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La tutela delle minoranze nel contesto internazionale

Alessandro Nervi

1. Premessa

Discutere di tutela delle minoranze rappresenta una delle questioni più significative del programma globale relativo alla protezione dei diritti umani, nell’ottica dell’importanza assunta dalla diversità, indispensabile substrato di ogni società effettivamente democratica e pluralista.
Le minoranze, oggetto della presente trattazione, sono date da quei gruppi di persone che si contraddistinguono per la peculiarità e la diversità della loro etnia, lingua, religione, cultura rispetto a quelle proprie della comunità di appartenenza.
La consapevolezza della giustizia di un riconoscimento agli individui facenti parte di gruppi minoritari, delle libertà e dei diritti fondamentali, si colloca, in un rapporto da species a genus, nell’ambito delle rivendicazioni, avanzate in tutti i tempi e in tutti gli ambienti sociali, dei diritti umani.
L’interesse per la tutela internazionale dei diritti umani si è notevolmente accresciuto negli ultimi anni per le tristi vicende che hanno coinvolto diverse aree del mondo e per una maggiore sensibilizzazione al problema che queste hanno determinato nelle grandi organizzazioni internazionali, negli Stati membri e, più in generale, nell’opinione pubblica. Inizialmente, dopo aver cercato di definire cosa s’intende per minoranza, concetto non univocamente inteso, pare opportuno addentrarsi sulle origini della relativa tutela.
Guardando alle origini della tutela dei gruppi minoritari, la grande svolta concernente il rispetto dei diritti fondamentali è ravvisabile, in Occidente, a causa, ed in concomitanza, della concezione cristiana della vita.
Nello specifico, anche la necessità di tutelare il diritto alla “diversità” si coglie, compiutamente, nell’evoluzione storica del diritto di libertà religiosa.
Si farà riferimento, quindi, alle cause da cui è scaturita la necessità di tutela dei gruppi minoritari ed ai primi tentativi in proposito, rappresentati, tra gli altri, dal trattato di Passau, di Hausburg e dall’editto di Nantes.
Peso fondamentale ha avuto, per la questione in esame, la Rivoluzione francese e la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino che l’ha succeduta, da cui si evincono i diritti naturali dell’individuo e il principio d’uguaglianza di fronte alla legge come espressione della volontà generale.
Tuttavia, è solo dopo la seconda guerra mondiale che si profila una vera e propria azione internazionale per la promozione e la tutela dei diritti umani.
Non bisogna sottovalutare, infatti che, come conseguenza all’orrore del nazismo, in tale periodo, si posero le basi per la nascita di quell’umanesimo propugnante la nascita di una società in cui l’uomo fosse libero dalle prevaricazioni sociali ed economiche. Ciononostante, la specifica tutela delle minoranze assume, nel secondo dopoguerra, un rilievo piuttosto modesto e la stessa Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo riporta i termini del problema ad una mera questione di rispetto dei diritti individuali.
Col presente lavoro ci si propone, in sostanza, di dimostrare, in un modo il più possibile esaustivo, che la tendenza alla costruzione di una società sempre più integrata, all’universalismo e la predisposizione ad un’omogeneizzazione dei diritti umani, sono destinate ad assumere una sempre più pregnante centralità correlata al diritto dei popoli sulla propria identità culturale.
Siffatte ispirazioni dovrebbero portare gli Stati a valorizzare il patrimonio delle tradizioni storiche, linguistiche e culturali di cui sono depositari i gruppi minoritari. Il tutto, ovviamente, alla luce di un significato di giustizia e di ricerca della pace sociale. Solamente una bassissima percentuale degli Stati del mondo - attestata intorno al 10% - può considerarsi etnicamente e culturalmente omogenea.
Il problema posto dalla presenza di minoranze etniche o culturali all’interno degli Stati ha avuto un diverso andamento ed un’alterna intensità ed è stato trattato in maniera assai variegata nel corso della storia.
La tutela delle minoranze è stata oggetto di interesse prima del diritto internazionale e, solo successivamente, del diritto interno.
Inizialmente, infatti, si trattava di dover provvedere alla protezione dei gruppi minoritari, non omogenei al resto della popolazione di un determinato Stato, dagli atti di prevaricazione da parte di quello stesso Stato.
Le norme di diritto internazionale, tuttavia, non hanno efficacia nell’ordinamento interno fin quando non vengono ratificate dallo Stato e tradotte in leggi statali e, anche se la maggior parte degli ordinamenti attuali prevede un meccanismo automatico di traduzione in legge delle norme internazionali, rimane pur sempre un ampio margine di discrezionalità da parte degli Stati nell’applicazione delle stesse e nell’adempimento degli obblighi previsti.
Ciò nondimeno, deve evidenziarsi la tendenza attuale ad intraprendere un percorso meno formale per cui le norme di diritto internazionale sulla tutela delle minoranze vengono applicate anche con la forza, attraverso l’azione del Consiglio di sicurezza (si pensi, in tal senso, all’intervento della Nato in Kosovo, giustificato sulla base della predetta argomentazione).
La grande svolta, concernente il rispetto dei diritti fondamentali, ha inizio in Occidente a causa della concezione cristiana della vita, secondo cui tutti gli uomini, fratelli in quanto figli di Dio(1), godono di un’uguaglianza scaturente dal rapporto con Cristo e, quindi, hanno l’esigenza di realizzarsi in tutta la propria ampiezza.
La necessità di tutelare il diritto alla “diversità” si coglie, compiutamente, proprio nell’evoluzione storica del diritto di libertà religiosa(2).
La necessità di una protezione avente ad oggetto la libertà religiosa, conseguentemente alle note persecuzioni originate da motivazioni religiose, ha condotto ad una regolamentazione della materia con i Trattati di Passau del 1552, di Hausburg del 1555 e l’Editto di Nantes del 1598, con i quali è stata riconosciuta la libertà religiosa ai sudditi professanti una fede diversa da quella stabilita nel territorio dello Stato d’appartenenza. Tra i più antichi trattati, va annoverato anche quello di Vienna del 1606, per cui il re d’Ungheria ed il principe di Transilvania consentivano alla minoranza protestante residente nei territori di loro giurisdizione di professare la propria religione.
Un esempio di estrinsecazione di tale libertà è rappresentata dalla capitolazione concertata a Milano il 3 settembre 1639, in occasione della quale venne affermata la libertà di culto per i cattolici della Valtellina, di Bormio e di Chiavenna.
Nel 1648, tuttavia, il trattato di Westfalia sancì il principio del cuius regio, illius et religio, in base al quale i sudditi furono obbligati a professare la fede del principe e, in caso di resistenza, l’unica alternativa fu data dall’emigrare verso un altro territorio in cui il principe avesse la loro fede.
L’esigenza di una tutela delle minoranze religiose si è manifestato in maniera pregnante quando, per effetto di trasferimenti di territori tra Stati di diversa religione, per rispettare il principio suddetto, ci si trovò di fronte alla prospettiva di dover far cambiare forzosamente religione ai loro abitanti.
Si introdussero, quindi, le prime forme di tutela mediante dei trattati internazionali, in quanto nessun sovrano dell’epoca avrebbe consentito ai suoi sudditi di professare liberamente una religione diversa dalla sua se non per esigenze di politica estera(3).
Una prima deroga al principio cuius regio, illius et religio risale al 1660, anno in cui, con il trattato di Oliva, si stabilì il libero esercizio della religione cattolica da parte dei residenti nel territorio di Livonia, ceduto dalla Polonia alla Svezia.
Analogamente, il trattato di Nimega del 1678 tra Francia e Olanda garantì libertà di culto alla minoranza cattolica residente nel territorio di Maastricht e, ancora, lo stesso principio si riscontra nell’accordo da Ryswick del 1697, concluso sempre tra Francia e Olanda per la restituzione di altri territori, i cui abitanti quindi poterono continuare a professare la propria fede.
Il trattato di Utrecht del 1713, con cui la Francia cedette all’Inghilterra l’Acadia e la baia di Hudson, accordò protezione ai sudditi nella misura in cui non fossero in contrasto con le norme di garanzia dell’ordine pubblico; il trattato di Parigi del 1763, il trattato di Breslau del 1742, di Dresda del 1745 e di Varsavia del 1772 si basarono sulla medesima concezione politica: garantire la libertà di culto alle popolazioni stabilite sui territori ceduti a Stati nei quali si professava una diversa religione.
Nel XVII secolo, sulla scorta dell’impronta giusnaturalista, veniva, quindi, definito il concetto di Nazione e di Stato e si affermava l’esigenza di una dipendenza comune tra gli uomini per realizzare la salvezza della vita e del bene comune.
Nel fermento innovativo seguito alla Rivoluzione francese, la “Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino” del 1789, affermò per la prima volta all’art. 10 che: “nessuno può essere inquietato per le sue opinioni, nemmeno per quelle religiose, purché la loro manifestazione non turbi l’ordine stabilito dalla legge”(4).
Il suddetto principio, estrinsecazione del diritto alla tolleranza, era correlato strettamente con quanto sancito all’art. 2 della medesima Dichiarazione, in cui si postulava la nascita della tutela giuridica dei diritti naturali ed imprescrittibili dell’uomo, posti in essere dalle Costituzioni del tempo.
Il primo Atto, a cui si deve l’attribuzione di espliciti diritti ad una minoranza nazionale, è rappresentato dal Protocollo finale del Congresso di Vienna del 1815, il quale riconobbe precisi diritti ai Polacchi, divenuti sudditi della Russia, dell’Austria e della Prussia. In sostanza, si cercò di garantire al popolo Polacco un’esistenza nazionale libera da qualsiasi attacco, a prescindere dal sistema politico a cui erano costretti a sottostare. L’idea di minoranza nazionale si ravvisa, ancora, nei tempi successivi alla guerra dei Balcani.
A tal proposito, infatti, si nota che il Congresso di Berlino del 1878, i Trattati per l’indipendenza della Bulgaria, Montenegro, Serbia, Romania, la Convenzione Internazionale di Costantinopoli del 1881, si riferiscono, oltre ai sudditi e agli abitanti, anche alle comunità cristiane, musulmane e alle varie popolazioni.
L’emergere dei violenti sentimenti nazionalisti nel contesto della I Guerra Mondiale, contribuì alla nascita di associazioni finalizzate all’occuparsi del problema della nazionalità, tra le quali, a mo’ di esempio, possono citarsi l’Office Des Nationalités e L’Organisation Centrale pour la paix durable.
La prima Conferenza sull’argomento si svolse nel 1915 a Parigi, e, nel 1919, sempre ivi, si gettarono le basi per un’approfondita rielaborazione della complessa questione.
Il problema internazionale concernente le minoranze fu affrontato nella redazione del Patto della Società delle Nazioni, basato sui 14 punti enunciati dal Presidente americano Wilson il 9 gennaio 1918, e nei Trattati minoritari che stabilirono una regolamentazione internazionale completata dall’istituzione di meccanismi di sorveglianza e di controllo.
Nell’ambito della suddetta Conferenza, ruolo fondamentale svolse il secondo progetto di Wilson, in cui si ebbe l’inserimento di un articolo che esigeva da tutti i nuovi Stati, come condizione preliminare al loro riconoscimento internazionale, l’impegno ad accordare a tutte le minoranze di razza o di nazionalità, nelle loro giurisdizioni, il medesimo trattamento riconosciuto alla maggioranza della popolazione.
La novità del progetto proposto dal Presidente statunitense stava nell’avere, per la prima volta, introdotto un riferimento esplicito e generale alle minoranze di razza. Questa nuova nozione portò ad un definitivo abbandono del progetto nella stesura del Patto ed al suo rinvio ad altri atti. Nonostante l’assenza di riferimenti alle minoranze nel Patto della Società delle nazioni, tuttavia, è indiscusso l’importante ruolo svolto dalla Conferenza di Parigi nell’evoluzione della disciplina.
Alla fine della seconda guerra mondiale ci si guardò indietro con orrore: lo sterminio degli Ebrei e di altre minoranze come gli zingari, le esplosioni atomiche costituivano terrificanti dimostrazioni di un inconcepibile potenziale distruttivo verso l’umanità.
E fu proprio a partire dalla fine della seconda guerra mondiale che la struttura del sistema internazionale cambia in maniera considerevole, con la fondazione, da parte dei quattro Stati alleati vincitori del conflitto, di un’organizzazione internazionale permanente con lo scopo di “mantenere la pace e la sicurezza internazionali”, “sviluppare relazioni amichevoli tra gli Stati”, “conseguire la cooperazione internazionale nel campo economico, sociale, culturale ed umanitario”, e “promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo”.
L’anno 1945 rappresenta, pertanto, l’anno di svolta e il punto di partenza delle attività internazionali per la protezione dei diritti dell’uomo, in quanto è da tale momento che si profila una vera e propria azione internazionale per la promozione e la tutela dell’uomo in quanto tale. In questa prospettiva, la creazione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite ha introdotto le grandi novità:
-  di un passaggio da una prospettiva frammentaria allo scopo totalizzante e globale del “rispetto per i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione” (art. 1 paragrafo 2);
-  dell’inserimento dello scopo globale nell’elenco dei fini dell’organizzazione, fatto che sottolinea la ricerca di un livello di protezione comune a tutti gli Stati;
-  della creazione di un organo comune al suddetto scopo, la Commissione per i diritti dell’uomo, nonché l’attribuzione di funzioni e competenze specifiche nello stesso campo sia all’Assemblea Generale, sia al Consiglio Economico e Sociale.
Non bisogna sottovalutare, ai fini della presente trattazione che, sempre dopo il concludersi della seconda Guerra mondiale, come conseguenza all’orrore e allo sgomento per i misfatti nazisti, si posero le basi per la nascita di quell’umanesimo che proponeva la nascita di una società in cui l’uomo fosse libero dalle prevaricazioni sociali ed economiche(5).
 Può, ad ogni modo, affermarsi che la specifica tutela delle minoranze assume nel secondo dopoguerra un rilievo piuttosto modesto.
Nello Statuto, infatti, non si fa neanche cenno alle minoranze, spinti dal timore che, assieme alla proclamazione del diritto di autodeterminazione e dei diritti individuali, la tutela di un’entità collettiva ben definita avrebbe condotto a ridisegnare la mappa di gran parte del pianeta.
 Le Nazioni Unite hanno, comunque, da sempre reputato la questione della tutela dei diritti delle minoranze risolvibile attraverso il riconoscimento internazionale della categoria più ampia dei diritti umani, ed a fortiori, del principio di non discriminazione.
 Quest’ultimo principio è da intendersi nel senso sia di uguale trattamento in via generale, sia di trattamento differenziato (per preservare caratteristiche di base) e di trattamento speciale transitorio (per ristabilire l’equilibrio compromesso da situazioni svantaggiose di partenza).
 Si passò, quindi, dalla disciplina dettagliata, relativa a caso per caso, del periodo tra le due guerre, ad una disciplina generale non direttamente coinvolgente il tema.
 Infatti, il sistema “particolare” sviluppatosi in seno alla Società delle Nazioni, concernente le sole minoranze verso cui gli Stati assumevano l’obbligo di accordare il trattamento specificato in determinati atti e di prevenire e risolvere le relative situazioni di crisi, fu abbandonato dalla nuova Organizzazione delle Nazioni unite.
I trattati bilaterali, invero, si rivelarono spesso destabilizzanti, in quanto gli Stati spesso si approfittarono del loro contenuto per intervenire, a volte con l’invasione, nei Paesi più deboli.
Emblematica è, in tal senso, l’invasione da parte del regime nazista della Polonia e della Cecoslovacchia, giustificata sulla base della protezione dei diritti dei tedeschi presenti in tali territori.
La Commissione provvide alla redazione della Dichiarazione dei Diritti umani, documento storico che stabilisce i principi generali che regolano il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali(6).
Dalla sua adozione da parte dell’Assemblea Generale, il 10 dicembre 1948, la Dichiarazione ha esercitato una vasta influenza nel mondo intero ed è stata fonte di ispirazione per costituzioni e leggi nazionali, nonché per convenzioni relative a diversi diritti particolari.
La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, tuttavia, non prevede nessuna norma specifica per le minoranze, riportando i termini del problema ad una mera questione di rispetto dei diritti individuali.
La questione suddetta non venne dimenticata accidentalmente: nella risoluzione che condusse all’adozione della dichiarazione del 1948, nella sezione C, si ammetteva la rilevanza della questione, che tuttavia non aveva potuto trovare spazio nell’ambito della dichiarazione a causa degli aspetti particolari che il problema era in grado di assumere in ogni Stato(7).
Uno spazio è stato riservato, invece, al diritto alla tolleranza, configurato nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, all’art. 18, in cui si afferma che ogni persona è centro d’imputazione del diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e religione.
I pilastri fondamentali della Dichiarazione universale del 1948 furono, del resto, i diritti naturali della persona, pur non essendosi riusciti a svincolare l’individuo dalla sua soggezione allo Stato ed alla sua appartenenza territoriale.
La Dichiarazione si pone come un ideale da raggiungersi da tutti i popoli e da tutte le Nazioni, affinché ogni individuo e ogni organo della società, avendo presente i principi in essa enunciati, promuova il rispetto dei diritti e delle libertà in essa enunciati per garantirne l’effettivo riconoscimento.

2. I Patti del 1966

Fu necessario attendere sino al 21 dicembre 1965 perché l’ONU predisponesse la Convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, all’interno della quale era disciplinata la tutela del diritto alla libertà di pensiero, di coscienza, di religione, di opinione e di espressione e codificato il principio di non discriminazione, assicurando, all’articolo 5, ai membri di “minoranze etniche”, l’uguaglianza di trattamento nel godimento di diritti civili, politici e culturali.
Gli elementi di maggior interesse per la materia, ad ogni modo, si ritrovano nella lunga attività preparatoria che ha portato all’adozione dei Patti per la protezione dei diritti dell’uomo.
In tale contesto assume particolare rilevanza l’azione condotta dalla Sottocommissione per la protezione delle minoranze la quale, già nel 1950, aveva affrontato il problema nello specifico al fine di consentire all’ONU di adottare misure efficaci.
Il problema veniva poi ripreso dalla Commissione dei diritti dell’uomo che, alla sua nona sessione del 1953, esaminava le proposte formulate dall’URSS, dall’Ungheria ed emandate successivamente dal Cile e dall’Uruguay.
La Commissione adottava, quindi, un progetto di 25 articoli che, esaminato dalla III Commissione dell’Assemblea, veniva giudicato soddisfacente, pervenendosi così alla stesura definitiva della norma che figura all’art. 27.
Il 16 dicembre 1966, furono, dunque, adottati da parte dell’ONU due Patti per rendere maggiormente vincolante l’osservanza dei diritti fondamentali dell’uomo da parte degli Stati membri, anche attraverso l’esercizio del diritto di petizione (ad un Comitato dei diritti dell’uomo avente carattere sopranazionale), concesso alle vittime delle violazioni dei diritti umani, e mediante il riconoscimento del diritto dei gruppi e dei popoli oppressi a ribellarsi contro i regimi dispotici.
Come disse il Nobel René Cassin, la Dichiarazione stessa era la pala centrale di un trittico ai cui lati dovevano stare i due Patti internazionali.
Tuttavia, doveva passare un altro decennio prima che tali Patti venissero ratificati da un numero sufficiente di Stati per la loro entrata in vigore. Il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali è, così, entrato in vigore il 3 gennaio 1976, mentre il Patto internazionale sui diritti civili e politici, nonché il Protocollo facoltativo ad esso connesso, sono divenuti operativi il 23 marzo 1976.
In ottemperanza alle indicazioni dell’Assemblea Generale, l’articolo 1 di entrambi i Patti del 1966 sancisce il diritto all’autodeterminazione dei popoli, in virtù del quale “essi decidono liberamente del loro statuto politico e perseguono liberamente il loro sviluppo economico, sociale e culturale”, disponendo incondizionatamente delle loro ricchezze e delle proprie risorse naturali; di conseguenza tutti gli Stati Parti hanno il dovere di promuovere l’attuazione e il rispetto di tale diritto.
Le disposizioni dei Patti ricalcano, in linea generale, i diritti enunciati nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’uomo, ma solo l’articolo 1, comune ad entrambi, proclama inequivocabilmente un diritto all’autodeterminazione “interna”, ossia il diritto alla scelta delle proprie istituzioni, ed un diritto all’autodeterminazione “esterna”, ossia alla costituzione di uno Stato indipendente(8).
Ritornando alla rilevante innovazione apportata dalla Sottocommissione per la prevenzione delle discriminazioni e a tutela delle minoranze mediante l’art. 27 del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966, è indiscusso che tale articolo confermi la consapevolezza della necessità di strumenti normativi ad hoc per un’efficace tutela delle minoranze, essendo questa la prima volta in cui è stata configurata una disciplina specifica per le minoranze in un trattato internazionale per i diritti umani.
L’art. 27, testualmente, recita: “In quegli Stati in cui esistano minoranze etniche, religiose o linguistiche, agli individui appartenenti a dette minoranze non potrà essere negato il diritto di fruire della propria cultura, di professare la propria religione e di fare uso della propria lingua nell’ambito della comunità stessa”.
Essenzialmente, quindi, l’art. 27 riconosce agli appartenenti alle minoranze etniche, religiose e linguistiche il diritto di conservare la propria identità mediante il fruire della propria religione, cultura e lingua.
Questo articolo rappresenta, tutt’ora, l’unica forma di tutela esplicita che le Nazioni Unite hanno previsto per le minoranze, ed è importante evidenziare la sua approvazione all’unanimità dagli stessi Stati che parecchi anni prima si erano rifiutati di inserire nella Convenzione contro il genocidio uno specifico articolo che mettesse al bando il genocidio culturale.
Risulta, a questo punto, necessario un approfondimento del testo per l’importanza delle situazioni disciplinate da tale articolo e per comprendere meglio le diatribe dottrinali che vi sono state intorno il suo contenuto.
Le categorie di minoranza che l’articolo prende in considerazione - religiosa, etnica e linguistica - coprono con sufficiente approssimazione le situazioni riscontrabili nella realtà.
Le minoranze etniche, in particolare, sono quelle che, a causa del forte attaccamento per la propria identità, possono maggiormente rappresentare un problema per l’unità territoriale degli Stati, sicché pregnante è stata la necessità di concedere loro alcune forme di autonomia per poter evitare rischi secessionisti.
Una frase dell’art. 27 che ha sollevato controversie interpretative è quella che afferma il diritto delle persone facenti parte di minoranze ad avere una propria vita culturale, in comune con gli altri membri del gruppo.
Ci si è, cioè, posti il problema se i diritti riconosciuti alle minoranze abbiano natura collettiva o individuale, e quindi, se i beneficiari di tali diritti siano gli stessi gruppi minoritari considerati nella loro totalità o i singoli individui costituenti questi gruppi.
È, comunque, prevalsa la seconda tesi, in considerazione del fatto che durante i lavori preparatori del Patto sui diritti civili e politici, il timore di una possibile costituzione delle minoranze in contrapposizione all’autorità statale, portò ad evitare previsioni normative che avrebbero potuto consentire una contrapposizione tra gruppi minoritari e potere precostituito.
 I diritti enunciati nei Patti, infatti, sono egualmente assicurati a tutti gli individui, in quanto i singoli articoli si riferiscono ad “ogni persona” ed a rafforzare il principio dell’uguaglianza nel godimento dei diritti degli individui provvedono le clausole di non discriminazione poste sia nel Patto sui diritti civili e politici, sia nel Patto sui diritti economici, sociali e culturali.
Agendo, quindi, in sintonia con la ratio dell’intero Patto, si considerarono come diretti beneficiari dei diritti dell’uomo i singoli soggetti nella loro individualità, anche se, a causa dell’espressione “individui appartenenti a minoranze”, si deduce che le misure di tutela debbano avere un carattere collettivo allorquando si tratti di cultura, lingua, credo religioso, che sottintendono l’adozione di misure “sovraindividuali”(9).
Va rilevato, inoltre, come destinatari dei Patti siano i cittadini, gli apolidi e gli stranieri, cioè tutti gli individui sottoposti al potere di ciascuno Stato.
Sempre con riferimento al testo dell’articolo 27, si è anche discusso sul significato della frase iniziale: “negli Stati nei quali esistono minoranze”.
Parecchi Stati hanno inteso tale espressione nel senso di consentire loro una libera valutazione sull’esistenza al loro interno di gruppi minoritari.
Gran parte della dottrina, invece, rileva che l’esistenza di una minoranza derivi da circostanze oggettive, e non da un mero riconoscimento giuridico(10).
Oltre a provvedimenti di carattere negativo, che presuppongono l’astensione dello Stato dall’agire in un determinato senso, il principio di non assimilazione delle minoranze si deve interpretare nel senso di porre a carico dello Stato l’adozione di pratiche positive che rendano possibile l’esercizio del diritto in questione.
Gli individui appartenenti a minoranze, cioè, devono essere messi in condizione di potere esercitare i propri diritti individuali. Il Protocollo addizionale allegato al Patto prevede, per i soggetti beneficiari dei diritti, la facoltà di segnalare eventuali infrazioni commesse dallo Stato ai danni delle minoranze.
A tal proposito va detto che, pur non avendo la Commissione dei diritti dell’uomo alcun potere giurisdizionale o coercitivo nei confronti degli Stati il cui comportamento è stato oggetto di segnalazione, accertamenti del genere hanno un forte peso politico sia nel contesto attuale di economia globalizzata in cui gli Stati tendono a “farsi pubblicità”, sia nel caso in cui si tratti di Paesi non industrializzati, in quanto essi vedono subordinata la concessione di aiuti minoritari al rispetto dei diritti umani.

3. Le Convenzioni internazionali successive al secondo dopoguerra. Cenni

Nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale, a prescindere dalle sporadiche norme inserite in alcuni trattati, la protezione delle minoranze è stata perseguita per lo più indirettamente, mediante Convenzioni internazionali finalizzate a scopi diversi.
Tra le altre, possono ricordarsi:
-  la Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine del genocidio che, firmata a New York il 9 dicembre 1948, definiva il genocidio come qualsiasi attività diretta a distruggere un gruppo etnico, razziale o religioso e ne stabiliva la relativa punibilità in base alla legge internazionale;
-  la Convenzione sulla protezione e l’integrazione delle popolazioni aborigene e delle altre popolazioni tribali e semi-tribali, adottata nel 1957 dalla Conferenza generale dell’I.L.O., che era volta a favorire l’integrazione delle suddette popolazioni, prefigurando a carico degli Stati precisi obblighi specifichi per assicurare le forme di tutela specifiche;
-  la Convenzione dell’U.N.E.S.C.O. del 1960 contro la discriminazione nel campo dell’educazione che riconosce ai gruppi minoritari il diritto di gestire gli istituti scolastici e di insegnare la propria lingua;
-  la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale - definita, ai fini della Convenzione, ex art. 1, par. 1, come ogni distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, la discendenza, l’origine nazionale o etnica che ha lo scopo o l’effetto di annullare o danneggiare il riconoscimento o l’esercizio dei diritti fondamentali nella politica, nell’economia, nel sociale, nella cultura e in qualsiasi altro campo della vita pubblica -, in virtù della quale gli Stati esplicitamente condannarono ogni forma di discriminazione razziale, impegnandosi ad attivarsi per eliminare concretamente ogni disparità ingiustificata;
-  la Convenzione del 1973 sull’eliminazione e repressione del crimine di apartheid, a cui si deve la fine del regime legalizzato di discriminazione razziale in Africa.

4. La Dichiarazione del 1992 sulle persone appartenenti a minoranze

La Sottocommissione per la lotta contro le misure discriminatorie e per la protezione delle minoranze, incaricò il professore Francesco Capotorti per la redazione di un rapporto sullo stato delle situazioni alle quali si riferiva l’art. 27 del Patto internazionale sui diritti civili e politici.
 Secondo lo Studioso, il concetto di non discriminazione va distinto da quello di protezione delle minoranze: infatti, mentre il primo implica la garanzia formale dell’uniformità di trattamento di tutti gli individui, il secondo sottende all’adozione di misure speciali a favore dei membri delle minoranze al fine di permettere loro di conservare le proprie caratteristiche.
Sulla base del rapporto presentato dal Capotorti, si è pervenuti, il 18 dicembre 1992, all’emanazione della Dichiarazione sui diritti degli individui appartenenti a minoranze, che rappresenta la prima dichiarazione lapalissiana circa la posizione delle Nazioni Unite in materia di minoranze.
La vaghezza della formulazione dell’art. 27 e la non omogenea prassi degli Stati in materia di trattamento delle minoranze hanno, infatti, dato luogo all’esigenza di colmare le evidenti lacune e la suddetta Dichiarazione viene considerata un atto di attuazione, specificazione ed approfondimento dell’art. 27 del patto dei diritti civili e politici del 1966. Tuttavia, l’aspetto più interessante della Dichiarazione in oggetto è ravvisabile nel mutamento di prospettiva, evincibile dal relativo preambolo.
Ivi, infatti, si afferma che la promozione, la tutela e la realizzazione dei diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche, quale parte integrante dello sviluppo della società nel suo insieme ed entro un contesto democratico basato sul primato della legge, contribuiscono alla stabilità politica e sociale degli Stati nei quali esse vivono e al rafforzamento dell’amicizia e della collaborazione tra i popoli e gli Stati. Non ci troviamo più, quindi, nell’ambito della logica di mera prevenzione e pacificazione dei conflitti, ma in una nuova prospettiva che considera le minoranze un elemento indispensabile per lo sviluppo della società in cui vivono. In questo nuovo ordine di idee, in sostanza, le minoranze non sono viste come mera presenza da tollerare ma come un fattore di promuovimento sociale.
A tal proposito, fondamentale punto di riferimento è stato rappresentato dal progetto jugoslavo (1978) a cui si riconosce di aver contribuito, anche se non approvato, ad uno scambio di idee fra gli Stati e di aver costituito un’importante base di discussione in vista dell’adozione di una Dichiarazione delle NU che potesse essere universalmente riconosciuta(11).
Il testo a cui la Commissione dei diritti umani giunse, tredici anni dopo la presentazione del progetto Jugoslavo, riprende specificatamente i diritti già supportati in precedenti documenti, sostenendo, all’art. 1, che gli Stati dovrebbero adottare le misure necessarie per proteggere e promuovere l’identità e l’esistenza delle minoranze.
In sintonia con il preambolo, esistono disposizioni della Dichiarazione che forniscono le direttive guida per permettere alle minoranze di svolgere il ruolo dinamico e propulsivo nello sviluppo della società.
Più dettagliatamente:
-  all’art. 2, si riconosce il diritto delle persone appartenenti a minoranze di partecipare effettivamente alle decisioni a livello statale e regionale; di fondare associazioni; di mantenere pacificamente contatti con i cittadini di altri Stati a cui tali persone sono legate da vincoli nazionali, religiosi o linguistici;
-  l’art. 3 sottolinea la facoltà delle persone appartenenti alle minoranze di esercitare i diritti loro attribuiti sia individualmente che con gli altri membri del gruppo;
-  l’art. 4 contempla l’obbligo gravante sugli Stati di adottare tutte le misure necessarie per consentire ai membri delle minoranze l’effettivo esercizio dei diritti e della libertà, rimuovendo ostacoli e creando le condizioni materiali affinché ciò possa avvenire;
-  gli artt. 6 e 7 propugnano la comprensione e la fiducia reciproca tra gli Stati, richiedendo piani di collaborazione e assistenza tra gli Stati, da progettarsi con riguardo agli interessi dei gruppi minoritari;
-  l’art. 8 afferma che quanto auspicato nella dichiarazione debba comunque interpretarsi alla luce dei principi delle Nazioni Unite, quali la pari sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica degli Stati.
La Dichiarazione in questione risente della tradizionale struttura Stato-centrica del diritto internazionale, in particolare laddove, all’art. 8, afferma che niente in essa affermato può essere interpretato contrariamente ai fini e ai principi delle Nazioni Unite, quali la pari sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica degli Stati.
Tuttavia, nel suo complesso, la Dichiarazione evidenzia, seppur debolmente, il superamento di molti degli ostacoli frapposti dai confini territoriali degli Stati nazionali alla libertà di movimento di capitali, merci, servizi, persone.
La generalizzata perdita di poteri da parte degli Stati nazionali risulta conseguente alle interconnessioni e interdipendenze naturali ed automatiche, giacché le innovazioni tecnologiche permettono ai singoli di mettersi in contatto tra loro senza l’intermediazione degli Stati. In questa mutata prospettiva, il concetto stesso di minoranza si relativizza ed è tale da poter giungere al caso estremo in cui tutti i singoli popoli possono essere considerati minoranze rispetto al resto del mondo.
Il corollario evidente della Dichiarazione tradisce l’interesse dello Stato che si nasconde dietro quest’attacco di filantropia: “Nulla in questa dichiarazione può farsi valere come contrario agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite, tra cui la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica degli Stati” (art. 8).
Tutta questa cautela è dovuta al timore degli Stati di indulgere alle rivendicazioni separatiste e secessioniste di cui è, potenzialmente, portatrice ogni minoranza.
Si è, pertanto, ritenuto opportuno delimitarne al massimo l’operatività attraverso una serie di concessioni che permettano un dispiego di diritti sufficiente a non determinarne l’estinzione, senza dover mettere in discussione i propri confini.
La Dichiarazione del 1992, pur rappresentando un passo avanti verso un regime di miglior tutela, tuttavia, presenta il grosso limite di essere una raccomandazione, quindi uno strumento meramente programmatico la cui attuazione è affidata soltanto alla volontà degli Stati. La forza giuridica che le si riconosce è, infatti, meramente persuasiva, non essendo previsto alcuno strumento per il controllo della sua attuazione(12).
Tuttavia, la dichiarazione ONU del 1992 si distacca dalla tradizionale logica di pacificazione dei conflitti, tipica delle tutele tradizionali in questo settore del diritto internazionale, inserendosi, piuttosto, nella situazione di una nuova politica che considera le minoranze un elemento dinamico indispensabile per lo sviluppo complessivo delle comunità in cui vivono.

5. Le Conferenze internazionali sui diritti umani

Per celebrare il ventesimo anniversario della Dichiarazione dei Diritti umani, l’Assemblea Generale proclamò il 1968 anno internazionale dei diritti umani e convocò una Conferenza internazionale sui diritti umani che ebbe luogo a Teheran, dal 22 aprile al 13 maggio 1968.
Furono adottate 29 Risoluzioni ed un Proclama, mentre altre 18 Risoluzioni furono trasmesse ai competenti organi per essere esaminate.
Scopo della suddetta Conferenza fu quello di riaffermare la volontà della comunità internazionale di porre termine alla violazione dei diritti umani e di intraprendere nuove iniziative, sia sul piano nazionale che internazionale, in tale campo.
A Teheran, è stata, quindi, sottolineata la necessità di adeguarsi ai principi enunciati nella Dichiarazione universale e di adoperarsi perché i relativi diritti siano rispettati.
Tra le priorità della comunità nazionale si collocano l’eliminazione dell’apartheid e di tutte le altre forme di discriminazione razziale; il problema del colonialismo; il divario tra i Paesi economicamente sviluppati e quelli in via di sviluppo; l’analfabetismo; la discriminazione nei confronti delle donne; la necessità di un’adeguata protezione per la famiglia e il bambini; il disarmo(13).
Venticinque anni dopo, l’Assemblea Generale convoca un’altra Conferenza sui Diritti Umani, tenutasi a Vienna dal 14 al 25 giugno 1993, in cui ricorrente fu il tema della discriminazione: si è insistito particolarmente sulla considerazione per cui tutti i diritti devono essere garantiti a tutti indistintamente.
Una tutela speciale è stata prevista per le minoranze, etniche linguistiche e religiose, e per i popoli indigeni: oltre a non essere discriminati, essi devono poter liberamente vivere secondo le loro tradizioni e mantenere le proprietà delle loro terre.
Il tema della tutela dei diritti delle minoranze è stato anche affrontato nella recente Conferenza mondiale contro il razzismo, svoltasi a Durban, in Sudafrica, dal 31 agosto all’8 settembre 2001 che ha affrontato temi quali la condanna della schiavitù e di ogni tipo di discriminazione razziale.
In quest’occasione si è ribadita la necessità di proteggere l’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa delle minoranze e si è costatato l’esistenza, in alcuni Stati, di istituzioni politiche decisamente difformi dalle caratteristiche pluriculturali, multietniche e plurilinguistiche delle popolazioni insediate nei relativi territori.
La Conferenza mondiale di Durban, focalizzandosi sulle azioni concrete idonee a sradicare il razzismo, ha sottolineato il rilevante ruolo dei mezzi di comunicazione, delle forme di educazione e della cooperazione tra gli Stati, le organizzazioni internazionali, le istituzioni finanziarie soprannazionali e le organizzazioni non governative. Le minoranze etniche a cui si è fatto esplicito riferimento per il divieto di discriminazione, sono quelle indigene e quella Rom.

6. Altri strumenti per la tutela delle minoranze nel contesto delle Nazioni Unite

Nell’ambito delle NU vi sono numerosi organi che si occupano della problematica e delle procedure idonee a dare attuazione ad un’effettiva protezione di chi appartiene a gruppi minoritari.
L’assemblea Generale e la Commissione dei diritti umani hanno affrontato l’argomento in svariati atti, aventi ad oggetto specifico le minoranze o relativi, più genericamente a particolari situazioni esistenti in un Paese.
Il Segretario Generale sottopone annualmente alla Commissione dei diritti umani il rapporto “Diritti delle persone appartenenti a minoranze”, basato essenzialmente sulle informazioni trasmesse dai Governi.
Tra gli organi internazionali che si occupano della tutela dei gruppi minoritari, va annoverata, inoltre, la Sottocommissione per la prevenzione della discriminazione e la protezione delle minoranze, i cui studi hanno fondamentale importanza per le attività internazionali a tutela, e a promozione, delle minoranze(14).
Una delle principali iniziative della Sottocommissione è rappresentata dalla creazione, nel 1995, del Gruppo di lavoro sulle minoranze, il cui mandato contempla l’esame di soluzioni ad eventuali problemi attinenti alle minoranze, la formulazione di misure consone alla tutela delle stesse e la revisione delle strategie di concreta realizzazione di quanto sancito dalla Dichiarazione.
Il Gruppo di lavoro, quindi, da un lato si configura meccanismo volto a permettere di approfondire i principi a tutela delle minoranze, e di trovare soluzioni ai loro problemi; dall’altro costituisce foro di dialogo per i Governi, le minoranze e gli specialisti, i quali, venendo posti nella condizione di dibattere le questioni a loro afferenti, possono confrontarsi e conoscere esaustivamente le modalità con cui si affrontano i problemi dei gruppi minoritari.
Sempre affinché i diritti delle minoranze trovino concreta attuazione, sono stati istituiti dei Comitati con il compito di vagliare i progressi realizzati dagli Stati contraenti nel compimento dei loro obblighi. Ai Comitati in questione vengono presentati dagli Stati dei rapporti periodici, redatti sulla base di direttrici sulla loro preparazione fornite dagli stessi Comitati. Una volta terminato l’esame del rapporto, vengono formulate osservazioni in cui può indicarsi un’eventuale violazione dei diritti delle minoranze, esortare gli Stati a desistere dall’infrazione dei diritti in oggetto, sollecitare i Governi ad adottare disposizioni finalizzate a migliorare la situazione.
I Comitati preposti alla suddetta attività sono:
-  il Comitato dei diritti umani, che supervisiona in riferimento al Patto sui diritti civili e politici;
-  il Comitato dei diritti economici, sociali e culturali, che verifica l’attuazione di quanto sancito nell’omonimo Patto;
-  il Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale,che controlla l’esecuzione degli obblighi sanciti nella Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale;
-  il Comitato sui diritti del bambino, che considera l’osservanza da parte degli Stati di quanto stabilito nella relativa Convenzione.
È anche da ricordare l’attività dei Relatori e Rappresentanti speciali, le cui conclusioni e raccomandazioni orientano i governi interessati e servono per eliminare, o quantomeno mitigare, i problemi già esistenti.
Nel caso di violazione dei diritti umani, e quindi anche dei diritti delle minoranze, potrà denunciarsi la lesione ad un gruppo di lavoro della Sottocommissione per la prevenzione delle discriminazioni e la protezione delle minoranze, oppure comunicare la discriminazione al Comitato dei diritti dell’uomo e al Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale.
Infine, sempre al fine di evitare conflitti conseguenti da tensioni razziali, etniche o religiose, l’Alto Commissario per i diritti umani svolge un ruolo di mediatore e il Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale adotta procedimenti di urgenza per prevenire e far fronte alle violazioni dei diritti umani.



(*) - Maggiore dei Carabinieri, Comandante di Sezione del Reparto Corsi della Scuola Ufficiali Carabinieri.
(1) - Bobbio, L’età dei Diritti, Torino, 1990.
(2) - Zanghi, Minoranze etnico - linguistiche di diritto internazionale, in Enciclopedia giuridica Treccani, XX, Roma, 1990.
(3) - Pizzorusso, La tutela delle minoranze in Europa nell’epoca contemporanea, in Individuo collettività e Stato, a cura di Lentini, 1983, Palermo.
(4) - Tamagli, Rivoluzione francese e diritti dell’uomo, alcuni pro e contro, 1988.
(5) - Maritain, I diritti dell’uomo e la legge naturale, Milano, 1977.
(6) - Cassese, I Diritti dell’Uomo nel mondo contemporaneo, Bari, 2000.
(7) - Capotorti, Il regime delle minoranze nel sistema delle Nazioni Unite e secondo l’art. 27 del Patto sui diritti civili e politici, in Rivista internazionale dei diritti dell’uomo, V, gennaio-aprile, 1992.
(8) - Ardesi, Dai Diritti Umani ai Diritti dei popoli, Dialegesthai, Rivista telematica di filosofia, 8 aprile 1999.
(9) - Fois, Autonomie, minoranze, nazionalismi, Unione Europea, in Comuni d’Europa, V, maggio, 1992.
(10) - Capotorti, Il regime delle minoranze nel sistema delle Nazioni Unite e secondo l’art. 27 del Patto sui diritti civili e politici, Rivista internazionale di diritto pubblico, vol. 5, n. 1, 1992.
(11) - Capotorti, I diritti dei membri delle minoranze: verso una dichiarazione delle NU, in Rivista di diritto internazionale, 1981.
(12) - Piergigli, Diritti dell’uomo e diritti delle minoranze nel contesto internazionale ed europeo: riflessioni su alcuni sviluppi nella protezione dei diritti linguistici e culturali, in Rassegna parlamentare, 1996.
(13) - Gallina, La Chiesa Cattolica con le organizzazioni internazionali per i diritti umani, U.E.C.I.
(14) - Zdzislaw Kedzia, Recenti iniziative dell’Onu in tema di minoranze, in La tutela giuridica delle minoranze, a cura di Bartole, Olivetti, Ranson, Pegoraro; Padova, 1998.