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Il potere parlamentare d'inchiesta. Poteri e limiti istruttori delle commissioni

Massimiliano Tommasiello

1. Premessa

Il potere d’inchiesta rientra nel novero degli strumenti di cui le Camere dispongono al fine di esercitare la funzione conoscitiva e ispettiva. Espletando tale funzione, le assemblee parlamentari degli Stati moderni soddisfano la vitale esigenza di avere una cognizione possibilmente piena e veritiera sia del tessuto e dei fenomeni sociali che sono chiamate a regolare, sia del modo in cui gli Esecutivi svolgono la loro attività, per controllarli ed indirizzarli coi mezzi ad uopo predisposti, ivi compresa la rimozione della fiducia laddove - come in Italia - tra Parlamento (rectius: una maggioranza parlamentare) e Governo debba sussistere una costante relazione fiduciaria. Le caratteristiche intrinseche del potere d’inchiesta - così come manifestatosi nella storia del moderno diritto parlamentare - lo rendono il più penetrante tra gli strumenti di conoscenza e d’ispezione, in quanto storicamente dotato di mezzi eccezionalmente coercitivi, con cui i Parlamenti possono raggiungere la verità anche incidendo sulle situazioni giuridiche soggettive dei singoli. Sul piano concettuale, il termine e la stessa nozione giuridica di “inchiesta” presuppongono l’attribuzione all’organo procedente di poteri più forti che negli altri casi d’attività d’accertamento. Nel nostro sistema parlamentare, tale assunto è verificato dalla lettera dell’art. 82 Cost., che attribuisce alle commissioni d’inchiesta i poteri (e limiti) dell’autorità giudiziaria; la riforma costituzionale appena approvata ed in attesa di referendum popolare ex art. 138 Cost. attribuisce tali poteri alle sole inchieste istituite con legge: ciò - si badi - non incide minimamente su quanto affermato sulla sostanza dell’inchiesta parlamentare, né sul seguito della trattazione. La teorica assenza di strumenti cognitivi forti come quello dell’inchiesta - con cui, al limite, il Parlamento può costringere i soggetti a dire la verità - sarebbe un grave vulnus alla posizione delle assemblee parlamentari quali centri decisionali autonomi ed efficaci, in quanto in tal modo impossibilitate ad accedere ad informazioni attendibili. Il potere d’inchiesta, invero, nel segnarne la frontiera, tonifica tutta la funzione conoscitiva ed ispettiva(1). Nell’ordinamento italiano, quello d’inchiesta è un potere “strumentale” al migliore e più avveduto esercizio di altre funzioni del Parlamento, precisamente quella legislativa e quella di indirizzo del Governo. Meno persuasiva è la teoria che lo considera un potere “autonomo”, autoreferenziale e fine a se stesso, rispondente all’idea che le Camere “conoscono per far conoscere” alla pubblica opinione. In realtà, l’istituto sub art. 82 Cost. - pur permettendo ai cittadini di conoscere realtà altrimenti oscure - per molteplici ragioni di coerenza sistematica si relaziona intimamente alla, pur astratta e solo eventuale, possibilità di una conseguente produzione legislativa o azione d’indirizzo verso il Governo; possibilità solo eventuale poiché non v’è alcun obbligo giuridico per le Camere di dar seguito all’inchiesta con una legge o atto d’indirizzo, non producendo la relazione finale predisposta dalle commissioni effetti vincolanti, senza che ciò, tuttavia, smentisca la natura strumentale del potere in esame. Alla luce di ciò, le inchieste disciplinate dal menzionato articolo della Costituzione sono usualmente definite “legislative” o “politiche”: del primo tipo, se istituite per indagare certi fenomeni al fine di emanare una particolare legislazione su di essi o riformare quella vigente, sempre se risulterà necessario; del secondo tipo, se l’inchiesta mira a conoscere l’operato del Governo o della Pubblica Amministrazione in certe, precise circostanze per poi considerare l’opportunità di un azione d’indirizzo verso l’Esecutivo oppure, nei casi più gravi, di una mozione di sfiducia. È estremamente frequente nella prassi la fusione delle due figure, tanto da rinvenire inchieste dalla doppia finalità, oppure inchieste originariamente appartenenti ad un tipo ma sviluppatesi in modo tale da dare esiti caratteristici dell’altro tipo. Al concreto svolgimento delle inchieste provvedono, come noto, delle commissioni parlamentari, istituite con legge formale (commissioni bicamerali) ovvero con delibera di una sola Camera (commissioni monocamerali). I presidenti delle Camere nominano i parlamentari commissari, su indicazione dei gruppi e in modo che sia rispettata la proporzione tra essi. Solitamente, le commissioni sono composte in modo tale da raggiungere un numero oscillante tra i trenta e i quaranta membri, salvo eccezioni. Alle commissioni così formate, si aggiungono membri esterni con funzioni di consulenza tecnica per tutti i campi necessari; è ovvio che costoro non godono, né potrebbero legittimamente usufruirne, di diritto di voto in commissione, stante il carattere strettamente parlamentare di queste ultime. All’esito dell’istruttoria - sul cui svolgimento ci si dilungherà in seguito - il lavoro delle commissioni si conclude con l’elaborazione di una relazione (o più relazioni, di maggioranza e di minoranza). Essa deve contenere un’analisi critica, in chiave valutativa e politica, dei fatti appurati e degli accertamenti svolti; l’atto finale di un’inchiesta pubblica condotta dal massimo organo politico non può e non deve limitarsi ad una mera cronistoria né ad una cronaca asettica, ma deve sviluppare gli spunti più problematici e più scottanti, deve prendere posizione, acclarare le responsabilità politiche e le c.d. “responsabilità diffuse”, nonché articolare tutte le valutazioni che potranno essere utili all’Assemblea per legiferare, o emanare un atto d’indirizzo (O.d.G., mozione, risoluzione) oppure proporre una mozione di sfiducia. Tanto premesso in sede introduttiva, perno delle considerazioni che seguono è la dizione dell’art. 82 Cost. attualmente in vigore, secondo cui “le commissioni d’inchiesta procedono alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria”, disposizione che rappresenta una deroga al classico principio della divisione tra poteri dato che attribuisce i poteri coercitivi tipici dell’organo imparziale e garante dell’applicazione della legge - cioè il giudice - ad un organo politico, pur precisando che questo incorre negli stessi limiti nello svolgimento della propria attività istruttoria. Saranno inoltre esposte le principali questioni problematiche attorno ai rapporti tra commissioni d’inchiesta e autorità giudiziaria, nonché il problema della estremamente limitata tutela giurisdizionale contro gli atti illegittimi delle commissioni.

2. A quale autorità giudiziaria si riferisce l’art. 82 Cost.?

Nella sua attribuzione di mezzi coattivi alle commissioni istituite dalle Camere per l’espletamento del potere d’inchiesta, l’art. 82 Cost. opera un “parallelismo” coi poteri e coi limiti dell’autorità giudiziaria. Deve essere chiarito se con questa espressione il Costituente si sia voluto riferire ad una determinata ed individuabile autorità del potere giudiziario o meno. La risposta che trova favore dominante in dottrina è che l’art. 82 non si relazioni ad un’unica, particolare, autorità giudiziaria bensì a tutti gli organi dotati di potere giurisdizionale, sia della magistratura ordinaria che non. Va tuttavia esclusa la Corte Costituzionale: è inammissibile che le commissioni d’inchiesta possano disporre dei poteri ad essa conferiti usurpandone la relative funzioni. La commissione d’inchiesta pertanto non è vincolata ad un solo sistema processuale, dato che l’art. 82 non cita la sola magistratura ordinaria ma lascia pensare a ogni altra magistratura (si ricordi l’art. 108 Cost.). La commissione stessa ha una certa discrezionalità nella scelta delle norme di procedura da adottare nel caso concreto: può essere utilizzato, come molto frequentemente avviene, il modello o lo strumentario del codice di procedura penale, ovvero le norme sull’istruzione probatoria del codice di procedura civile o, ancora, le norme del processo amministrativo davanti ai TAR o al Consiglio di Stato. Allo stesso modo, non essendo preclusa alcuna giurisdizione dalla lettera dell’art. 82, possono essere utilizzate le norme sul procedimento davanti alla Corte dei Conti e i suoi poteri, davanti alle Commissioni tributarie, nonché può ricorrersi alle peculiari norme dei procedimenti davanti alla giurisdizione militare in tempo di pace, in caso di inchieste sulle Forze Armate o nel momento in cui il ricorso a quelle norme sia utile o necessario. L’opinione per cui l’attività inquirente dovrebbe essere ispirata al solo schema processualpenalistico(2) va smentita, quantunque quello sia il modello maggiormente diffuso. Infatti, se l’inchiesta parlamentare tende alla soddisfazione di un interesse pubblico, non si può certo sottacere che allo stesso fine tendono altri procedimenti giudiziari e, comunque, l’inchiesta serve a far conoscere alle Camere certe realtà per permettere loro di trarne le opportune conclusioni e non mira all’accertamento della responsabilità penale di un soggetto, indi non si vede perché l’unico riferimento dovrebbe essere solo il codice di procedura penale(3). Infine, quando si afferma che la commissione, durante un’inchiesta, può usufruire dei poteri di qualunque autorità giudiziaria, si vuole dire che può ricorrere di volta in volta ai mezzi più consoni e adeguati alla soluzione di quel dato problema o all’espletamento di quell’atto istruttorio e non che essa, all’inizio della sua attività, debba obbligatoriamente scegliere una volta per tutte un regime di poteri per poi attenersi ad esso senza poter più usufruire di altri strumenti diversi. Si badi, tuttavia, che questa sorta di astratta “libertà” di forme è, in concreto e nella prassi, limitata da quanto puntualmente disposto dalla delibera istitutiva e dal regolamento interno circa lo svolgimento dell’istruttoria.

3. Delimitazione del parallelismo coi poteri e limiti dell’autorità giudiziaria: il risvolto garantista dell’art. 82 Cost.

Specificato il significato dell’espressione utilizzata dall’art. 82, occorre ora addentrarsi all’interno del “parallelismo” coi poteri coercitivi dell’autorità giudiziaria, premettendo tuttavia che quello del parallelismo non è l’unico schema accolto, giacché parte della dottrina e la prassi hanno talvolta preferito soluzioni diverse deviando dal parallelismo stesso, ampliando i poteri delle commissioni o comprimendone certi limiti. Prima di tutto, deve essere chiarito che non c’è, né può esserci, alcun dubbio sul fatto che l’estensione ai poteri giudiziari non ha niente a che vedere col potere di giudizio e col potere sanzionatorio della magistratura: è del tutto evidente che il potere di emanare sentenze, di acclarare o negare responsabilità penali, civili o amministrative, in una parola, il potere di ius dicere in relazione al caso concreto, con l’efficacia tipica del giudicato e con tutte le conseguenze che ne scaturiscono, è solo del giudice e non può concepirsi alcuna estensione di esso ad altri organi, tanto meno se politici. L’attività delle commissioni non ha un fine che possa in un qualunque modo assimilarsi a quello degli organi giurisdizionali. Il potere d’inchiesta dispone di poteri inquisitori che perdono la loro reale natura e origine solo giurisdizionale che deriva dal loro essere teleologicamente orientati all’emanazione di un provvedimento del giudice. In questa traslazione da un organo a un altro (e in questa posizione in diverso contesto e in una diversa attività), tali poteri continuano ad essere sommariamente e riassuntivamente identificati con un generico rinvio a quelli dell’autorità giudiziaria, ma ciò deriva dal fatto che la Costituzione aveva ed ha la necessità di consentire alle commissioni di raccogliere informazioni col massimo della forza e capacità penetrativa. Tuttavia - è ovvio - quel richiamo non può minimamente comportare un’estensione alle commissioni parlamentari d’inchiesta di tutta la funzione giurisdizionale. Va ricercato altrove il reale contenuto del parallelismo consacrato in Costituzione. Ebbene, è opinione pacifica che i poteri contemplati dall’estensione compiuta dal Costituente sono i poteri istruttori del giudice e ciò è tanto evidente che il legislatore costituzionale ha ritenuto superfluo fare specificazioni, oltretutto dopo aver asserito che sono utilizzabili dalle commissioni quando esse “procedono ad indagini ed esami”(4). Pertanto, in via solo esemplificativa, le commissioni possono disporre ispezioni e perquisizioni personali, sequestri, perquisizioni domiciliari, intercettazioni telefoniche, fermare la corrispondenza, ordinare l’esibizione di documenti, richiedere perizie, verifiche e sopralluoghi, disporre confronti, convocare testimoni per farli deporre, ecc. Può ritenersi corretta anche l’opinione che vuole possibili anche i poteri del giudice in ogni fase e grado del relativo procedimento, indi potremmo considerare anche i poteri della fase dibattimentale del processo penale, in quanto dedita alla formazione della prova e avendo così una sorta di carattere istruttorio( 5). Insomma, i collegi inquirenti possono teoricamente ricorrere a tutto lo strumentario che le norme sui poteri istruttori delle varie autorità giudiziarie mettono a disposizione. Non è però possibile attribuire sic et simpliciter poteri di sì ampia portata senza approntare, o quantomeno pensare, ad un idoneo contrappeso garantistico contro lesioni ai diritti riconosciuti dall’ordinamento. Quel veloce ma chiaro e significativo riferimento costituzionale ai poteri e limitazioni dell’autorità giudiziaria contiene indissolubilmente in sé l’obbligo di rispettare le fondamentali garanzie processuali dei cittadini. In secondo luogo, nello svolgimento d’istruttorie in cui si usano i poteri dell’autorità giudiziaria, non è possibile travalicare il limite fondamentale e generale del diritto di difesa (art. 24 Cost.), che assurge a principio generale dell’ordinamento e non è esclusivo di un’unica funzione. Inoltre, occorre aggiungere il principio del contraddittorio, usualmente e generalmente considerato in dottrina come un mezzo necessario ed essenziale per l’esercizio del diritto di difesa: quindi, non mero “statuto epistemologico della giurisdizione”, se con questa espressione s’intende che il contraddittorio è solo il modo (migliore) per raggiungere la verità, ma anche attuazione prima della garanzia del diritto di difesa. Chiaramente, davanti alle commissioni queste garanzie generali subiscono tutti gli adattamenti resi necessari dalla natura e fini dell’inchiesta parlamentare, considerando infatti che quegli organi non emettono provvedimenti come quelli del giudice né decidono su una pretesa sostanziale dedotta in giudizio, bensì provvedimenti giuridicamente non vincolanti in cui il rischio maggiore per un soggetto è “solo” quello del giudizio negativo delle Camere e dell’opinione pubblica, ma ciò non toglie che essi non possono essere arbitrariamente eliminati o calpestati dalle commissioni, in quanto rappresentano limiti generali all’agire di tutti gli organi pubblici. Del resto, i poteri coercitivi sono attribuiti all’autorità giudiziaria in quanto imparziale. L’eccezionale estensione di quei poteri a organi politici, derogando allo schema base dell’organizzazione dei poteri statali, non può non essere circoscritta entro il perimetro delle garanzie fondamentali dell’ordinamento.

4. Le deviazioni dal rigido parallelismo e il tema delle garanzie dei soggetti: l’espediente del “doppio binario” per l’acquisizione di dati; l’attribuzione di poteri maggiori

Nonostante la dizione costituzionale, il parallelismo tra poteri tipici degli organi giurisdizionali e i poteri coercitivi attribuiti alle commissioni ex art. 82 Cost. non è l’unico schema di comportamento cui queste ultime possono attenersi. Nella prassi parlamentare infatti è possibile rinvenire delle soluzioni che, senza errore, possono essere intese quali vere deviazioni dal paradigma giudiziario predisposto dal Costituente, che trovano la loro ragione, da un lato, nella considerazione che le commissioni d’inchiesta non sono tenute al necessario rispetto di un rigido formalismo nell’esplicazione della propria attività come invece lo sono i giudici nel rispetto delle norme di rito codificate, visto anche l’esito finale delle inchieste (la relazione e non una sentenza); dall’altro lato, l’altra divergenza dal suddetto paradigma si fonda anzitutto e soprattutto sulla necessità che il Parlamento giunga comunque alla conoscenza di fatti veritieri senza intoppi né intralci (e in tempi ragionevoli). Le due particolari impostazioni seguite dal Parlamento sono il c.d. “doppio binario” e, d’altro lato, l’attribuzione alle commissioni di poteri maggiori e più ampi contemporaneamente alla inopponibilità di certi limiti che le norme di procedura pongono ai giudici. Procediamo con ordine poiché le due questioni sono ben distinte tra loro, rinviando al § 5 per gli accenni alla seconda di esse. È invalsa la prassi e la terminologia del “doppio binario” per individuare la possibilità per le commissioni di adottare di volta in volta procedure di tipo giudiziario o di tipo “parlamentare”, ossia irrituali e informali. Queste permettono di non indulgere in un perfetto e rigido parallelismo con le formalità giudiziarie. Tale sistema è “binario” perché, appunto, concede alle commissioni di scegliere e usare, di volta in volta, due tipi di condotta, in base alle necessità ed opportunità ed è un metodo estremamente fortunato nella prassi delle audizioni di persone. Questo interessante e diffuso espediente è molto utile per le commissioni, perché consente di acquisire le informazioni e raggiungere gli scopi delle inchieste in modo completo ma soprattutto in un clima pacifico e di collaborazione spontanea coi soggetti e le autorità coinvolte, dato che costoro non vengono “costretti” dai poteri coercitivi a fornire materiale ai collegi bensì le informazioni sono richieste e scambiate in modo informale in uno spirito reciproco di ricerca e condivisione della verità. L’utilizzo di modalità informali e cooperative è molto indicato per non alimentare tensioni tra le forze politiche, tra Parlamento e altri organi statali e per evitare le insidiose problematiche attorno al rispetto delle garanzie e diritti dei terzi allorquando si trovino di fronte a commissioni dotate della forza “paragiudiziaria” di cui potrebbero disporre. La ratio di tale pratica è stata individuata e consacrata dalla Corte Costituzionale in una sentenza cardinale per l’istituto dell’inchiesta parlamentare: la sent. 231 del 1975(6). Essendo le commissioni organi parlamentari che possono impiegare i poteri coercitivi ma non sono obbligati a farlo e considerando che non raccolgono vere e proprie “prove” ma elementi utili per un accertamento politico, esse restano libere “di prescegliere i modi d’azione diversi, più duttili ed esenti da formalismi giuridici, facendo appello alla spontaneità dei cittadini e dei pubblici funzionari e al contributo degli studiosi, ricorrendo allo spoglio di giornali e riviste e via dicendo”. Anche per l’acquisizione di documenti spesso si fa ricorso a richieste informali di esibizione piuttosto che ad ordini formali come quello sotteso dal dovere ex art. 256 c.p.p. Più in generale, i regolamenti interni spesso contengono norme in cui si prevede che, oltre all’uso dei poteri dell’autorità giudiziaria nello svolgimento di indagini ed esami, i documenti, le notizie e le informazioni sono appresi tramite i mezzi tipicamente parlamentari delle indagini conoscitive e “in tutti i modi ritenuti più idonei” (si noti la formula volutamente aperta). È da segnalare, inoltre, che possono giungere alla commissione documenti, sottoscritti e non, provenienti da privati cittadini, contenenti informazioni o giudizi (talvolta anche generici) sui fatti che sono tema d‘inchiesta, utilizzabili per la comprensione del quadro generale e per contribuire al formarsi di un giudizio da parte della commissione stessa. Infatti, la Corte Costituzionale in quella medesima sentenza lascia chiaramente intendere che possono trovar posto in commissioni impressioni e stati d’animo diffusi e notizie anonime. Merita attenzione il regime delle “libere audizioni”, al posto delle vere e proprie testimonianze, di chi ricopre cariche pubbliche di un certo peso, in particolare parlamentari e membri del Governo, appunto per non suscitare eccessive tensioni all’interno del mondo politico derivanti dall’uso dei mezzi coercitivi; ma a tale informalità si conforma anche il regime applicato per le audizioni di magistrati. Sono inoltre sentiti liberamente anziché essere considerati testi coloro che sono sotto indagine della magistratura o che sono imputati in procedimenti penali. La modalità pratica con cui si svolge un’audizione libera avviene in modo non dissimile dalle testimonianze (vd. § seguente), ma è evidente che nel caso dell’audizione non sono applicati quei rinvii alle norme incriminatici del codice penale (in particolare gli articoli dal 366 al 372 c.p.) che invece operano per una testimonianza, né è necessaria l’assistenza di un difensore. V’è tuttavia la comprensibile previsione della facoltà di farsi assistere da un difensore per coloro che, sottoposti ad audizione libera, sono contemporaneamente indagati dall’autorità giudiziaria o imputati in procedimenti penali, giacché le loro dichiarazioni, chiaramente, potrebbero avere una qualche rilevanza in quegli stessi procedimenti che li coinvolgono e ciò in considerazione dello scambio di atti tra commissione e autorità giudiziaria. Si è detto che esiste un’altra via che le Camere intraprendono al momento di procedere ad inchiesta, differente rispetto allo stretto e preciso parallelismo col paradigma giudiziario oltre che dalle forme libere del doppio binario. Tale è l’attribuzione di poteri maggiori e/o lo svincolarsi da certi limiti rispetto all’autorità giudiziaria. Questa pratica è stata fortunata soprattutto per consentire di rendere il più possibile innocuo il limite dei segreti opponibili all’autorità che pone domande e richiede informazioni e su questo tema, più particolare, ci si dilungherà nel § 5.

5. Altri poteri giudiziari delle commissioni d’inchiesta: in particolare testimonianze, confronti, rogatorie all’estero e audizioni all’estero

Rientrando nell’alveo del c.d. parallelismo, occorre completare la panoramica dei principali mezzi conoscitivi a disposizione delle commissioni. Un ruolo di primaria importanza spetta alle testimonianze che, come è comprensibile, sono uno dei mezzi più diffusi. Procedendo con ordine ed avvertendo che molte delle procedure che si vanno a descrivere si applicano, mutatis mutandis, anche alle libere audizioni, il primo aspetto è quello della convocazione delle persone da ascoltare. La prassi usuale nella storia delle commissioni d’inchiesta è quella della convocazione a mezzo di lettere raccomandate, ma non è sì escluso il ricorso a mezzi coattivi, cioè alla polizia giudiziaria, sia per ragioni d’urgenza o per accertare il domicilio sia per ovviare al caso in cui il soggetto chiamato non si sia presentato in assenza di legittimo impedimento. Va segnalato che in caso di libere audizioni non si dovrebbe ricorrere all’accompagnamento coatto da parte della forza pubblica. V’è poi la questione sulla preventiva formulazione e comunicazione dei capitoli di prova e la previa modalità con cui sono poste le domande stesse (metodologia solitamente identica sia per le testimonianze, sia per le libere audizioni). Alla luce del carattere paragiudiziario delle procedure e dato che vengono sentiti anche soggetti coinvolti in procedimenti penali, sarebbe meglio evitare “l’effetto sorpresa” verso gli interrogati ed aumentare il livello delle garanzie, almeno per ciò che riguarda le testimonianze formali. Talvolta i regolamenti prevedono solo le modalità di porre le domande, l’ordine e il potere del Presidente di valutare la pertinenza delle stesse, mentre in altri casi oltre alle modalità suddette aggiungono che, qualora la commissione abbia deliberato in proposito, le domande possono avere ad oggetto solo i fatti preventivamente esaminati in capitoli separati ed eventualmente comunicati al teste al momento della sua convocazione. Indi c’è una previa elaborazione di un formulario coi capitoli di prova. È comunque quasi sempre fatto salva la facoltà, da parte di commissari e Presidente, di formulare ulteriori domande per chiarire i fatti enunciati o relative ad altri fatti. A differenza che nelle escussioni dei testimoni nelle sedi processuali, usualmente davanti alle commissioni d’inchiesta non è previsto l’obbligo di un giuramento prima della deposizione. Il giuramento da parte del teste è sostituito infatti da un previo avvertimento e un ammonimento del Presidente di dire tutta la verità e delle responsabilità penali conseguenti alla deposizione contra legem secondo i rinvii alle norme incriminatici operati dalle leggi istitutive. Non è comunque precluso il ricorso alle formule di rito contenute nei codici. Può accadere che i regolamenti interni, come è accaduto nella XIV legislatura - in tema invero di libere audizioni di persone sottoposte ad indagini o imputate per i fatti oggetto dell’inchiesta o per altri ad essi connessi o collegati - prevedano che tali soggetti abbiano la facoltà di farsi assistere da un difensore di fiducia e di non rispondere ad alcuna domanda, salvo l’obbligo di dichiarare le proprie generalità, ma soprattutto dispongano che prima che abbia inizio l’audizione, devono essere avvertiti che, se renderanno dichiarazioni su fatti che concernono la responsabilità di altri, assumeranno, in ordine a tali fatti, l’ufficio di testimone, salve le incompatibilità previste dall’articolo 197 e le garanzie di cui all’articolo 197-bis del codice di procedura penale. Quindi, nonostante la fattispecie si concretizzi inizialmente in una mera audizione libera, può esservi un vero e proprio parallelismo con la procedura giudiziaria processualpenalistica, con tanto di trasformazione in testimonianza di quella audizione/interrogatorio, trasformazione opportunamente sorretta da tutte le garanzie previste dal codice. Laddove questo meccanismo non compaia nei regolamenti, è da ritenere che gli imputati in reati connessi e collegati siano trattati sempre e senza eccezioni come persone “liberamente sentite”, senza che essi possano subire una trasformazione della loro posizione per tutta la durata della deposizione. Per essi è stata ritenuta sufficiente la garanzia della presenza del difensore e potranno continuare a non rispondere o anche a non dire il vero, come è consentito a chi non è teste. Ovviamente, per i testimoni non è prevista l’assistenza dei difensori. Questi sono ammissibili, come detto, solo per gli indagati e imputati in contemporanei procedimenti penali, per evidenti ragioni di garanzia. Al termine delle testimonianze come delle libere audizioni viene presentato il verbale o il resoconto stenografico al teste o alla persona sentita affinché li sottoscrivano. Questi soggetti possono chiedere rettifiche e la commissione prende gli opportuni provvedimenti, tra cui la decisione di riascoltare il soggetto. È interessante fare qualche accenno al tema delle responsabilità penali connesse con la resa di dichiarazioni infedeli e reticenti, pur non essendo le commissioni d’inchiesta “autorità giudiziaria” e nonostante le norme penali richiamate non prevedano, ad esempio, la falsa testimonianza davanti ad organi parlamentari. Negli atti istitutivi e nei regolamenti molto frequente è l’applicazione delle norme sub artt. da 366 a 372 del codice penale, oppure gli artt. da 366 a 384 c.p., estendendo perciò le fattispecie di reato anche ai casi, per esempio, di falsa perizia, frode processuale, induzione a non rendere dichiarazioni o a rendere dichiarazioni mendaci, patrocinio e consulenza infedeli, ecc. È solitamente aggiunta una disposizione per la quale, in presenza di indizi di mendacio o reticenza del teste, il Presidente lo avverte ancora delle responsabilità penali conseguenti a tale comportamento e, se il soggetto persiste, viene redatto apposito verbale da inviare alla magistratura, escludendo qualunque potere di ordinare l’arresto da parte delle commissioni. In altre occasioni del passato, si è fatto riferimento ad altri articoli, come gli artt. 289 (attentato contro gli organi costituzionali, sotto forma di turbativa delle funzioni del Parlamento), 328 c.p. (rifiuto d’atti d’ufficio, che presuppone la qualifica di pubblico ufficiale per colui che è interrogato) e 650 c.p. (inosservanza dei provvedimenti dell’autorità). Con previsioni di tal genere, le Camere perseguono il fine, comprensibile ma certamente rischioso sul piano delle garanzie fondamentali, di non vedersi proporre informazioni false o parziali e raggiungere così gli scopi dell’inchiesta. Potremmo dire che si tratta di una delle tante prove di forza che il Parlamento mostra nel momento in cui procede ad inchieste, per arrivare in tempi rapidi e in modo veritiero a conoscere le notizie che si era proposto di cercare, ponendo così un contrappeso a tutte le difficoltà che possono sorgere nel corso delle indagini e che potrebbero oscurare la realtà storica da verificare. Non sarebbe inopportuno introdurre uno specifico titolo di reato, modellato sulla falsa testimonianza, per le dichiarazioni infedeli rese durante una testimonianza formale davanti alle commissioni d’inchiesta, dacché nella nostra legislazione penale non si possono identificare delle norme che univocamente e senza dubbi siano applicabili in casi come questi ed essendo vietata l’interpretazione analogica di norme incriminatici. Oltre alle testimonianze, presso le commissioni d’inchiesta possono legittimamente essere eseguiti confronti tra le persone già interrogate, al fine di appurare con maggiore compiutezza la verità su certi fatti. Infine, il parallelismo coi poteri dell’autorità giudiziaria rende possibile l’espletamento di rogatorie internazionali da parte delle commissioni, per richiedere all’autorità giudiziaria straniera di acquisire una testimonianza di un soggetto presente in quel territorio o, più in generale, per farsi trasmettere qualsiasi materiale istruttorio indispensabile per la commissione. Sul piano strettamente procedurale si applica senza eccezioni l’art. 727 c.p.p. Occorre dar conto tuttavia delle attività preliminari compiute in commissione. Anzitutto v’è una deliberazione espressa e formale della commissione in sede plenaria per decidere sulla proposta di ricorrere a questo potere giudiziario. L’espletamento di rogatorie, inoltre, deve essere davvero indispensabile e preordinato all’acquisizione di risultanze istruttorie altrimenti non attingibili; in altre parole, nella prassi si ricorre alla rogatoria solo se non sia possibile raccogliere i dati in altro modo, eventualmente meno impegnativo, giacché con le rogatorie si coinvolgono sia il Ministro di Giustizia, sia le autorità diplomatiche, sia le autorità straniere. Svolte queste valutazioni e le opportune discussioni nel plenum della commissione, si procede a votazione e, in caso d’approvazione, si provvede alla trasmissione della richiesta di rogatoria al Ministro di Giustizia ed inoltro, da parte sua, per vie diplomatiche alle autorità rogate. Solitamente le commissioni d’inchiesta decidono, contemporaneamente a ciascuna rogatoria, di assistere all’esecuzione degli atti richiesti presso le autorità estere, per mezzo di un’apposita ristretta delegazione, per prassi composta da tre commissari, cui si aggiungono non più di due consulenti e personale degli uffici. Alla concreta elaborazione delle rogatorie provvedono i magistrati che, stabilmente, operano da consulenti delle commissioni. Circa altri poteri “esteri” delle commissioni d’inchiesta, non si esclude che esse possano procedere ad audizioni all’estero. A tale scopo si rende necessario, oltre che opportuno, il previo intervento del Ministero degli Esteri e l’attivazione dei canali diplomatici.

6. Il problema dei limiti dei segreti d’ufficio, professionale e di Stato

Di estrema rilevanza teorica e pratica è il tema dei segreti opponibili o meno alle commissioni d’inchiesta. Qui emerge in tutta la sua problematicità il canone del parallelismo e del suo eventuale superamento al fine di non rendere oscuro alla conoscenza dell’organo parlamentare ciò che può esserlo per il giudice( 7). Il Parlamento, in nome della asserita forza della politica in quanto rappresentante del popolo sovrano, non ha mancato di superare i limiti dei segreti pubblici, preferendo talvolta di cedere alle forti esigenze d’acquisizione di notizie che connotano, in ogni tempo, l’istituto dell’inchiesta delle Camere. Circa il segreto di Stato (in passato nominato “segreto politico-militare”), l’art. 202 c.p.p. dispone che i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di pubblico servizio devono astenersi dal deporre su fatti coperti del segreto di Stato. Nel caso in cui venga opposto tale segreto durante la testimonianza, l’autorità giudiziaria deve darne comunicazione al Presidente del Consiglio affinché lo confermi entro sessanta giorni e, in tal caso, il giudice, se valuti l’essenzialità di quella prova per la definizione del processo, dichiara di non doversi procedere in ragione della presenza del segreto. Il silenzio del Presidente del Consiglio nel termine previsto viene equiparato ad una mancanza di conferma e, perciò, all’insussistenza del segreto in quel caso concreto: in tale circostanza, il giudice ordina al teste di deporre. Un analogo meccanismo vige per l’esibizione di documenti secondo l’art. 256 c.p.p. terzo e quarto comma. Tuttavia l’art. 204 c.p.p. dispone l’inopponibilità dei segreti ex artt. 201, 202 e 203 allorquando vertano su reati diretti all’eversione dell’ordine costituzionale. Il giudice deve valutare la natura del reato in caso d’opposizione del segreto per verificare che si tratti di un reato “eversivo” che legittima l’inopponibilità del segreto stesso. In caso affermativo, il giudice supera l’eccezione di segretezza e ne dà comunicazione al Presidente del Consiglio. Anche qui, un’analoga procedura è prevista circa l’esibizione di documenti ex art. 256 quinto comma c.p.p. Sembrerebbe, insomma, che almeno a fronte di fatti configuranti reati particolarmente gravi e pericolosi per la sicurezza delle istituzioni e per la salus rei publicae, il divieto di fornire notizie coperte dal segreto di Stato cada e il segreto medesimo sia inopponibile. Invece si deve tener conto dell’art. 66 disp. att. c.p.p., che prevede ancora una volta un potere di conferma o meno del segreto del Presidente del Consiglio: infatti, è rimessa anche alla valutazione del vertice dell’Esecutivo la sussistenza di un reato eversivo dell’ordine costituzionale in quella data fattispecie e, qualora egli non ravveda quella configurazione di reato (che renderebbe inopponibile il segreto), si torna al suddetto meccanismo ordinario di conferma o meno del segreto di Stato nei sessanta giorni. In caso di conferma, l’art. 66 disp att. fa salva l’applicabilità dell’art. 16 della l. 801/1977 circa l’intervento del Comitato parlamentare di controllo sui servizi d’informazione e sicurezza, il quale potrà valutare e riferire alle Camere il comportamento del Governo, anche ai fini di una messa in discussione del rapporto di fiducia. Comunque, rispetto alle norme da ultimo descritte, potremmo parlare di una “inopponibilità relativa” e non assoluta del segreto di Stato. Ciò che comunque rileva principalmente della normativa sul segreto di Stato (introdotta dalla l. 801/1977) è la sottolineatura del valore squisitamente politico del segreto di Stato oltre che della sua inevitabile sottrazione al campo dei poteri, dei giudizi e accertamenti della magistratura. In questo ambito, trovano un senso ben preciso le risposte normative offerte all’esigenza di un contrappeso interno agli equilibri delle istituzioni politiche (il controllo parlamentare rispetto al comportamento del Governo) rispetto al quale il ruolo e la figura dell’autorità giudiziaria sono limitati. Proiettando il dato normativo sinora descritto sul piano dei poteri delle commissioni d’inchiesta, si può evidenziare come il rigido rispetto del paradigma giudiziario impedisce alle commissioni di evitare lo scoglio del segreto di Stato. È facile comprenderlo, data la disciplina sopra descritta, e anche la presenza dell’art. 66 disp. att. lascia al Governo (e non al giudice né alle commissioni d’inchiesta) la decisione ultima circa il segreto su certi fatti. L’unico modo, comprensibilmente teorico e di remota verificazione pratica, per sottrarre o almeno attenuare la disponibilità piena del Governo dello strumento del segreto è la minaccia della revoca della fiducia, su stimolo delle informazioni date dal Comitato di controllo; ma se si considera che anche il Comitato è suddiviso, per dirla in breve, in maggioranza e opposizione ecco che è confermato che il potere di mantenere segreta una notizia è sempre nelle mani del Governo e dell’asse maggioranza-Esecutivo. L’interpretazione del rapporto tra commissioni e segreto di Stato cambia radicalmente, tuttavia, se si adotta un’altra impostazione più incline ad evidenziare i rapporti tra istituzioni sul piano degli equilibri e delle funzioni degli organi fondamentali nella forma di Governo attuale. Secondo questa, diversa, ottica, la volontà di oltrepassare il tenore letterale dell’art. 82 Cost. per consentire il superamento del limite del segreto di Stato fa perno attorno alla differente posizione istituzionale della magistratura e delle Camere rispetto al Governo e in virtù di tale differenza si afferma che giudici e Camere (e quindi le commissioni d’inchiesta) non hanno pari titoli giuridici per essere ammessi alla conoscenza di segreti. Infatti la legge 801/1977 con la sua, pur limitata, “parlamentarizzazione” della procedura di mantenimento del segreto, ma ancor più la sentenza delle Corte Costituzionale che ispirò quella legge, hanno legittimato un ruolo di primo piano degli organi parlamentari circa la gestione delle notizie segrete. La Corte disse espressamente nella sent. 86/1977 che è “la rappresentanza popolare che può adottare le misure più idonee per garantire la sicurezza” e pertanto il Governo “può essere costretto a rivelare atti, fatti o notizie che il Parlamento valuti in maniera diversa”. Perciò il Governo avrebbe una competenza “cedevole” all’intromissione parlamentare, che potrebbe quindi conoscere, in sede d’inchiesta, delle notizie segrete in nome della condivisione della responsabilità sugli interessi supremi dello Stato e della sua sicurezza. Questa posizione è totalmente estranea alla figura del giudice, il quale a buon titolo può essere estromesso dalla conoscenza di segreti di Stato giacché ciò che può essere consentito alla rappresentanza popolare, fonte della legittimazione del potere politico, non può esserlo all’autorità giurisdizionale. Pertanto, alla luce dei fondamentali principi costituzionali così descritti dalla teoria esaminata, l’esigenza di far conseguire alle commissioni gli scopi prefissati potrebbe talvolta comportare l’attribuzione di poteri superiori all’autorità giudiziaria quantomeno nel campo dell’acquisizione di notizie segrete, proprio in nome della diversa posizione nel sistema di giudici e Parlamento(8). Dal canto suo, la prassi parlamentare è giunta, anche se solo in alcune tra le varie inchieste attivate, a soluzioni perfettamente coerenti con le conclusioni lumeggiate, nel senso di rendere in origine inopponibile il detto segreto, senza peraltro particolari contrasti in Assemblea in sede d’approvazione delle inchieste. Talvolta è proprio il fatto che le commissioni debbano indagare su eventi connessi con reati potenzialmente eversivi dell’ordine costituzionale che ha dato la giustificazione alle Camere per neutralizzare il limite del segreto di Stato, senza badare al meccanismo che l’attuale codice di procedura penale impone al magistrato in questi casi. Necessariamente diversa è la regolamentazione dei segreti professionale e d’ufficio. Il segreto professionale (art. 200 c.p.p.) consiste nel poter essere esentati dall’obbligo di deporre su fatti conosciuti per il proprio ministero, ufficio o professione, salva l’applicazione degli artt. 331 e 334, ed è quello cui sono tenuti i ministri di culto, avvocati, consulenti, notai, investigatori privati, medici, farmacisti ed esercenti professioni sanitarie oltre che coloro che esercitano professioni cui la legge consente di astenersi dal testimoniare; per i giornalisti si veda il comma tre dello stesso articolo. Si tratta però, a differenza che nel segreto di Stato, di un segreto superabile dal giudice giacché, se ha motivo di dubitare della fondatezza dell’eccezione di segretezza, dispone gli opportuni accertamenti e alla luce di essi può obbligare il teste a deporre se ritiene indispensabile la prova ai fini della prosecuzione dell’istruttoria. Per l’esibizione di atti e documenti, uguali norme sono previste dall’art. 256, anche per il segreto d’ufficio. Analoghe disposizioni e identica possibilità per il giudice di accertare l’insussistenza del vincolo vigono per il segreto d’ufficio, cui sono tenuti i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di pubblico servizio per fatti conosciuti per ragioni del loro ufficio e che devono restare segreti. Tuttavia, si è segnalato come la disciplina del segreto d’ufficio debba essere integrata da importanti leggi di riforma per la pubblica amministrazione, ossia le leggi 142/1990 e ancor più la legge 241/1990 (e la l. 15/2005 di modifica) le quali, per quel che c’interessa, hanno capovolto il sistema che voleva la segretezza come regola e la divulgabilità come eccezione. Insomma, l’obbligo del segreto si configura come speculare al generalizzato diritto d’accesso. Tutte queste previsioni incidono sul regime che regola, anche in sede processuale, il rifugio dietro il segreto d’ufficio. Se il superamento del limite del segreto di Stato presenta i classici problemi che ogni deviazione dal parallelismo offre, un discorso diverso deve essere fatto per gli altri due segreti, le cui eccezioni possono tranquillamente essere aggirate secondo le norme sopra citate senza che ciò rappresenti uno stravolgimento del modello giudiziario. Data la disciplina oggi vigente, il giudice (e quindi la commissione d’inchiesta dotata dei poteri e limiti del magistrato) può imporre al testimone di deporre o ordinare il sequestro dei documenti richiesti, previo accertamento dell’infondatezza della dichiarazione con la quale era stato opposto il segreto professionale o d’ufficio. Ma c’è di più. Fin dall’elaborazione della legge istitutiva sarebbe possibile dichiarare del tutto inopponibile almeno il segreto d’ufficio e, anche in questo caso, senza deviare dai poteri giudiziari: ciò perché davanti alla Corte dei Conti è inopponibile il segreto d’ufficio, secondo l’art. 16 R.D. 12/7/1934 n. 1214. Non c’è dunque bisogno di ipotizzare speciali deroghe al paradigma giudiziario per affermare la possibile irrilevanza del segreto d’ufficio davanti alle commissioni, restando perfettamente entro il dettato dell’art. 82 Cost. Il segreto professionale pare, invece, essere un limite teoricamente un po’ più stringente del segreto d’ufficio, soprattutto in ragione del fatto che i poteri della Corte dei Conti non sono applicabili per segreti che non siano d’ufficio. Non esistendo autorità giudiziarie dotate del potere di rimuovere il segreto professionale, l’inopponibilità di tale segreto così come da tempo viene prevista in alcune leggi istitutive d’inchieste costituisce un vero e proprio distacco dallo schema tracciato dall’art. 82 Cost. Tale distacco fa sorgere più d’un dubbio di costituzionalità non trovando, a differenza che negli altri casi, alcun fondamento normativo né giustificazioni teoriche realmente persuasive. L’intensa tutela offerta dal segreto professionale alla riservatezza dei soggetti e a tutte le situazioni giuridiche soggettive a vario modo connesse con l’inviolabilità della sfera giuridica personale dei cittadini viene in tal modo sacrificata sull’altare delle esigenze informative delle Camere. Va tuttavia ricordato che un possibile quanto frequente rimedio idoneo a impedire la divulgazione di notizie segrete è costituito non solo dall’eventualità di sedute a porte chiuse delle commissioni, ma anche dall’apposizione del segreto “funzionale” da parte delle commissioni stesse, su cui ci si soffermerà in seguito (cfr. § 7b)(9).



(*) - Dottore in giurisprudenza.
(1) - Cfr.: MANZELLA, Il Parlamento, 1991, pag. 147.
(2) - VIRGA, Diritto costituzionale, Milano, 1976, pag. 188 e Dibattito sulle inchieste parlamentari, in GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE, IV, n. 2-3, 1959, pag. 617; BOZZI, in Istituzioni di diritto pubblico, 1981, Milano, pagg. 136-137.
(3) - Cfr.: CUOMO, Appunti sull’inchiesta politica delle Camere, in STUDI CROSA, 1960 pag. 698, ove afferma che la presunta somiglianza tra funzione giudiziaria penale e funzione ispettiva e di controllo delle Camere va presa per “uno dei tanti luoghi comuni privi di rispondenza nell’ordinamento”.
(4) - Controversa è invece la questione sulla disponibilità della polizia giudiziaria da parte delle commissioni. Una parte della dottrina - che pare condivisibile - oltre che la prassi sono favorevoli giacché l’art. 109 Cost. contempla un potere dell’autorità giudiziaria ricollegabile tranquillamente alla previsione dell’art. 82: cfr., ad esempio: PAPPAGALLO, voce inchiesta parlamentare, in ENC. GIUR., Treccani, XVI, 1989, pag. 5; PACE, sub art. 82, in COMMENTARIO ALLA COST. (a cura di BRANCA), 1979, pag. 367; SILVESTRI, Considerazioni sui poteri e limiti delle commissioni parlamentari d’inchiesta, in IL POLITICO, 1970, pag. 568; mentre altri Autori interpretano restrittivamente l’art. 109 Cost. ritenendo, quindi, che le commissioni non ne hanno la disponibilità; cfr.: MORTATI, Dibattito… cit., pag. 603; VIRGA, Le inchieste parlamentari, in ANNALI DEL SEMINARIO GIURIDICO DELL’UNIVERSITÀ DI CATANIA, 1949-1950, pagg. 273-275; PERGOLESI, In tema di inchieste parlamentari di pubblico interesse, in STUDI CROSA… cit., pag. 1347; PIERANDREI, Voce inchiesta parlamentare, in NOVISSIMO DIGESTO ITALIANO, VIII, 1962, pag. 522.
(5) - Posizione di L. CIAURRO, in Il messaggio del Presidente Cossiga sulle inchieste parlamentari, in QUADERNI COSTITUZIONALI, 1992, pagg. 347-348.
(6) - Si veda la sent., in Giurisprudenza Costituzionale, 1975, pag. 2206.
(7) - Giova ricordare una definizione, emblematica, offerta dalla Corte di Cassazione, sezione I penale, il 24 ottobre 1966, in Giustizia penale, 1967, III, pag. 244: “…segreto in senso letterale è ciò che è o deve essere mantenuto nascosto ed in senso giuridico è ogni fatto che, per legge o per decisione di una volontà giuridicamente autorizzata, è destinato a rimanere nascosto a qualsiasi persona diversa dal legittimo depositario”.
(8) - Questa è la teoria proposta principalmente da MORETTI, voce inchiesta parlamentare, in NOVISSIMO DIGESTO ITALIANO, app. IV, 1983, pagg. 140 e ss. Anche altri Autori ammettono la conoscenza di segreti di Stato da parte delle commissioni, sulla base di argomenti diversi, ad es. SILVESTRI, Considerazioni… cit., pag. 581.
(9) Attorno alla legittimità o meno del superamento del limite dei segreti v’è sempre stato un ampio dibattito, soprattutto attorno alla discussa teoria delle “doppia disciplina” delle inchieste introdotto da Costantino Mortati nelle varie edizioni della sua opera “Istituzioni di diritto pubblico”. Non è questa la sede per descriverla né per icapitolare gli alti ed elaborati spunti dottrinali che ha generato. Ci si limita a citare alcuni tra gli innumerevoli Autori intervenuti nel dibattito. Contrari alla tesi della doppia disciplina: CRISAFULLI e VIRGA, in Dibattito… cit. in cui il secondo Autore, come nell’altra opera, Le inchieste parlamentari…cit., ribadisce che in una Costituzione rigida i poteri dell’autorità giudiziaria possono essere dati solo da leggi di rango costituzionale e che una legge ordinaria non può certo avere né la stessa forza né conferire poteri maggiori in deroga alla Costituzione; CUOCOLO, Istituzioni di diritto pubblico, X ed., 1998; MAGARÒ, Le suggestioni del momento giudiziario nella prassi delle commissioni d’inchiesta in Italia e in Belgio, in DIRITTO PUBBLICO COMPARATO ED EUROPEO, 1999; PACELLI, Ancora sulle inchieste parlamentari, in STUDI PARLAMENTARI E DI POLITICA COSTITUZIONALE, 1972; PAPPAGALLO, voce inchiesta… cit.; PIERANDREI, voce inchiesta… cit.; TOSI, sub art 82, in COMMENTARIO BREVE ALLA COST. (a cura di CRISAFULLI-PALADIN), 1990. Per più ampie indicazioni bibliografiche si veda anche BORRELLO, L’inchiesta parlamentare e i segreti pubblici, 2003, pagg. 149-150, note 272 e ss. Favorevoli alla doppia disciplina sono principalmente FENUCCI, I limiti dell’inchiesta parlamentare, 1999; BALLADORE PALLIERI, Diritto Costituzionale; ovviamente MORTATI, nelle varie edizioni del suo Istituzioni di diritto pubblico.