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La Costituzione per l'Europa

Maurizio Delli Santi

1. Premessa

Non si può nascondere che il dibattito sul processo di integrazione europea sia oggi condizionato dalle mancate ratifiche del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Mentre si vorrebbero porre in agenda altri obiettivi per l’allargamento, l’Europa è invece paralizzata dall’insufficiente grado di approfondimento dei meccanismi decisionali delle sue istituzioni. Lo scenario che si prospetta, secondo molti osservatori, è quello di un’Unione sempre più a geometria variabile, in cui solo per gruppi di Stati si procederà ad autonome determinazioni su singole politiche d’intervento. Le conseguenze di tale previsione sono intuitive. Da un lato saranno acuiti gli aspetti critici della crescente eterogeneità rispetto all’ingresso dei nuovi Stati membri: si pensi alla diversità di vedute che dovranno registrarsi tra Paesi grandi e piccoli e, ad esempio, in tema di fondi europei tra i Paesi principali contribuenti e quelli beneficiari. Dall’altro lato, l’indeterminatezza di un quadro politico-istituzionale di riferimento ripropone il problema della carenza di legittimità: il consenso nei confronti delle istituzioni europee non è unanime, come è dimostrato anche dalla scarsa partecipazione alle elezioni europee e, alle già denunciate complessità e scarsa trasparenza del processo decisionale, si aggiungeranno gli elementi di incertezza dell’attuale fase di stallo. Non deve perciò sorprendere che si pongano ancora in discussione i temi del controllo democratico e della legittimità dell’Unione. Per tali ragioni la gravità della crisi derivata dalle mancate ratifiche - in particolare di Francia e Olanda, considerati tra gli Stati fondatori - non può essere sottaciuta. Il problema è da considerarsi anche in una chiave di lettura essenzialmente realista, al di là di ogni proclama sul fallimento dell’idea costituente dell’Europa. Si tratta di avere contezza degli aspetti più concreti del funzionamento delle istituzioni europee e delle esigenze di semplificazione cui il Trattato sulla Costituzione avrebbe fornito delle risposte compiute rispetto alla nuova Europa allargata a 25 Paesi. Da qui la necessità di una rinnovata riflessione sui contenuti della Costituzione, l’intendimento di non enfatizzare la battuta d’arresto inferta dalle consultazioni francesi e olandesi, e la linea politica dei sostenitori del trattato di proseguire comunque nelle procedure di ratifica degli altri Paesi. In proposito, è stato ricordato che nella storia del processo di integrazione europea non sono mancati altri momenti difficili: nel 1954 l’Assemblea nazionale francese votò contro la ratifica della Comunità Europea di Difesa, ma il 1° giugno 1955 ebbe luogo lo storico incontro di Messina che portò ai Trattati istitutivi della CEE e dell’EURATOM del 1957. Nel 1965, ancora la Francia si oppose al progetto di un bilancio autonomo della Comunità e all’ampliamento dei poteri del Parlamento europeo, attuando la politica della «sedia vuota» in seno al Consiglio della Comunità; ma già due anni dopo il processo di integrazione doveva portare nel 1967 alla firma del Trattato sulla fusione degli esecutivi delle tre Comunità (CEE, CECA, EURATOM) e alle domande di adesione di Danimarca, Gran Bretagna, Irlanda e Norvegia. Persino i pronunciamenti negativi delle consultazioni referendarie della Danimarca al Trattato di Maastricht del 1992 e dell’Irlanda al Trattato di Nizza del 2001 non hanno bloccato la ratifica dei due trattati. Si deve quindi sottolineare che tutti i Governi hanno sottoscritto a Roma il Trattato costituzionale, assumendo perciò un obbligo politico, giuridico e morale rispetto ai suoi contenuti, che li vincola ad adoperarsi per renderne possibile l’entrata in vigore. In tale quadro, lo scopo della presente analisi è quello di ripercorrere le tracce salienti che hanno portato al trattato per la costituzione e di delineare i possibili elementi che debbono far ritenere attuali e necessarie le novità del documento, anche rispetto a qualunque rallentamento nel processo delle ratifiche. In particolare, appare opportuno suggerire alcune riflessioni sugli aspetti che a nostro avviso sono più direttamente identificativi delle possibili linee evolutive dell’Europa: il quadro costituente nel suo assieme, il sistema dei diritti, lo spazio di libertà, sicurezza, e giustizia, la politica estera e di sicurezza comune. Una riflessione è poi utile sul dibattito sorto attorno all’interrogativo “trattato o costituzione?”, per tracciare conclusivamente un bilancio sui contenuti del documento che potranno ritenersi realmente significativi per i suoi destinatari: i cittadini della futura Europa.

2. Alle origini della Costituzione europea

Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004, è stato adottato dai venticinque Capi di Stato o di Governo riuniti a Bruxelles il 17 e il 18 giugno 2004, sulla base di un primo progetto presentato al Consiglio europeo di Salonicco il 20 giugno 2003 dalla Convenzione europea, un organismo variamente rappresentativo di diverse componenti su cui è opportuno soffermarsi(1). Dopo il Trattato di Maastricht, le Conferenze intergovernative che avevano portato alla firma dei Trattati di Amsterdam del 1997 e di Nizza del 2001 avevano iniziato a manifestare una volontà politica più debole e diverse questioni istituzionali erano rimaste irrisolte; tra queste figuravano il problema del funzionamento dell’Unione a venticinque e della rappresentatività degli Stati e dei popoli per garantire la legittimità delle Istituzioni europee. Sebbene la Dichiarazione n. 23 allegata al Trattato di Nizza del febbraio 2001 (Dichiarazione relativa al futuro dell’Unione) formulasse già alcune previsioni per un dibattito più ampio e approfondito sull’avvenire dell’Unione come suggerito dal Consiglio Europeo di Nizza, è il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 che decide di convocare una Convenzione sull’avvenire dell’Europa, inserendo all’Allegato 1 delle sue conclusioni la Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione Europea. Il “metodo” della Convenzione era stato già collaudato per il varo della Carta di diritti fondamentali, solennemente proclamata in occasione del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000. Era stata presieduta dall’ex Presidente della repubblica tedesca Roman Herzog, ex giudice della Corte costituzionale di Karlsruhe e professore di diritto costituzionale, mentre i suoi componenti si dividevano tra Rappresentanti dei governi, dei Parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione. L’organismo aveva preceduto la Conferenza intergovernativa dei Capi di Stato e di Governo che avrebbe esercitato il concreto potere decisionale di proclamare il documento, ma di fatto esso si era posto come elemento di novità di assoluto rilievo. Come è stato osservato(2), in passato i testi che giungevano alla Conferenza intergovernativa scaturivano da negoziati fra le burocrazie nazionali, con un forte deficit di trasparenza, anche in ragione della circostanza che spesso le decisioni arrivavano su testi sconosciuti all’esterno ed emendati solo nelle ore finali delle riunioni conclusive dei Capi di Stato e di Governo. La Dichiarazione di Laeken stabilì dunque che si rinnovasse il metodo della Convenzione per elaborare il progetto di trattato per la costituzione; la sede è stata individuata nel Parlamento europeo a Bruxelles e sono stati designati Valéry Giscard d’Estaing quale Presidente e Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene quali Vice Presidenti. La Convenzione è stata così composta(3) da: - 28 rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo (ivi compresi gli Stati aderenti); - 56 membri dei Parlamenti nazionali; - 16 membri del Parlamento europeo; - 2 rappresentanti della Commissione.

Fu previsto che i Paesi candidati all’adesione partecipassero ai lavori della Convenzione, pur senza concedere la possibilità di veti su questioni ove si fosse delineato un consenso di tutti gli Stati membri. La Dichiarazione stabilì pure che su invito del Presidium (la c.d. troika, guidata dal Presidente della Convenzione) prendessero la parola i Presidenti della Corte di Giustizia e della Corte dei Conti; per ultimo consentì anche la possibilità di intervento nella veste di osservatori di tre rappresentanti del Comitato economico e sociale, delle parti sociali europee, del Comitato delle Regioni e del Mediatore europeo(4). A sancire maggiori criteri di trasparenza dei lavori furono anche diverse specifiche previsioni sulle modalità di riferire alle istituzioni europee e ai cittadini sullo stato di avanzamento dei lavori, tra cui va ricordata quella dell’organizzazione del Forum per la società civile(5).

3. Il mandato di Laeken e l’approvazione della Costituzione

Sul tema dell’agenda da trattare nella costituenda Convenzione è sorto inizialmente un dibattito molto acceso tra quanti sostenevano che dovessero essere ripresi i soli quattro punti indicati dalla Dichiarazione di Nizza(6) e quanti, come i rappresentanti del Governo italiano, invece ritenevano necessario arricchire il mandato di ulteriori contenuti. Nel Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2002, dopo una serie di intese nelle fasi preparatorie, si optò conclusivamente per un mandato più esteso che non prevedeva un’elencazione tassativa dei temi da trattare, ma seguiva una serie ampia di interrogativi, quali: il problema delle competenze dell’Unione, la necessità di una semplificazione degli strumenti normativi, le modalità per accrescere la legittimità democratica e la trasparenza delle attuali istituzioni, e in tal senso il ruolo dei Parlamenti nazionali, il problema dell’efficienza del processo decisionale e del funzionamento delle istituzioni, anche in considerazione dell’allargamento dell’Unione. Altri interrogativi - inseriti nella parte intitolata “La via verso una Costituzione per i cittadini europei” - riguardavano: la semplificazione e il riordino dei trattati vigenti, la necessità di incorporare la Carta dei diritti fondamentali nel trattato e l’adozione di un testo costituzionale da parte dell’Unione. Tali indicazioni, come enunciato nella stessa Dichiarazione di Laeken, consentivano alla Convenzione di «assicurare una preparazione quanto più ampia e trasparente possibile» della Conferenza intergovernativa, avendo il “compito di esaminare le questioni essenziali che il futuro sviluppo dell’Unione comporta e di ricercare le diverse soluzioni possibili”. Il 20 giugno 2003 Giscard d’Estaing presentò i risultati dei lavori al Consiglio europeo di Salonicco, e il 18 luglio 2003, dopo un’ultima riunione dei componenti della Convenzione, il progetto finale fu consegnato alla Presidenza del Consiglio europeo a Roma, durante il semestre italiano; il testo ha quindi rappresentato il riferimento per i lavori della Conferenza intergovernativa a cui hanno partecipato i rappresentanti dei venticinque Stati membri, la Commissione e il Parlamento europeo. Alle riunioni sono intervenuti anche i tre paesi candidati all’adesione, Bulgaria, Romania e Turchia. A partire dal mese di ottobre la Conferenza si è riunita più volte a livello di Capi di Stato o di governo ed è pervenuta dopo otto mesi di negoziati ad un accordo finale, di cui il Consiglio europeo ha preso atto a Bruxelles il 17 e 18 giugno 2004. La Costituzione, adottata dai Capi di Stato o di governo, è stata quindi firmata il 29 ottobre 2004 a Roma in Campidoglio, nella sala degli Orazi e dei Curiazi, lo stesso scenario dove il 25 marzo 1957 era stato firmato da sei Stati fondatori l’atto di nascita della comunità europea, il Trattato di Roma. Per l’effettiva entrata in vigore, come tutti i trattati, occorrerà la successiva ratifica degli Stati e anche in questo caso è stata prevista la ratifica - secondo i procedimenti interni propri di ogni Stato - all’unanimità delle Alte parti contraenti. Si è dunque confermata la linea di continuità rispetto all’art. 48 TUE che sancisce il principio della doppia unanimità, quella c.d. interna espressa dal «comune accordo» della Conferenza intergovernativa e quella esterna espressa mediante la ratifica, l’atto che manifesta la volontà dello Stato in ordine alla effettiva conclusione del trattato(7).

4. Le linee generali della Costituzione

La Costituzione per l’Europa si presenta innanzi tutto come un testo unico, che andrà a sostituire l’insieme dei trattati esistenti, in ciò aderendo al mandato di Laeken che aveva indicato di ricercare la semplificazione e il riordino dei trattati europei. Quanto alla struttura del documento, il testo è articolato in quattro parti. La Parte I è stata definita delle disposizioni costituzionali, anche se non ha un titolo specifico; essa individua difatti in sessanta articoli la definizione, i valori, gli obiettivi, le competenze, le procedure decisionali e le istituzioni dell’Unione. La Parte II è la Carta dei diritti fondamentali, che a Nizza non era stata inserita nel trattato ma era stata solo proclamata dal Consiglio europeo del dicembre 2000. La Parte III riguarda le politiche, il funzionamento e le azioni dell’Unione, ove si rinvengono gran parte delle norme dei trattati già vigenti e si disegna il consolidamento delle basi giuridiche. La Parte IV contiene le disposizioni generali e finali, ove si fa riferimento anche alle norme sull’applicazione temporale e spaziale, e alle importanti procedure di adozione e revisione della Costituzione. Allegati alla Costituzione, trovano collocazione i Protocolli(8), di cui i principali sono relativi a: ruolo dei Parlamenti nazionali; applicazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità; rappresentanza dei cittadini al Parlamento europeo e ponderazione del voto al Consiglio; modifiche al trattato Euratom; gruppo Euro, che disciplina le riunioni degli organi per gli Stati che adottano la moneta unica. Sono incluse anche tre Dichiarazioni: la prima concerne l’attribuzione dei seggi al Parlamento europeo e dei voti al Consiglio per i Paesi aderenti Romania e Bulgaria; la seconda è relativa alla configurazione degli organismi di staff del nuovo Ministro degli Esteri; la terza prevede che il Consiglio sia investito delle questioni relative alla eventuale mancata ratifica del trattato entro due anni da parte di almeno quattro/quinti degli Stati. La Costituzione si apre con un Preambolo, che così esordisce: «Consapevoli che l’Europa è un continente portatore di civiltà; che i suoi abitanti, giunti in ondate successive fin dagli albori dell’umanità, vi hanno progressivamente sviluppato i valori che sono alla base dell’umanesimo: uguaglianza degli esseri umani, libertà, rispetto della ragione. Ispirandosi alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della democrazia, dell’uguaglianza, della libertà e dello Stato di diritto. Convinti che l’Europa riunificata dopo esperienze amare, intende proseguire questo percorso di civiltà (…). Persuasi che i popoli dell’Europa (…) sono decisi a superare le antiche divisioni (…). Certi che (…) l’Europa offre loro le migliori possibilità di proseguire, nel rispetto dei diritti di ciascuno e nella consapevolezza delle loro responsabilità nei confronti delle generazioni future e della Terra, la grande avventura che fa di essa uno spazio privilegiato della speranza umana (…)»(9). La Costituzione istituisce l’Unione europea, intesa come Unione dei cittadini e degli Stati d’Europa che si impegnano a rispettare e a promuovere i suoi valori. L’elenco dei valori su cui si fonda l’Unione riprende quelli già enunciati nel trattato vigente (libertà, democrazia, stato di diritto, rispetto dei diritti dell’uomo) ma include anche l’uguaglianza, il rispetto della dignità umana atteso che “questi valori sono comuni agli Stati membri in una società fondata sul pluralismo, sulla tolleranza, sulla giustizia, sulla solidarietà e sulla non discriminazione”. Per gli obiettivi dell’Unione sono richiamati quelli già sanciti nel Trattato di Amsterdam e si enunciano anche lo scopo di “promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli” e l’impegno a contribuire “alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto della Carta delle Nazioni Unite”. In ordine ai rapporti internazionali, la Costituzione supera la lunga fase di incertezza delineata da Maastricht in poi e conferisce piena personalità giuridica all’Unione, affinché possa affermare e promuovere i suoi interessi nella comunità internazionale. Essa rispetta in ogni caso l’identità nazionale degli stati membri, compresi i sistemi di autonomia regionale e locale. In ragione del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente. Altri tratti salienti delle innovazioni introdotte dal trattato costituente riguardano il superamento del sistema dei pilastri, la ridefinizione delle competenze e del sistema legislativo, il calcolo della maggioranza qualificata e alcune attribuzioni degli organismi istituzionali dell’Unione. Nel quadro della semplificazione, la confusa struttura in tre pilastri elaborata a Maastricht è stata sostituita da un unico quadro giuridico, anche se con delle procedure differenziate per alcune materie. Le competenze sono state riorganizzate in tre tipi fondamentali: esclusive, concorrenti, e azioni di sostegno, di completamento, e di coordinamento(10). Ma l’Unione potrà continuare ad adottare misure che vadano al di là dei poteri espressamente attribuiti qualora si rendano necessarie per il perseguimento dei suoi fini costituzionali. Sul piano del procedimento legislativo cambiano le denominazioni «regolamento, direttiva, decisione» per far posto rispettivamente alla legge, legge-quadro, regolamento, decisione (queste ultime però con attribuzioni differenti che richiamano più propriamente quelle degli ordinamenti nazionali)(11). Il Parlamento europeo è rafforzato con l’estensione del potere di co-decisione legislativa a nuovi settori, quali l’agricoltura e i fondi strutturali che assorbono gran parte del bilancio dell’Unione. Un ruolo più rilevante gli è stato conferito anche nella procedura di nomina del Presidente della Commissione. Nell’ottica della democratizzazione dei meccanismi decisionali europei, i Parlamenti nazionali sono inseriti nella fase legislativa tramite un meccanismo di «allarme preventivo» sull’applicazione del principio di sussidiarietà(12). Sono introdotti inoltre una semplificazione delle procedure per le cooperazioni rafforzate e nuovi meccanismi di cooperazione fra gruppi limitati di paesi nel settore della politica estera e di difesa. È esteso il voto a maggioranza qualificata ad una serie di nuove aree, ma non alla politica estera e di sicurezza e alla fiscalità. Sul punto controverso del calcolo della maggioranza qualificata del Consiglio è stato disciplinato il sistema della doppia maggioranza(13): a) una maggioranza del 55% degli Stati membri che, a sua volta b) rappresenti almeno il 65 % della popolazione dell’Unione(14). Per la composizione della Commissione è stato istituito un collegio formato dal Presidente, dal Ministro degli Affari Esteri/Vicepresidente e da 13 Commissari con diritto di voto nominati a rotazione in condizione di parità tra gli Stati membri. Il Presidente della Commissione nomina anche dei Commissari senza diritto di voto provenienti da tutti gli stati membri non rappresentati fra i primi 13. Il Presidente del Consiglio europeo è eletto con un mandato di due anni e mezzo rinnovabile, in luogo dell’attuale permanenza semestrale a turno per ciascun paese membro. Particolarmente significativa è anche l’introduzione della figura del Ministro degli Affari esteri dell’Unione, che assumerà le competenze dell’Alto Rappresentante della Pesc e ricoprirà anche i ruoli di Vicepresidente della Commissione e Commissario per le relazioni esterne.

5. La Carta dei diritti fondamentali

La Parte II della Costituzione recepisce integralmente la Carta dei diritti fondamentali che era rimasta esclusa dal Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001(15). Una delle ipotesi formulate con la Dichiarazione di Laeken si riferiva alla possibilità che la Carta, invece di essere inserita nel testo stesso della Costituzione, dovesse essere ad essa allegata come protocollo. Difatti, non tutte le costituzioni hanno un catalogo dei diritti direttamente scritto nel proprio testo; è il caso del Regno Unito dove il Bill of rights non fa capo ad una costituzione formale, di cui è privo, o del Canada ove la carta dei diritti è un testo autonomo, separato dal testo costituzionale. La circostanza avrebbe potuto consentire a taluni Stati di distinguere il procedimento di adesione alla Costituzione da quello del Protocollo. Ma l’esperienza francese in proposito è stata ritenuta illuminante: la Dichiarazione del 1789 e il preambolo del 1946 sono considerati parte integrante della Costituzione del 1958, ma non sempre sono pubblicati insieme alla Costituzione inducendo così ad una certa disinformazione il cittadino comune(16). In ogni caso, la scelta conclusiva sulla collocazione della Carta di Nizza fu incentrata sull’obiettivo di non rimettere più in discussione il suo valore giuridico, e pertanto si è voluto che con l’inserimento nella parte seconda della Costituzione la Carta dei diritti fondamentali assumesse a pieno titolo un preciso valore giuridico, oltre che politico. I giudizi che sono stati pronunciati sul documento hanno visto i rituali opposti schieramenti, questa volta tutti incentrati sull’effettivo valore costituente delle disposizioni adoperate dagli estensori della Carta. Fra queste, le posizioni più entusiastiche sono state espresse da quanti hanno visto l’intento costituente innanzi tutto nelle proposizioni relative alla cittadinanza e al sistema di diritti e libertà ad essa correlato. Il Preambolo in proposito dichiara: «L’Unione pone la persona al centro della sua esistenza istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Come è stato osservato(17), il Preambolo compie un’opera ricostruttiva dell’acquis dell’Unione coniugandola con la formalizzazione del vincolo sociale necessario per il concetto di cittadinanza dell’Unione, attraverso la formula: «il godimento di questi diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri, come pure della comunità umana e delle generazioni future». Con tali indicazioni iniziali la Carta appare porsi certamente nella continuità dei trattati, ma anche in una prospettiva di completamento e di premesse per una “identità costituzionale” dell’Unione. La Carta, nei suoi tratti essenziali, offre un inquadramento dei singoli diritti in categorie di valori secondo l’articolazione data dai sette Titoli: - I Dignità (art.II-65); - II Libertà (art.II-66-79); - III Uguaglianza (art.II-80-86); - IV Solidarietà (art.II-87-98); - V Cittadinanza (art.II-99-106); - VI Giustizia (art.II-107-110); - VII Disposizioni generali (art.II-111-114) che è estremamente significativo per la disciplina delle “clausole orizzontali” di autodefinizione della Carta. Tra i principali aspetti di rilievo della Carta è stato sottolineato il richiamo al complesso dei diritti fondamentali dell’individuo enunciati nella Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) adottata a Roma il 4 novembre 1950 in seno al Consiglio d’Europa(18). La Carta non fa che riprendere, invero in forma più essenziale, i diritti della Convenzione, ma introduce anche alcune specificazioni ritenute innovative: all’art. II-63 (già art. 3 della Carta) sul diritto alla integrità fisica, si impone il divieto delle pratiche eugenetiche, il divieto di utilizzare parti del corpo umano quale fonte di lucro, il divieto alla clonazione riproduttiva di esseri umani, e l’esigenza del consenso libero e informato. In altri casi mancherebbero invece maggiori precisazioni come nel caso dell’art. II-66 (già art. 6 della Carta) nel quale si afferma un generico diritto dell’individuo alla libertà e alla sicurezza, che invece trova più ampia garanzia nella Convenzione(19). Sono poi aggiunti altri diritti quali il diritto di asilo desunto dalla Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati, la protezione dei dati di carattere personale, il diritto al lavoro, alla libertà professionale, i diritti sociali dei lavoratori(20). Tra questi assai significativi appaiono quelli richiamati in un capitolo di particolare interesse dedicato alla “solidarietà” (Titolo IV), ove si enunciano quelli riferiti alla contrattazione collettiva, ai servizi di collocamento, alla tutela in caso di licenziamento, alle condizioni di lavoro, al divieto di lavoro minorile, alla vita familiare, alla sicurezza sociale, alla assistenza sociale, nonché quelli correlati alle politiche dell’Unione per la tutela dell’ambiente e la protezione dei consumatori. Nella sostanza la Carta, pur non introducendo nuovi diritti, riafferma quelli esistenti in molteplici testi, anche nazionali, ma è evidente in ogni caso il valore aggiunto che ad essi è conferito dal trattato costituente. Come altro esempio si può osservare che i diritti dei lavoratori trovano riferimento in ambito europeo nella Carta sociale europea del 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989. Ma la Carta sociale ha trovato solo 22 ratifiche degli Stati del Consiglio d’Europa, con diverse riserve e clausole d’eccezione, mentre la Carta comunitaria ha rappresentato una mera dichiarazione solenne dei Capi di Stato e di Governo, non sottoscritta dalla Gran Bretagna. E non è stato ritenuto esaustivo che i preamboli - quindi non l’articolato normativo - dell’Atto unico europeo del 1987 e del TUE abbiano fatto riferimento ai «diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta sociale, in particolare la libertà, l’eguaglianza e la giustizia sociale»(21). Il rapporto tra il sistema dei diritti della Carta, e quindi della Costituzione, e quello della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali è in ogni caso uno degli aspetti che potrà avere ancora sviluppi più significativi. Il tema precedentemente non aveva avuto possibilità di sviluppo: la Corte di Giustizia aveva risolto in senso negativo la possibilità di adesione dell’Unione (prima Comunità) alla Convenzione evidenziando che ciò avrebbe determinato “una modificazione sostanziale dell’ attuale regime comunitario di tutela dei diritti dell’uomo, in quanto comporterebbe l’inserimento di un sistema istituzionale distinto, nonché l’integrazione del complesso delle disposizioni della Convenzione nell’ordinamento giuridico comunitario” (Parere della Corte di Giustizia, 28 marzo 1996, causa c.2/94)(22). Ed era stato anche per questo motivo che si era pervenuti all’idea di una Carta al fine di dotare l’Unione di un sistema giuridico proprio in materia di diritti fondamentali necessario a rafforzarne lo spirito democratico e il contenuto giuridico. La questione sembra ora risolta, atteso che la Costituzione, dopo aver sancito che l’Unione europea ha personalità giuridica, ha stabilito che l’Unione persegue l’adesione alla Convenzione, precisando che “tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite dalla Costituzione” e che i diritti fondamentali della Convenzione e quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri “fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”. In proposito sono state fatte diverse valutazioni. Secondo alcuni, poiché l’Unione non è uno Stato, perché l’adesione divenga effettiva è necessario che gli Stati membri del Consiglio d’Europa (46, fra cui Russia, Turchia e Vaticano) si accordino per apportare le necessarie modifiche alla Convenzione stessa. Secondo altri occorrerà prevedere dei meccanismi di coordinamento tra il diritto delle istituzioni della CEDU e quelle della Unione, specie in riferimento al problema all’eventuale conflitto tra la Corte europea dei diritti dell’uomo e la Corte di giustizia(23). Un esempio degli elementi di novità che saranno posti dai rapporti tra sistema della CEDU e quello della Unione è dato dal Titolo sesto della Carta intitolato alla giustizia che delinea il diritto ad un ricorso effettivo ad un giudice imparziale, il principio di legalità, della proporzionalità dei reati e delle pene, della presunzione di innocenza e del ne bis in idem esteso all’Unione Europea. L’aspetto che viene ad assumere rilievo è che, mentre l’art. 4 del Protocollo 7 della Convenzione Europea ribadisce tale principio - già presente negli ordinamenti nazionali - all’interno dello stesso Stato, la Carta lo estende a tutti gli Stati dell’Unione, in armonia con l’obiettivo dello spazio giudiziario europeo più volte enunciato(24). La Costituzione fornisce comunque una chiave di lettura nel caso di corrispondenza di diritti con quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. In base agli art.II-112, art.II-113 il significato e la portata dei diritti enunciati nel trattato devono intendersi uguali a quelli conferiti dalla Convenzione; tuttavia, «nulla osta al diritto dell’Unione di concedere una proiezione più estesa». Inoltre, rispetto alle libertà e ai diritti previsti da altre fonti del diritto dell’Unione, del diritto internazionale e delle stesse Costituzioni degli Stati membri «nessuna disposizione della presente Carta deve essere considerata limitativa…». Al riguardo è stato osservato che tali disposizioni appaiono tracciare una posizione di supremazia della Carta, con il solo limite di una sua interpretazione in peius; è stata ipotizzata anche una «sussidiarietà costituzionale» nel far prevalere comunque la protezione più favorevole al cittadino europeo(25).

6. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Il Trattato che adotta la Costituzione per l’Europa introduce alcuni elementi di rafforzamento dell’integrazione europea anche nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, già contemplato dai trattati vigenti(26). All’art. 29 del Trattato di Maastricht l’Unione si prefigge di fornire ai cittadini un elevato livello di sicurezza, ma nella dichiarazione di Laeken era stata evidenziata l’esigenza di rafforzare la libera circolazione delle persone in un sistema in cui occorre meglio gestire i flussi migratori e fronteggiare il terrorismo e i reati gravi. Si tratta in sostanza dei temi raggruppati nel settore Giustizia e Affari Interni (GAI) caratterizzato da competenze ripartite fra primo e terzo pilastro, da frequenti meccanismi di opting in e opting out (cioè di partecipazione o meno alle misure adottate) secondo la geometria variabile della Convenzione di Schengen sullo spazio di libera circolazione delle persone, e dai diffusi casi di sovrapposizione di accordi internazionali nel settore comunitario (art. 300 TCE) e nel terzo pilastro (art. 38 TUE). A riguardo, la Costituzione nella parte prima (art. I-42) definisce lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, dichiarando l’intento di valorizzare il ruolo dei Parlamenti nazionali nella fase di controllo delle politiche dell’Unione e di attribuire l’iniziativa legislativa agli Stati membri nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria. Le “Disposizioni generali” del capo IV della parte terza tornano in argomento su tali ambiti sintetizzando i principi informatori delle relative
politiche di settore:
- più precisa separazione tra compiti legislativi e operativi, vale a dire fra legislazione e coordinamento operativo;
- principio di sussidiarietà e rispetto delle tradizioni e dei diversi ordinamenti giuridici;
- principio di solidarietà specie in tema di immigrazione, asilo e frontiere esterne;
- principio di mutuo riconoscimento alle decisioni giudiziarie in materia di cooperazione di polizia e di cooperazione giudiziaria in ambito civile e penale, come enunciato nel Consiglio di Tampere. Nelle stesse disposizioni si prevede che il Consiglio europeo debba definire in questo settore un programma strategico pluriennale e che i Parlamenti nazionali nella loro funzione di controllo politico possano indirizzarsi anche sull’Europol e sulle attività di Eurojust. Per dare migliore attuazione al principio del mutuo riconoscimento, su proposta della Commissione e attraverso il Consiglio dei Ministri, la stessa Unione può adottare regolamenti o decisioni per stabilire le modalità con le quali gli Stati membri, in collaborazione con la commissione, possono procedere ad una valutazione oggettiva e imparziale delle politiche dell’Unione nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In seno al Consiglio dei Ministri è istituito un Comitato permanente in materia di sicurezza interna a composizione variabile - con la possibilità di inserirvi anche rappresentanti delle agenzie dell’Unione operanti in tale settore - che dovrà sostenere il coordinamento dell’azione delle autorità competenti degli Stati membri. Inoltre, il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, adotta regolamenti per la cooperazione amministrativa (vi è esclusa la cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale). In tale quadro, vanno colti elementi di ulteriore approfondimento sulle quattro azioni significative individuate dalla Convenzione: le politiche sui controlli alle frontiere, sull’asilo e sull’immigrazione; la cooperazione giudiziaria in materia civile; la cooperazione giudiziaria in materia penale; la cooperazione di polizia. La Costituzione ribadisce le previsioni dei trattati vigenti sull’assenza di controlli alle frontiere interne dell’Unione per gli Stati dello Spazio Schengen e delinea l’obiettivo di una gestione integrata delle frontiere, in linea con il Consiglio di Siviglia del giugno 2002. Ciò potrà implicare anche l’istituzione di unità in grado di assistere e sostenere i corpi di frontiera nazionali nei loro gravosi compiti di sorveglianza(27). Anche in materia di asilo, richiamando la Convenzione di Ginevra sul diritto dei rifugiati, la Costituzione delinea un futuro sistema europeo comune di asilo, che include tra l’altro status e procedure comuni per i rifugiati. In tema di immigrazione, la Costituzione prevede che l’Unione svilupperà una politica comune secondo i seguenti principi informatori: - gestione efficace dei flussi migratori; - equo trattamento degli immigrati soggiornanti negli Stati membri; - prevenzione e contrasto all’immigrazione clandestina e alla tratta degli esseri umani. Il Consiglio e il Parlamento europeo adotteranno misure in questo senso, per esempio in tema di condizioni di ingresso e soggiorno negli Stati membri e di diritti degli immigrati. L’Unione potrà inoltre adottare misure per sostenere l’azione degli Stati membri per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi. Ma profonde innovazioni sono state introdotte nella cooperazione giudiziaria sia in materia civile sia in materia penale, ove l’elemento della dimensione transnazionale appare fondante. Nella parte terza della Costituzione, la cooperazione giudiziaria in materia civile vede innanzi tutto il già menzionato e significativo principio di mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali. Inoltre, a differenza dei trattati vigenti, la Costituzione prevede che Consiglio e Parlamento possano adottare leggi o leggi quadro per garantire un elevato livello di accesso alla giustizia. Disposizioni più aggravate riguardano il diritto di famiglia per le evidenti implicazioni transnazionali; in questo ambito si prevede una possibile disciplina europea con legge quadro approvata all’unanimità in seno al Consiglio dei ministri, e lo stesso Consiglio potrà adottare una decisione per definire gli aspetti del diritto di famiglia che potrebbero essere disciplinati con la procedura legislativa ordinaria. Per la cooperazione giudiziaria in materia penale, oltre al ricordato principio di riconoscimento reciproco delle sentenze, si prevede il ravvicinamento delle normative nazionali in tema di diritto penale sostanziale e in riferimento alla lista dei reati di tipo transnazionale. Si tratta di elementi di non poco conto atteso che potrebbe trattarsi della premessa di un diritto penale europeo o quantomeno di un diritto sostanziale comune, in cui l’intervento dell’Unione potrebbe essere decisivo su fenomeni criminali di assoluta evidenza quali il terrorismo e la criminalità organizzata(28). Peraltro, ulteriori categorie di crimini rilevanti sul piano delle competenze di raccordo delle politiche di contrasto dell’Unione potranno essere individuate con decisione del Consiglio o con legge quadro “allorché il ravvicinamento delle norme di diritto penale si rivela indispensabile per garantire l’attuazione di una politica dell’Unione”. L’iniziativa legislativa in materia di cooperazione giudiziaria penale e di polizia è in ogni caso attribuita alla Commissione e ad un quarto degli Stati, e nella sostanza il diritto di veto è in larga misura eliminato e sostituito dal voto a maggioranza qualificata; Parlamento e Consiglio esercitano congiuntamente il potere legislativo e le norme adottate sono soggette al controllo della Corte di Giustizia. In tema di prevenzione della criminalità, Parlamento e Consiglio, con i rispettivi atti normativi, legge e legge quadro, possono definire misure per incentivare e sostenere l’azione degli Stati membri in questo ambito; ma da queste misure non possono derivare disposizioni atte a riavvicinare la normativa, legislativa e regolamentare, dei singoli Stati membri. L’Unione potrà adottare una legge quadro in materia di procedura penale per i diritti delle vittime e delle persone; saranno rafforzati Eurojust e i vari meccanismi di cooperazione giudiziaria esistenti. La Costituzione non prevede la c.d. Procura europea e rinvia la sua istituzione ad una legge del Consiglio adottata all’unanimità. Per la cooperazione di polizia si richiamano le previsioni dell’art. 30 TUE e si introduce il passaggio dalla regola dell’unanimità a quella della maggioranza qualificata e della co-decisione. In sintesi, lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia appare nettamente riconfigurato dalla Costituzione che vi ha esteso la procedura di codecisione e la maggioranza qualificata, segnando un ulteriore passo avanti verso l’integrazione in questo settore di rilevante incisività sulle modalità di espressione della cittadinanza, specie in ordine alla libertà di circolazione e di soggiorno, e al suo sempre più emergente diritto alla sicurezza.

7. La Politica Estera e di Sicurezza Comune

Rispetto all’azione esterna dell’Unione(29), la Costituzione introduce elementi di sicura novità in relazione sia al conferimento della personalità giuridica unitaria dell’Unione, sia alla configurazione delle istituzioni chiamate a rappresentarla. In primo luogo, con l’attribuzione della personalità giuridica internazionale, l’Unione può svolgere un ruolo autonomo sul piano delle relazioni internazionali, stipulando accordi con Stati terzi, aderendo a Convenzioni e partecipando alla vita di altre organizzazioni internazionali con una individualità distinta da quella degli Stati membri. Inoltre, la figura del Presidente del Consiglio europeo è ampiamente rafforzata: a fronte dell’attuale mandato semestrale, si prevede che rimanga in carica per due anni e mezzo (art.I-22), periodo sicuramente adeguato per assicurare autorevolezza e continuità anche nelle funzioni di rappresentante dell’Unione in materia di politica estera e di sicurezza. Un’altra innovazione istituzionale significativa è rappresentata dal Ministro degli Affari esteri dell’Unione (art.I-28). Nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata (come il Presidente), e in accordo con il Presidente della Commissione, il Ministro riunisce nella sua carica tanto le funzioni dell’attuale Alto Rappresentante per la PESC, quanto quelle di Commissario europeo per le relazioni esterne. In tali vesti, da un lato guida la politica estera e di sicurezza comune (difesa compresa) e presiede il Consiglio dei ministri nella formazione Affari esteri, che elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche assunte dal Consiglio europeo e ne assicura la coerenza con le altre attività dell’Unione; dall’altro lato, in qualità di mandatario della Commissione, di cui è uno dei Vicepresidenti, contribuisce alla relativa attuazione, rimanendo vincolato alle regole di funzionamento della Commissione che prevedono, tra l’altro, l’approvazione collettiva del Parlamento europeo e la mozione di censura. La Costituzione prevede altresì che il Ministro si avvalga di un Servizio europeo per l’azione esterna, una sorta di corpo diplomatico europeo che sarà costituito per la prima volta. Quanto al ruolo delle istituzioni rispetto alla politica estera e di sicurezza comune, la Costituzione conferma sostanzialmente il metodo intergovernativo essendo prematura ogni spinta comunitaria in tale ambito: il Consiglio europeo individua gli obiettivi strategici della PESC e il Consiglio dei ministri ne elabora i contenuti, deliberando entrambi, di norma, all’unanimità e al di fuori delle procedure legislative ordinarie. Tuttavia, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può autorizzare l’avvio di cooperazione rafforzate (non consentite dalle disposizioni vigenti in materia di difesa) ed anche di una cooperazione strutturata permanente fra gli Stati che soddisfino particolari condizioni in termini di capacità militari e che abbiano assunto impegni più vincolanti per la realizzazione delle missioni più impegnative. È prevista inoltre l’istituzione di un’Agenzia europea per gli armamenti, la ricerca e le capacità militari, incaricata di rafforzare la base industriale e tecnologica della difesa europea. Di assoluto rilievo è la «clausola di solidarietà » disciplinata dall’art.I-43 del Capo II del titolo V della Costituzione europea (Politica estera e di sicurezza comune). La norma prescrive che l’Unione e gli Stati membri agiscano congiuntamente in uno spirito di solidarietà allorquando uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo. L’Unione è quindi chiamata a mobilitare tutti gli strumenti di cui dispone, inclusi i mezzi militari messi a sua disposizione dagli Stati membri, per: - prevenire la minaccia terroristica sul territorio degli Stati membri; - proteggere le istituzioni democratiche e la popolazione civile da un eventuale attacco terroristico; - prestare assistenza ad uno Stato membro sul suo territorio, a richiesta delle sue autorità politiche, in caso di attacco terroristico o di calamità(30). Le modalità di attuazione della clausola di solidarietà sono definite da una decisione europea, adottata dal Consiglio, su proposta congiunta della Commissione e del Ministro degli Affari esteri dell’Unione. La ratio di tali previsioni è evidente se sono poste in riferimento al momento storico in cui sono state varate: gli attentati dell’11 settembre avevano colto l’Europa in una fase di grave divisione politica al suo interno rispetto alla risposta armata in self-defence scelta dalla “coalizione dei volenterosi”; ma gli attentati di Madrid del 2004 hanno riavvicinato gli Stati europei fino a favorire l’approvazione della Costituzione europea. In tale quadro, è comprensibile come il trattato costituzionale abbia esteso il contenuto delle missioni attuabili nell’ambito della PESC, comprendendo anche le missioni di disarmo, di stabilizzazione al termine dei conflitti e di lotta contro il terrorismo anche nel territorio di Stati terzi, peraltro con la previsione che possano essere affidate dal Consiglio dei ministri anche solo ad un gruppo di Stati membri(31).

8. Trattato o Costituzione?

A margine delle riflessioni sui contenuti innovativi del trattato costituente, è opportuno soffermarsi anche sull’interrogativo trattato o costituzione? che, in una certa fase, è stato all’origine di una più diffusa partecipazione al dibattito sul disegno di integrazione europea che si andava delineando dopo il Trattato di Nizza e l’allargamento a 25. L’idea di una Costituzione è stata osteggiata per lungo tempo da quanti hanno sempre temuto che un processo costituente per l’Europa fosse non solo prematuro ma anche assolutamente in antitesi con il suo modello istituzionale; il termine costituzione si addice ad uno Stato nascente e pertanto non poteva ipotizzarsi che si originasse un documento di pari valore giuridico per un’entità politica ben diversa. Il titolo attribuito al testo è “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”, mentre inizialmente il testo proposto alla Conferenza intergovernativa parlava di “Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa”. In ogni caso era chiaro l’intendimento di sottolineare che si trattava sempre di un “trattato internazionale” anche se lo stesso “tende a dare una «Costituzione» all’Unione Europea”(32). La natura giuridica che si è voluta del “trattato” ha consentito di superare le remore di alcuni importanti soggetti politici che hanno insistito perché si proseguisse su una linea di continuità con i precedenti documenti giuridici: è il Trattato di Parigi del 18 aprile 1951 che istituisce la prima Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), così come sono i Trattati di Roma del 25 marzo 1957 che istituiscono la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM). Ma qualche elemento di discussione era sorto anche sul termine trattato; a parte la definizione di Atto unico europeo data al Trattato del febbraio 1986 che compiva con un solo testo di emendamenti la prima grande riforma dei trattati di Roma del 1957, nel 1992 a Maastricht si ebbero forti riserve da parte britannica per le attribuzioni di trattato “che istituisce” e di trattato «dell’Unione» e si optò per il trattato sull’Unione europea. In proposito Jacques Ziller ha osservato che probabilmente il titolo ricordava ai britannici il trattato del 1707 che stabiliva l’Unione fra Inghilterra e Scozia. Ma sono stati principalmente i riferimenti alla storia degli Stati Uniti d’America a porre maggiori elementi di criticità nel dibattito sulla scelta ideologica fra trattato e costituzione. In origine le tredici colonie americane divenute indipendenti si erano legate nel Trattato della Confederazione del 1777, ma fu la Convenzione di Filadelfia a proporre, invece, la Costituzione del 1787 che stabiliva uno Stato unitario di tipo federale, con il preambolo: «Noi, popolo degli Stati Uniti… ordiniamo e stabiliamo questa Costituzione per gli Stati Uniti d’America». Sulla base di tale esperienza è comunemente accettato in dottrina che uno degli elementi distintivi tra confederazione e federazione va individuato nella circostanza che, mentre una confederazione si basa su un trattato fra Stati sovrani, la federazione si fonda su una Costituzione adottata da un potere costituente(33). I termini di comparazione fra Unione Europea e Stati Uniti d’America hanno dunque un preciso significato nella definizione dei rispettivi assetti istituzionali. Anche se in passato gli Stati Uniti hanno rappresentato un forte elemento di suggestione in specie per il movimento federalista europeo delle origini, la situazione attuale vede una netta demarcazione tra i due modelli. Gli USA rappresentano uno Stato unitario, ove dai tempi delle guerre di secessione è consolidato che l’Unione sia indivisibile e che nessuno Stato può uscirne; essi sono uno Stato sovrano, composto da singoli Stati con istituzioni proprie, ma privi della sovranità. Nell’Unione Europea, al contrario, ogni Stato è soggetto di diritto internazionale, continua ad intrattenere relazioni internazionali proprie degli Stati sovrani, con rappresentanze diplomatiche e consolari negli altri Stati membri. E in ordine alla secessione, questa è prevista come possibilità di ritiro volontario secondo una specifica procedura. Per i sostenitori delle più ampie conferme della sovranità dei singoli Stati dell’Unione Europea, ha avuto dunque un significato inequivocabile insistere sulla definizione di trattato. Sul dualismo trattato o costituzione sono stati evidenziati pure altri elementi di valutazione riferiti alle cognizioni più generali di matrice internazionalistica e costituzionale(34). Sull’analisi del “contenuto costituzionale” è stato osservato che non può essere questo un parametro certo ed univoco, se si considera che nell’esperienza giuridica si rinvengono Costituzioni statali molto schematiche ed essenziali, mentre, per esempio, proprio i Trattati europei definiscono strutture istituzionali, cittadinanza, controllo di legalità e tutela giurisdizionale. In un’ottica di definizioni giuridiche, secondo altra dottrina i criteri distintivi tra costituzione e trattato andrebbero ricondotti alla diversa base giuridica che li contraddistingue: il potere costituente e la fonte di legittimazione. Si individua una Costituzione se l’atto fondativo di una istituzione politica ha origine dalla sua stessa base sociale, se è il prodotto di un potere costituente “interno” ed è espressione di autodeterminazione e indipendenza rispetto a poteri esterni. Si delinea un Trattato invece se una decisione originaria di creare l’istituzione - al pari delle decisioni sulle modifiche successive - proviene da soggetti esterni all’istituzione e sulla base di un diritto che non è di quest’ultima. Con tali criteri il trattato europeo, che è concluso nella forma tipica di accordo internazionale vincolato alle ratifiche degli Stati, non sembrerebbe qualificarsi come una costituzione. Eppure si è sottolineato che la scelta di istituire una Convenzione per la stesura del documento è un elemento simbolico orientato verso il contenuto costituzionale: oltre alla Convenzione di Filadelfia, anche i tedeschi vantano la Verfassungstkonvent di Herrenchiemsee del 1948 e i francesi ricordano la Convenzione che il 21 settembre 1792 nella sua prima riunione proclamò la Repubblica. La Convenzione voluta dalla dichiarazione di Laeken non può considerarsi come le Assemblee Costituenti che abbiamo conosciuto nella storia degli Stati nazionali, ma certamente si distacca dal modello tradizionale della Conferenza intergovernativa o diplomatica, espressione della rappresentanza governativa, e si avvicina più ad un’assemblea di tipo parlamentare, organo rappresentativo più dei popoli che degli Stati. Quanto ai principali orientamenti giurisprudenziali, la Corte di Giustizia ha dato alcune indicazioni in base alle quali i termini Trattato e Costituzione non sarebbero incompatibili. Nella sentenza Van Gend en Loos del 1963 ha stabilito che “la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale” e nella sentenza Les Verts del 1986 ha precisato che la CEE “è una comunità di diritto” portatrice di una “Carta costituzionale di base costituita dal Trattato”. Infine nel Parere 1/91, relativo alla creazione dello Spazio Economico Europeo, la Corte è stata ancora più esplicita: “Il Trattato CEE, benché sia stato concluso in forma di accordo internazionale, costituisce la carta costituzionale di una comunità di diritto”. In tale quadro, anche la dottrina ha rimarcato la realtà nuova delle istituzioni europee che di fatto ha posto in necessario superamento la tradizionale delimitazione tra diritto internazionale e diritto interno, proprio in relazione all’ambito comunitario che interviene direttamente in materie interne. In proposito si è parlato anche di una “costituzione materiale” formatasi in modo naturale ed automatico, risultante dalle decisioni degli Stati membri, secondo la definizione che Hans Kelsen ha dato della Grundnorm “valida non perché è stata creata in una data maniera da un atto giuridico, ma valida perché è presupposta valida”. Nella sostanza, si può concludere che il tema della qualificazione tra trattato o costituzione non ha elementi certi ed univoci di valutazione, e, allo stato, nel testo possono rinvenirsi riscontri per entrambe le figure giuridiche. Può essere utile, al riguardo, richiamare quanto affermato dal Parlamento europeo che, nel ritenere che l’Unione consoliderà la qualità «costituzionale» del suo ordinamento giuridico, “sebbene l’approvazione finale della Costituzione avrà luogo sotto forma di un trattato”, ha giudicato “adeguato utilizzare il termine trattato che istituisce una Costituzione”, atteso che “il testo esprime la volontà politica dei cittadini europei e degli Stati membri in modo solenne ed esaustivo” (doc. 2003/0902 lett.F ed H, n. 1)(35).

9. Conclusioni

La sfida lanciata dal Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa rappresenta un elemento fondante per la nuova Europa “allargata”. L’assetto dell’Unione oggi è sempre più considerato e voluto dal punto di vista politico e non solo economico, anche per la fase di grandi cambiamenti che si stanno vivendo. Essi appaiono in larga misura espressione della consapevolezza della interdipendenza dei paesi dell’area chiamata Europa, che richiede oltre ad un salto di quantità anche un salto di qualità che esige di essere assunto anche dal diritto dell’Unione. È per questo che si deve parlare della necessità di una riconversione del sistema dell’Unione in senso “costituzionale”. Perché l’Europa possa compiere questo salto di qualità verso un sistema che possa gestire il cambiamento, è necessario che si orienti a disporre di un sistema di valori e di nuove regole istituzionali. Vi sono almeno tre ragioni per considerare il trattato costituente come lo strumento giuridico più idoneo a soddisfare tale esigenza: - la Costituzione rende più agile ed efficace il sistema di voto nell’Unione a 25, estendendo peraltro i settori in cui le decisioni potranno essere prese a maggioranza qualificata e non più all’unanimità; - la Costituzione rafforza l’influenza dell’Europa, promuovendo una politica estera e di sicurezza comune in cui potrà esprimere un unico interlocutore internazionale che sarà rappresentato dal nuovo Ministro degli Affari esteri dell’Unione; - la Costituzione rafforza le politiche sociali dei 25 Paesi dell’Unione, per le quali fissa l’obiettivo della piena occupazione, e offre la possibilità di cooperare meglio anche nei settori della sicurezza, della giustizia, del diritto penale e dell’immigrazione. Occorre quindi sostenere la prosecuzione del processo delle ratifiche, nonostante i voti negativi di Francia e Olanda, non escludendo la possibilità di nuove consultazioni referendarie. D’altro canto, l’ipotesi è conforme alla Dichiarazione n. 30 annessa al trattato, in base alla quale se, a due anni dalla firma, i quattro/quinti degli Stati avranno ratificato ed uno o più Stati avranno avuto difficoltà, il Consiglio europeo valuterà il da farsi(36). Sono state ipotizzate anche alcune opzioni alternative, tra cui quella di un “congelamento concordato” della Costituzione in attesa di tempi migliori - legati essenzialmente alle possibili evoluzioni degli assetti politici - e quella di un “trapianto” nei trattati esistenti delle parti della Costituzione che tutti ritengono essenziali all’efficienza e alla trasparenza del sistema(37). In ogni caso l’idea di fondo della Costituzione, incentrata sulle regole di una nuova governabilità dell’Unione, rimane valida e necessaria. Tra le tante autorevoli voci che si sono levate per sostenere questa linea si deve ricordare il monito che il Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, ha voluto rilanciare(38) ad Oxford il 17 marzo 2005, in occasione del conferimento della laurea honoris causa in Civil Law: “Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa rafforza l’identità dell’Unione Europea, assicura l’efficacia e la trasparenza delle istituzioni, rende più agevole l’applicazione del principio di sussidiarietà; ne garantisce la governabilità (…). La sollecita entrata in vigore del Trattato per una Costituzione europea è una necessità per tutti gli Stati membri »(39).

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(*) - Colonnello dei Carabinieri. Capo di Stato Maggiore della Regione Carabinieri Puglia.
(1) - C. ZANGHÌ, Il progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa-Il futuro dell’Europa nel Consiglio di Laeken in ISTITUZIONI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA, Torino, 2004, pag. 43; G. FLORIDIA, Il cantiere della nuova Europa. Tecnica e politica nei lavori della Convenzione europea, Bologna, 2003; E. CANNIZZARO, Convenzione europea e Titolo V della Costituzione italiana: spunti critici in DIR. DELL’UN. EUR., 2003.
(2) - G. AMATO, Introduzione al metodo della Convenzione in F. BASSANINI e G. TIBERI ( a cura di) Una Costituzione per l’Europa, Bologna, 2003, pag. 15.
(3) - C. ZANGHÌ, cit. pag. 44.
(4) - F. CLEMENTI, La Convenzione sull’avvenire dell’Europa: il mandato, l’organizzazione, i lavori in UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPA, cit. pag. 25.
(5) - È stato aperto un forum dedicato a parti sociali, settore privato, ONG, ambienti accademici, ecc. che hanno potuto partecipare con contributi resi noti su un sito internet all’uopo dedicato http:/ /europa.eu.int/futurum_convention.
(6) - Modalità per stabilire, e mantenere, una più precisa delimitazione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri, che rispecchi il principio di sussidiarietà; determinazione dello status della Carta dei diritti fondamentali, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Colonia; semplificazione dei trattati al fine di renderli più chiari e meglio comprensibili, senza modificarne la sostanza; ridefinizione del ruolo dei Parlamenti nazionali nell’architettura europea.
(7) - Sul tema più ampiamente: G. DE MINICO, L’approvazione del trattato costituzionale in UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPA, cit. pag. 169.
(8) - AA.VV., La Costituzione Europea in GUIDA AL DIRITTO - Il Sole 24 Ore, fasc. n. 10, novembre 2004.
(9) - La scelta di questo Preambolo è stata in parte criticata per alcuni silenzi - reclamati invero anche nella parte dedicata ai valori della Costituzione - ritenuti ideologicamente pregiudizievoli, come il richiamo alle radici cristiane e illuministiche dell’Europa. C. PINELLI, Il preambolo, i valori, gli obiettivi, in UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPA, cit. pag. 31.
(10) - R. CAFARI PANICO, Competenze: nasce il sistema tripartito in LA COSTITUZIONE EUROPEA IN GUIDA AL DIRITTO, cit.
(11) - Sul tema E. CANNIZZARO, Gerarchia delle fonti-Cade il diaframma della legge europea, idem, pag. 51.
(12) - M.C. BARUFFI, Sussidiarietà: controllo dal basso sulle eccezioni in LA COSTITUZIONE EUROPEA, idem pag. 58. Con riferimento al principio di sussidiarietà, qui si vuole solo menzionare che la Costituzione evidenzia anche il ruolo della Corte di Giustizia, la cui competenza potrebbe anche evolvere come giudice di tipo federale o costituzionale se fosse chiamata a risolvere sul tema della sussidiarietà conflitti di competenza tra Stati e Unione. Cfr.: F. POCAR, Sull’operatività del trattato resta l’incognita dei referendum, idem, pag. 42.
(13) - Nonostante l’opposizione di Spagna e Polonia.
(14) - La maggioranza qualificata nelle decisioni dei vari Consigli dei ministri a partire dal 2009 sarà basata sul 55% degli Stati membri, con un minimo transitorio di 15 che rappresentino almeno il 65% della popolazione complessiva. Quando le decisioni riguardano provvedimenti che non sono proposti dalla Commissione o dal Ministro degli Esteri, per la maggioranza occorre il 72% degli Stati, pari ad almeno il 65% della popolazione.
(15) - I lavori sul nuovo testo del Trattato si erano conclusi nel Consiglio Europeo del 7-9 dicembre 2000. Al termine di circa un anno di lavori, la Convenzione aveva predisposto un progetto della Carta - adottato per consenso - il 19 settembre 2000, poi sottoposto alle tre istituzioni (Parlamento, Commissione e Consiglio), che lo firmarono il 7 dicembre 2000, e quindi al Consiglio di Nizza, che ne “prese atto” nella dichiarazione finale: “Il Consiglio europeo si compiace della proclamazione congiunta del Consiglio, del Parlamento e della Commissione, della carta dei diritti fondamentali che riunisce in un unico testo i diritti civili, politici, economici sociali e culturali finora enunciati da fonti diverse, internazionali, europee o nazionali”, cfr.: C. ZANGHÌ, Prime osservazioni sulla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea in RIVISTA DELLA COOPERAZIONE GIURIDICA INTERNAZIONALE, n. 7/2001, pag. 12. Sul tema della Carta: A. CASSESE, I diritti fondamentali nella Costituzione europea in I DIRITTI UMANI OGGI, Roma-Bari, 2005, pagg. 75-95; A. BALDASSARRE, La Carta europea dei diritti, resoconto del seminario su I MUTAMENTI COSTITUZIONALI IN ITALIA NEL QUADRO DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA, Roma, 18 maggio 1999, http:/ /www.luiss.it; R. BIFULCO, M. CARTABIA, A. CELOTTO, (a cura di) L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna, 2001; M. CARTABIA, Una Carta europea dei diritti fondamentali per l’UE in QUADERNI COSTITUZIONALI, 2000, n. 2; M.P. CHITI, La Carta europea dei diritti fondamentali: una carta di carattere funzionale in RIV. TRIM. DIR. PUBB., 2002; P.V. DASTOLI, Carta dei diritti e Costituzione europea in QUALE STATO, n.3/2000; L. FERRARI BRAVO, F. DIMAJO, A. RIZZO, (a cura di), Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Milano, 2001; A. MANZELLA, P. MELOGRANI, E. PACIOTTI, S. RODOTÀ, Riscrivere i diritti in Europa, Bologna, 2001.
(16) - J. ZILLER, La nuova Costituzione europea, Bologna, 2004, pag. 70.
(17) - A. MANZELLA, Dal mercato ai diritti, op. cit. pag. 37.
(18) - A.CASSESE, I diritti fondamentali nella Costituzione europea in I DIRITTI UMANI OGGI, cit., pagg. 75-94.
(19) - C. ZANGHÌ, op. cit., pag. 17.
(20) - Sul tema A. MANZELLA, P. MELOGRANI, E. PACIOTTI, S. RODOTÀ, Riscrivere i diritti in Europa, cit.; S. GIUBBONI, I diritti sociali nell’ordinamento comunitario: una rilettura alla luce della Carta di Nizza in DIR.UN.EUR., 2003, pag. 525. (21) - Cfr.: I diritti sociali fondamentali in Europa. Parlamento europeo Direzione generale degli studi in QUALE STATO, n. 5/2000, pag. 327.
(22) - Foro it. 1997, ivi, 13, con nota di S. FORTUNATO.
(23) - A.CASSESE, cit., pag. 85-86; J. ZILLER, cit. pag. 69; W. BRAUNEDER, La tutela dei diritti fondamentali in Europa in Valori e principi nella Costituzione europea ( a cura di) M. MARESCA, Il Mulino, 2004, pag. 15.
(24) - W. BRAUNEDER, cit., pag. 19.
(25) - A.MANZELLA, Dal mercato ai diritti, cit., pag. 44.
(26) - E. SELVAGGI, Giustizia penale: sì alla legislazione concorrente. Una procura a tutela degli interessi finanziari. S. BARATTI, Confermato il mutuo riconoscimento delle decisioni. E. MAROTTA, Cooperazione di polizia: prevenzione in primo piano. B. NASCIMBENE, Per l’immigrazione controllo a tre fasi in LA COSTITUZIONE EUROPEA-GUIDA AL DIRITTO, cit., pagg. 67-83.
(27) - Una Costituzione per l’Europa, http:// europa.eu.int/futurum.
(28) - In questo contesto va ricordata la decisione quadro 2002/584/GAI del 13 giugno 2002 del Consiglio sul mandato d’arresto europeo, cfr.: M. PEDRAZZI, Mandato d’arresto europeo e garanzie della persona, Milano, 2004.
(29) - R.A. CANGELOSI, G. BUCCINO GRIMALDI, L’azione esterna dell’Unione in UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPA, cit., pagg. 91-96; D. DIVERIO, Politica estera: maggior peso con il ministro e S. DAMBRUOSO, Contro l’emergenza terrorismo anche aiuti militari in LA COSTITUZIONE EUROPEA- GUIDA AL DIRITTO, cit., pagg. 63-87; G. GASPARINI e M. NONES, Il rilancio della Pesd, l’Agenzia europea difesa e l’industria difesa in L’ITALIA E LA POLITICA INTERNAZIONALE ( a cura di A. COLOMBO e N. RONZITTI), Bologna, 2005, pagg. 141-152.
(30) - Secondo S. DAMBRUOSO «…ci si riferisce al consolidato concetto di pre-emptive war e non a quello più rivoluzionario di preventive war. Si tratta cioè di azioni chirurgiche realizzate nell’imminenza di un attentato terroristico di cui si è giunti a conoscenza attraverso l’azione investigativa e di intelligence, e non di un conflitto dalle più vaste finalità e ambizioni, volto a modificare quelle condizioni politiche che offrono assistenza ai terroristi.», cit., pag. 63.
(31) - D. DIVERIO, cit., pag. 90. Sulle prime missioni operative della Pesd, già intraprese nel 2003, si richiamano la European Union Police Mission (EUPM) per la stabilizzazione della Bosnia- Erzegovina, subentrata alla International Police Task Force (IPTF), a guida ONU, e la missione Althea, subentrata alla SFOR-NATO. Ancora nel 2003 alla «Allied Harmony» della NATO in Macedonia è subentrata l’UE prima con una missione militare, operazione «Concordia», poi con una di polizia denominata «Proxima». Non solo, l’UE è poi intervenuta nell’area di Bunia, nella Repubblica democratica del Congo, su richiesta delle NU (ris.1484 Cons.Sic.), subentrando alla missione ONU MONUC. Cfr.: M. NONES e G. GASPARINI, L’Europa della Difesa in L’Italia e la politica internazionale (a cura di A. COLOMBO e N. RONZITTI), Bologna, 2004, pagg. 149-162.
(32) - C. ZANGHÌ, Il progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa in ISTITUZIONI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA, cit., pag. 45.
(33) - J. ZILLER, La nuova Costituzione europea, cit., pag. 31.
(34) - Sul tema: G. TOSATO, Il nuovo Trattato costituzionale per l’Europa:Trattato o Costituzione? in QUESTE ISTITUZIONI, n. 130/131, pag. 31.
(35) - C. ZANGHÌ, Istituzioni di Diritto dell’Unione Europea, cit., pag. 45.
(36) - I quattro/quinti corrispondono a 20 Paesi sui 25 dell’attuale UE. Mentre scriviamo, sono 13 i Paesi che hanno ratificato il trattato: Italia (con Legge 7 aprile 2005 n. 57, pubbl. in G.U. n. 92 del 21 aprile 2005- S.O. n.70), Germania, Spagna, Austria, Grecia, Lussemburgo, Ungheria, Slovacchia, Slovenia, Malta, Cipro, Lettonia, Lituania.
(37) - J. HABERMAS, Perché l’Europa ha bisogno di una Costituzione? in Bonacchi, 2001; G. AMATO, Carta UE, due opzioni e il coraggio delle riforme, in IL SOLE 24 ORE, 5 giugno 2005; in tale intervento si fa riferimento tra l’altro alla proposta di “staccare dalla vera Costituzione (i 114 articoli delle parti I e II) quella pesantissima parte III, che era il testo consolidato dei farraginosi trattati esistenti”. Il progetto costituzionale per l’Europa era stato oggetto anche di una proposta di Carlo Azeglio Ciampi proclamata il 6 luglio 2000 nel discorso all’Altes Rathaus di Lipsia.
(38) - Il progetto costituzionale per l’Europa era stato oggetto anche di una proposta di Carlo Azeglio Ciampi proclamata il 6 luglio 2000 nel discorso all’Altes Rathaus di Lipsia.
(39) - C.A. CIAMPI, Dizionario della Democrazia, Milano, 2005.