato, con sentenza 22 aprile 1997, n. 113, non fondata la questione di costituzionalità di questa disposizione sul rilievo che consentire l’acceso giurisdizionale dopo l’esperimento del ricorso gerarchico (o l’inutile decorso del termine di novanta giorni dalla sua proposizione) costituisce un’opzione legislativa non irrazionale. Ciò in quanto il legislatore, privilegiando la via gerarchica quale naturale e immediata sede di soluzione delle controversie discendenti dall’irrogazione (dove l’interessato ha anche la possibilità di ottenere, tramite la proposizione di motivi di merito, un più penetrante riesame del fatto), realizza un congruo bilanciamento tra l’esigenza di coesione dei corpi militari e quella di tutela dei diritti individuali(3).
In generale (con alcune significative eccezioni), i Tar, seguendo la linea interpretativa della Corte e in base al preciso disposto di legge, dichiarano inammissibili i ricorsi giurisdizionali presentati senza previo ricorso gerarchico o senza che siano trascorsi vanamente 90 giorni dalla sua proposizione(4). In senso contrario, invece, si è espresso il Consiglio di Stato che non considera il mancato esperimento del ricorso gerarchico una circostanza preclusiva del ricorso giurisdizionale, tale da determinarne l’inammissibilità(5). In particolare, è stato affermato che l’art. 16, 2° comma, l. n. 382/1978 introdurrebbe solamente un dovere attinente alla disciplina militare, nel senso che il singolo militare, qualora voglia ricorrere avverso una sanzione disciplinare di corpo, ha il dovere di esperire previamente il ricorso gerarchico. Quest’ultimo non si porrebbe quale condizione dell’azione giurisdizionale, ma esclusivamente quale obbligo imposto al militare, la cui violazione potrebbe anche essere disciplinarmente sanzionata.
Al di là della sottile distinzione operata, non v’è dubbio che la norma di cui all’art. 16, l. n. 382/1978 sia estremamente chiara nello stabilire il principio di inammissibilità dell’azione giurisdizionale, secondo quanto ivi prescritto. È probabile che il legislatore più che al militare si sia voluto rivolgere proprio agli organi di giustizia amministrativa, stabilendo una speciale causa di inammissibilità. D’altronde, i doveri dei militari nello specifico campo sono dettati dal Regolamento di disciplina militare (R.D.M.), il quale, all’art. 72 R.D.M., stabilisce che il ricorso amministrativo va proposto attraverso i superiori gerarchici che hanno l’obbligo di inoltrarlo sollecitamente, senza pareri o commenti, all’autorità immediatamente superiore a quella che ha inflitto la sanzione. Le eventuali responsabilità disciplinari emergeranno nei confronti del militare ricorrente o dei suoi superiori, qualora non vengano osservate le disposizioni della speciale norma regolamentare. Non sembra corretto sostenere che il militare che presenti direttamente un ricorso giurisdizionale avverso una sanzione di corpo sia perseguibile disciplinarmente solo per questo stesso fatto. Si dovrebbe - più correttamente - dichiarare inammissibile un ricorso del genere, rimettendo in termini il ricorrente, il quale - se vorrà - potrà presentare ricorso gerarchico, secondo quanto stabilito dalla normativa vigente compresa quella che contiene le speciali le modalità contemplate all’art. 72 R.D.M., le quali ultime ben potrebbero fondare una responsabilità disciplinare per la loro inosservanza.

2. La durata degli accertamenti preliminari: esiste un termine prestabilito?

La sentenza in commento propone, inoltre, ulteriori considerazioni in tema di limiti temporali alla durata degli accertamento preliminari, prodromici al procedimento disciplinare. Nella vicenda in esame, infatti, il ricorrente, lamenta la non immediata contestazione della mancanza che, ai sensi dell’art. 59 R.D.M., deve avvenire “senza ritardo”. Il Tar Molise accoglie il motivo di doglianza, constatando che la relazione di servizio attestante i fatti in contestazione era stata redatta dal dipendente in data 27.8.2004(6), mentre la comunicazione di avvio del procedimento era stata compilata in data 28.9.2004, “ossia oltre il 30° giorno dai fatti oggetto di procedimento disciplinare”. Pertanto, dopo aver escluso a priori la complessità dei fatti in contestazione che avrebbe potuto giustificare un eventuale ritardo nell’avvio del procedimento in questione, il Tar Molise conclude che “non vi è dubbio che la lettera di contestazione degli addebiti, notificata a distanza di oltre due mesi dai fatti in contestazione, rende l’agire dell’Amministrazione intempestivo e contrastante con la vista disposizione regolamentare che postula l’avvio del procedimento “senza ritardo”. È evidente che, al di là della imprecisione per la quale dal 27 agosto al 28 settembre non trascorrono oltre due mesi, ma soltanto trentadue giorni, viene considerato come termine della fase degli accertamenti preliminari quello di trenta giorni. D’altra parte, non si riesce a dedurre da dove sia stato tratto il termine di trenta giorni come limite all’esercizio degli accertamenti preliminari. Bisogna, altresì, considerare che l’amministrazione, ricevuta notizia dello smarrimento di un oggetto appartenente ad essa, avrà sicuramente disposto delle ricerche immediate tese al recupero dello stesso oggetto e solo all’esito negativo delle stesse ha potuto acclarare la perdita colposa del bene, verificando così la commissione di una mancanza disciplinare.
Si può fondatamente ipotizzare che il Tar Molise ha aderito a quell’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, il quale, chiamato in una occasione ad esprimersi sulla durata degli accertamenti preliminari, ha stabilito, in un suo parere, che in mancanza di termini stabiliti dall’amministrazione competente (il regolamento di disciplina, in effetti, a tal proposito parla esclusivamente di “senza ritardo”) deve applicarsi la normativa generale che, al tempo, prevedeva la durata massima del procedimento in 30 giorni(7). Si consideri che l’art. 2, l. n. 241/1990, è stato da ultimo sostituito dall’art. 3, comma 6-bis, d. l. 14 marzo 2005, n. 35. L’attuale formulazione dell’articolo stabilisce che qualora le amministrazioni non provvedano a determinare i termini entro i quali devono concludersi i procedimenti amministrativi di competenza, il termine è fissato in novanta giorni.
A questo punto, sono possibili due considerazioni: l’una, relativa al momento esatto in cui sorge l’obbligo per l’amministrazione di attivarsi e, quindi, di contestare la mancanza senza ritardo; l’altra, connessa con la prevalente giurisprudenza che considera i termini degli accertamenti preliminari meramente sollecitatori.
L’atto che può provocare l’inizio degli accertamenti preliminari è, da una parte, la rilevazione dell’infrazione disciplinare da parte del superiore gerarchico. Solo il superore gerarchico è competente a rilevare una mancanza disciplinare, alla luce del disposto dell’art. 58 R.D.M. Quest’ultimo potrà dirsi “temporalmente vincolato” all’instaurazione del procedimento disciplinare, quando, dall’esame delle notizie informali a lui giunte e a seguito di autonomi accertamenti, rileverà con certezza la commissione di una mancanza disciplinare. La relazione di servizio de qua, nel campo della disciplina militare di corpo, è sicuramente una notizia informale di un possibile illecito, in quanto redatta dallo stesso militare che è stato successivamente incolpato. La relazione del 27 agosto 2004 non può, quindi, qualificarsi come rapporto disciplinare, costituendo una (auto) denuncia amministrativa dell’evento. Averla posta come dies a quo dal quale far decorrere i trenta giorni per la necessaria conclusione degli accertamenti preliminari, significa attribuirle una speciale qualificazione disciplinare che oggettivamente non ha.
Per un altro verso ricordiamo sommariamente la recente interpretazione giurisprudenziale che si è orientata verso la natura meramente sollecitatoria dei termini degli accertamenti preliminari. In base a tale orientamento il tempo necessario all’amministrazione per concludere questa fase è strettamente connesso con la gravità della condotta e con la complessità degli accertamenti sul fatto sottoposto al vaglio disciplinare(8).

Ten. Col. CC Fausto Bassetta

Approfondimenti
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(1) - Le sanzioni disciplinari di corpo sono, infatti, immediatamente eseguibili, senza possibilità di sospendere la loro esecuzione con la proposizione, ancorché tempestiva, di un ricorso (esecutività) e sono portate ad esecuzione dalla stessa amministrazione che ha sanzionato, senza l’intermediazione di altra autorità o l’attivazione di una particolare procedura esecutiva (esecutorietà)._________________
(2) - Sul punto: A. Simoncelli, Disciplina. Procedimenti disciplinari, in V. Poli - V. Tenore (a cura di), L’ordinamento militare, Milano, Giuffrè, 2006, 719 ss.
(3) - Si riportano alcuni passi significativi della sentenza in argomento: “Il sistema normativo introdotto dalla legge n. 382 del 1978 risulta intimamente connotato dalla volontà (che emerge in modo chiaro anche dai lavori preparatori) di rendere positiva una visione moderna del concetto di disciplina militare, in linea con le mutate esigenze della società nel presente contesto storico ed ossequiente al disposto costituzionale, secondo cui l’ordinamento delle forze armate dev’essere informato allo spirito democratico della Repubblica. Tale visione, peraltro, viene necessariamente correlata con la peculiarità della posizione del cittadino militare, che si caratterizza tra l’altro per la stretta sottoposizione di questo al rapporto gerarchico ed alla disciplina militare: elementi, senza i quali “sarebbe impossibile strutturare le forze armate in modo che esse siano in grado di assolvere la funzione fondamentale della difesa della Patria, loro assegnata dalla Costituzione” (Camera dei deputati, relazione alle proposte di legge riunite nn. 407, 526 e 625/A).
Trattasi della disciplina militare intesa come “osservanza consapevole delle norme attinenti allo stato di militare in relazione ai compiti istituzionali delle forze armate ed alle esigenze che ne derivano”, la quale viene teleologicamente elevata a “regola fondamentale per i cittadini alle armi in quanto... principale fattore di coesione ed efficienza” (art. 2, comma 1, del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545, recante il regolamento di disciplina militare emesso ai sensi dell’art. 5, primo comma, della legge n. 382 del 1978). Tanto che, in caso di violazione del particolare dovere d’obbedienza gravante sul cittadino inserito nell’ordinamento militare, risultano previste specifiche “sanzioni di corpo”, affatto sconosciute agli altri pubblici dipendenti.
2.1.1. - La valutazione della denunciata norma, condotta appunto alla luce dei principi ispiratori del nuovo sistema disciplinare militare, consente allora di escludere la sussistenza di un vulnus al principio di uguaglianza.
Ciò, in primo luogo, perché risulta d’immediata percezione come la peculiarità dello status del militare - ripetutamente sottolineata da questa Corte (v., da ultimo, ordinanza n. 396 del 1996) - renda inappropriato il riferimento, in termini di tertium comparationis, alle regole generali dettate per il pubblico impiego. E, in secondo luogo, perché il consentire l’accesso alla sede giurisdizionale dopo l’esperimento del rimedio gerarchico (o l’inutile decorso del termine di novanta giorni dalla data di proposizione del ricorso stesso), rappresenta un’opzione legislativa non irrazionale, diretta com’è a perseguire la finalità di assicurare anche in tempo di pace l’ordinato svolgimento del servizio, costituente valore primario per l’andamento stesso della vita militare (cfr. sentenza n. 37 del 1992).
2.1.2. - Parimenti, non è ravvisabile la prospettata lesione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Come questa Corte ha più volte affermato, l’assoggettamento all’onere del previo esperimento dei rimedi amministrativi, con conseguente differimento della proponibilità dell’azione a un certo termine decorrente dalla data di presentazione del ricorso, è legittimo se giustificato da esigenze di ordine generale (v., da ultimo, sentenza n. 233 del 1996), nonché allorquando tale limitazione tenda ad evitare un uso in concreto eccessivo del diritto alla tutela giurisdizionale, tanto più ove l’adempimento dell’onere, lungi dal costituire uno svantaggio per il titolare della pretesa, rappresenti il modo di soddisfazione della posizione sostanziale più pronto e meno dispendioso (v. sentenza n. 82 del 1992).
Ebbene, nella specie, la scelta del legislatore di privilegiare la via gerarchica quale naturale e immediata sede di soluzione delle controversie in ordine all’irrogazione delle sanzioni - dove oltre tutto la possibilità di proporre motivi di merito consente all’interessato di ottenere un complessivo e più penetrante riesame del fatto - è da considerarsi il risultato d’un congruo bilanciamento tra l’esigenza di coesione dei corpi militari e quella di tutela dei diritti individuali (cfr. sentenza n. 22 del 1991).
D’altra parte, proprio al fine di evitare i paventati possibili condizionamenti derivanti dal vincolo di subordinazione, la normativa prevede in modo espresso che il superiore, per il cui tramite va proposto il ricorso gerarchico, debba inoltrarlo sollecitamente “senza pareri o commenti all’autorità gerarchica immediatamente superiore a quella che ha inflitto la sanzione” (art. 72 del d.P.R. n. 545 del 1986): con ciò realizzandosi un’ulteriore garanzia di imparzialità della decisione amministrativa, la quale, ove ritenuta ancora insoddisfacente dal militare, potrà essere allora liberamente impugnata in via giurisdizionale.
Se poi è vero che in quest’ultima sede opera la norma dell’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (richiamata dal rimettente), ai sensi della quale il giudice amministrativo può disporre la sospensione del provvedimento amministrativo, non è da trascurare che anche nella fattispecie è pur sempre possibile ottenere, ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, la sospensione dell’esecuzione dell’impugnato atto da parte dell’organo decidente, sospensione che costituisce un rimedio cautelare di generale applicazione”.
(4) - Cfr.: T.A.R. Friuli - Venezia Giulia, sentenza 27 giugno 2000 n.526 (c.c. 12 maggio 2000), Pres. Bagarotto, Est. Farina; T.A.R. Emilia - Romagna, Sez. I, sent. n. 25/2001 (c.c. 6 dicembre 2000), Pres. Meale, Est. Calderoni; T.A.R. Lombardia, Sez. I, sent. 13 maggio 2002, n. 2036 (c.c. 18 aprile 2002), Pres. Vacirca, Est. Spadavecchia; T.A.R. Toscana, sez. I, sent. 16 maggio 2005, n. 2207 (c.c. 19 gennaio 2005), Pres. Vacirca, Est. Di Santo, A. F. c. Ministero Difesa. Di segno opposto: T.A.R. Lazio, sez. I, 3 luglio 2002, n. 6094, in Foro amm. TAR, 2002, 2467; T.A.R. Calabria, sez. I, sent. 31 gennaio 2006, n. 72 (c.c. 18 novembre 2005), Pres. Mastrocola, Est. Verlengia, G. R. c. Ministero Difesa._________________
(5) - Cfr.: Cons. Stato, sez. IV, 25 febbraio 1999, n. 228, in Foro amm., 1999, 335. Sulla stessa linea interpretativa, vedi anche: T.A.R. Campania - Napoli, sez. VI, sent. n. 10219/2005 (c.c. 23 maggio 2005), Pres. Perrelli, Est. Pagano._________________
(6) - Il dipendente, con la relazione in oggetto, denunciava lo smarrimento di una radio portatile in dotazione di reparto durante un servizio di pattuglia automontata._________________
(7) - Si tratta di: Cons. Stato, Sez. III, parere dell’11 aprile 2002, n. 1883, in Diritto Militare, II, n. 2-3, 2002, 201-203. Per un puntuale commento dottrinale: S. Bruno, Il termine per gli accertamenti preliminari prodromici al procedimento disciplinare militare di corpo, in Rass. Arma CC., LI, n. 1, gennaio-marzo 2003, 29-49. Vedi inoltre: P. Iovino - M. Mormando, Sanzioni disciplinari di corpo: l’esame di legittimità in sede contenziosa, in Riv. G.d.F., n. 2, 2005, 434 ss.

Ufficiali - Stato giuridico - Cessazione anticipata dal servizio - Diniego per inosservanza degli obblighi di servizio assunti - Legittimità.

L’ufficiale che all’atto della nomina abbia volontariamente contratto specifici obblighi temporali di servizio non può cessare dal servizio a domanda prima dell’adempimento dell’obbligo assunto, come inequivocabilmente previsto dal secondo comma dell’art. 43 della legge 10 aprile 1954, n. 113, sullo stato degli ufficiali (1).

T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 1919/2007 (c.c. 28 febbraio 2007), Pres. Orciuolo, Est. Modica de Mohac, M. D. c. Ministero Difesa

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“Rilevato che, come risulta dal verbale di udienza, si è dato avviso che il ricorso potrebbe essere definito con decisione in forma semplificata, ai sensi degli artt. 21 e 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificata e integrata con la legge 21 luglio 2000 n. 205.
Considerato che, in relazione agli atti in essere nel fascicolo processuale, il ricorso è senz’altro definibile nel merito con una decisione del genere, non essendo necessario disporre eventuale istruttoria.
Rilevato che il ricorrente assume la illegittimità dell’impugnato diniego di cessazione dal servizio permanente effettivo prima della scadenza del periodo di ferma a suo tempo contratta osservando che:
a) egli intende transitare presso altra Amministrazione pubblica (nella specie, presso l’Azienda ospedaliera di Parma) al fine di esercitare le competenze specialistiche conseguite medio tempore senza oneri a carico dell’Amministrazione della Difesa, cosicché non sarebbe ravvisabile, per quest’ultima Amministrazione, la necessità di ammortizzare in un tempo ragionevole gli eventuali costi di formazione sostenuti; con la precisazione che la possibilità di transito senza limitazioni presso altra Amministrazione dovrebbe desumersi, per gli ufficiali in servizio permanente, dalle norme che tendono ad avvicinare fra loro gli ordinamenti civile e militare, fra cui, in particolare, l’articolo unico della legge 26 marzo 1965 n. 229, che ha esteso ai militari la previsione della esenzione dai limiti di età per la partecipazione ai pubblici concorsi per l’accesso alle carriere civili dello Stato;
b) l’art. 4 della Costituzione riconosce il diritto al lavoro, con possibilità per l’interessato di scegliere il lavoro di gradimento; inoltre, nel caso, verrebbe vulnerato il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., essendo i militari soggetti a periodi di ferma ignoti al personale civile;
c) il diniego si presenta irragionevole, dato che egli si troverà in posizione di aspettativa, debitamente autorizzata, fino al 16 marzo 2009, per cui il suo rientro nell’Amministrazione della Difesa, terminando la ferma il successivo 21 giugno 2009, determinerebbe un periodo di servizio senz’altro breve, sostanzialmente irrilevante; inoltre, la speciale competenza da lui conseguita nel campo della radiologia interventistica non sarebbe pienamente utilizzabile nelle strutture militari.
Considerato che le censure dedotte non sono idonee a dimostrare la illegittimità del diniego. E invero:
- quanto alla censura sub a), va osservato che, giusta consolidata giurisprudenza di questa Sezione (cfr. ord. n. 2003 del 13 aprile 2005; adde ord. n. dell’11 luglio 2005) e del Consiglio di Stato (cfr. decisione n. 4850 del 28 agosto 2003 e richiami in essa contenuti), l’ufficiale che, come in fattispecie, abbia volontariamente contratto ferma, non può cessare dal servizio prima dell’adempimento dell’obbligo assunto, come inequivocamente previsto dal secondo comma dell’art. 43 della legge 10 aprile 1954, n. 113, sullo stato degli ufficiali; va poi tenuto presente che le considerazioni circa le finalità perseguite da tale norma, finalità consistenti nella necessità di ammortizzare i costi di formazione sostenuti dall’Amministrazione della Difesa e nella necessità di differire allo scadere della ferma gli scompensi organizzativi ricollegabili alla cessazione dal servizio, non comportano la possibilità di una determinazione amministrativa diversa dal rigetto della domanda di cessazione dal servizio, dato che, giusta i princìpi, le finalità di una norma, soprattutto se, come nel caso, desumibili dalla stessa norma e non espressamente indicate in essa, non condizionano, a seguito dell’accertamento della loro sussistenza in concreto, l’applicabilità della norma medesima; questa, invero, vive nell’ordinamento in connessione con le altre norme ed esplica tutti i possibili effetti da essa implicati, indipendentemente dal perseguimento, nel caso, delle finalità predette; la possibilità, poi, che talune norme concernenti gli impiegati civili dello Stato, siano state dichiarate, dalla legge, applicabili anche al personale militare, dimostra che tale applicazione costituisce regola speciale, non applicabile oltre i casi considerati, cosicché non è fondato ritenere che, oltre le ipotesi espressamente previste, la normativa generale possa prevalere sulla particolare disciplina contenuta nel sopra citato art. 43;
- quanto alla censura sub b), va osservato che il diritto al lavoro non viene messo in discussione allorquando l’interessato, a seguito di libera determinazione, si sia vincolato a prestare la propria attività lavorativa in favore di una certa Amministrazione per un tempo determinato, tempo del quale, sin dall’origine, era nota la incomprimibilità per espressa previsione normativa; né può venire in rilievo una eventuale disparità di trattamento fra i militari, che possono avere, per libera scelta, vincolo di ferma, e gli impiegati civili, che vincoli del genere non conoscono; dato che la condizione militare, per le preminenti finalità che persegue l’Amministrazione della Difesa, è ontologicamente diversa dalla condizione del dipendente civile;
- quanto alla censura sub c), va osservato, innanzi tutto, che il diniego di cessazione anticipata dal servizio è sufficientemente motivato con il richiamo alla norma (cosicché andrebbe adeguatamente motivato, a tutela dell’interesse pubblico, un eventuale eccezionale assenso; cfr. dec. 4850 del 2003 cit.); è poi comunque da osservare che l’avere l’Amministrazione ritenuto che, sia pure nel breve tempo in cui il ricorrente, prima del completamento della ferma, riprenderà servizio presso la stessa, il medesimo ricorrente sia convenientemente utilizzabile per la specializzazione, che parimenti possiede, in radiodiagnostica, non denota irragionevolezza, posto che delle competenze di cui a tale specializzazione non è dimostrata la irrilevanza nell’ambito della Difesa.
Ritenuto che pertanto non sussistono dubbi sulla legittimità dell’impugnato provvedimento di diniego, per cui del ricorso può predicarsi la infondatezza; con conseguente sua reiezione.”

Il vincolo rappresentato dagli obblighi di servizio contratti all’atto della nomina

1. La normativa in materia.

L’istituto del vincolo derivante dall’osservanza degli obblighi di servizio contratti all’atto della nomina nel grado è strettamente correlato con la possibilità, legislativamente prevista, della cessazione dal servizio permanente a domanda dell’interessato. In generale, il militare può cessare dal servizio permanente a domanda(1), a meno che debba completare eventuali periodi di ferma contratti all’atto della nomina, previsti dalle leggi di stato giuridico. Inoltre, è previsto che l’amministrazione può non accogliere le domande di cessazione dal servizio per motivi penali o disciplinari e può ritardarne l’accoglimento per gravi motivi di servizio(2). Quest’ultima norma, configurando l’esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione, postula che la relativa determinazione debba essere congruamente motivata. In questo senso si è espressa la giurisprudenza (Cons. St., Sez. IV, 12 luglio 1989, n. 466) evidenziando la necessità che il provvedimento di rigetto di una istanza di dimissioni presentata da un ufficiale antecedentemente alla scadenza del vincolo di servizio imposto all’atto della nomina del servizio permanente, debba essere adeguatamente motivato, con particolare riferimento ai motivi posti alla base della domanda di dimissioni formulata dall’interessato(3).
Per quanto riguarda gli ufficiali sono diverse le norme che prevedono specificamente obblighi di servizio. In particolare, gli ufficiali dei ruoli normali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica, all’atto dell’ammissione al terzo anno del corso di formazione di base, hanno l’obbligo di permanere in servizio per nove anni (questa particolare ferma assorbe quella contratta in precedenza da allievo ufficiale ancora da espletare)(4). Il periodo obbligatorio di permanenza è elevato a:
- dieci anni per gli ufficiali la cui formazione di base prevede l’iscrizione a corsi di laurea di cinque anni di durata;
- undici anni per gli ufficiali la cui formazione di base prevede l’iscrizione a corsi di laurea di sei anni di durata;
- quattordici anni per gli ufficiali appartenenti al ruolo naviganti normale dell’Aeronautica(5).
Norme particolari vigono, inoltre, per gli ufficiali dei ruoli normali delle Forze armate reclutati a nomina diretta dai giovani laureati, nonché per quelli ammessi a frequentare il corso di qualificazione per il controllo del traffico aereo o altri corsi di elevato livello tecnico-professionale o destinati ad incarichi particolarmente qualificati all’estero(6).
Per quanto riguarda gli ufficiali del ruolo normale dell’Arma dei carabinieri sono previsti gli stessi obblighi di servizio previsti per gli ufficiali delle altre Forze armate(7). Per gli ufficiali dei ruoli speciali, qualora non già in servizio permanente, e per quelli del ruolo normale reclutati a nomina diretta dai giovani laureati, è previsto un obbligo di permanenza in servizio di tre anni all’atto di ammissione ai corsi di formazione di base; al momento del superamento dei predetti corsi gli ufficiali interessati contraggono un ulteriore obbligo di permanenza in servizio di cinque anni che assorbe quello già precedentemente assunto da espletare(8). Gli ufficiali del ruolo tecnico-logistico, invece, qualora non già in servizio permanente, hanno l’obbligo di permanere in servizio per sette anni, con decorrenza dall’inizio del rispettivo corso di formazione di base(9). Anche per gli ufficiali dei carabinieri vigono norme particolari per coloro che sono ammessi a frequentare corsi di specializzazione o qualificazione di elevato livello tecnico-professionale o destinati ad incarichi particolarmente qualificati all’estero(10).
Per gli ufficiali del ruolo normale del Corpo della Guardia di finanza è previsto un periodo di permanenza obbligatorio in servizio di dieci anni che decorre all’atto della nomina a sottotenente e assorbe le ferme precedentemente contratte da espletare(11). Gli ufficiali dei ruoli speciali, aeronavale e tecnico-logistico-amministrativo hanno un obbligo di servizio di sette anni che decorre dall’inizio del rispettivo corso di formazione di base(12). Anche per gli ufficiali della Guardia di finanza vigono norme particolari per coloro ammessi a frequentare corsi di elevato livello tecnico-professionale o destinati ad incarichi particolarmente qualificati all’estero(13).
Tutte le suddette norme vanno - ovviamente - correlate all’art. 43, 2° comma, l. n. 113/1954(14), che impone all’ufficiale di adempiere previamente gli obblighi derivanti dalla ferma contratta prima di poter cessare dal servizio a domanda. In questo senso, la sentenza del Tar Lazio in commento interpreta la normativa in perfetta aderenza al testo di legge, in aperto contrasto con un altro recente indirizzo giurisprudenziale che ha, invece, riconosciuto il diritto alla cessazione anticipata dal servizio permanente a favore di alcuni ufficiali che, prima dell’adempimento degli obblighi di ferma contratta, avevano chiesto il collocamento in congedo per poter essere assunti, a seguito di esito vittorioso di apposito concorso, in altra pubblica amministrazione.

2. Il diverso orientamento giurisprudenziale.

Un diverso orientamento giurisprudenziale è stato espresso da alcuni Tar che hanno giudicato la medesima fattispecie sottoposta al vaglio del Tar Lazio con la sentenza in questione.
In particolare, da una parte, è stato ritenuto sussistente il diritto alla cessazione anticipata dal servizio permanente a domanda in base alle stesse motivazioni sollevate in sede di ricorso al Tar Lazio, non ritenute - invece - in quella sede idonee a dimostrare l’illegittimità del diniego(15). A tale proposito si è fatto riferimento all’art. 4 Cost. che riconosce a ciascun cittadino la libertà di scelta in materia di lavoro, per cui ogni eventuale interpretazione restrittiva o comunque penalizzante sarebbe in palese contrasto con tale principio. Inoltre, è stato rilevato come l’art. 43, l. n. 113/1954, contenga un canone generale valevole per tutte le ipotesi di cessazione dal servizio, che andrebbe comunque letto in relazione ai principi generali del pubblico impiego espressi dagli artt. 200-202, d.P.R. n. 3/1957, le quali consentono, in costanza di rapporto di impiego, il passaggio di ruolo presso altra pubblica amministrazione. Gli enucleati principi generali in materia di pubblico impiego civile sarebbero idonei a supportare un’interpretazione (probabilmente evolutiva) che consentirebbe di superare la stessa condizione, posta dall’art. 43, l. n. 113/1954, dell’avvenuto adempimento degli obblighi della ferma volontaria contratti all’atto della nomina. Si afferma, infine, che tale interpretazione (ampiamente permissiva), oltre che costituzionalmente adeguata, sarebbe rafforzata dall’avvenuta estensione al personale militare di ruolo della regola di cui all’art. 200, 1° comma, d.P.R. n. 3/1957 (art. unico legge 26 marzo 1965 n. 229) e dal principio di continuità, vigente nel pubblico impiego, senza distinzione tra servizio civile e militare. Pertanto, l’ufficiale in servizio permanente, qualora risulti vincitore di un concorso presso altra amministrazione pubblica, avrebbe diritto alla cessazione anticipata dal servizio, al fine di potere tempestivamente assumere il nuovo impiego. In un’altra occasione si è perentoriamente affermato, richiamando precedente giurisprudenza, che “il diritto dell’ufficiale di carriera alla cessazione anticipata dal servizio a condizione che abbia adempiuto agli obblighi di ferma ordinaria o speciale eventualmente contratti, va interpretato nel senso che esso non preclude il passaggio ad altra Amministrazione, in osservanza anche del principio della mobilità del personale, ed è derogabile qualora l’ufficiale passi a seguito di concorso in altra amministrazione”(16).
È indubbio che ci troviamo di fronte a orientamenti giurisprudenziali completamente differenti e perfettamente antitetici, con conseguenze non facilmente prevedibili in tema di certezza del diritto e di prassi applicativa. Non rimane che auspicare una maggiore uniformità di indirizzi giurisprudenziali anche per evitare un disorientamento dell’amministrazione in un settore particolarmente delicato come quello della gestione del personale.

Ten. Col. CC Fausto Bassetta

Approfondimenti
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(1) - Cfr.: art. 43, l. n. 113/1954 (ufficiali); art. 34, l. n. 599/1954 (sottufficiali e volontari di truppa); art. 16, l. n. 1168/1961 (appuntati e carabinieri); art. 23, l. n. 833/1961 (appuntati e finanzieri)._________________
(2) - Cfr.: art. 43, 3° comma, l. n. 113/1954 (ufficiali); art. 34, 3° comma, l. n. 599/1954 (sottufficiali e volontari di truppa); art. 16, 3° comma, l. n. 1168/1961 (appuntati e carabinieri); art. 23, 3° comma, l. n. 833/1961 (appuntati e finanzieri).
(3) - Cfr.: T.A.R. Marche, sent. 18 marzo 2004, n. 108 (c.c. 9 luglio 2003), Pres. Amoroso, Est. Daniele; T.A.R. Lazio, sez. I-bis, sent. n. 16068/2004 (c.c. 13 dicembre 2004), Pres. Mastrocola, Est. Scala; T.A.R. Lazio, sez. I-bis, sent. n. 1804/2004 (c.c. 9 febbraio 2004), Pres. Mastrocola, Est. Politi.
(4) - Cfr.: art. 7, comma 2, d. lg. n. 490/1997._________________
(5) - Cfr.: art. 7, comma 3, d. lg. n. 490/1997.
(6) - Cfr.: art. 7, comma 8, d. lg. n. 490/1997.
(7) - Cfr.: art. 10, comma 1, d. lg. n. 298/2000.
(8) - Cfr.: art. 10, comma 2, d. lg. n. 298/2000.
(9) - Cfr.: art. 10, comma 3, d. lg. n. 298/2000.
(10) - Cfr.: art. 10, comma 4, d. lg. n. 298/2000.
(11) - Cfr.: art. 11, comma 1, d. lg. n. 69/2001.
(12) - Cfr.: art. 11, comma 2, d. lg. n. 69/2001.
(13) - Cfr.: art. 11, comma 4, d. lg. n. 69/2001.
(14) - Si tenga presente che la l. n. 113/1954 si applica anche agli ufficiali del Corpo della Guardia di finanza, in virtù del disposto di cui all’art. 1, legge 15 dicembre 1959, n. 1089, concernente lo stato e l’avanzamento degli ufficiali della Guardia di finanza.
(15) - Cfr.: T.A.R. Abruzzo - Pescara, sent. 22 marzo 2002, n. 360 (c.c. 7 marzo 2002), Pres. Catoni, Est. Nazzaro.
(16) - Cfr.: T.A.R. Liguria, sez. I, sent. n. 521/2002 (c.c. 3 maggio 2002), Pres. Vivenzio, Est. Petruzzelli.

Disciplina militare - Sanzioni disciplinari di corpo - Richiesta di cancellazione - Pareri gerarchici contrastanti - Provvedimento di diniego basato solo sui pareri negativi - Illegittimità

T.A.R. Puglia - Lecce, sez. III, sent. 9 febbraio 2007, n. 392 (c.c. 20 aprile 2006), Pres. ed Est. Costantini, M. F. c. Ministero Difesa

In sede di decisione di una richiesta di cancellazione di una sanzione disciplinare di corpo trascritta nei documenti personali di un militare, ai sensi dell’art. 75 d.P.R. n. 545/1986, l’organo decidente deve comparare tutti gli apporti consultivi ricevuti, anziché limitarsi semplicemente a far propri i pareri contrari all’accoglimento dell’istanza. In particolare, non si può ritenere prevalente il parere espresso dall’autorità gerarchica superiore rispetto a quello fornito dalle autorità subordinate, poiché la bontà di un apporto consultivo deve essere valutata non tanto in considerazione della fonte da cui promana, quanto - soprattutto - in relazione al suo contenuto intrinseco. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“FATTO
Il Mar.llo. M[.], in servizio presso il Distretto militare di L[.], subiva in data 4/12/2000 e 1/2/2001 due sanzioni disciplinari (rimprovero) motivate da mancanze commesse nel presentare un esposto scritto ai propri superiori gerarchici.
Ciò stante, in data 10/3/03, presentava istanza ex art. 75 del D.P.R n. 545/86 volta ad ottenere la cessazione degli effetti delle sanzioni riportate.
Con decreto del 4/7/03 il Ministero della Difesa - Dir. Gen. -, acquisiti i prescritti pareri, stabiliva di non accogliere la su indicata istanza.
Avverso tale determinazione insorge pertanto con il ricorso in esame il M[.] il quale ne deduce l’illegittimità per i seguenti motivi: violazione di legge, abuso di potere, difetto di motivazione.
Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Ministero della difesa e all’udienza pubblica del 20/4/2006, sulle conclusioni dei difensori delle parti, la causa è stata ritenuta per la decisione.
DIRITTO
Nel contestare la legittimità del provvedimento impugnato il Mar.llo M[.] sostanzialmente sostiene che il provvedimento impugnato risulterebbe sfornito di una congrua ed adeguata motivazione in violazione dei principi fissati dall’art. 3 della L. n. 241/90.
In particolare l’Amministrazione militare avrebbe, a suo avviso, acriticamente recepito alcuni pareri negativi, senza tener conto degli apporti consultivi favorevoli e di ogni altro elemento di valutazione.
L’assunto appare fondato e va condiviso.
Ai sensi dell’art. 75 del D.P.R n. 545/86 i militari, trascorsi due anni dalla comunicazione della punizione, possono chiedere la cessazione delle sanzioni trascritte nella documentazione personale.
Sulla richiesta il Ministro decide “tenendo conto del parere espresso dai superiori gerarchici e di tutti i precedenti di servizio del ricorrente”.
Orbene, premesso che le infrazioni commesse dal M[.] hanno dato luogo alla sola sanzione del “rimprovero” per aver egli, con scarsa prudenza o in modo irritale, presentato degli esposti scritti alle autorità superiori, occorre rilevare come i pareri acquisiti in sede di applicazione del su citato art. 75 si siano rivelati del tutto contrastanti.
Infatti, ai pareri favorevoli espressi dal Comandante di corpo e dalla prima Autorità gerarchica intermedia, seguivano i pareri sfavorevoli resi dalla seconda Autorità intermedia e dalla Autorità gerarchica superiore.
L’organo decidente, quindi, anziché comparare tutti gli apporti consultivi ricevuti, si limitava semplicemente a far propri i pareri contrari all’accoglimento dell’istanza.
L’autorità militare poi per spiegare la scelta (acriticamente) operata sostiene (memoria difensiva) che in caso di difformità tra pareri “ a prevalere non può che essere il parere dell’Autorità gerarchica superiore, titolare dell’Alto Comando, costituendo esso una sorta di giudizio uniforme di chiusura su tutte le istanze pervenutegli“.
Tale conclusione però non può essere condivisa.
Appare evidente infatti come la bontà di un apporto consultivo sia da ritenere, non tanto in considerazione della fonte da cui promana quanto soprattutto in relazione al suo contenuto intrinseco.
Sicché nulla esclude che il parere formulato da una Autorità sottoordinata, ove ben motivato e rispondente a logica, possa rivelarsi maggiormente utile, ai fini dell’adozione del provvedimento finale, rispetto ad un parere approssimativamente reso da una Autorità superiore.
Inoltre, vale la pena rilevare come la motivazione per relationem, cui si richiama l’Amministrazione per giustificare la determinazione assunta, non possa riconoscersi esaustiva rispetto a tutti gli elementi valutabili ai fini dell’applicazione del beneficio della cessazione degli effetti delle sanzioni disciplinari irrogate ai militari.
Non risulta infatti che nella fattispecie siano stati adeguatamente valutati “tutti i precedenti di servizio del richiedente”, come richiesto dalla norma, né opportunamente considerata la natura delle infrazioni commesse e delle sanzioni applicate (rimprovero).
Pare invece che “il susseguirsi delle infrazioni commesse a distanza di circa un mese” abbiano indotto l’Amministrazione militare a ritenere la “recidività” una causa ostativa alla concessione del benefico, contrariamente a quanto previsto dalla norma “cessazione di ogni effetto delle sanzioni trascritte” (art. 75) e dalle stesse circolari applicative cui l’Amministrazione fa cenno in memoria, in virtù delle quali “numero e frequenza dei provvedimenti disciplinari” non sembrerebbero porsi come circostanza preclusiva ma come elementi di cui tener conto, complessivamente, nella formulazione del giudizio.
Il provvedimento impugnato pertanto è da ritenersi affetto dai vizi denunciati e conseguentemente il ricorso deve essere accolto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti della P.A.”.


Documentazione caratteristica - Giudizi dei superiori - Espressione di ampia discrezionalità - Legittimità.

T.A.R. Lazio - Roma, sez. II, sent. n. 1112/2007 (c.c. 8 novembre 2006), Pres. La Medica, Est. Bottiglieri, D. C. c. Ministero Finanze

I giudizi formulati dai superiori gerarchici in sede di documentazione caratteristica sono caratterizzati da un’ampia discrezionalità tecnica, comportante una attenta valutazione delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare, dimostrate concretamente, e che - come tali - attengono direttamente al merito dell’azione amministrativa e, quindi, sfuggono alle censure di legittimità, salvo che non siano arbitrari, irrazionali, illogici ovvero basati su un evidente travisamento di fatti. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“3. Le questioni prospettate da parte ricorrente si inseriscono in un contesto ampiamente delimitato dalla consolidata giurisprudenza .
Iniziando con le censure indirizzate alla motivazione dei provvedimenti impugnati, imperniate sulla convinzione che non sarebbe stata fornita la necessaria motivazione dell’abbassamento della valutazione conseguita di “eccellente” sin da 1987, deve premettersi che, come si ricava dal quadro normativo di riferimento della redazione della documentazione caratteristica degli ufficiali della Guardia di finanza (l. 5 novembre 1962, n. 1695; d.p.r. 13 febbraio 1967, n. 429) i documenti caratteristici, tra cui rientrano le schede valutative, “hanno lo scopo di registrare tempestivamente il giudizio personale, diretto ed obiettivo dei superiori sui servizi prestati e sul rendimento dato dall’ufficiale, rilevando le qualità da questo dimostrate” (art. 1, d.p.r. 429/67); il predetto giudizio “viene espresso su ogni servizio prestato, salvo i casi per i quali sia prescritto il rapporto informativo” (art. 3, comma 1, d.p.r. 429/67).
Da tale contesto normativo si ricava innanzitutto che i giudizi formulati dai superiori gerarchici con le schede valutative sono caratterizzati da un’ampia discrezionalità tecnica, comportante una attenta valutazione delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare, dimostrate concretamente dall’ufficiale, che come tali impongono direttamente nel merito dell’azione amministrativa e quindi sfuggono alle censure di legittimità, salvo che non siano arbitrari, irrazionali, illogici ovvero basati su un evidente travisamento di fatti.
Inoltre dal predetto contesto normativo si ricava anche il principio della assoluta autonomia dei giudizi riguardanti i singoli servizi prestati da un ufficiale e oggetto di valutazione da parte dei suoi superiori.
Ciò esclude, innanzitutto, che possa considerarsi ex se vizio di un giudizio il suo mero contrasto con precedenti giudizi più favorevoli all’ufficiale.
è, invero, nell’ordine naturale delle cose che il servizio reso in un certo periodo di riferimento da un determinato ufficiale possa essere per quantità e per qualità, oltre che rendimento, inferiore a quello precedente; pertanto deve ammettersi che anche il contrasto tra due valutazioni, l’una favorevole e l’altra sfavorevole, non sia di per sé sintomatica di eccesso di potere, salvo che non si accompagni ad altre circostanze da cui emergono profili di irragionevolezza o arbitrarietà nell’esercizio del predetto potere valutativo.
Ciò a maggior ragione deve ritenersi valido per giudizi che, come quelli all’odierno esame, pur discostandosi in senso peggiorativo dai precedenti, restano nell’alveo dei giudizi ampiamente favorevoli all’interessato.
Ancora, proprio perché si tratta di valutazioni connotate da un altissimo grado di discrezionalità, fondate su apprezzamenti altamente sfumati di personalità di ufficiali, ritiene il Collegio, in uno alla consolidata giurisprudenza richiamata dalla difesa erariale, che tali giudizi non devono essere accompagnati da una motivazione particolarmente estesa e puntuale, essendo sufficiente che emerga in maniera chiaramente logica la giustificazione dell’eventuale giudizio negativo o non più particolarmente favorevole, come per il passato.
Invero, in sede di documentazione caratteristica non si richiedono cronache di avvenimenti, articolati rendiconti o consegne di attività per il periodo di apprezzamento, essendo necessario e sufficiente che per i giudizi analitici per le varie qualità naturali ed acquisite siano usate le aggettivazioni predisposte e graduate in ordine di valore nello specchio valutativo, e che l’uso di tali aggettivazioni sia idoneo ad escludere la presenza di gravi disarmonie nell’iter logico, unico elemento che è sindacabile in sede di legittimità.
Disarmonie che, comunque, non emergono nella fattispecie in esame neanche in riferimento alle successive doglianze formulate avverso la ragionevolezza intrinseca delle valutazioni di cui trattasi.
A riguardo, osserva il Collegio che la valutazione relativa al periodo 28 settembre 2001 - 11 luglio 2002 oltre a presentare aggettivazioni non apicali rispetto a numerose voci interne, sia con riferimento alle qualità fisiche, morali e di carattere, sia con riferimento alle qualità professionali, considera che l’ufficiale, pur possedendo “ottime qualità fisiche e culturali e distinte altre qualità”, nell’esplicazione dei nuovi e delicati compiti connessi all’incarico espletato “ha evidenziato azione di comando e di servizio non sempre adeguata, determinata da una sua difficoltà d’inserimento nel nuovo contesto e che ne ha influenzato il rendimento”.
Anche la documentazione relativa al periodo 8 agosto 2002 - 3 febbraio 2003 vede il ricorrente ottenere giudizi non apicali con riferimento a numerose voci interne, ed un giudizio sintetico che, pur palesando l’apprezzamento dell’azione complessivamente profusa, non fa emergere alcuna incongruenza con la qualifica finale attribuita.
4. Per quanto precede, il ricorso non può essere accolto.”


Personale militare - Attività extraprofessionale non autorizzata - Decadenza dall’impiego - Legittimità.

T. A. R. Puglia - Bari, sez. I, sent. n. 27/2007 (c.c. 20 dicembre 2006), Pres. Ferrari, Est. Cabrini, D. U. c. Ministero Difesa

L’incompatibilità con il rapporto di impiego da parte del personale militare è, tra l’altro, riferibile ad una attività che, per il suo contenuto quantitativo e qualitativo crei interferenze con il corretto svolgimento dei compiti inerenti allo stesso rapporto di pubblico impiego. La decadenza dal pubblico impiego, in tal caso, può essere disposta quando il dipendente pubblico espleti altra attività in favore di terzi con carattere continuativo e subordinato di tale rilevanza da costituire violazione del vincolo di lealtà e di esclusività che caratterizza l’impiego pubblico. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“FATTO
Con ricorso notificato in data 25/10/1996 e depositato in data 18/11/1996, il ricorrente - già sottufficiale in servizio permanente nell’aeronautica - impugna il provvedimento con il quale Ministero della Difesa lo ha dichiarato cessato dal servizio in ragione dell’asserito svolgimento - con continuità ed assiduità - di attività lavorativa presso l’esercizio commerciale di proprietà della moglie. Sostiene di non aver mai svolto la pretesa attività lavorativa.
Avverso gli atti in epigrafe indicati il ricorrente espone le seguenti censure in diritto:
1) Violazione dell’art. 3 ss. l. 241/90. Eccesso di potere per omessa od insufficiente motivazione, atteso che il provvedimento impugnato non indica le forme e le modalità in cui la presunta attività lavorativa si sarebbe concretamente estrinsecata.
Deve infatti escludersi che l’incompatibilità con il rapporto di impiego sia riferibile a situazioni non rientranti fra quelle espressamente vietate dall’art. 12 l. 599/54 o sia riferibile ad una attività che, per il suo contenuto quantitativo e qualitativo e per la non professionalità delle concrete esplicazioni di capacità lavorativa non crei interferenze con il corretto svolgimento dei compiti inerenti al pubblico impiego;
2) Violazione, falsa applicazione ed erronea interpretazione dell’art. 12, c. 2, l. n. 599/54. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, erronea motivazione, sviamento di potere, atteso che la decadenza dal pubblico impiego occorre solo quando il dipendente pubblico espleti altra attività in favore di terzi con carattere continuativo e subordinato di tale rilevanza da costituire violazione del vincolo di lealtà e di esclusività che caratterizza l’impiego pubblico.
Nel caso di specie il ricorrente si è limitato a recarsi saltuariamente presso il negozio gestito dalla moglie solo per esigenze di carattere familiare (accompagnare o prendere in consegna la moglie o i figli, etc. …);
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 l. n. 37/68. Violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost. Eccesso di potere, atteso che l’atto impugnato non reca la sottoscrizione dell’Autorità che lo ha adottato.
D’altra parte, il ricorrente doveva essere posto in grado di presentare le sue difese a garanzia del principio del contraddittorio, dovendo in mancanza ritenersi l’art. 1 l. 37/68 inficiato da illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 Cost.
Conclude quindi per l’accoglimento del ricorso.
Si è costituito il solo Ministero della Difesa, chiedendo il rigetto del ricorso.
In data 29/11/2006 il ricorrente ha depositato documentazione inerente il ricorso.
Con memoria difensiva depositata in data 9/12/2006, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.
In data 19/12/2006 il Ministero delle Difesa ha depositato in giudizio memoria difensiva e documenti, tra i quali: copia degli accertamenti svolti dal Comando C.C. per l’Aeronautica militare di Gioia del Colle datati 30/8/1995, 18-21-25 e 27/9/1995, 1-2-4-5 e 6/3/1996, del parere reso dalla Commissione permanente per l’avanzamento in data 3/6/1996, nonché del D.M. 10/8/1996, con il quale è stata disposta la decadenza dall’impiego del ricorrente.
Alla pubblica udienza del giorno 20 dicembre 2006, uditi i difensori delle parti presenti, come da verbale, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Rileva in via preliminare il Collegio che l’Avvocatura erariale ha depositato i documenti inerenti il ricorso solo in data 19/12/2006.
D’altra parte, ritiene il Collegio di dover decidere la controversia proprio alla luce di quei documenti - sia pur tardivamente prodotti - atteso che lo stesso ricorrente aveva formulato istanza di accesso in tal senso in data 3/10/1996 e, successivamente, con il ricorso introduttivo del giudizio aveva chiesto al T.a.r. di ordinare alla p.a. di depositare “i documenti in base ai quali il gravato provvedimento di decadenza è stato emanato”.
Invero, qualora l’Avvocatura erariale non avesse autonomamente provveduto, il Collegio avrebbe dovuto disporre incombenti istruttori al fine di acquisire, quantomeno, il provvedimento di decadenza e gli accertamenti effettuati dal Comando Carabinieri di Gioia del Colle.
2. Con il primo motivo di ricorso (Violazione dell’art. 3 ss. l. 241/90. Eccesso di potere per omessa od insufficiente motivazione), lamenta il ricorrente che il provvedimento impugnato non indica le forme e le modalità in cui la presunta attività lavorativa si sarebbe concretamente estrinsecata.
Deve infatti escludersi che l’incompatibilità con il rapporto di impiego sia riferibile a situazioni non rientranti fra quelle espressamente vietate dall’art. 12 l. 599/54 o sia riferibile ad una attività che, per il suo contenuto quantitativo e qualitativo e per la non professionalità delle concrete esplicazioni di capacità lavorativa non crei interferenze con il corretto svolgimento dei compiti inerenti al pubblico impiego.
Osserva al contrario il Collegio che il provvedimento di decadenza risulta congruamente motivato nella parte in cui recita: “… Visti gli esisti degli accertamenti svolti dal Comando Carabinieri per l’A.M. - Stazione Aeroporto di Gioia del Colle, datati 30 agosto, 18-21-25 e 29 settembre 1995, dai quali si evince che il prefato Sottufficiale esercita nelle ore libere dal servizio e durante i periodi di riposo e di licenza attività lavorativa con carattere di assiduità e continuità presso l’esercizio commerciale “[…]” di proprietà della consorte … Visti gli ulteriori esiti degli accertamenti svolti dal Comando Carabinieri per l’A.M., Stazione di Gioia del Colle - datati 1-2-4-5-6, per accertare il perdurare della situazione di incompatibilità, dai quali si evince che l’Aiutante D[.] U[.] ha continuato a svolgere la suddetta attività lavorativa presso l’esercizio commerciale di proprietà della consorte …”.
D’altra parte, dall’esame degli accertamenti effettuati dal Comando dei Carabinieri di Gioia del Colle si evincono altresì le forme e le modalità in cui l’attività commerciale (espressamente vietata dall’art. 12 l. 599/54) si è concretamente estrinsecata, atteso che il ricorrente è stato visto più volte nel negozio intento a servire i clienti senza che fosse presente la moglie. Segue da ciò l’infondatezza del primo motivo di ricorso.
3. Con il secondo motivo di ricorso (Violazione, falsa applicazione ed erronea interpretazione dell’art. 12, c. 2, l. n. 599/54. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, erronea motivazione, sviamento di potere), lamenta il ricorrente che la decadenza dal pubblico impiego può essere disposta solo quando il dipendente pubblico espleti altra attività in favore di terzi con carattere continuativo e subordinato di tale rilevanza da costituire violazione del vincolo di lealtà e di esclusività che caratterizza l’impiego pubblico.
Afferma che nel caso di specie egli si è limitato a recarsi saltuariamente presso il negozio gestito dalla moglie solo per esigenze di carattere familiare (accompagnare o prendere in consegna la moglie o i figli, etc. …).
Rileva al contrario il Collegio che tutti gli accertamenti effettuati dai Carabinieri di Gioia del Colle smentiscono categoricamente la veridicità delle prospettazioni del ricorrente in quanto se egli si fosse recato nel negozio della moglie per accompagnare o prendere in consegna lei o i figli, ovvero per ricevere o dare raccomandazioni in ordine alla conduzione della vita familiare, come sostenuto nel ricorso, allora non sarebbe stato visto da solo, dietro il bancone di vendita, impegnato ad assistere dei clienti.
Segue da ciò l’infondatezza anche del secondo motivo di ricorso.
4. Con il terzo motivo di ricorso (Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 l. n. 37/68. Violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost. Eccesso di potere), lamenta il ricorrente che l’atto impugnato non reca la sottoscrizione dell’Autorità che lo ha adottato.
D’altra parte, il ricorrente doveva essere posto in grado di presentare le sue difese a garanzia del principio del contraddittorio, dovendo in mancanza ritenersi l’art. 1 l. 37/68 inficiato da illegittimità costituzione per contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 Cost.
Osserva al contrario il Collegio che priva di firma è la copia della nota di comunicazione del decreto con il quale è stata disposta la decadenza dall’impiego del ricorrente (nota del Ministero della Difesa - Direzione Generale per il Personale Militare dell’Aeronautica, prot. n. AD1/4/1/73840/P-13/1 del 14/8/1996) e non il decreto di declaratoria della decadenza (v. D.M. 10/8/1996), né l’originale della nota di comunicazione.
Segue da ciò l’inammissibilità della censura in quanto il provvedimento gravato in via principale è - anche sotto tale profilo - inoppugnabile.
Per quanto attiene alla presunta violazione del diritto di difesa, osserva il Collegio che il ricorrente, prima di essere dichiarato decaduto dall’impiego - in ossequio al disposto di cui all’art. 1, c. 1, l. 37/68, è stato diffidato dal proseguire nell’attività commerciale espletata con espresso avvertimento che, in mancanza, sarebbe stato dichiarato decaduto dal servizio.
Segue da ciò che il ricorrente è stato messo in grado di svolgere il proprio diritto di difesa e che quindi - sussistendone i presupposti di fatto in realtà inesistenti - ben avrebbe potuto documentare e comprovare le ragioni per le quali si era trovato nell’esercizio commerciale della moglie.
Anche il terzo motivo di ricorso appare pertanto infondato.
4. Alla luce delle superiori premesse il ricorso deve quindi essere rigettato.”

Sentenze tratte dal sito
www.giustizia-amministrativa.it
(Massime a cura della Redazione)