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Corte dei Conti

Sentenze tratte dal sito www.corteconti.it (Massime a cura della Redazione)

Ministero della Difesa - Danno a terzi cagionato da militari durante le esercitazioni - Responsabilità - Fattispecie - Esclusione.
Corte conti, sez. giurisd. Trentino Alto Adige- Trento, sent. 29 dicembre 2006, n. 137 (c.c. 10 ottobre 2006), Pres. de Marco, Rel. Bacchi.

La responsabilità amministrativa prevede come elemento soggettivo almeno la colpa grave. La responsabilità erariale non appare ravvisabile quando non si rinvengono la condotta connotata da notevole ed inescusabile negligenza, imprudenza od imperizia, o la macroscopica violazione di elementari obblighi di servizio, o la palese ed indiscutibile scriteriatezza, superficialità ed approssimazione nella tutela degli interessi pubblici, allorquando l’evento dannoso sia obiettivamente ed agevolmente prevedibile secondo un giudizio formulato ex ante, ovvero quel comportamento caratterizzato da un rilevante grado di negligenza, di imprudenza o di imperizia tale da rendere elevata la prevedibilità e la probabilità dell’evento. (1)

(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
“1) Il presente giudizio verte sulla verifica della responsabilità amministrativa del tenente colonnello G.L., del tenente F.P. e del capitano L.G. per i fatti che hanno determinato la morte di un militare ed il ferimento di altri, a causa del crollo del ponte di Fontanazzo [Mazzin di Fassa - Trento] che ha travolto alcuni soggetti impegnati nell’espletamento di un’esercitazione militare.
Al proposito occorre, preliminarmente, ricordare come da una stessa fattispecie - quale quella in esame - possano scaturire responsabilità di natura diversa (penale, civile, amministrativa, disciplinare) e come, pertanto, il Giudice chiamato a decidere nell’ambito della propria giurisdizione debba valutarne gli stessi aspetti per soppesarne le conseguenze sotto i differenti profili, alla luce delle regole che ogni disciplina impone di osservare: infatti, i diversi giudizi sono fra loro autonomi fuorché per gli effetti sanciti dagli artt. 651 e ss. c.p.p. Può così accadere che le stesse condotte - pur se valutate positivamente sotto il profilo disciplinare - vengano sanzionate penalmente ingenerando, di conseguenza, responsabilità civile per danni causati a terzi (e, come tali, risarciti) e divenendo, quindi, fonte di responsabilità amministrativa indiretta per le ripercussioni economiche a carico dell’Amministrazione di appartenenza dei soggetti agenti.
Tuttavia, a differenza di quanto avviene sui paralleli piani civile e penale, l’imputazione della responsabilità amministrativa - ovvero delle conseguenze lesive di una determinata condotta causativa di danno - non può concretizzarsi se, in capo al soggetto agente, non sia ravvisabile l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave: infatti, la responsabilità amministrativa annovera tra i suoi elementi costitutivi, o presupposti, l’elemento soggettivo rappresentato dalla colpevolezza e, con le modifiche introdotte dall’art. 3 del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543 (convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639), la limitazione alle ipotesi di dolo o colpa grave è diventata un tratto caratteristico e generale di questo peculiare istituto.
Esclusa, ovviamente, dagli stessi fatti, la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo in capo ai convenuti - peraltro, mai contestato dalla Procura Regionale - la valutazione dell’intensità della colpa (premessa la sua enucleazione negli elementi essenziali, anche agli effetti civilistici ed amministrativi, in base al disposto dell’art. 43 c.p.) deve essere effettuata secondo le regole elaborate sia in via dottrinale sia giurisprudenziale.
 2) Non è agevole, in materia, enunciare una definizione unitaria della colpa grave e tutti i criteri individuati dalla giurisprudenza si caratterizzano come semplici figure sintomatiche di comportamenti anomali, contrastanti con la infinita varietà delle regole di condotta da osservare nell’adempimento di attività amministrative. Fra le varie specificazioni della gravità della colpa proposte dalla giurisprudenza della Corte dei conti, figurano: l’inosservanza del minimo di diligenza; la prevedibilità e prevedibilità dell’evento dannoso; la cura sconsiderata e arbitraria degli interessi pubblici; il grave disinteresse nell’espletamento delle funzioni; la totale negligenza nella fase dell’esame del fatto e dell’applicazione del diritto; la macroscopica deviazione dal modello di condotta connesso alla funzione; la sprezzante trascuratezza dei doveri di ufficio resa ostensiva attraverso un comportamento improntato alla massima negligenza o imprudenza ovvero ad una particolare noncuranza degli interessi pubblici (cfr. SS.RR. 22 febbraio 1997, n. 27/A e 14 settembre 1982, n. 313; 1^ Sezione Centrale di appello, n. 306/03 e n. 147/03, e conformi) o, ancora, a grossolana superficialità nell’applicazione delle norme di diritto (3^ Sezione centrale di appello, 16 aprile 1998, n. 114).
Configurano, altresì, colpa grave la equivoca interpretazione personale di limpide disposizioni di legge e, nel senso consolidato dalla giurisprudenza di questa Corte, “il comportamento connotato da profili di “particolare spregiudicatezza, massima imprudenza ed inammissibile negligenza” (Sezione I, sent. n. 624 del 1986), “macroscopica violazione delle norme e assoluta inosservanza delle più elementari regole di buon senso e prudenza” (Sezione Emilia Romagna, sent. n. 12 del 1995), “superficialità e leggerezza del comportamento, prevedibilità e prevedibilità dell’evento” (Sez. Giur. Reg. T.A.A.-Trento, n. 46/2004; Sezione Marche, sent. n. 570 del 2003).
Secondo i criteri sopra enucleati senza pretesa di completezza, la colpa grave si configura, pertanto, in ragione dello scostamento - rispetto a quello dovuto - del comportamento concretamente, nella specie, tenuto sia per la sua protrazione nel tempo sia per la facile percettibilità delle azioni da intraprendere sia, infine, per la prevedibilità nonché prevenibilità del fatto dannoso.
Di conseguenza, in relazione alla generica espressione “colpa grave”, è necessario, in concreto, concentrare l’attenzione su alcuni indici di riconoscimento di tale grado di colpa individuati dalla giurisprudenza ora nella previsione dell’evento (c.d. colpa cosciente), ora nella prevedibilità - e, quindi, prevenibilità - di esso ora, talvolta, nel superamento apprezzabile dei limiti di comportamento dell’uomo medio sulla violazione dello schema normativo astratto del comportamento o, più in generale, sulla deviazione dal modello di condotta connesso ai compiti propri dell’agente, sull’atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle funzioni rivelato da una azione priva delle opportune cautele sia riguardo alla fase dell’ esame dei presupposti di fatto sia in quella dell’ applicazione del diritto (nelle diverse forme dell’imperizia, dell’inosservanza o dell’erronea interpretazione delle norme) sia, anche, nella inescusabile scriteriatezza per la tutela degli interessi pubblici (cfr. Corte dei conti, SS.RR. 7.1.1998, n. 1; Sez. Giur. Reg. Campania 30.3.1998, n. 26).
Ovviamente, la salvaguardia di tali interessi, in linea generale prescritta dall’art. 97, comma primo, della Costituzione, comprende la imprescindibile necessità che l’operatore pubblico rispetti e tuteli, preliminarmente ed inderogabilmente, anche altri valori consacrati a livello costituzionale (artt. 2 e 32 Cost.) e, comunque, prioritari quali la vita e la salute dei soggetti amministrati.
L’interprete deve, perciò, verificare in concreto la sussistenza degli indici di riconoscimento della colpa grave, considerandoli in relazione a tutti gli elementi di fatto e di diritto ricorrenti nella fattispecie nonché vagliando il comportamento effettivamente tenuto dall’ agente rispetto a quello atteso dall’ordinamento. E ciò perché l’intensità della colpa va necessariamente valutata, per determinarne l’eventuale gravità, “non in astratto ma in concreto, con riguardo al comportamento tenuto, nelle condizioni specifiche nelle quali si è svolta l’ attività, considerando, quindi, tutte le circostanze del caso, favorevoli o sfavorevoli, che l’ hanno condizionata e determinata”(Corte dei conti, 3^ Sezione Centrale di appello, sent. n. 87/01). Al riguardo si è identificata la gravità della colpa nella perfetta conoscenza delle condizioni ambientali e, quindi, nella prevedibilità (e facile prevenibilità) dell’ evento dannoso effettuato dal Giudice ex ante, cioè, nel momento in cui il soggetto ha posto in essere il proprio comportamento (Corte dei conti, 3^ Sezione Centrale di appello, n. 390/2002), tenendo conto del fatto che un accadimento difficilmente prevedibile - se non oggettivamente imprevedibile - produttivo di effetti anomali, rispetto a quelli che il soggetto agente possa ordinariamente attendersi in relazione alla propria attività, non può essere prevenuto se non ricorrendo ad accorgimenti straordinari e, come tali, non ragionevolmente pretendibili.
3) Ciò premesso e analizzando la fattispecie in esame, il Collegio osserva che il Requirente ha sostanzialmente contestato agli ufficiali qui convenuti la gravità della colpa sotto il profilo della violazione degli obblighi di servizio e, in particolare, di quelli prescritti dagli artt. 21 (doveri dei superiori) e 22 (doveri del comandante di corpo) del “Regolamento di disciplina militare” approvato con D.P.R. 18 luglio 1986, n. 545; a tale scopo, l’attore ha sostenuto sia la prevedibilità dell’evento che ha causato la morte di un militare ed il ferimento di altri, provocato dallo sciagurato transito sul ponte di Fontanazzo di un mezzo avente un tonnellaggio ben tre volte superiore alla portata massima del ponte stesso, sia correlativamente la mancata adozione di idonee misure di prevenzione, da parte degli ufficiali citati in giudizio, imputando loro il danno subito dall’Amministrazione militare per il risarcimento erogato in favore di alcune delle vittime della sciagura.
Come innanzi precisato, gli obblighi che la Procura Regionale assume siano stati violati sono quelli prescritti dal citato art. 21, lett. f) - secondo cui i superiori hanno il dovere di “assicurare il rispetto delle norme di sicurezza e di prevenzione per salvaguardare l’integrità fisica dei dipendenti” - e dal successivo art. 22 che stabilisce, per il Comandante di corpo, oltre ai doveri generali comuni a tutti gli ufficiali superiori, anche altri doveri particolari in quanto “nell’ambito del corpo è direttamente responsabile della disciplina, dell’organizzazione, dell’impiego, dell’addestramento del personale e, nei limiti previsti da apposite norme, della conservazione dei materiali e della gestione amministrativa”.
 Il contenuto generico di dette norme lascia intendere che - ad avviso della Procura - esse debbano essere, per così dire, “riempite” di volta in volta con regole giuridiche o consuetudinarie adeguate alle specifiche circostanze fattuali.
è, tuttavia, è da rilevare in proposito che, dalle contestazioni dell’Attore, non si desume alcuna precipua censura concernente la violazione di (ulteriori) specifiche norme, recanti disposizioni di dettaglio, che i militari qui convenuti avrebbero dovuto osservare, per evitare il tragico episodio, se non quelle - anch’esse generiche - che si riferiscono alla legge n. 626/94 ispirata alla sicurezza dei luoghi di lavoro.
Risulta, inoltre, al Collegio che la scarsa normativa in tema di esercitazioni militari (legge 24 dicembre 1976, n. 898, in materia di servitù militari, e relativo regolamento di attuazione approvato con D.P.R. 17 dicembre 1979, n. 780) prescrive la chiusura dei luoghi adibiti soltanto in caso di svolgimento di esercitazioni “a fuoco” (artt. 3 e 15 della legge n. 898 del 1976; artt. 15 e 16 del D.P.R. n. 780 del 1979) con provvedimenti che, in ogni caso, rientrano nelle competenze del comandante territoriale.
Anche l’ordine di operazione n. 1 relativo alle “attività addestrative esterne estive 1995” (in atti), ha prescritto ai comandanti di compagnia l’obbligo generico di adottare “sulla base della situazione ambientale ed atmosferica, ogni decisione e l’applicazione di tutti gli adattamenti al programma necessari a garantire la sicurezza del reparto”: ciò deve, comunque, intendersi necessariamente riferito ad una concreta situazione di normalità nella quale gli specifici pericoli per la sicurezza del reparto possano essere previsti secondo affidabili criteri statistici - basati “sulla situazione ambientale ed atmosferica” - nei quali non può farsi rientrare la previsione di un evento che, per le modalità di svolgimento, possa assumere caratteristiche eccezionali.
4) In ragione di quanto precede occorre, quindi, verificare che cosa si sarebbe potuto concretamente e ragionevolmente pretendere dagli ufficiali convenuti innanzi a questa Corte, in relazione agli obblighi di salvaguardia dell’integrità fisica dei militari impegnati nell’esercitazione “in bianco” innanzi descritta.
Il Procuratore Regionale fa leva sul fatto che i predetti non avrebbero disposto sul ponte l’interdizione al transito di qualunque mezzo, eventualmente, ripristinando la sbarra parzialmente divelta: accorgimento che, ad avviso del Pubblico Ministero, avrebbe consentito di evitare il disastro, invece, verificatosi.
Il Collegio non può concordare con tale assunto poiché nell’ottica - da verificarsi ex ante, secondo la giurisprudenza innanzi citata - della programmazione di misure di salvaguardia preventive da adottarsi sulla scorta della situazione ambientale ed atmosferica, oltre che del bilanciamento tra gli interessi dei conducenti dei mezzi civili interessati al transito sul ponte di Fontanazzo, da una parte, e la sicurezza dell’esercitazione militare dall’altro, l’eventualità che detto manufatto potesse essere investito da un fatto catastrofico (come quello sconsideratamente provocato dal F.) assumeva, in prospettiva, contorni difficilmente ipotizzabili secondo i criteri di normalità, tanto da potersi qualificare come imprevedibile: infatti, nel concreto contesto ambientale, il tragico episodio si colloca come un fatto straordinario, imprevedibile e non prevenibile se non facendo ricorso ad espedienti che la situazione locale, oggettivamente, ex se non richiedeva.
Nella valutazione della colpa grave, infatti, sempre avuto riguardo alla giurisprudenza di questa Corte dei conti, occorre far riferimento “al grado di anomalia e di incompatibilità dei comportamenti concreti rispetto agli schemi normativi astratti di comportamento, ivi compreso il dovere di svolgere i propri compiti con il massimo di lealtà e diligenza, dovendosi in particolare esaminare il concreto atteggiarsi dell’agente, calato nella contestualità del momento, nei fini del suo agire quali desumibili da indici di presunzione di esperienza, perizia e buon senso, nel grado di prevedibilità di eventi dannosi e nella quota di esigibilità, anche alla stregua di altri doveri e fini pubblici da seguire, della norma infranta” (Sez. Giur. Piemonte, 2/11/2005, n. 647) atteso che la colpa grave non discende automaticamente dalla violazione di un obbligo di servizio, ma consiste in una “inammissibile trascuratezza e negligenza dei propri doveri, coniugata alla prevedibilità delle conseguenze dannose del comportamento, nonché alla inesistenza di significativi margini di dubbio interpretativo in ordine al precetto violato, sussiste la prevedibilità dell’evento nell’ipotesi di fatti privi del carattere dell’eccezionalità, normalmente conosciuti negli ambienti degli uffici comunali, oltre che divulgati dall’ampio risalto ad essi dato dalla stampa anche non specializzata” (Sez. Giur. Calabria, 1/17/2005, n. 763); di conseguenza, un comportamento va qualificato gravemente colposo ove l’azione o l’omissione contestata risulti collegata all’evento “da un grado talmente ampio di probabilità e prevedibilità da consentire di ipotizzare l’effettiva previsione dell’evento dannoso” (Sez. app. Sic., 14.6.2005, n. 133) essendo necessario ravvisare evidenti sintomi che dimostrino, secondo un giudizio prognostico ex ante, “la facile prevedibilità dell’evento dannoso al momento in cui la predetta condotta è stata posta in essere” (Sez. Giur. Sicilia, 31/1/2005, n. 184). Detto altrimenti, la colpa grave deve essere individuata “con riferimento a parametri obiettivi quali la superficialità e leggerezza del comportamento, la prevedibilità e prevenibilità dell’evento, la sua probabilità deterministica, l’evidenza degli adempimenti da compiere, la mancata tempestività dell’azione in presenza di termini perentori” (Sez. Giur. Marche, 29/7/2003, n. 570) poiché non rileva, in linea di massima, la semplice violazione di regole di condotta ma “debbono concorrere precisi sintomi, quali la oggettiva prevedibilità dell’evento dannoso, la violazione di elementari norme di comportamento, l’inescusabile scriteriatezza e approssimazione nella tutela degli interessi pubblici”(Sez. Giur. Campania, 29/06/2000, n. 51).
Nella specie, in base agli accordi intercorsi tra i militari e le autorità civili, l’esercitazione era “in bianco” - ossia non pericolosa per la pubblica incolumità - e, pur se interdetta al traffico militare, come da disposizioni del ten. col. L., avrebbe dovuto prudentemente e ragionevolmente svolgersi in modo tale da arrecare il minore disturbo possibile alla locale comunità civile, anche quella interessata al transito sul ponte di Fontanazzo, peraltro, compatibile in via ordinaria con le caratteristiche dell’esercitazione stessa
Inoltre, dalla documentazione fotografica in atti si desume chiaramente la fragilità della struttura del ponte lamellare - consistente in una costruzione arcuata senza travature portanti sotto l’impalcato - ordinariamente percorso da limitati mezzi civili di dimensioni contenute rispetto alla mole ed notevole al peso dell’autocarro che ha, invece, provocato l’incidente: sproporzione, peraltro, ictu oculi percepibile da qualunque soggetto, anche non particolarmente esperto, e tale da far ritenere che il conducente dell’automezzo (il quale inopinatamente ed incautamente procedette all’attraversamento del ponte) non fosse, al momento del fatto, nel pieno possesso delle proprie facoltà mentali. Tanto più se si considera - come si legge nella sentenza del Pretore di Cavalese n. 36/98 - che avrebbe dovuto essere ben consapevole della stazza complessiva dell’autocarro da lui condotto, compreso il notevole peso del materiale trasportato.
Effettuando, pertanto, un obiettivo raffronto fra le dimensioni dell’automezzo e quelle del predetto ponte, oltretutto al momento del fatto occupato, sopra e sotto, da militari (ben visibili) impegnati a simularne la demolizione, appare al Collegio addirittura inconcepibile che il conducente dell’autocarro civile - non curandosi delle persone che si trovavano sopra di esso e che, in ogni caso, avrebbero potuto essere facilmente investite e/o travolte - abbia potuto azzardarsi ad attraversarlo senza indugio e/o esitazione nonché senza porsi qualche interrogativo circa la capacità del ponte stesso non solo di sopportare il peso complessivo del mezzo ma, quanto meno, di essere idoneo a contenerne l’ingombro. Una condotta, perciò, improntata alla massima pericolosità e gravemente imprudente nonché in stridente deviazione rispetto alla diligenza da osservare nell’espletamento della propria attività di autista.
La conoscenza del posto, la circostanza che vi era una sbarra (se pure divelta), la presenza dei militari, la esiguità della struttura del ponte avrebbero dovuto, in verità, costituire fondato motivo di perplessità e comportamento assai cauto per il conducente di un mezzo tanto voluminoso e, comunque, anche intuitivamente, sproporzionato all’attraversamento di esso. Invece il F., a velocità oltretutto elevata per la strada forestale, “senza rallentare, se non in prossimità del gradino che era presente proprio prima dell’imbocco del ponte” (testimonianza di F.C., “il quale ha assistito alla dinamica del fatto da un laboratorio sito ad una distanza di circa cinquanta metri”, riportata nella sentenza del Pretore di Cavalese n. 36/98), incurante delle improvvise e disperate segnalazioni fatte in extremis dai militari presenti, piombò sulla non certo robusta costruzione con una tale irruenza - per non dire rozza incoscienza - da far dubitare della potenziale efficacia di qualunque accorgimento che, ipotizzato ex post, si sarebbe potuto predisporre ex ante (ripristino della sbarra, come suggerito dal Requirente, con l’indicazione della portata massima del ponte; blocco degli accessi allo stesso ponte “con alcuni uomini”, come indicato dal giudice penale nella sentenza di appello n. 45/2000) per scongiurare il calamitoso evento.
Accortezze tutte che, comunque, la situazione in essere - oggettivamente e secondo una logica antecedente al fatto - non poteva suggerire agli organizzatori ed ai responsabili dell’esercitazione, pur ricorrendo ai criteri della normale diligenza, né che si poteva pretendere, allo stesso titolo, dai medesimi. In tale obiettivo contesto va, dunque, collocata la condotta sciagurata ed irresponsabile del conducente dell’autocarro, assolutamente autonoma ed esclusiva anche rispetto alle indicazioni del ten. col. L. il quale, peraltro, gli aveva genericamente segnalato di non percorrere un altro ponte in cemento armato ma di attraversare il fiume da un’altra parte senza, per questo, comunque indirizzarlo verso la direzione, in seguito, inopinatamente scelta dal F.
Anzi, per completezza e a ben vedere, secondo la dinamica dell’incidente - come descritta dal testimone C. dianzi citato - il comportamento, quanto meno insensato ed irresponsabile del conducente (a detta della stessa Procura, quasi criminale) e la sua pervicacia di procedere sul ponte, nonostante le tempestive segnalazioni dei militari, la velocità del mezzo eccessiva in relazione allo stato dei luoghi e tale da non poter arrestare con prontezza e senza pericoli il veicolo in ogni momento, il peso dell’autocarro rapportato a detta velocità ed i correlativi, necessari tempi di arresto, sono elementi tutti che possono, addirittura, indurre a ritenere che, forse, neppure il riposizionamento preventivo della sbarra avrebbe potuto arrestarne oppure deviarne lo scriteriato percorso: in tal caso dovrebbe, addirittura, intendersi interrotto il nesso di causalità tra l’evento e la condotta dei militari responsabili dell’esercitazione trattandosi di circostanza facilmente ipotizzabile anche a posteriori in considerazione delle modalità di realizzazione dell’incidente stesso.
5) In conclusione, dunque, non appare ravvisabile nell’elemento soggettivo degli ufficiali convenuti nel presente giudizio - indipendentemente dal rispettivo grado e ruolo rivestito nella vicenda - l’intensità della colpa neppure sotto la sua la connotazione generica: non si rinvengono, infatti, quella “condotta connotata da notevole ed inescusabile negligenza, imprudenza od imperizia, od ancora dalla macroscopica violazione di elementari obblighi di servizio, o da palese ed indiscutibile scriteriatezza, superficialità ed approssimazione nella tutela degli interessi pubblici, allorquando l’evento dannoso sia obiettivamente ed agevolmente prevedibile secondo un giudizio formulato ex ante” (Sez. Giur. Sic., sent. 17.6.2003 n. 1113) ovvero quel comportamento caratterizzato da “un rilevante grado di negligenza, di imprudenza o di imperizia tale da rendere elevata la prevedibilità e la probabilità dell’evento” (Sez. Giur. Umbria, sent. 4/9/2003, n. 273).
Per tutto quanto sopra rappresentato è, dunque, impossibile per il Collegio attribuire alla fattispecie gli indici sintomatici della gravità della colpa - come innanzi specificati - con la conseguenza che i convenuti tutti devono essere mandati assolti per carenza dell’elemento soggettivo caratterizzante la responsabilità”.