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La nuova legge sull'azione amministrativa tra esigenze di speditezza e partecipazione

Alberto De Roberto
1. Saluto

Ringrazio molto il Generale Gottardo, ringrazio il Comandante dellaScuola e ringrazio pure tutti gli Amici che hanno voluto essere presenti a questamia conversazione: una conversazione che svolgo con particolare commozione,perché segna il mio ritorno alla Scuola Ufficiali Carabinieri dopo più di quarant’anni. Ho avuto, infatti, la ventura di essere docente della Scuola - negli anniverdi della mia vita - ai tempi in cui la Scuola aveva sede in via Garibaldi.Sono ancora di fronte a me le figure, solo in apparenza severe, dei duecomandanti della Scuola di allora: il Col. Verri e il suo successore Col. Marasco.Insegnavo, in quei tempi lontani (ero ancora magistrato ordinario), dirittopenale (e perciò una materia molto diversa da quella che è diventata poi la disciplinadella mia vita anche professionale: il diritto amministrativo).Gli ufficiali dei carabinieri indossavano ancora la divisa kaki e fui, anzi,spettatore del cambio di uniforme con il ritorno alla divisa nera voluta dalComandante Generale di allora, mi pare il Gen. De Lorenzo.

2. La legge n. 241 del 1990 e le modifiche e integrazioni di cui alle leggi n. 15e n. 80 del 2005: nuove norme sul provvedimento in tema di inerziaamministrativa

Il tema che dovrei trattare in questa sede è un argomento di diritto amministrativodi grande attualità. È un tema sul quale ho avuto già occasione diintrattenermi (alla presenza di numerosi alti ufficiali pure presenti in questasala) in un precedente incontro alla Scuola Interforze nel gennaio 2005. È passatoquasi un anno da allora ed ho avuto occasione di ritornare sul tema e diriflettere su di esso un po’ meglio.L’argomento sul quale vorrei trattenermi è costituito dalla valutazione ditalune innovazioni che si sono innestate sul tronco della vecchia legge n. 241 del1990 sia modificando la precedente disciplina dettata dalla citata legge, siaespandendo l’assetto della originaria normativa (oggi denominata “legge generalesull’azione amministrativa”). Non è possibile offrire una esposizione ordinatae completa in una materia intricatissima e di ampia estensione.Mi permetterei di richiamare la vostra cortese attenzione solo in relazionea due aspetti, entrambi di notevole rilievo, sui quali incide la nuova disciplina:le nuove norme dettate in tema di provvedimento e le disposizioni - anch’essedi carattere innovativo - con le quali si tenta di superare l’inadempienza amministrativa(disciplina relativa al silenzio e dintorni).

3. Le nuove norme in tema di provvedimento: conversione di atti a paternitàplurima in determinazione di una sola autorità

Prendo le mosse dalla considerazione della norma concernente gli atti apaternità plurima (atti complessi, atti collettivi, etc.). La disposizione ora in esame (art. 14, secondo comma, nuova versione)mira a conseguire, anzitutto, ai fini della emanazione degli atti anzidetti l’idemsentire di tutte le autorità interessate.Se il consenso unanime non è ottenuto, può essere indetta una conferenzadei servizi tentandosi, nell’ambito di essa, in un franco confronto, di superarele divergenze tra le autorità interessate.Se, nonostante gli sforzi, non riesce ad ottenersi che tutte le autorità convenganosul contenuto del provvedimento, l’autorità proponente viene investitadi una potestas decidendi unilaterale: si affida ad essa, infatti, di adottare ilprovvedimento restando così degradati gli interessi primari, già intestati ad altreautorità, ad interessi secondari affidati, per la loro gestione all’autorità proponente,portatrice - si noti - di regola, di un interesse primario antagonista deglialtri interessi contermini.Questo regime, peraltro - è bene sottolinearlo ai fini della individuazionedell’area di operatività della competenza monista della autorità proponente - nontrova più applicazione quando le autorità dissenzienti non fanno parte dello stessoplesso istituzionale (si pensi ad atti a paternità congiunta dello Stato, delleregioni o delle istituzioni di autonomia) e nella ipotesi in cui gli interessi facenticapo alle varie autorità risultino di diverso rango (si pensi alla tutela riservata agliinteressi, di maggior livello, di carattere ambientale, concernenti la salute, etc.).

4. Segue: norme in tema di provvedimento

L’esecutorietàNuove regole generali risultano dettate in tema di provvedimento amministrativo.Si esamina, per prima, la disciplina della esecutorietà (un istituto che ottieneper la prima volta una generale disciplina a livello di normativa scritta). L’esecutorietà - com’è incontroverso - si concreta nel riconoscimentoall’amministrazione pubblica (istituzione dotata di poteri autoritativi) dellapotestà di assicurare, avvalendosi del suo apparato (e, perciò, senza l’interventodel giudice), la realizzazione in executivis degli obblighi non spontaneamentesoddisfatti dai soggetti tenuti all’adempimento degli stessi.Si è, però, in presenza nella nuova legge di una disciplina, per molti aspetti,ancora incompleta.Regole in tema di esecutorietà risultano dettate dalla legge (art. 21 terlegge n. 241/1990 nuova versione) solo per i crediti patrimoniali dalla amministrazionee per le pretese pubblicistiche di quest’ultima aventi ad oggettol’adempimento di obblighi di dare o fare fungibili.Per quanto attiene agli obblighi che si correlano a pretese patrimoniali lalegge n. 15 del 2005 richiama le norme della procedura esattoriale (operantinell’ordinamento da quasi un secolo: la legge esattoriale è del 1910). Per conseguire l’adempimento degli obblighi di dare o di fare fungibili è prevista,invece, una procedura (anch’essa da tempo conosciuta dall’ordinamento)che, pur conducendo al soddisfacimento in forma specifica dell’amministrazione,non comporta l’effettuazione di interventi coercitivi sul privato inadempiente. Si affida, infatti, in tale procedimento, ad un terzo l’incarico di adempierel’obbligazione non soddisfatta in nome e a spese dell’inadempiente (agendosi,poi, con la procedura esattoriale per la realizzazione dei crediti vantati dall’amministrazionein conseguenza della esecuzione affidata al terzo).Nessuna disposizione risulta, invece, dettata dalla normativa in relazioneall’esecuzione di atti amministrativi che richiedono, per venire realizzati, l’impiegodella forza e, perciò, interventi esecutivi invasivi, di regola, della sfera deldestinatario (si pensi ad interventi nella proprietà privata per demolire quantoè stato abusivamente realizzato; per conseguire il rilascio o la consegna di beniillegittimamente detenuti, etc.).Per stabilire i poteri di cui dispone l’amministrazione, in questo caso,occorre far riferimento anche a norme e principi del diritto penale e, in primoluogo, alla disposizione che legittima la utilizzazione della forza per vincere laviolenza o la resistenza opposta all’autorità (art. 53 c.p.).

5. Segue provvedimento. Atti recettizi ed efficacia del provvedimento

In tema di efficacia del provvedimento si lasciano cogliere novità rilevanti.Giova premettere che sono qualificati, nel lessico corrente, atti recettizi ledeterminazioni la cui efficacia è condizionata alla conoscenza (reale o legale)dell’atto stesso da parte del destinatario.Tale categoria di atti è stata, fino ad oggi, identificata in quella dei provvedimentiche sono fonte di obblighi di condotta per il destinatario essendosi ritenutoche non è possibile ipotizzare la soggezione di un soggetto all’obbligo ditenere una certa condotta senza conoscersi i contenuti dell’obbligo che dovràessere assolto.La novità della disciplina del 2005 è nel fatto che la conoscenza (reale ofittizia) viene prescritta anche per ulteriori categorie di atti (con espansione,così, dell’area degli atti recettizi).La recettività - dalla quale continua a dipendere l’efficacia del provvedimento- viene estesa, infatti, a tutti gli atti che producono incidenze pregiudizievolisui loro destinatari e, perciò, non soltanto (come fino ad oggi ritenuto) agli attiche sono fonte di obblighi di condotta per i destinatari stessi (art. 21 bis).La ragion d’essere della nuova disciplina è probabilmente quella di evitareche il destinatario venga a trovarsi di fronte al “fatto compiuto” (e, perciò, aglieffetti dispiegati per forza propria dal provvedimento) senza avere avuto la possibilità- proprio perché non conosce l’atto e i suoi contenuti - di invocare unatempestiva tutela anche cautelare.Se l’atto abbia destinatari determinati la notifica sembra costituire il mezzopiù idoneo per assicurare la conoscenza della determinazione amministrativasalvo si disponga, naturalmente, della prova della “piena conoscenza” conseguitadal destinatario.Se del destinatario non risulti noto l’indirizzo, si farà luogo - come diceespressamente la legge - alla notifica dell’atto secondo le modalità previste perle persone irreperibili.Problemi più seri si pongono per la conoscenza di atti che abbiano unapluralità di destinatari, se non risultino previste procedure di conoscenza legale(ad esempio la pubblicazione su fogli e giornali). Il meccanismo previsto al riguardo dalla normativa del 2005 lascia alquantoperplessi: l’utilizzazione, di volta in volta, di “mezzi idonei”, per la divulgazionedi tali provvedimenti, non garantisce, infatti, una forma di pubblicità legalealla quale possa riconnettersi una presunzione iuris et de iure di conoscenza.

6. Segue provvedimento. La nullità

La nuova disciplina offre, per la prima volta, nel diritto pubblico un quadrogenerale delle invalidità del provvedimento: apposite proposizioni risultanodettate per quanto concerne la nullità, l’annullabilità, l’illegittimità non invalidante,etc.Fino ad oggi la nullità nel diritto pubblico ha trovato la sua disciplina nelleregole codicistiche del diritto civile in quanto applicabili.La nuova disciplina viene ad offrire, invece, un nuovo assetto alla nullitàpubblicistica enunciando, espressamente, le fattispecie che danno vita alla dettapatologia (la più grave tra quelle inerenti al provvedimento).La nuova legge riconnette il trattamento della nullità ad una pluralità difattispecie (art. 21 septies).Sembra, anzitutto, che il legislatore, con il congiunto riferimento ai vizi diincompetenza assoluta del provvedimento (“difetto assoluto di attribuzione”) ea quello, più ambiguo - almeno per il diritto amministrativo - della carenza di“elementi essenziali” dell’atto (quali gli elementi essenziali dell’atto amministrativo?),si proponga di far riferimento a macropatologie del provvedimento produttivedi vulnera di particolari dimensioni e, perciò, a lesioni di valori e interessipubblicistici di rilevante spessore.Proprio per la difficoltà di pervenire ad una puntuale identificazione dellespecifiche figure di nullità nel diritto amministrativo la legge n. 15 del 2005 haconferito alle singole leggi il compito di stabilire - dove più incerti sono i confinitra nullità e annullabilità - se la violazione consumata dai provvedimenticomporti l’una o l’altro di tali trattamenti.Si impone, tuttavia, nelle ipotesi in cui la nullità è da ricondurre ad unaspecifica previsione legislativa l’impiego di qualche cautela interpretativa. Resta, infatti, la difficoltà di stabilire - con riferimento, almeno, alle ipotesi ereditatedal precedente ordinamento - se alle norme in cui si parla di “nullità” debbaattribuirsi un significato strettamente aderente al lessico utilizzato o debba,invece, ritenersi - così come in molte ipotesi si è in passato ritenuto - che la dettaformula intenda far riferimento, pur se con improprio linguaggio, ad un ipotesidi annullabilità.Un’ultima ipotesi di nullità richiede uno specifico chiarimento.Si allude alla fattispecie prevista dallo stesso art. 21 septies, della legge n.241 del 1990, che trasferisce, in linguaggio scritto, una regola pretoria che nascea Palazzo Spada per consentire l’avvio o la prosecuzione del giudizio di ottemperanzaanche in presenza di atti amministrativi adottati prima dell’inizio o nelcorso di tale giudizio in violazione o elusione del giudicato.È solo, invero, con la previsione del regime della nullità anziché di quello tradizionaledella annullabilità per gli atti contrassegnati dai vizi anzidetti che si consentedi avviare e proseguire il processo di ottemperanza (un processo che presupponel’inadempienza) considerandosi tamquam non essent gli atti adottati in violazioneo elusione del giudicato (e, perciò, ancora persistente l’inadempienza).

7. Segue provvedimento. Annullabilità e vizi

Nulla di nuovo in tema di annullabilità dell’atto amministrativo: la nuovanormativa (art. 21 octies) ripete, infatti - pur se in una diversa successione lessicale- gli stessi vizi che hanno sempre condotto a ravvisare, sin da tempi remoti,l’annullabilità del provvedimento,“violazione di legge, eccesso di potere,incompetenza” (di talune questioni relative alla tutela dell’affidamento nell’ipotesidi annullamento in via di autotutela si parlerà più avanti: par.11).Incide riduttivamente sull’area dell’annullabilità la disposizione del secondocomma dell’articolo 21 octies nella quale si configurano come vizi non invalidantidue fattispecie sottoposte in passato al regime dell’annullabilità:a) La prima fattispecie nega la produzione di effetti invalidanti ai vizi diprocedimento e di forma consumati in occasione della emanazione di atti vincolatinell’an e nei contenuti (ad es. mancato avviso di avvio della procedura) quando non sia in discussione la sussistenza dei presupposti tutti richiesti dallalegge. È evidente, infatti, che la nuova determinazione, da adottare dopo l’annullamentodell’atto, non potrebbe che condurre all’adozione di una nuovadeterminazione ripetitiva di quella precedente che è stata rimossa per vizi diprocedimento e di forma (con inutile dispendio di tempo e di energie). Non siragionava, peraltro, allo stesso modo fino a ieri: era diffusa, infatti, la convinzioneche il giudice fosse tenuto ad annullare, anche in tali ipotesi, il provvedimentoin quanto non era dato prevedere, nel momento della pronuncia, i futuricomportamenti (in ipotesi anche illegittimi) che l’autorità amministrativa, insede di riproduzione dell’atto, avrebbe potuto tenere.b) Come seconda ipotesi di illegittimità non invalidante si prevede il casodi mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento (e conseguente assenzanell’ambito della procedura delle parti che avrebbero avuto titolo a intervenirvi)qualora l’amministrazione, costituitasi in giudizio, “offra la prova” che la determinazioneamministrativa, questa volta discrezionale, non avrebbe potuto esserediversa da quella che, senza partecipazione, è stata in concreto adottata.La soluzione legislativa suscita qualche perplessità: la partecipazione vale aconsentire agli interessi che restano coinvolti di emergere e di confrontarsi con l’interessepubblico che fa capo all’autorità amministrativa competente a provvedere.Difficile dare per scontato che il contenuto di un certo atto sarebbe stato ilmedesimo anche nell’assenza della partecipazione del privato al procedimento (lasede nella quale il privato avrebbe potuto manifestare la sua posizione antagonista).

8. Segue provvedimento. La revoca

Un’esplicita disciplina risulta dettata per la revoca del provvedimento (art.21 quinquies).Si consente dalla nuova norma la revoca dell’atto in caso di mutamentodella situazione di fatto tenuta presente in occasione dell’emanazione del provvedimentoo, pur nell’assenza di qualunque variazione fattuale, quando l’amministrazione,sulla base di una diversa valutazione dell’interesse pubblico, ritengadi dover revocare il provvedimento. La revoca determina ex nunc la cessazione di efficacia dell’atto revocato el’imporsi di una nuova disciplina (talora anche il ripristino di quella preesistenteall’emanazione dell’atto revocato se alla revoca non si accompagni la sostituzionedell’atto precedente con un nuovo provvedimento).

9. La reazione avverso l’inerzia: il silenzio-assenso

Ulteriori tratti innovativi della disciplina riguardano tre istituti accomunatidall’obiettivo di contrastare l’inerzia amministrativa: intende farsi riferimento- per usare un vocabolario antico non sempre aderente, oggi, ai contenutidella nuova disciplina - al silenzio-assenso, al silenzio-rifiuto e alla cosiddettad.i.a. (denuncia di inizio di attività).Il dato nuovo che contrassegna il silenzio-assenso (l’istituto sul quale va fermata,a questo punto, l’attenzione) è il suo manifestarsi, nella disciplina di cui alla normativadel 2005, quale istituto caratterizzato da un generale campo di operatività.Salvo le precisazioni in senso restrittivo delle quali si farà più avanti cenno,in ogni ipotesi nella quale venga avanzata dal privato una istanza mirante a conseguireun risultato vantaggioso previsto dalla normativa si ipotizza sopraggiunto,se l’Amministrazione non adotti una formale determinazione entro il termineprevisto per la pronuncia, una determinazione di carattere favorevole che sipone come immagine speculare della richiesta avanzata dall’interessato. La determinazione che prende vita nell’ordinamento non esclude, però,successivi interventi dell’autorità amministrativa nella esplicazione di poteri diautotutela a garanzia sia della legittimità sia della opportunità e convenienza dell’assetto(assetto che solo, per fictio iuris, risulta riferito alla autorità pubblica). All’amministrazione è accordata, così, la possibilità di porre rimedio, conatti di autotutela, a silenzi-assenso che abbiano condotto all’innesto nell’ordinamentodi provvedimenti che risultino illegittimi o sconvenienti. Più delicato discorso è, naturalmente, quello di stabilire, ai fini dell’annullamentod’ufficio, se anche a vizi procedimentali possa attribuirsi rilievo: e ciòper il fatto che il silenzio-assenso è una finzione di provvedimento destinata aprender vita al di fuori di qualunque sequenza procedurale. Non è questa la sede per tentare approfondimenti.Non si nutrono, comunque, incertezze nel ritenere che la mancata giustificazionedegli obiettivi perseguiti nella domanda dell’interessato sia destinata aconvertirsi in un vizio di motivazione suscettibile di inficiare l’atto fittizio. Si è,invece, altrettanto certi della non deducibilità di vizi relativi al procedimento,non risultando prescritti per la formazione del silenzio assenso (atto fittizio)adempimenti procedimentali.Anche la revoca o la modifica del silenzio-assenso per ragioni di opportunitàe di convenienza sono consentite (vedi il richiamo della norma in tema disilenzio-assenso anche all’art. 21 quinquies della legge).Ovviamente, in questo caso, traendo origine il vizio di merito dall’istanzadel privato, convertita ex lege in atto amministrativo, non vi sarà spazio per latutela di affidamenti, non essendo concepibili affidamenti in relazione ad assettiriconducibili alla volontà del privato che ha predisposto l’assetto.Nonostante la illimitata estensione del campo di azione dell’istituto delsilenzio-assenso l’ordinamento non ha mancato di identificare ipotesi nellequali - pur in presenza di procedure ad istanza di parte rivolte a conseguire effettifavorevoli - il silenzio-assenso è da ritenere inoperante.Si tratta dei seguenti casi:a) ipotesi nelle quali la normativa comunitaria (non quella interna) richiedel’adozione di un formale provvedimento conclusivo della procedura;b) settori “sensibili” nei quali l’ordinamento vuole la presenza di una determinazioneformale che concluda il procedimento (materie afferenti al patrimonioculturale e paesaggistico, all’ambiente, alla difesa nazionale, alla pubblicasicurezza, alla immigrazione, alla salute pubblica e alla pubblica incolumità);c) ipotesi nelle quali il legislatore, pur ipotizzando la presenza di atti fittizi,attribuisce un significato di segno diverso alla inerzia amministrativa: si pensial silenzio-rigetto in relazione alla mancata pronuncia sui ricorsi amministrativiavverso atti non definitivi, etc.;d) specifiche fattispecie con le quali, in area di competenza statale, i regolamentigovernativi adottati ai sensi dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988 sancisconola inoperatività del regime del silenzio-assenso.Evidenti i dubbi di legittimità costituzionale in relazione a questa ultima fattispecie: si ipotizza in campi disciplinati a livello legislativo (la generale operativitàdel silenzio-assenso è sancita dalla legge) l’intervento di fonti secondariechiamate a sottrarre specifiche fattispecie da tale area, senza enunciazione di criterie principi generali rivolti a guidare la fonte regolamentare nella operazionedi scorporo (v. art. 17 legge n. 88 del 1990).

10. Segue: il c.d. silenzio-rifiuto

Le novità che concernono il silenzio-rifiuto (un istituto al quale sarà difficileconservare l’antico nomen) sono almeno di tre ordini:a) anzitutto, sul piano dell’estensione dell’istituto: emerge chiaramenteche, dopo le modifiche di cui alla legge n. 80 del 2005, assai più circoscrittorisulta oggi l’ambito di operatività del silenzio-rifiuto. Le reazioni alle inadempienzefondate sull’intervento del giudice amministrativo risultano, infatti,significatamente circoscritte in conseguenza della emersione di ampie aree checadono, oggi, sotto il dominio del silenzio-assenso e della liberalizzazione propriadel regime della d.i.a (di cui appresso si dirà);b) un secondo profilo di novità è, sul piano sostantivo, nel fatto che l’inadempienza(pubblicistica) della pubblica amministrazione si realizza - dopo lamodifica di cui alla legge n. 15 del 2005 - automaticamente alla scadenza deltermine previsto dalle singole fattispecie, senza che risulti più richiesta la diffidadell’interessato (una diffida dalla quale si faceva dipendere in precedenzal’inadempienza dell’autorità amministrativa);c) sul piano processuale, poi, il silenzio-rifiuto non è più costruito - comeè avvenuto in passato - come atto fittizio (immotivato) di reiezione dell’istanza(o, in alternativa, come rifiuto di esplicazione della competenza a pronunciaresulla domanda proposta).Il silenzio-rifiuto è configurato, invece, come processo chiamato ad offrireall’interessato l’accertamento dell’inadempienza dell’obbligo di pronunciaredell’Amministrazione e la realizzazione, anche in via coattiva - ove occorra -della relativa pretesa attraverso l’intervento di un commissario (realizzandosiuna speciale saldatura tra fase di cognizione e di ottemperanza). Naturalmente il venir meno del modulo impugnatorio con l’attribuzioneal silenzio-rifiuto dei caratteri di processo di reazione contro l’inadempienzaaffranca questa procedura dai limiti temporali previsti, a pena di decadenza, perl’esplicazione della reazione amministrativa (si introduce, peraltro, il vincolo diavviare il processo di reazione all’inadempienza entro un anno dalla inadempienza).Suscita qualche problema interpretativo la nuova norma del 2005 (art. 2d.l. n. 35 come convertito dalla legge n. 80 del 2005) che attribuisce al giudiceamministrativo la possibilità di “conoscere della fondatezza dell’istanza”.Sembra che questa facoltà (non obbligo immancabile) vada riconosciuta soltantoin quelle ipotesi nelle quali la inerzia amministrativa si riferisce a fattispecievincolate nelle quali facciano difetto momenti di discrezionalità amministrativa:difficile, infatti, concepire il coinvolgimento del giudice di legittimità nella gestionedi una discrezionalità amministrativa non ancora esercitata dall’autorità amministrativa.(Se persiste anche dopo la sentenza la inadempienza dell’amministrazionea pronunciare in aree discrezionali, ogni potestà amministrativa sarà gestitadal commissario la cui nomina è, nel giudizio di silenzio-rifiuto, consentita anchenel quadro della stessa sentenza che conclude la fase di cognizione).

11. Segue: la dichiarazione di inizio di attività (D.I.A.)

La dichiarazione di inizio di attività (d.i.a.) è rivolta ad identificare le fattispeciein passato sottoposte al regime di licenze, di permessi, di autorizzazionie (dopo la legge n. 80 del 2005) anche di “concessioni non costitutive” e ad attidi iscrizione in albi per lo svolgimento di attività commerciali, artigianali, ecc.Ove il rilascio degli atti anzidetti richieda l’accertamento, da parte dell’amministrazione,solo del possesso di requisiti vincolanti voluti dalla normativa (dielementare rilevazione) e della conformità dell’attività che il privato è sul puntodi intraprendere a sovraordinati paradigmi (o a progetti predisposti sempre dall’interessatoin aderenza ai paradigmi predetti), il privato potrà avviare, senz’altro,la propria attività senza richiedere a conseguire gli atti autorizzativi in precedenzaprescritti. Il passaggio al nuovo regime della liberalizzazione non fa venir meno,peraltro, l’interesse pubblico che aleggia nella materia e, perciò, la operatività dicongegni pubblicistici rivolti a verificare se i presupposti richiesti sussistanoveramente e se l’attività dell’interessato viene svolgendosi in conformità delparadigma o del progetto eventualmente richiesti.L’ordinamento, peraltro, pur in presenza di tutti i requisiti avanti menzionati(requisiti e condizioni prestabiliti ex lege ; paradigma di riferimento, etc.)non consente l’operatività della nuova disciplina e impone, invece, il conseguimentodell’atto formale (e la reazione in sede giurisdizionale nella via del silenzio-rifiuto) se il provvedimento non venga rilasciato nelle ipotesi di attivitàamministrative che incidano in settori “strategici” nei quali sono in campo interessidi maggior rango (si tratta, sostanzialmente, degli stessi settori sensibili neiquali la legge nega operatività al silenzio-assenso).La rilevanza degli interessi in campo per l’Amministrazione abilita quest’ultima- nei primi trenta giorni decorrenti dalla ricezione della denuncia diinizio di attività del privato (l’intervento che conferisce il nomen iuris all’istituto) -a verificare se, effettivamente, ricorrono i requisiti e i presupposti dichiarati, seil progetto in cui viene rappresentata l’attività aderisca, o no, al sovraordinatoparadigma, etc.Decorso tale periodo, durante il quale al privato non è consentito di esplicareancora l’attività progettata, l’amministrazione potrà procedere, nei successivitrenta giorni, anche a verifiche sull’attività in corso di svolgimento al fine distabilire se la detta attività si sviluppa in presenza dei presupposti e secondo lelinee del paradigma di riferimento e del progetto, disponendosi eventuali misureinterdittive della prosecuzione dell’intervento se dovessero ritenersi insussistentii presupposti o l’attività in corso si manifestasse divergente dal paradigmao dal progetto.Non agevole la decifrazione di una norma della quale non vi era traccianella precedente disciplina (l’art. 19 della antica legge n. 241 del 1990 e successivemodificazioni).Si stabilisce, nella nuova disposizione, che è “fatto salvo il potere dell’amministrazionecompetente di assumere determinazioni in via di autotutela aisensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies”. Il richiamo all’art. 21 nonies potrebbe indurre a supporre che, passati sessantagiorni (i primi trenta giorni nei quali l’attività non è ancora consentita, i secondinei quali si procede ad eventuali accertamenti anche sull’attività in itinere),prende vita ex lege un vero e proprio atto fittizio di assenso, immagine fedeledella denuncia di inizio di attività (e dei relativi progetti prodotti): con necessità,perciò, di un intervento di autotutela dell’amministrazione in relazioneall’atto fittizio se si vuole far luogo ad interventi di carattere repressivo dell’attivitàdell’interessato ove conforme alla denuncia e al progetto (illegittimi) a suotempo avanzati.Meno comprensibile il richiamo ai poteri di revoca di ufficio.Interventi revocatori mal si conciliano con i caratteri di una fattispecie -come quella qui in esame - nella quale i poteri discrezionali dell’Amministrazionesono assenti o di basso tasso o di carattere solo tecnico.


(*) - Conferenza tenuta alla Scuola Ufficiali Carabinieri il 28 novembre 2005.
(**) - Presidente del Consiglio di Stato.