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  • Anno 2006
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  • N. 3/4 - Luglio-Dicembre
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  • Legislazione e Giurisprudenza
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Corte dei Conti

Sentenze tratte dal sito www.cortedeiconti.it (Massime a cura della Redazione)

Danno da disservizio - Qualità del servizio - Mancato rendimendo del servizio - Sussistenza.

Il disservizio, in relazione ad attività amministrative consistenti nella attuazione di pubbliche funzioni, attiene, comunque, anche alla qualità del servizio e, pertanto, si configura ogni volta che venga espletato un servizio il cui “rendimento” appare privo delle sue caratteristiche essenziali di pubblico interesse. Un danno da disservizio, ravvisabile nel mancato rendimento del servizio, può derivare da una condotta tenuta con volontà dolosa, riconoscibile nella reciproca volontaria adesione a porsi quali autori materiali delle false relazioni, da cui è scaturita una lunga e complessa procedura burocratica che ha prodotto un dispendio di energie e risorse con contestuale pregiudizio economico dell’amministrazione.

Corte conti, sez. giurisd. Piemonte, sent. 12 giugno 2006, n. 138 (c.c. 23 maggio 2006), Pres. Pisana, Est. Gili.

Si legge quanto appresso in sentenza:
“La Procura ha instaurato l’odierno giudizio adducendo, a sostegno della pretesa risarcitoria, la produzione di un grave danno da disservizio: profilo di danno che, secondo parte attrice, ricorre in presenza di “organizzazioni pubbliche con investimenti e costi di gestione giustificati dalle attese utilità derivanti dai previsti benefici ritraibili dalla quantità delle risorse investite”. Ad avviso dell’ufficio inquirente, nella specie, il danno appare “più evidente perché l’attività posta in essere è stata totalmente inutile e, quindi, assolutamente priva dei caratteri dell’efficienza, della efficacia, dell’economicità, della produttività, cioè di quei caratteri che devono contraddistinguere l’azione della Pubblica Amministrazione”.
Preliminarmente, la Sezione osserva che l’ipotesi di danno - da disservizio - in esame presuppone, secondo un indirizzo giurisprudenziale consolidato di questa Corte (cfr., in termini, Sez. giurisd. Umbria, n. 582/1999 del 19.10.1999; Sez. giurisd. Lombardia n. 990 in data 18.6.2003; Sez. giurisd. Marche n. 18/05 del 16.12.2004; Sezione I Centrale d’Appello n. 186/2005 del 17.5.2005), il mancato conseguimento, ad opera dei dipendenti pubblici, della legalità, dell’efficienza, dell’economicità e della produttività dell’azione amministrativa.
In effetti, il disservizio, che è evidente in caso di violazione di norme penali e, quindi, in caso di illecito esercizio di pubbliche funzioni, nel momento in cui determina il mancato conseguimento delle utilità previste nella misura e qualità ordinariamente erogabili in base alla quantità delle risorse umane ed economiche investite, consiste - in linea generale - in maggiori e non giustificati costi imputabili allo spreco di risorse economiche non utilizzate in base ai canoni - sopra menzionati - che, a seguito degli interventi legislativi a decorrere dalle leggi n. 142/1990, n. 241/1990, dal decreto legislativo n. 29/1993 e successive modificazioni, presiedono la conservazione e corretta gestione dei mezzi economici dell’azione amministrativa.
Occorre, tuttavia, in linea sistematica, distinguere l’ipotesi della mancata resa del servizio da quella concernente la qualità del servizio reso.
Infatti, la mancata attuazione dei fini istituzionali dell’Ente di appartenenza, in concomitanza con il difettoso adempimento di compiti, per i quali gli agenti ricevono una retribuzione nonché uno specifico addestramento, possono determinare un danno per mancato espletamento di un servizio sotto il profilo, già rappresentato, dei parametri della legalità, efficienza, efficacia, economicità, produttività. La mancata resa del sevizio configura di per sé un danno che si manifesta nei costi generali sopportati dalla P.A. e nell’alterazione del rapporto sinallagmatico tra resa dell’attività lavorativa ed attribuzione dello stipendio e/o di altri emolumenti (cfr., Sez. giurisd. Piemonte n. 1075/03 del 14/05/2003).
Con riferimento al successivo profilo secondo quanto chiarito in giurisprudenza (v. sul punto, Sez. giurisd. Umbria. sent. n. 1087 del 1988), il disservizio, in relazione ad attività amministrative consistenti nella attuazione di pubbliche funzioni, attiene, comunque, anche alla qualità del servizio e, pertanto, si configura ogni volta che venga espletato un servizio il cui “rendimento” appare privo delle sue caratteristiche essenziali di pubblico interesse.
Le due ipotesi sopra tratteggiate vengono, ad avviso della Sezione, ad essere accomunate dall’effetto economico determinato dall’evento lesivo ingiusto prodotto nella sfera patrimoniale del soggetto danneggiato. Infatti, come nessuno può dubitare dell’esistenza di un danno per l’Amministrazione in caso di mancata prestazione dell’attività lavorativa, a seguito dell’alterato equilibrio del sinallagma a base del rapporto di servizio con l’Amministrazione (cfr., Sez. giurisd. Toscana, sent. n. 275/1996), così, non può dubitarsi dell’esistenza di analoghi se non maggiori danni in caso di prestazioni lavorative rese nell’ambito di esercizio distorto del servizio, cui non corrisponde la soddisfazione di alcuna finalità di pubblico interesse. Simili prestazioni, “qualitativamente non rispondenti” rese nelle predette condizioni, si inseriscono nel particolare modello organizzativo dell’amministrazione pubblica, incidendo negativamente sul generale funzionamento del servizio e sulla sua qualità, creando un indubbio disservizio.
Tutto ciò premesso e considerato, occorre verificare se nella fattispecie, ricorra un’ipotesi di danno da disservizio nei termini in precedenza delineati in conformità agli indirizzi giurisprudenziali di questa Corte e, in caso affermativo, se la corrispondente voce di danno possa essere imputata a tutti i convenuti, così come richiesto da parte attrice.
La risposta al primo quesito presuppone un’attenta analisi della vicenda, secondo le risultanze documentali acquisite agli atti, così da stabilire, al di là del ricorso a mere presunzioni (cfr., Sez. giurisd. Umbria, sent. n. 315 del 12 luglio 2001), se sia stato creato un disservizio e/o una “disutilità” delle prestazioni svolte dai dipendenti in questione.
Al riguardo, sulla base delle emergenze di causa nonché dei riscontri desumibili da tutti gli atti - compresi quelli dei procedimenti penali - versati nell’odierno giudizio, la Sezione ritiene che possa considerarsi senz’altro acclarato in primo luogo che, nelle circostanze di tempo e di luogo poste a fondamento della pretesa di parte attrice, non ebbe a verificarsi alcun incidente tale da produrre il danneggiamento dell’apparecchiatura militare GMD serie 282, tant’è che l’apparecchiatura completa dei relativi accessori è stata rinvenuta in data 22 marzo 2001.
A fronte di un evento di tal fatta, che può definirsi storicamente e pacificamente accertato, ritiene il Collegio che, in conformità della domanda dell’Ufficio requirente, sia identificabile un danno da disservizio, prodotto dal dispendio di energie e risorse con contestuale pregiudizio economico, scaturente dalla lunga (novembre 1999 - febbraio 2002) e complessa procedura burocratica, caratterizzata non solo da un provvedimento di definitivo scarico del GMD n. 282 privo di causa ma, oggettivamente aggravata dal compimento di atti amministrativi, - adottati sul presupposto non veridico del danneggiamento - risultati del tutto inutili. Infatti:
a) dal momento in cui venne rilevata la mancanza di un’apparecchiatura di tal fatta (mese di giugno 1999), furono condotte a lungo indagini - dirette a stabilire la sorte dell’apparecchiatura, indagini le quali non avrebbero ragion di essere in presenza di un sinistro, immediatamente verificabile, quanto meno nella sua storicità, (non a caso le “contestate” relazioni del M.  e del P., relative al “sinistro” asseritamente occorso il 25 agosto 1999 recano le date del 27 e del 28 agosto 1999);
b) dopo oltre due mesi, dalla segnalata scomparsa del GMD, viene concretizzata e prospettata l’ipotesi del sinistro, in disparte le perplessità manifestate, nelle occasioni in cui fu interpellato, dal Caporale M., conducente l’automezzo militare, il quale pur senza recisamente escludere la possibilità del fatto, non solo si dichiara all’oscuro delle modalità di collisione ma non è in grado (v. dichiarazioni rese il 17/5/2001 agli atti) di fornire alcun dettaglio sulla provocazione del sinistro, circostanza, quest’ultima, almeno singolare, stante, l’elevato ammontare del danno (circa lire 60.000.000).
Ritiene, tuttavia, il Collegio, in relazione al secondo quesito posto poc’anzi, che la disutilità delle risorse impiegate per la realizzazione dell’azione amministrativa intrapresa e la conseguente responsabilità amministrativa - contabile a titolo di danno da disservizio siano imputabili, sia pure con un differente grado di imputazione dell’elemento psicologico, soltanto ai convenuti P.A., B.D. e M.L. con conseguente assoluzione, nel senso in appresso specificato, dei rimanenti convenuti F.M., D.R. L., E.A.M. e L. N. dalla domanda attorea.
Infatti, un “servizio desostanziato”, vale a dire, privato dei suoi elementi caratteristici di pubblica utilità, risulta, allo stato, acclarato soltanto in relazione alle condotte tenute dai suddetti tre convenuti, per i quali ricorrono i rilievi di cui all’atto introduttivo del giudizio.
Con riguardo alla posizione del P. e del M., l’affermazione di responsabilità incontra un solido fondamento nella redazione delle relazioni di servizio (datate 27 e 28 agosto 1999) sottoscritte, rispettivamente, dai medesimi - autodefinitisi testi oculari - M. e P.. Tali scritti, infatti, attestanti un incidente che avrebbe danneggiato l’apparecchiatura in questione, debbono giudicarsi non veridici. A prescindere, infatti, dal fortuito ritrovamento ex post, dell’apparecchio “evidentemente non schiacciato”, ad opera di carro armato, difformemente dalla dinamica rappresentata nelle relazioni, sia il M. che il P., dopo aver ammesso la falsità ideologica delle relazioni di servizio, hanno reso, nei procedimenti penali in cui sono stati coinvolti, dichiarazioni di tenore tale da non poter attribuire alle stesse altro significato che quello di una incontrovertibile immutatio veri, tale da determinare ma senz’altro non giustificare l’avvio di un procedimento amministrativo per la c.d. messa fuori uso.
Secondo il M., “... verso la fine  del giugno 1999 effettuai un controllo di routine presso il magazzino del reggimento; in quella circostanza mi avvidi che mancava l’apparecchio radio generatore di messaggi digitali parte integrante del sistema SAGAT .... informai di quanto constatato il mio diretto superiore T. Col. P. e, poco dopo, insieme al P. informai, sempre verbalmente, anche il mio Comandante di reggimento, Col. B. .... il B. fece effettuare in modo informale alcune ricerche per cercare di riuscire a rinvenire l’apparecchio di cui sopra .... questa situazione interlocutoria e d’attesa andò avanti fino al mese di ottobre 1999 .... nel corso del mese di ottobre 1999, su iniziativa del B., provvedetti a firmare la relazione di incidente con data 27 agosto 1999 ... relazione che mi fu fatta pervenire per il tramite del P. ... io la firmai sapendo che quanto attestato non era vero ... mi fu fatta pervenire già compilata in tutte le sue parti ... la necessità di datarla 27/8/99 è derivata dal fatto che io, a partire dal settembre ’99, me ne ero andato dal reparto per recarmi a Civitavecchia ... quindi, una data successiva avrebbe reso palese la falsità di quanto attestato .... una dichiarazione relativa al falso incidente fu sottoscritta anche dal P. ... l’incidente di cui alla mia  relazione ed alla relazione del P. non si è mai verificato ed è assolutamente inventato” (cfr. interrogatorio in data 16.7.2001). Le circostanze - oggetto della dichiarazione del M. - risultano inconfutabilmente accertate dalle tavole processuali, al punto che il GUP presso il Tribunale di Vercelli (cfr. sentenza n. 90/05 agli atti) asserisce che “è sicuro il fatto che la dichiarazione a firma del Cap. M. in data 27 agosto 1999 è falsa nella parte in cui riferisce della caduta accidentale del GMD e del suo successivo schiacciamento da parte del cingolato ... il dato oggettivo della falsità si ricava dalle fotografie del macchinario rinvenuto il 22.3.2001, il quale si presenta integro senza alcun schiacciamento di sorta”.
Le dichiarazioni rese dal M., relativamente alla ricostruzione del falso incidente - presupposto necessario dell’avvio del procedimento amministrativo di messa fuori uso -, risultano confermate da quanto a sua volta riferito agli inquirenti dal P. (cfr. interrogatorio del 27.4.2002). Quest’ultimo, infatti, ha dichiarato “ ... nel giugno 1999 si presentò il Cap. M. per informarmi che non si trovava un apparecchio generatore di messaggi digitali .... invitai il M. a fare tutte le ricerche possibili per il ritrovamento dell’attrezzatura .... riferii tutta la vicenda al Comandante Col. B. .... non feci alcuna denuncia né all’Autorità giudiziaria né al Comando ... qualche tempo dopo il M. mi confermava che il GMD non era stato ancora ritrovato .... il M. mi fece presente che era stata ventilata l’ipotesi di fare un fuori uso che naturalmente sarebbe stato mendace .... durante questa conversazione per la verità non mi dichiarai contrario a questa soluzione ed, anzi, mi dissi disponibile a prestarmi nel caso in cui fosse stato necessario .... nell’ottobre 1999 il B. mi disse chiaramente che l’unica soluzione al problema del GMD era quella di far dichiarare un fuori uso ... ricevetti il testo di una dichiarazione recante il mio gruppo firma retrodatata in cui dichiaravo che a seguito di un incidente un carro aveva schiacciato il GMD ... preciso che il 25/8/99 (data cui si riferisce la relazione di servizio) non vi fu alcun schiacciamento del GMD ... il M. mi disse che il B. aveva avallato la falsa ricostruzione della vicenda”.
Al riguardo, la Sezione osserva che la sentenza di patteggiamento ex art. 444 c.p.p., pronunciata nei confronti del P., non preclude al giudice contabile, nell’ambito della propria autonomia di cognizione, di annettere ai mezzi di prova raccolti nella sede penale un autonomo rilievo probatorio così da porli a base del proprio convincimento. In tale ottica, si deve ribadire che le dichiarazioni confessorie rese da P. e M., autori di relazioni assolutamente convergenti non consentono di concludere con un giudizio di veridicità degli atti agli stessi attribuiti. A questo proposito, peraltro, è principio pacifico ed incontestato che la confessione resa in sede penale sia valutabile dal giudice contabile, perlomeno ai sensi dell’art. 2735 cod. civ. (cfr., Corte dei Conti, Sez. I Appello, 8 aprile 2004, n. 133).
Ne deriva che, dal momento che attraverso simili atti e comunicazioni, la pubblica funzione è risultata esercitata per finalità non conformi a quelle che avrebbero dovuto essere perseguite, la relativa attività amministrativa posta in essere - che ha costituito il presupposto indefettibile di un dispendioso, lungo ed inutile iter amministrativo - non può essere imputata all’Amministrazione, restando a carico dei soggetti che materialmente l’hanno realizzata.
Ciò rende riconoscibile nella fattispecie, e relativamente ai convenuti M. e P., in quanto ravvisabile il nesso causale fra le condotte di questi ultimi ed il danno per cui è causa, un danno da disservizio ravvisabile nella mancata resa, rectius, come in precedenza precisato, nel mancato rendimento del servizio, - derivante da condotta tenuta con volontà dolosa, riconoscibile nella reciproca volontaria adesione a porsi quali autori materiali delle false relazioni - così come correlato da parte attrice al generale principio dell’equilibrio fra prestazioni della P.A. e quelle dei suoi dipendenti.
Quanto alla posizione del B., rileva la Sezione come, sulla base delle risultanze di causa, emerga il contributo di quest’ultimo all’attività dannosa per l’Amministrazione della difesa in quanto autore di una condotta gravemente colposa ed eziologicamente rilevante. Preliminarmente, giova precisare come il B., nella sua qualità di Comandante del reggimento […], rivestisse, all’epoca dei fatti di causa, una posizione apicale in quanto massima autorità dell’Ente, titolare di poteri di direzione e vigilanza sull’intera  attività dell’organismo ( v. libro I, decreto interministeriale Difesa-Tesoro 22/12/1977, istruzioni per l’applicazione del regolamento delle forze armate). In tale veste, in quanto Comandante del Reggimento, sul medesimo soggetto può gravare responsabilità amministrativa in relazione a danni causati all’Amministrazione per sua colpa o negligenza o, più specificamente, per l’inosservanza degli obblighi connessi alle funzioni attribuitegli dal regolamento (cfr., libro II, decreto interm. citato). Sempre sulla base della disciplina normativa regolante la materia, segnatamente, le competenze del Comandante dell’Ente, questi, nell’ambito dell’attività amministrativa dell’Ente, “ ... esercita la sua alta vigilanza sulla gestione amministrativa dell’ente medesimo ” (v. art. 4, D.P.R. n. 1076/1976, regolamento delle Forze Armate, c.d. RAU).
Ciò premesso, la Sezione è consapevole dell’epilogo del giudizio penale che ha interessato il convenuto in oggetto. L’Autorità giudiziaria ordinaria, a conclusione del processo di secondo grado, ha emesso una sentenza di assoluzione “perché il fatto non costituisce reato”, segnatamente, ai sensi dell’art. 530, co. II, c.p.p. per insufficienza di prova circa il dolo di falso. Tale fattispecie esula, quindi, dalla previsione dell’art. 652 c.p.p., che attribuisce efficacia di giudicato, nel giudizio per le restituzioni ed il risarcimento del danno, soltanto alle sentenze penali di assoluzione emesse con le formule “il fatto non sussiste, l’imputato non lo ha commesso, il fatto è stato compiuto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima”.
Pertanto, i fatti accertati dal giudice penale possono essere liberamente valutati in sede contabile-amministrativa sia in base ad elementi di prova autonomi sia in forza di elementi acquisiti dal giudice penale e versati in atti avanti la Corte dei Conti (cfr., Sezioni Riunite Corte dei Conti, n. 786 in data 12 giugno 1992), così che il giudice contabile è libero di valutare il fatto giuridico costituente l’oggetto specifico del processo, vale a dire, la ricorrenza o meno della responsabilità ove nel fatto siano configurabili gli elementi generatori di responsabilità amministrativa (danno, colpa grave, nesso causale). Non può, infatti, revocarsi in dubbio che ogni fatto, pur avendo una sua unicità sostanziale circa il suo verificarsi, quale momento storico della realtà, possa comportare molteplici effetti ed essere, in tal modo, suscettibile di differenti valutazioni.
In disparte le considerazioni che precedono, tuttavia, la Sezione, in condivisione della menzionata definitiva sentenza penale, non ritiene pienamente probante la chiamata in correità proveniente a carico del B. dalle dichiarazioni rese dal P. e dal M., secondo cui il Comandante sarebbe l’ideatore e promotore della soluzione della c.d. messa fuori uso dell’apparecchiatura in esame, e così, il principale responsabile del danno per cui è causa. Secondo la Corte d’Appello di Torino, fra l’altro, “... all’esame dei riscontri ex art. 192.3 c.p.p. non si può procedere se persistono dubbi sulla credibilità del dichiarante o sull’attendibilità delle sue dichiarazioni” nonché “ ... le dichiarazioni sono, comunque, materiale probatorio ritualmente acquisito, non sottraibile, come tale, al libero apprezzamento da parte del giudice”, anche se, in simile contesto, “la verifica deve essere compiuta nel modo più approfondito e con il massimo senso critico” (v. sentenza 2/12/2005 cit.). Senza rinnovare le richiamate valutazioni del giudice penale quanto alle conclusioni - di tenore negativo - cui quest’ultimo è pervenuto all’esito dell’iter logico-argomentativo circa la credibilità soggettiva dei dichiaranti e circa la credibilità oggettiva del narrato, con riferimento alla plausibilità della vicenda, la Sezione osserva, per quanto qui di interesse, come la presente chiamata in correità appaia carente sotto il profilo del controllo “estrinseco” che, come noto, deve operarsi in sede di valutazione della chiamata e che deve essere compiuta attraverso il ricorso a riscontri - di quanto dichiarato - desumibili aliunde, vale a dire, attraverso dati univocamente obiettivi e/o deposizioni testimoniali che, nella specie, mancano.
Se, comunque, sulla base dei riscontri processuali, l’insufficienza probatoria della chiamata in correità si riverbera negativamente quanto al riconoscimento inequivoco di una condotta dolosa ascrivibile al B., la Sezione ravvisa nella condotta di quest’ultimo gli estremi della colpevole gravità. In effetti, il B. fin dal mese di giugno 1999 veniva informato della sparizione di un apparecchio generatore di messaggi digitali. Nonostante simile circostanza non venisse formalizzata per iscritto né venisse inoltrata comunicazione alle Autorità giudiziarie, simile evento, del tutto plausibile secondo la descrizione resa da P. e M. - in tal caso, non coinvolgenti la responsabilità di alcuno -, comportava lo svolgimento di indagini, sia pure infruttuose. Ebbene, già in tale occasione, per quanto è dato sapere, il B. si astiene dall’adottare provvedimenti di alcun genere, e ciò in palese violazione dei propri doveri d’ufficio che impongono, comunque, una tempestiva denuncia (si veda la specifica disposizione di cui all’art. 1, co. 3, ult. cpv. della legge n. 20/1994).
Nel prosieguo della vicenda, la richiamata evidenza della menzionata trasgressione degli obblighi di servizio appare molto chiaramente, ed anche accedendo alla stessa ricostruzione difensiva della vicenda. In tale prospettiva, infatti, pur concedendo che il B. non fosse nell’agosto 1999 consapevole che si trattasse dello stesso GMD, è da considerarsi perlomeno certa l’acquisizione della notizia del sinistro da parte del Comandante fin dalla fine del mese di agosto 1999, posto che le relazioni del M. e del P. - risalenti al 27 ed al 28 agosto 1999 - risultano certamente non generiche quale la precedente notitia criminis, e sono specificamente richiamate dal B. in sede di redazione di relazione tecnico - disciplinare (v. documento prot. n. 1064/48/AM del 23 novembre 1999 a firma B.).
Ciò posto, non appare in discussione, in relazione anche alla qualificazione professionale dell’interessato, una conclamata inosservanza di quel minimo di diligenza richiesto nella fattispecie - ed in presenza di danno di così notevole rilevanza - e ciò con riferimento all’atteggiamento tenuto dal B. in ordine sia agli obblighi di servizio che alle regole di condotta disciplinanti lo svolgimento delle funzioni affidategli. Infatti, non è dato rinvenire negli atti e documenti di causa traccia alcuna di attività e/o di iniziative, anche minime, adottate dal Comandante per tutto il periodo di tempo, circa tre mesi, decorrente dalla comunicazione del sinistro all’inoltro alla Procura regionale della Corte dei Conti della denuncia di danno - sottoscritta dal medesimo responsabile dell’Ente -. Non è superfluo rammentare, tra l’altro, che tale ultima comunicazione è stata definitivamente giudicata falsa dalla Corte di Appello di Torino (v. sent. n. 486/2005, cit.).
Ciò incrementa il rimprovero di trascuratezza, atteso che una maggiore, rectius, la ordinaria attenzione che simile vicenda richiedeva, avrebbe consentito al Comandante stesso, che appare del tutto inattivo per l’arco temporale considerato, di scongiurare il danno da disservizio che ne è derivato. Al contrario, pur avendo ricevuto notizia certa, il Comandante contravviene, senza apparente giustificazione, ai propri doveri, che gli impongono di informare tempestivamente la Procura della Corte dei Conti del verificarsi di fatti dannosi (v. art. 2 del regolamento per l’amministrazione e la contabilità degli organismi dell’esercito, della marina e dell’aeronautica).
Di tale grave colpevole ritardo, peraltro, il Comandante appare consapevole, avendo precisato, nella comunicazione tardivamente inoltrata all’Autorità requirente contabile, che “la segnalazione viene fatta solo in questo momento poiché la non riparabilità dell’apparato è emersa solamente in sede di controllo nell’ambito degli organi esecutivi logistici della fascia di aderenza”. Si tratta di precisazione che non può assurgere ad alcuna giustificazione del comportamento omissivo tenuto, dal momento che, come ovvio, il giudizio di non riparabilità non può condizionare la tempestività dell’obbligo di denuncia e, tanto meno, sotto il profilo della prevenibilità del danno, lo svolgimento di indagini immediate ed accurate che, nella specie, lungi dall’avviare nell’immediatezza della notizia come gli eventi richiedevano, il B. demanda alle Commissioni d’inchiesta soltanto a decorrere dal 17 novembre 1999, quando, cioè, i medesimi estensori delle relazioni non figuravano da tempo neppure più in servizio presso l’Ente.
In definitiva, i predetti gravi e non giustificati ritardi - costituenti, peraltro, inosservanza di obblighi connessi alle funzioni attribuite - si pongono in rapporto di causalità con il danno da disservizio azionato nel presente giudizio in relazione al profilo, già detto, della qualità del servizio. Ciò in quanto simile evidente grave negligenza si inserisce in un contesto organizzativo caratterizzato dalla combinazione di elementi economici destinati alla produzione di beni o, comunque, più in particolare, di utilità dirette a perseguire l’interesse pubblico generale della collettività amministrata, finalità, ovviamente, non disgiunte dalla sopportazione di specifici investimenti e di costi di gestione”.

Il danno da disservizio

1. Premessa.

La sentenza in commento propone l’interessante questione della configurabilità del danno da disservizio, fattispecie considerata in dottrina ancora “fluida”(1).
In estrema sintesi, il fatto oggetto di giudizio da parte della sezione giurisdizionale del Piemonte della Corte dei conti, trae origine dalla sparizione di un bene dell’amministrazione militare (successivamente rinvenuto in modo fortuito) di consistente valore economico. In tale caso, i responsabili amministrativi omettevano dolosamente di riferire l’evento alle autorità giurisdizionali competenti, affermando falsamente che l’oggetto in questione fosse stato accidentalmente distrutto in occasione di un’ordinaria attività di servizio interno. Da qui un’artificiosa inchiesta amministrativa che si concludeva non rilevando alcuna responsabilità amministrativa a carico dei preposti agenti contabili. Nel frattempo il bene, giudicato (falsamente) di non conveniente riparazione, veniva scaricato dalla contabilità dei materiali. Solo il successivo fortuito rinvenimento del bene, per nulla danneggiato, permetteva di ricostruire esattamente gli eventi e provocava un procedimento penale nei confronti di coloro che avevano dato luogo alla predetta inchiesta amministrativa. Al di là delle responsabilità di natura penale, il giudice contabile ha dovuto analizzare l’aspetto relativo all’impiego (certamente inutile) di risorse economiche, dovuto alla complessa e lunga procedura burocratica, costruita su presupposti completamente falsi. Prima, però, di procedere all’esame della sentenza, è opportuno svolgere alcune brevi considerazione sui caratterei essenziali del cosiddetto “danno da disservizio”.

_________________
(1) - Cfr.: V. Tenore, Responsabilità amministrativo-contabile del personale militare, in L’ordinamento militare (a cura di V. Poli - V. Tenore), II, Milano, Giuffrè, 2006, 855.


2. Il disservizio come mancato conseguimento degli obiettivi principali dell’azione amministrativa.

Il danno da disservizio costituisce una (relativamente) recente fattispecie di danno configurata in sede di giudizio contabile al verificarsi del mancato conseguimento della legalità, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della produttività dell’azione amministrativa, in sostanza un evento dannoso dovuto al mancato raggiungimento degli obiettivi principali dell’attività alla quale è preposta la pubblica amministrazione(2). Si tratta in definitiva di perseguire con il giudizio di responsabilità amministrativa un’attività totalmente inutile e, quindi, assolutamente priva dei suddetti caratteri. La giurisprudenza contabile ha innanzitutto rilevato che il danno da disservizio si caratterizza per l’inosservanza dei doveri del pubblico dipendente che appare immediatamente ravvisabile in caso di violazione di norme penali e, quindi, in caso di illecito esercizio di pubbliche funzioni. Alla condotta penalmente rilevante deve accompagnarsi il mancato conseguimento delle utilità previste nella misura e qualità ordinariamente erogabili in base alla quantità delle risorse umane ed economiche investite(3). Ciò può consistere - in linea generale - nei maggiori e non giustificati costi, imputabili allo spreco di risorse economiche non utilizzate in base ai canoni - sopra menzionati - di efficienza, economicità e produttività, i quali, a seguito degli interventi legislativi in tema di attività amministrativa e di dirigenza pubblica, presiedono la conservazione e corretta gestione dei mezzi economici dell’azione amministrativa(4).
In sintesi, il danno da disservizio si realizza, in primo luogo per la mancata resa del servizio stesso. Infatti, la mancata attuazione dei fini istituzionali dell’amministrazione di appartenenza, in concomitanza con il difettoso adempimento di compiti, per i quali gli agenti ricevono una retribuzione nonché uno specifico addestramento, possono determinare un danno per mancato espletamento di un servizio sotto il profilo, già rappresentato, dei parametri della legalità, efficienza, efficacia, economicità, produttività(5). La mancata resa del sevizio configura di per sé un danno che si manifesta nei costi generali sopportati dalla pubblica amministrazione e nell’alterazione del rapporto sinallagmatico tra resa dell’attività lavorativa ed attribuzione dello stipendio e/o di altri emolumenti.
Il disservizio, in relazione ad attività amministrative consistenti nella attuazione di pubbliche funzioni, attiene - comunque - anche alla qualità del servizio e, pertanto, si configura ogni volta che venga espletato un servizio il cui “rendimento” appare privo delle sue caratteristiche essenziali di pubblico interesse. In sostanza, si avrebbe disservizio non solo in caso di mancata resa dello stesso, ma anche quando il servizio è posto in essere per finalità completamente (o parzialmente) estranee a quelle di pubblico interesse, normativamente predefinite, che costituiscono la ragion d’essere dell’attività dell’articolazione amministrativa preposta al loro conseguimento.
Le due ipotesi di disservizio sopra tratteggiate vengono ad essere accomunate dall’effetto economico determinato dall’evento lesivo ingiusto prodotto nella sfera patrimoniale del soggetto danneggiato. L’effetto lesivo, d’altra parte, deve essere opportunamente quantificato e rigorosamente provato perché si abbia una piena e inconfutabile responsabilità del pubblico dipendente che con il suo comportamento illecito ha determinato il danno ipotizzato. D’altra parte, appare evidente come nessuno può dubitare dell’esistenza di un danno per l’Amministrazione in caso di mancata prestazione dell’attività lavorativa, a seguito dell’alterato equilibrio del sinallagma a base del rapporto di servizio con l’Amministrazione: ad una mancata prestazione di servizio, corrisponde una controprestazione economica che non doveva essere corrisposta. A parte questa lampante ipotesi di danno, non può essere trascurato l’altro profilo di danno, connesso con il mancato conseguimento della dovuta qualità del servizio. Anche in questo caso non può dubitarsi dell’esistenza di analoghi, se non maggiori danni, in caso di prestazioni lavorative rese nell’ambito di esercizio distorto del servizio, cui non corrisponde la soddisfazione di alcuna finalità di pubblico interesse. Simili prestazioni, “qualitativamente non rispondenti” rese nelle predette condizioni, si inseriscono nel particolare modello organizzativo dell’amministrazione pubblica, incidendo negativamente sul generale funzionamento del servizio e sulla sua qualità, creando un indubbio disservizio. È proprio questo singolare aspetto che la sentenza in commento ha sviscerato nella sua parte motiva.

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(2) - In dottrina sul danno da disservizio: S. Gambardella, Riflessioni su alcune nuove figure di danno elaborate dalla giurisprudenza della Corte dei conti, in www. amcorteconti.it.
(3) - Cfr.: Corte conti, sez. giurisd. Piemonte, sent. 19 febbraio 1998, n. 83, in Riv. Corte conti, 1998, fasc. 3, 155 (caso riguardante alcuni militari della Guardia di finanza, i quali, nel corso di uva verifica tributaria, anziché perseguire l’interesse pubblico del recupero della presunta violazione, hanno posto in essere un’attività illecita di concussione). Vedi inoltre: Corte conti, sez. giurisd. Umbria, sent. 4 marzo 1998, n. 252, in Riv. Corte conti, 1998, fasc. 3, 187.
(4) - Cfr.: Corte conti, sez. II, sent. 10 aprile 2000, n. 125/A, in Riv. Corte conti, 2000, fasc. 2, 70; Corte conti, sez. giurisd., sent. 16 maggio 2000, n. 648, in Riv. Corte conti, 2000, fasc. 4, 51.
(5) - Cfr.: Corte conti, sez. giurisd. Umbria, sent. 31 luglio 2000, n. 424, in Rass. giur. umbra, 2000, 927.

3. Attività amministrativa inutile e danno da disservizio.

Nella fattispecie concreta esaminata dalla sezione giurisdizionale Piemonte della Corte dei conti sembrano sussistere tutti gli elementi che caratterizzano il danno da disservizio per l’esercizio distorto della pubblica funzione. In particolare, bisogna verificare la presenza di tutti gli elementi caratteristici della responsabilità amministrativa, cioè il dolo o la colpa grave dei pubblici dipendenti coinvolti, il loro comportamento illecito, il danno all’erario e il nesso di causalità tra evento lesivo e condotta.
In particolare, nella vicenda in questione è evidente il profilo doloso dell’illecito commesso dai soggetti coinvolti e il loro comportamento inosservante dei doveri d’ufficio che ha causato un’attività caratterizzata dal perseguimento di finalità estranee a quelle istituzionali di pubblico interesse. Quanto questa attività sia produttiva di danno è il problema principale che viene posto nella sentenza. In questo senso, appare evidente il dispendio di energie e risorse, con contestuale pregiudizio economico, scaturente dalla lunga e complessa procedura burocratica, caratterizzata non solo da un provvedimento di definitivo scarico del bene dell’amministrazione militare (falsamente dato per distrutto), provvedimento indubbiamente privo di causa, ma, anche oggettivamente aggravata dal compimento di atti amministrativi - adottati sul presupposto non veridico del danneggiamento sofferto dal predetto bene - risultati del tutto inutili.
In sostanza, l’attività di accertamento conseguente all’artificiosa inchiesta amministrativa, con conseguente nomina di un’apposita commissione e realizzazione di inutili atti amministrativi, ha concretizzato l’impegno di risorse umane ed economiche, sottratte alle reali esigenze del servizio istituzionale, le quali - quindi - non sono state correttamente perseguite e soddisfatte. La disutilità delle risorse impiegate per la realizzazione dell’azione amministrativa intrapresa e la conseguente responsabilità amministrativa - contabile a titolo di danno da disservizio sono certamente imputabili a chi ha determinato la necessità di un’inutile inchiesta amministrativa e a chi l’ha materialmente disposta, ben sapendo di aggravare l’azione amministrativa di una procedura complessa che non avrebbe dimostrato alcunché. In definitiva, è stato posto in essere un “servizio desostanziato”, vale a dire, privato dei suoi elementi caratteristici di pubblica utilità.
Ne deriva che, dal momento che attraverso simili atti e comunicazioni, la pubblica funzione è risultata esercitata per finalità non conformi a quelle che avrebbero dovuto essere perseguite, la relativa attività amministrativa posta in essere - che ha costituito il presupposto indefettibile di un dispendioso, lungo ed inutile iter amministrativo - non può essere imputata all’amministrazione militare, restando completamente a carico dei soggetti che materialmente l’hanno realizzata.
Ciò rende riconoscibile nella fattispecie, in quanto ravvisabile, il nesso causale fra le condotte di questi ultimi ed il danno provocato, un danno da disservizio ravvisabile non tanto nella mancata resa di un servizio, quanto nel mancato rendimento dello stesso, derivante da condotta tenuta con volontà dolosa, riconoscibile nella volontaria adesione degli interessati a porsi quali autori materiali di false relazioni. Allora, porre in essere dolosamente un’attività inutile configura certamente una violazione al generale principio dell’equilibrio fra prestazioni della pubblica amministrazione e quelle dei suoi dipendenti, con conseguente dispendio di risorse economiche.

Ten. Col. CC Fausto Bassetta




Responsabilità amministrativa - Indebita percezione retribuzione - Assenza prestazione lavorativa - Diserzione - Sussiste.

La percezione della retribuzione in assenza di una correlata prestazione lavorativa, che si è concretizzata per l’arbitraria assenza dal servizio di un militare (diserzione), costituisce una fattispecie di responsabilità amministrativa e obbliga l’interessato alla restituzione di quanto indebitamente ricevuto.

Corte conti, sez. giurisd. Veneto, sent. 25 maggio 2006, n. 526 (c.c. 22 febbraio 2006), Pres. Zambardi, Est. Ferrari

Si legge quanto appresso in sentenza:
“Con nota del 12.5.2004 l’Ufficio Maggiorità e Personale del Reggimento […] comunicava alla Procura regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto che al Cle Maggiore VSP B.A., assentatosi arbitrariamente dal servizio nei periodi 15.2.2002 - 31.3.2002 e 25.1.2003 - 30.4.2003, erano stati corrisposti emolumenti non dovuti pari a euro 5.079,95.
In ordine al primo periodo di assenza il B. veniva imputato presso il Tribunale Militare di Padova del reato di diserzione aggravata e condannato con sentenza ex art. 444 c.p.p. n. 123 del 27.11.2002 divenuta esecutiva il 18.1.2003. Dagli atti di giudizio risulta che al sig. B. durante l’arbitraria assenza dal servizio è stata corrisposta la somma di euro 1.287,53.
In ordine al secondo periodo di assenza,dalle risultanze di causa emerge che il sig. B., rientrato nei ruoli dell’Esercito in quanto vincitore del 10° corso per l’immissione nel ruolo dei volontari di truppa in servizio permanente, veniva nuovamente imputato presso il citato Tribunale Militare per  il  reato di diserzione aggravata e condannato con sentenza n. 34 del 22.4.2004 divenuta irrevocabile l’11.6.2004. Dagli atti di giudizio emerge che al B. durante l’arbitraria assenza dal servizio è stata corrisposta la somma di euro 3.792,92. Il comando Reggimento […] provvedeva ad inviare al convenuto vari atti di costituzione in mora (in data 10 luglio 2003, prot. 1/4203/630; in data 29.8.2003, prot. 1/5404/630) ai quali, tuttavia, l’interessato non  dava riscontro.
Ritenuto che dalla vicenda l’Amministrazione pubblica avesse subito un danno erariale certo e attuale di euro 5.079,95, la Procura Regionale formulava nei confronti del sig. B.A. l’invito a dedurre, ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 19 nel testo sostituito dall’art. 1, comma 3 bis, della legge n. 639/1996.
Dagli atti di giudizio si rileva che il convenuto non ha presentato deduzioni né ha chiesto di essere sentito personalmente dal Pubblico Ministero.
All’ udienza del 22 febbraio 2006, non costituito il convenuto, previa relazione del Magistrato relatore, il sostituto Procuratore Generale illustrava le ragioni e la pretesa della Procura confermando i contenuti e le richieste dell’atto di citazione. La causa  veniva, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

La fattispecie all’esame integra  tutti gli elementi della responsabilità amministrativa del convenuto, sussistendo sia un danno pubblico certo ed attuale, economicamente valutabile, sia un comportamento doloso osservato dal medesimo, legato da rapporto di servizio all’amministrazione della Difesa, e sia uno stretto nesso di causalità tra la condotta tenuta e l’evento dannoso. In particolare, il Collegio, in ordine alla sussistenza dei presupposti per far valere la responsabilità del B., attese le concordanti e numerose fonti di prova, ritiene provata l’esistenza delle condizioni necessarie per la configurabilità della responsabilità amministrativa, poiché:
1. l’aver percepito delle retribuzioni in assenza di una correlata prestazione lavorativa rappresenta un danno per l’Amministrazione Militare;
2. il convenuto, all’epoca dei fatti, era legato all’Amministrazione da un rapporto di servizio;
3. esiste un nesso di causalità tra il danno ed il comportamento del convenuto essendo il primo immediatamente conseguente alla condotta antigiuridica del B.;
4. sussiste nel caso di specie il dolo, attesa la volontarietà consapevole del comportamento produttivo di danno.
Nello specifico, rileva il Collegio che la tesi attorea in ordine al danno erariale relativo ai periodi di assenza ingiustificata considerati nel presente giudizio, trova sostegno negli elementi acquisiti nei richiamati processi penali conclusisi, come ricordato in parte narrativa, con sentenze di condanna, elementi che autonomamente valutati in questa sede, inducono a ritenere che la condotta del B. sia stata dolosamente preordinata alla sottrazione agli obblighi connessi al servizio militare ed alla percezione di indebiti compensi non correlati allo svolgimento di alcuna attività.
Di decisiva rilevanza appare,inoltre, che il convenuto, in nessuna sede e in nessuna fase né del processo penale né di quello contabile ha mai contestato l’entità del danno ed i suoi elementi costitutivi.
Ciò considerato, evidenzia, tuttavia, il Collegio che la causazione del danno è stata possibile anche per l’inefficiente organizzazione dell’amministrazione che, rilevata l’ingiustificata assenza del sig. B., avrebbe dovuto tempestivamente sospendere l’indebita attribuzione degli emolumenti al medesimo, circostanza che consente di ritenere plausibile l’esistenza, in aggiunta a quella del convenuto, di una responsabilità sussidiaria  addebitabile ad altri soggetti.  
Quanto alla quantificazione del danno, tenuto conto della richiesta della Procura e delle determinazioni risultanti dalla relazione del Comando Reggimento […] del 3.6.2005 contenente, in allegato, i prospetti  dimostrativi delle “competenze da recuperare al B.”, il Collegio ritiene che il pregiudizio sofferto dall’Amministrazione Militare possa quantificarsi sulla base degli importi degli emolumenti corrisposti al convenuto nei periodi in riferimento. Pertanto, in conformità alle risultanze della documentazione amministrativa ed ai prospetti riepilogativi elaborati dall’Amministrazione Militare, prodotti in atti e non contestati da parte convenuta, il danno addebitabile al B. viene quantificato nella complessiva somma di euro 5.079,95 di cui euro 1.287,53 quali emolumenti percepiti in relazione al periodo 15.2.2002 - 31.3.2002 ed euro 3.792,92 per emolumenti percepiti nel periodo 25.1.2003 – 30.4.2003.
Sulla base delle suesposte considerazioni, ritenuta l’esistenza di un danno erariale e la riferibilità dello stesso, sotto il profilo causale, al comportamento doloso dell’odierno convenuto,osserva il Collegio che non ricorrendo i presupposti per l’esercizio del potere riduttivo, il danno erariale imputabile alla condotta antigiuridica del B.  va complessivamente quantificato in euro 5.079,95 oltre rivalutazione monetaria secondo indici ISTAT dal 30.4.2003 alla data di deposito della sentenza, oltre ad interessi al tasso legale, dal deposito della presente al soddisfo.
Le spese di giudizio, secondo il criterio della soccombenza, sono poste a carico del convenuto nella misura determinata in dispositivo”.


Responsabilità contabile - Anticipazioni per svolgimento missioni - Maneggio di pubblico danaro - Qualifica di agente contabile - Sussiste.

Sotto la denominazione di agenti contabili dell’amministrazione si comprendono, tra gli altri, tutti coloro che hanno maneggio qualsiasi di pubblico danaro e tale deve essere considerato anche l’impiegato il quale riceva delle anticipazioni per lo svolgimento di missioni per conto dell’Amministrazione, atteso che il denaro ricevuto mantiene la propria natura pubblica sino alla liquidazione definitiva della missione medesima, natura che - peraltro - permane in modo irreversibile per quella quota di denaro che dovesse risultare definitivamente eccedente il dovuto a titolo di rimborso per la missione svolta e che deve essere tempestivamente riversata all’erario dall’agente che ne ha la detenzione.

Corte conti, sez. giurisd. Sicilia, sent. 2 ottobre 2006, n. 2771 (c.c. 20 giugno 2006), Pres. Topi, Est. Zingale.

Si legge quanto appresso in sentenza:
“Occorre, preliminarmente, precisare come la fattispecie sottoposta al giudizio di questa Corte debba essere correttamente inquadrata nell’ambito della responsabilità contabile, quella responsabilità, cioè, derivante dall’applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 178 e 194 del R.D. 23 maggio 1924, n.827.
Infatti sotto la denominazione di agenti contabili dell’amministrazione si comprendono, tra gli altri, tutti coloro che hanno maneggio qualsiasi di pubblico danaro, o sono consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato: tale deve essere considerato anche l’impiegato il quale riceva delle anticipazioni per lo svolgimento di missioni per conto dell’Amministrazione, atteso che il denaro ricevuto mantiene la propria natura pubblica sino alla liquidazione definitiva della missione medesima, natura che peraltro permane in modo irreversibile per quella quota di denaro che dovesse risultare definitivamente eccedente il dovuto a titolo di rimborso per la missione svolta e che deve essere tempestivamente riversata all’erario dall’agente che ne ha la detenzione.
Le mancanze o diminuzione di denaro non sono ammesse a discarico degli agenti contabili se essi non esibiscono le giustificazioni stabilite nei regolamenti dei rispettivi servizi, e non comprovano che ad essi non sia imputabile il danno, né per negligenza, né per indugio frapposto nel richiedere i provvedimenti necessari per la conservazione del danaro avuto in consegna.
Nel giudizio di responsabilità contabile connesso a detenzione di somme ricevute da un soggetto per lo svolgimento di compiti di ufficio, quindi, provati dal P.M. i fatti costitutivi della responsabilità contabile, quali il rapporto di servizio, l’obbligazione di restituzione e l’inadempimento della prestazione (Corte dei Conti, Sez. I, 17/01/1981, n.5), incombe al contabile l’onere di provare un legittimo esito delle somme ricevute e l’obbligo di restituire, in mancanza di tale prova, le somme non discaricate a seguito dell’approvazione del rendiconto di spesa (Corte dei Conti Sicilia, Sez. giurisdiz., 28/11/2000, n.159)”.