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Le "Centrali di committenza" nel codice degli appalti ed i "Centri contrattuali" nel R.A.D.

Alfredo Tritapepe



Tenente Colonnello del Corpo di commissariato dell’Aeronautica Militare. Capo della 4^ Sezione “Monitoraggio attività tecnico-amministrativa del C.R.A.-A.M.” del 2° Ufficio presso lo SMA - 6° Reparto “Affari economici e finanziari”. Laureato in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Macerata.








1. Cenni introduttivi: dall’esperienza CONSIP alla previsione del nuovo Codice

A partire dagli anni Novanta, Unione europea e Stati membri iniziarono a manifestare crescente attenzione nei confronti di modelli gestionali che, incidendo in particolare sull’attività contrattuale attraverso interventi di razionalizzazione organizzativa e di semplificazione procedurale, riuscissero a ridurre i costi di gestione delle amministrazioni pubbliche.
Nell’esperienza italiana, il pensiero va, in primis, alla CONSIP cui, com’è noto, il legislatore della Legge Finanziaria per l’anno 2000 (la CONSIP S.p.A. fu istituita dall’art. 26 della L. 488/99(1)) conferì il compito di stipulare “convenzioni-quadro” per l’acquisto di beni e servizi, destinate a soddisfare le esigenze più ricorrenti e comuni a tutte le pubbliche amministrazioni.
La CONSIP, in quanto organismo che provvede allo svolgimento di gare ad evidenza pubblica finalizzate alla individuazione di operatori economici capaci di fornire beni e servizi ai prezzi più vantaggiosi per le pubbliche amministrazioni, sembra rientrare nella definizione di “centrale di committenza” fornita dall’art. 3, co. 34, del Codice degli appalti, sebbene, con riguardo a quest’ultima, non si disponga ancora di una disciplina più precisa ed analitica che ne delinei le caratteristiche e ne indichi con chiarezza la stessa natura giuridica. Non è stata ancora tratteggiata, infatti, la forma giuridica che essa dovrà assumere, neppure ne sono state definite le relative modalità gestionali, né sono state indicate le procedure di “acquisto” e di “appalto” che essa dovrà seguire.
La CONSIP, dal canto suo, invece, si configura come società per azioni che, in quanto di proprietà del M.E.F., è da ricomprendere nel novero degli organismi di diritto pubblico. Essa, tuttavia, non conclude contratti di fornitura di beni e/o servizi, né tanto meno appalta lavori (settore espressamente escluso dalla sua competenza), ma stipula “convenzioni” configurabili quali obbligazioni unilaterali con le quali gli operatori economici, prescelti a seguito di una procedura concorsuale nazionale o comunitaria, assumono l’impegno, giuridicamente rilevante, di fornire beni/servizi, il cui prezzo viene fissato in modo certo, entro limiti quantitativi stabiliti, per una durata massima definita(2).
Ciò premesso, pur non essendo la CONSIP una “centrale di committenza” in senso stretto, in quanto non provvede, come si è detto, alla stipula di contratti propriamente detti, tuttavia essa ha rappresentato, nell’intento del legislatore di questi ultimi anni, il principale strumento attraverso il quale perseguire l’obiettivo di semplificare ed accelerare le procedure contrattuali, pervenendo all’accorpamento ed all’eliminazione delle duplicazioni e delle sovrapposizioni dei procedimenti, nell’ambito di un indirizzo più generale ed ambizioso che mirava (e mira) a conseguire la razionalizzazione della spesa pubblica. I tempi, dunque, erano maturi per un passo ulteriore verso questa direzione, mediante la creazione di “centrali di committenza” che, assicurando maggiore autonomia decisionale negli specifici settori d’intervento, potessero perseguire al meglio l’obiettivo di unificare le attività contrattuali facenti capo a diversi amministrazioni aggiudicatrici, “sostituendosi” ad esse nella fase di scelta del contraente fino alla stipula di un vero e proprio contratto valido, efficace ed immediatamente esecutivo.

2. La “Centrale di committenza” nel Codice degli appalti

La Commissione istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per la redazione di un testo normativo unico in tema di contratti pubblici di forniture di beni, servizi ed appalti di lavori, nell’ottica di semplificazione e di riassetto complessivo della materia, ha inteso perseguire, in linea generale, l’obiettivo di modernizzazione attraverso l’introduzione di una più ampia possibilità di ricorrere agli strumenti elettronici di pubblicità e di aggiudicazione di gara, l’ampliamento del numero e della tipologia delle stesse procedure di aggiudicazione ed attraverso nuovi strumenti organizzativi e negoziali come il “Sistema dinamico di acquisizione”, l’“Accordo quadro” (in origine previsto per i soli settori speciali ed ora esteso anche ai settori tradizionali) e le “Centrali di committenza”.
Nel disciplinare i contratti delle stazioni appaltanti, degli enti aggiudicatori e di altri soggetti aggiudicatori aventi per oggetto l’acquisizione di beni e l’appalto di servizi e lavori, il nuovo Codice, dopo aver enunciato i principi generali che hanno ispirato l’opera di recepimento delle due direttive comunitarie(3) ed ai quali occorre che s’ispirino le attività amministrative e contrattuali (quali i principi di economicità, di parità di trattamento, di non discriminazione, di trasparenza e pubblicità), all’art. 3, sotto la rubrica “Definizioni”, riporta, in 51 commi (alcuni dei quali suddivisi a loro volta in paragrafi), il contenuto e le caratteristiche fondamentali di concetti e strumenti giuridici utilizzati nel Codice stesso, mutuando la terminologia in parte dalle direttive comunitarie ed in parte dalle definizioni offerte dalla normativa interna.
Tra gli altri strumenti organizzativi e negoziali di primaria importanza introdotti dal Codice, al comma 34 del citato art. 3, viene definita la “Centrale di committenza” quale “amministrazione aggiudicatrice che: a) acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o, b) aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori(4)”.
In tale contesto, dunque, il Codice degli appalti ha introdotto la “Centrale di committenza” che, pur non essendo stata ancora esattamente definita dal legislatore nella sua disciplina di dettaglio (sicché ad oggi è difficile delinearne le caratteristiche e la stessa natura giuridica, le relative modalità di gestione, nonché le procedure di “acquisto” e di “appalto” che essa dovrà seguire), s’inquadra senza dubbio in un’ottica di razionalizzazione della spesa pubblica.
Essa, infatti, rappresenta certamente una “forma di aggregazione” tra stazioni appaltanti per gestire insieme le gare di appalto, al fine di ottenere così condizioni più vantaggiose, sul modello dell’esperienza Consip. A differenza di quest’ultima, però, dal dettato normativo sopra riportato(5) sembra potersi desumere che la “centrale di committenza” potrà stipulare contratti propriamente detti (e non solo convenzioni) di acquisto di beni o servizi e di appalto di lavori (a differenza della Consip la cui competenza, come noto, è esclusa con riferimento ai LL.PP.) e potrà, inoltre, concludere accordi-quadro destinati alle amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori. Restano, tuttavia, da definire molti punti controversi ed incerti: la stessa forma giuridica che essa assumerà (probabilmente quella “societaria” a totale partecipazione pubblica o maggioritaria), le modalità attraverso le quali potrà concretamente “stipulare contratti” per conto di altri organismi pubblici, in particolare le relative modalità di impegno di spesa ovvero le modalità di copertura finanziaria delle spese da essa effettuate nell’interesse di altri soggetti aggiudicatori, nonché eventuali, possibili competenze nella fase di esecuzione contrattuale e/o di liquidazione e pagamento della spesa. Il tutto, ovviamente, senza creare procedure complesse e farraginose, altrimenti vanificando l’obiettivo principe che il codice, con l’introduzione di tale nuova formula organizzatoria, si propone.
Al riguardo, però, occorre altresì precisare che, nella Gazzetta Ufficiale n. 160 del 12 luglio 2006, è stata pubblicata la legge 12 luglio 2006, n. 228 recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, recante proroga di termini per l’emanazione di atti di natura regolamentare. Ulteriori proroghe per l’esercizio di deleghe legislative e in materia di istruzione”. Tale legge, nell’art. 1-octies inserito dal Senato come emendamento al decreto-legge n. 173 ha apportato alcune modifiche al Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 recante “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”, tra le quali figura anche la seguente: “sono rinviati al 1º febbraio 2007: .... omissis ...;  l’articolo 33, commi 1 e 2, nonché comma 3, secondo periodo, limitatamente alle sole centrali di committenza”. Sicché, al momento, l’istituto in argomento non trova ancora pratica applicazione, essendo stata rinviata la sua entrata in vigore al 1° agosto 2007.
In ogni caso, sembra evidente sin d’ora che la “centrale di committenza” dovrebbe rappresentare un sistema capace di accentrare, in modo assolutamente più economico e vantaggioso, attività facenti capo ad una pluralità di soggetti pubblici, estremamente specializzato nella materia contrattuale, chiamato ad assicurare la massima speditezza dei procedimenti, la relativa correttezza, imparzialità e trasparenza, nel pieno rispetto del principio di concorrenza del mercato, finalizzato ad ottenere il massimo vantaggio economico possibile, configurandosi così come un sistema alternativo alle singole stazioni appaltanti, ma estremamente flessibile ed adattabile alle più diverse esigenze delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori. A tal proposito, però, occorre evidenziare che, affinché siano perseguiti gli obiettivi suddetti, in osservanza dei principi comunitari (speditezza, libera concorrenza e mercato, trasparenza, …) e costituzionali (imparzialità, buon andamento, …), appare necessario che siano costituite non una (come sinora con la Consip), ma più “Centrali di committenza” che operino in concorrenza tra loro nei vari settori merceologici d’interesse delle amministrazioni aggiudicatrici, altrimenti finendo per concentrare nelle mani di un’unica “stazione appaltante” la gran parte delle commesse pubbliche ovvero quelle di maggior interesse economico. Con ciò favorendo l’aumento delle dimensioni delle commesse stesse e, conseguentemente, degli stessi operatori economici, ingenerando gradualmente, ma inesorabilmente, un restringimento della concorrenza a seguito della riduzione degli operatori, con il pericolo concreto di un aumento generalizzato delle spese.
Occorrerà passare, dunque, da un sistema in cui opera una sola “Centrale di committenza” (l’attuale Consip per certi aspetti) ad uno in cui operi una pluralità di soggetti specializzati nell’attività contrattuale (le cd. “Centrali di acquisto”), cui le pubbliche amministrazioni in genere potranno rivolgersi per l’acquisto di beni o l’appalto di servizi e lavori. Soggetti che, intanto, saranno tenuti essi stessi (e per primi) alle regole del Codice(6) e che, verosimilmente, potranno essere, indifferentemente, nazionali o comunitari. Tra tali soggetti l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore dovrà selezionare quello che, come “Centrale di committenza” soddisfa al meglio le proprie aspettative gestionali. A tal riguardo, tuttavia, è indubbio che ancora una volta il criterio di scelta non potrà che essere uno di quelli disciplinati dal Codice degli appalti pubblici(7).
Nei prossimi mesi, quindi, di particolare e sicuro interesse sarà seguire la definizione della disciplina regolamentare che ne preciserà nel dettaglio tali aspetti essenziali, sui quali si giocherà la stessa possibilità di successo delle “centrali di committenza” che dovranno riuscire, in primis, a vincere quella normale “diffidenza” per l’innovazione che caratterizza le amministrazioni pubbliche.

3. Il “Centro contrattuale” nel R.A.D.: peculiarità

Al termine di un lungo processo di studio e revisione condotto in ambito dicastero Difesa, è stato pubblicato, nella Gazzetta Ufficiale del 10 maggio 2006, n. 107, il nuovo Regolamento di amministrazione e contabilità dell’A.D.(8) che abroga le disposizioni contenute nel R.A.U. e nelle relative Istruzioni, nonché nel Regolamento speciale di cui al DPR 451/90, concernente l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi di commissariato dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica. La normativa di che trattasi entrerà in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2007.
Il R.A.D., pur non stravolgendo l’impianto amministrativo contabile delineato dal R.A.U., tuttavia apporta significative innovazioni. Tra esse, sono da segnalare alcune “definizioni” aventi riflessi sia sul piano dell’ordinamento delle FF.AA. sia su quello più propriamente giuridico-amministrativo. Ed, infatti, l’art. 2 detta, tra le altre, la definizione di “Centro contrattuale”, quale organismo che assolve, ove costituito, a funzioni contrattuali, avvalendosi di personale, strutture e mezzi già esistenti, anche per esigenze di più organismi.
Il “Centro contrattuale” si configura, così come anche il “Centro stipendiale” (art. 2 lett. g), il “Centro funzionale” (art. 2, lett. h) e la “Direzione di intendenza” od il “Centro di intendenza” (art. 2, lett. i), quale nuova figura organizzativa volta a perseguire l’obiettivo del miglioramento dell’efficienza dell’azione amministrativa e di contenimento dei costi di gestione.
Attraverso nuovi modelli gestionali, infatti, anche il R.A.D., come il Codice degli appalti, intende seguire “nuovi percorsi”, caratterizzati da maggiore snellezza in termini organizzativi e maggiore immediatezza procedurale.
L’introduzione della nuova figura organizzativa dei “Centri contrattuali” rappresenta il tentativo di far ricorso ad organismi dotati di autonomia amministrativa che, in relazione alle esigenze di Forza armata o interforze, assolvono, ove costituiti, a funzioni contrattuali; si tratta, cioè, di organismi dotati di autonoma capacità negoziale e di autonoma competenza ad assumere impegni di spesa, nei limiti dei fondi loro assegnati, per le esigenze di altri organismi.
Agli ordinamenti di forza armata o interforze, infatti, viene ora demandata dal nuovo Regolamento la potestà di individuare, in relazione alla specificità e potenzialità dell’organismo, il “Centro contrattuale” deputato a svolgere l’attività contrattuale per conto di altri organismi, avvalendosi di personale, strutture e mezzi già esistenti (criterio del cd. “costo zero”).
Si potrà trattare, di volta in volta, di appositi organismi centrali o periferici, retti da dirigenti militari o civili, autorizzati a svolgere autonomamente, per materia, attività negoziale per l’acquisizione di beni e servizi ed ad assumere direttamente i relativi impegni sui corrispondenti capitoli di bilancio.
In tal senso, essi potranno disporre di specifiche assegnazioni di fondi di bilancio di cui, però, si dovranno far carico, in sede di programmazione, gli stessi organismi per conto dei quali il “Centro” è chiamato a svolgere le proprie attività contrattuali. Ciò in armonia con il concetto di “Centro di costo” (l’organismo destinatario dei beni e servizi approvvigionati dal “Centro contrattuale”), distinto da quello di “Centro di spesa” (che in tal caso s’identificherebbe con il “Centro contrattuale” stesso, in quanto deputato all’effettuazione della spesa), introdotti dalla Riforma del Bilancio dello Stato(9).
Appare chiaro che, dato il suddetto distinguo, la figura del “Centro contrattuale” sembra muoversi sulla medesima falsa riga della “Centrale di committenza”, sebbene con qualche differenza di rilievo.
In primis, appare prevedibile (e scontato) che, sotto il profilo meramente “soggettivo”, la “Centrale di committenza” finirà con l’assumere - presumibilmente - la forma societaria, laddove, invece, il “Centro contrattuale” si configura come organismo amministrativo, strettamente incardinato nell’ambito dell’organizzazione dell’A.D., soggetto a tutte le norme proprie della contabilità pubblica e del R.A.D. nello specifico. La “Centrale di committenza” avrà, dunque una forma più dinamica e snella, mentre il “Centro contrattuale” risponde alla logica del rapporto di immedesimazione organica, in quanto “organo” dell’amministrazione.
In secondo luogo, la “Centrale di committenza” stipulerà contratti ed appalti, ma non è chiaro se ne disporrà anche la relativa approvazione, liquidazione, ordinazione e pagamento, con tutto ciò che, dunque, ne consegue: impegno gius-contabile di fondi; preventiva assegnazione di fondi di bilancio per assicurarne la relativa copertura finanziaria; controllo durante la fase di esecuzione del contratto, applicazione, previa contestazione di penalità; liquidazione della fattura; ordinazione e pagamento della spesa. Il “Centro contrattuale”, invece, per quanto le Istruzioni applicative non abbiano delineato espressamente tali aspetti pure estremamente rilevanti, sembra rispondere in tutto (e perciò anche per questi aspetti) all’archetipo dell’“Ente” amministrativo, delineato dal R.A.D., che in sé racchiude e ricomprende tutte le incombenze amministrativo-contabili connesse con l’effettuazione di una spesa, sebbene effettuata per conto e nell’interesse di altri organismi. Ciò nondimeno, potrebbe, tuttavia, anche addivenirsi ad un assetto organizzativo diverso, laddove gli ordinamenti di F.A. volessero diversamente stabilire.
In ogni caso, pur sussistendo differenze di ordine organizzativo e procedurale, non v’è dubbio che entrambe le nuove tipologie gestionali rispondono all’esigenza di assicurare maggiore speditezza, economicità e competenza nel delicato settore degli approvvigionamenti.

4. Prospettive di un possibile “accentramento funzionale” finalizzato all’efficienza ed all’economicità

L’introduzione di strumenti negoziali moderni ed innovativi ovvero di figure organizzative nuove e più snelle, quali, rispettivamente, la “Centrale di committenza” ed il “Centro contrattuale”, rappresentano, per le pubbliche amministrazioni in genere e per l’A.D. nello specifico, una preziosa opportunità di cambiamento di rotta non solo con riferimento ad attività facenti capo a realtà territoriali o periferiche, ma anche con riferimento alle attività di organi centrali.
In tale senso, infatti, la possibilità di individuare o costituire, rispettivamente, “Centrali di committenza” ovvero “Centri contrattuali” è ben attribuibile agli stessi “Centri di responsabilità amministrativa”. I titolari dei “Centri di responsabilità amministrativa”, infatti, in quanto responsabili della gestione e dei risultati derivanti dall’impiego delle risorse umane, finanziarie e strumentali assegnate, potranno individuare organismi siffatti cui demandare le proprie attività contrattuali, al fine di assicurare la massima efficienza dell’azione amministrativa, riuscendo a contenerne i relativi costi di gestione grazie soprattutto alla semplificazione organizzativa e procedurale che tali nuovi modelli implicano e comportano.
Inoltre, secondo il dettato delle stesse Istruzioni applicative al R.A.D. (nella versione attualmente presentata al vaglio degli SS.MM. delle FF.AA.), “i Centri di responsabilità amministrativa, in relazione a particolari esigenze di forza armata o interforze e su proposta della corrispondente autorità di vertice quando non si identifica nel centro di responsabilità stesso, possono individuare, con proprio decreto motivato da trasmettersi alla Corte dei conti, appositi organismi centrali o periferici, retti da dirigenti militari o civili, autorizzati a svolgere autonomamente, per materia, attività negoziale per l’acquisizione di beni e servizi e ad assumere direttamente i relativi impegni sui corrispondenti capitoli di bilancio. Il decreto dovrà essere emesso entro dieci giorni dalla data del decreto ministeriale di attribuzione e ripartizione degli stanziamenti iscritti nei capitoli compresi nello stato di previsione della spesa della difesa e dovrà indicare, per capitolo di spesa, la somma massima che ciascun organismo è autorizzato ad impegnare nel corso dell’esercizio finanziario di riferimento. Eventuali variazioni che si dovessero rendere necessarie nel corso dell’esercizio finanziario di riferimento dovranno essere apportate con analogo decreto. I Centri di responsabilità amministrativa determinano, nell’ambito delle procedure stabilite per il controllo di gestione, le modalità più opportune per il controllo degli impegni di spesa assunti da tali organismi, improntandole a criteri di massima tempestività ed economicità. La gestione dei fondi e dei materiali connessi con il funzionamento di tali organismi è affidata ad un ente o distaccamento della medesima forza armata o area interforze. A tale ente o distaccamento, quando non direttamente effettuato dal Centro di responsabilità amministrativa, può essere affidato anche il compito di provvedere alla liquidazione e al pagamento dei contratti stipulati dall’organismo nonché la relativa rendicontazione. A tal fine i Centri di responsabilità amministrativa disporranno le relative aperture di credito al funzionario delegato dell’ente o distaccamento.
Gli ordinamenti di forza armata o interforze individuano, altresì, con appositi e motivati provvedimenti amministrativi, in relazione alla specificità e potenzialità dell’organismo, gli enti o i distaccamenti deputati a svolgere l’attività contrattuale (centri contrattuali) e/o l’amministrazione del personale (centri stipendiali) per conto di altri organismi, definendone relativi criteri e modalità(10)”.
Peraltro, le stesse disposizioni normative introdotte, sin dal 1997, con la riforma di bilancio dello Stato attribuiscono al dirigente generale autonomi poteri di spesa nell’ambito delle risorse assegnate. Di talché, al fine del contenimento dei costi e di evitare duplicazioni di strutture, la gestione di talune spese a carattere strumentale, comuni a più Centri di responsabilità amministrativa nell’ambito dello stesso Ministero, può essere affidata ad un unico ufficio o struttura di servizio. “I titolari dei Centri di responsabilità amministrativa ai quali le spese comuni sono riferite provvedono a quanto necessario affinché l’ufficio di gestione unificata, possa procedere, anche in via continuativa, all’esecuzione delle spese e all’imputazione delle stesse all’unità previsionale di rispettiva pertinenza(11)”.
Con ciò, evidentemente, cercando di rispondere anche meglio alle aspettative di un proficuo “accentramento di funzioni” in capo ai Centri di responsabilità amministrativa, che già in precedenza il legislatore della riforma del bilancio dello Stato del ’97 si proponeva, per realizzare un sistema di spesa pubblica più snello, economico ed efficiente.

5. Conclusioni

Nell’ottica di riuscire a ridurre i costi di gestione delle amministrazioni pubbliche, il legislatore del Codice unico degli appalti, sulla scia di specifiche esperienze comunitaria e nazionale, ha inteso promuovere l’introduzione di modelli gestionali capaci d’incidere, in particolare, sull’attività contrattuale attraverso interventi di razionalizzazione organizzativa e di semplificazione procedurale.
In vista di tale obiettivo, il nuovo Codice ha delineato, tra le altre innovative formule organizzatorie, la “Centrale di committenza”, quale amministrazione aggiudicatrice che acquista beni e servizi ovvero aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori. La “Centrale di committenza”, la cui natura giuridica non è stata ancora definita dal legislatore, rappresenta uno strumento organizzativo di primaria importanza che s’inquadra proprio in un’ottica di razionalizzazione della spesa pubblica. In tal senso, nell’esperienza italiana, la Consip ne rappresenta il precursore naturale cui, sin dal 2000, fu demandato il compito di stipulare convenzioni-quadro di beni e servizi per le pubbliche amministrazioni.
Nella medesima direzione di miglioramento dell’efficienza dell’azione amministrativa e di contenimento dei costi di gestione attraverso nuovi modelli gestionali, si è mosso anche il R.A.D. con l’introduzione della nuova figura organizzativa dei “Centri contrattuali”, quali organismi dotati di autonomia amministrativa che, in relazione alle esigenze di Forza armata o interforze, assolvono, ove costituiti, a funzioni contrattuali. Agli ordinamenti di forza armata o interforze, infatti, viene ora demandata dal nuovo Regolamento la potestà di individuare, in relazione alla specificità e potenzialità dell’organismo, il “Centro contrattuale” deputato a svolgere l’attività contrattuale per conto di altri organismi, avvalendosi di personale, strutture e mezzi già esistenti (criterio del cd. “costo zero”).
Si potrà trattare, di volta in volta, di appositi organismi centrali o periferici, retti da dirigenti militari o civili, autorizzati a svolgere autonomamente, per materia, attività negoziale per l’acquisizione di beni e servizi ed ad assumere direttamente i relativi impegni sui corrispondenti capitoli di bilancio.
In tale senso, gli stessi “Centri di responsabilità amministrativa” potranno individuare organismi siffatti cui demandare le proprie attività contrattuali, al fine di assicurare la massima efficienza dell’azione amministrativa, riuscendo a contenerne i relativi costi di gestione, grazie soprattutto alla semplificazione organizzativa e procedurale che tali nuovi modelli implicano e comportano. Con ciò rispondendo anche meglio alle aspettative di un proficuo “accentramento di funzioni” in capo ai Centri di responsabilità amministrativa, che già in precedenza il legislatore della riforma del bilancio dello Stato del “97 si proponeva, per realizzare un sistema di spesa pubblica più snello, economico ed efficiente.
Il progetto è sicuramente ambizioso e di difficile attuazione, ma certamente può rappresentare l’occasione per una rivisitazione del sistema complessivo degli approvvigionamenti pubblici in genere e dell’A.D. in particolare, nel tentativo di pervenire a nuove formule gestionali, caratterizzate da strutture “dinamiche” e razionali, efficienti ed idonee ad assicurare, in modo tempestivo e massimamente economico, gli strumenti contrattuali di cui le amministrazioni pubbliche abbisognano per conseguire i propri obiettivi.
Un’occasione che potrà produrre effetti tanto più positivi, quanto più si saprà riflettere in termini di massima apertura ai principi comunitari ed all’innovazione tecnologica.


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(*) - Intervento tenuto alla Scuola Ufficiali Carabinieri durante il Convegno di Studi del Gruppo Italiano della Société internationale de droit militaire et de droit de la guerre, Roma, 16 novembre 2006.
(1) - Così la Legge 23-12-1999, n. 488 all’art. 26. Acquisto di beni e servizi (45/a).
1. Il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, nel rispetto della vigente normativa in materia di scelta del contraente, stipula, anche avvalendosi di società di consulenza specializzate, selezionate anche in deroga alla normativa di contabilità pubblica, con procedure competitive tra primarie società nazionali ed estere, convenzioni con le quali l’impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione finanziaria. I contratti conclusi con l’accettazione di tali ordinativi non sono sottoposti al parere di congruità economica (45/b).
2. Il parere del Consiglio di Stato, previsto dall’articolo 17, comma 25, lettera c), della legge 15 maggio 1997, n. 127, non è richiesto per le convenzioni di cui al comma 1 del presente articolo. Alle predette convenzioni e ai relativi contratti stipulati da amministrazioni dello Stato, in luogo dell’articolo 3, comma 1, lettera g), della legge 14 gennaio 1994, n. 20, si applica il comma 4 del medesimo articolo 3 della stessa legge.
3. Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando procedure telematiche per l’acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101. La stipulazione di un contratto in violazione del presente comma è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e ai comuni montani con popolazione fino a 5.000 abitanti (45/c).
3-bis. I provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo, anche ai sensi del comma 4. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli articoli 47 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modifiche, il rispetto delle disposizioni contenute nel comma 3 (45/d).
4. Nell’ambito di ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, verificano l’osservanza dei parametri di cui al comma 3, richiedendo eventualmente al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica il parere tecnico circa le caratteristiche tecnico-funzionali e l’economicità dei prodotti acquisiti. Annualmente i responsabili dei predetti uffici sottopongono all’organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l’attuazione di quanto previsto dal presente articolo. Tali relazioni sono rese disponibili sui siti Internet di ciascuna amministrazione. Nella fase di prima applicazione, ove gli uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e referto sono svolti dai servizi di controllo interno.
5. Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica presenta annualmente alle Camere una relazione che illustra le modalità di attuazione del presente articolo nonché i risultati conseguiti (45/e).
(45/a) Rubrica così modificata prima dall’art. 3, comma 166, L. 24 dicembre 2003, n. 350 e poi dall’art. 1, D.L. 12 luglio 2004, n. 168.
(45/b) Comma così modificato prima dall’art. 58, L. 23 dicembre 2000, n. 388, poi dall’art. 3, comma 166, L. 24 dicembre 2003, n. 350 ed infine dall’art. 1, D.L. 12 luglio 2004, n. 168. Con D.M. 24 febbraio 2000 è stato conferito alla CONSIP S.p.a. l’incarico di stipulare convenzioni e contratti quadro per l’acquisto di beni e servizi per conto delle amministrazioni dello Stato.
(45/c) Comma così sostituito prima dall’art. 3, comma 166, L. 24 dicembre 2003, n. 350 e poi dall’art. 1, D.L. 12 luglio 2004, n. 168, come modificato dalla relativa legge di conversione.
(45/d) Comma aggiunto dall’art. 1, D.L. 12 luglio 2004, n. 168.
(45/e) Per l’attribuzione al Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi dei compiti spettanti al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica ai sensi del presente articolo, vedi l’art. 4, D.P.R. 28 aprile 1998, n. 154, nel testo integrato dall’art. 4, D.P.R. 22 marzo 2001, n. 147.
(2) - Normalmente non superiore a tre anni.
(3) - Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
(4) - Così testualmente recita l’art. 3, c. 34 del nuovo Codice degli appalti.
(5) - L’art. 33 “Appalti pubblici e accordi quadro stipulati da centrali di committenza”, altresì, dispone che:
1. Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi.
2. Le centrali di committenza sono tenute all’osservanza del presente codice.
3. Le amministrazioni aggiudicatrici e i soggetti di cui all’articolo 32, lettere b), c), f), non possono affidare a soggetti pubblici o privati l’espletamento delle funzioni e delle attività di stazione appaltante di lavori pubblici. Tuttavia le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare le funzioni di stazione appaltante di lavori pubblici ai servizi integrati infrastrutture e trasporti (SIIT) o alle amministrazioni provinciali, sulla base di apposito disciplinare che prevede altresì il rimborso dei costi sostenuti dagli stessi per le attività espletate, nonché a centrali di committenza.
(6) - In tal senso cfr. il già cit. art. 33, 2 comma.
(7) - Quanto tutto ciò potrà risultare complessivamente conveniente e vantaggioso per il sistema Paese è tutto da dimostrare nella fase di pratica definizione ed attuazione.
(8) - D.P.R. 21 febbraio 2006, n. 167. “Regolamento per l’amministrazione e la contabilità degli organismi della Difesa, a norma dell’articolo 7, comma 1, della L. 14 novembre 2000, n. 331”.
(9) - Cfr., in tal senso la L. 94/1997 e succ. Regolam. di attuazione.
(10) - In tal senso cfr. l’attuale stesura del Capo I, para 3, delle I.A.P. al R.A.D.
(11) - Cfr. in tal senso l’art. 4 Decreto Legislativo 7 agosto 1997, n. 279 “Individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato” pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 22 agosto 1997 - Supplemento Ordinario n. 166 (Rettifiche G.U. n. 202 del 30 agosto 1997 e n. 227 del 29 settembre 1997).