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Frodi comunitarie in agricoltura - Tutela penale e responsabilità amministrativo contabile

Paolo Luigi Rebecchi(*)

Un recente seminario organizzato dal Comando Carabinieri Politiche Agricole(1) ha sottolineato la persistente rilevanza del fenomeno delle frodi(2) al bilancio comunitario(3) nello specifico settore degli aiuti all’agricoltura. Nell’ambito dei lavori, accanto alle illustrazione delle più recenti metodologie di indagine, sia in ambito nazionale che comunitario(4) è stata anche evidenziata l’interrelazione fra tali investigazioni e l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo contabile da parte delle procure regionali(5) della Corte dei conti italiana. A questo proposito vengono in evidenza alcune recenti iniziative poste in essere nelle regioni Campania e Calabria, nel settore degli aiuti alla produzione di agrumi. La prima fattispecie riguarda un invito a dedurre(6), con contestuale richiesta di sequestro conservativo emesso dalla procura regionale della Corte dei conti per la Campania per un importo complessivo di 1.740.000,00 euro, nel maggio 2005, nei confronti di un’associazione di produttori di agrumi nonché di numerosi funzionari di un ente di sviluppo agricolo regionale.

La vicenda è collegata ad un procedimento penale istruito dalla procura della Repubblica di Nocera Inferiore per reati di falso ideologico nei confronti di dipendenti dell’ente di sviluppo agricolo regionale, peraltro inserito in un contesto criminoso più ampio che ha visto coinvolti anche soggetti imprenditoriali privati e un’associazione di produttori ortofrutticoli in qualità di organismo organizzatore dei produttori, il tutto essenzialmente finalizzato all’indebito percepimento di aiuti comunitari sulla trasformazione degli agrumi per le campagne agricole intercorse tra il 1997 e il 2001. La vicenda era emersa a seguito di indagini svolte dal Nucleo antifrodi dei Carabinieri (N.A.C.) di Roma nell’anno 2002. Tali indagini erano state svolte per verificare la regolarità delle erogazioni comunitarie nel campo agricolo e avevano dato luogo anche all’adozione di misure restrittive della libertà personale nei confronti sia di parte dei pubblici funzionari coinvolti sia dei percipienti gli aiuti. Da tali indagini è emerso che sia l’organizzazione dei produttori sia l’articolazione periferica dell’ente di sviluppo agricolo preposto ai controlli erano stati per lungo tempo sostanziali strumenti dell’azione truffaldina, in quanto compiacentemente escludenti qualsivoglia controllo amministrativo a carico tanto dei soci di due imprese appartenenti ai soggetti ideatori ed organizzatori dell’illecito.

Il quadro normativo di riferimento, che regola il sistema comunitario di aiuto alle organizzazioni di produttori che consegnano all’industria di trasformazione gli agrumi prodotti all’interno della Comunità si articola sostanzialmente sul reg. CEE n. 2200/96, con il quale si è rinnovata l’organizzazione comune del mercato nel settore degli ortofrutticoli, imperniata su una maggiore valorizzazione dell’associazionismo produttivo (artt. 11 e ss.), sul reg. CEE 2202/96, istitutivo del regime di aiuto ai produttori di talune tipologie di agrumi (mandarini, arance, ecc.); sul reg. CEE n. 1169/97, dettante la puntuale disciplina di esecuzione del veduto reg. n. 2202/96 e sulle circolari esplicative del Ministero per le politiche agricole e forestali (MIPAF) n. 6 del 18 aprile 97 e n. 6 dell’11 luglio 97, volte ad adeguare le indicazioni precettive contenute nei predetti atti comunitari all’ordinamento amministrativo italiano (in www.politicheagricole.it). L’organizzazione degli aiuti prevede, ai sensi dell’art. 1 reg. CEE n. 1169/97, l’intervento di tre soggetti: a) il singolo produttore (l’imprenditore agricolo che coltiva e raccoglie l’agrume da conferirsi); b)l’organizzazione dei produttori (che devono possedere i requisiti di riconoscimento preveduti dagli artt. 11 e 13 del reg. CEE 2200/96 e risultano intestatari di penetranti poteri di controllo); c) il trasformatore (l’impresa a cui viene venduta la partita di agrumi raccolta dai produttori e provvede alla trasformazione della stessa in un prodotto diverso, nell’ambito di quelli indicati all’art. 1 del reg. CEE 2202/96: es. succhi di frutta). La procedura amministrativa preordinata all’erogazione del contributo prevede la preliminare stipulazione di un contratto in forma scritta tra le organizzazioni di produttori riconosciute, da una parte, e le imprese di trasformazione del prodotto agrumario, dall’altra (art. 3 reg. CEE n. 1169/97), nel quale va indicata una serie di dati ed informazioni (generalità dell’organizzazione dei produttori e del trasformatore, quantità di materia prima da trasformarsi, impegno del trasformatore a trasformare tale materia e corrispettivo da pagarsi, ecc.).

Successivamente, l’O.P. trasmette una copia del contratto all’organismo designato dallo Stato membro per i controlli e gli accertamenti del caso (in Italia: MI.PA.F., Regione e A.G.E.A.: art. 6 reg. CEE cit.). Le domande di aiuto vengono inoltrate, ai sensi degli artt. 12 e ss. reg. cit., dalle OO.PP. all’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (A.G.E.A., ex A.I.M.A.), il quale rappresenta in Italia l’organismo deputato al materiale pagamento degli aiuti in questione. Alla domanda si allegano le certificazione dei controlli effettuati dalla Regione (circolare MI.PA.F., n. 6/97), riguardanti sia il versante della produzione (status di produttore agricolo, destinazione del fondo a coltivazione dell’agrume, ecc.), sia quello della trasformazione (effettivo conferimento della materia prima all’impresa, identità di quantitativi conferiti e trasformati, ecc.). Il regime dei controlli - di fondamentale importanza per assicurare la diretta rispondenza dell’aiuto alla finalità per le quali esso è stato previsto - prevede una minuziosa ed articolata attività di verifica da parte della Regione (e per essa, normalmente dell’ente di sviluppo regionale) definita negli artt. 18 e ss. reg. cit., diretta nei riguardi sia dei produttori sia del trasformatore ed essenzialmente finalizzata a constatare la concordanza tra: a) i quantitativi di materia prima consegnati all’impresa di trasformazione nell’ambito dei contratti e quelli indicati nella domanda di aiuto; b)le fatture di acquisto e vendita dei prodotti trasformati e i quantitativi della materia prima conferita dai produttori al trasformatore, nonché dei prodotti suddetti.

In particolare le stesse organizzazioni dei produttori risultano intestatarie di importanti funzioni amministrative di liquidazione, controllo ed informazione, consistenti: 1)nella ripartizione tra i singoli soci produttori, in ragione dei conferimenti effettuati, dell’aiuto comunitario globalmente percepito tramite l’A.G.E.A.; 2)nella comunicazione alla p.a. dei dati concernenti i quantitativi consegnati e da consegnarsi, distinti per partita e per prodotto, il mezzo utilizzato per la consegna e il contratto a cui la consegna si riferisce; 3)nell’asseverazione, tramite firma, della veridicità delle dichiarazioni contenute nel certificato di consegna, in cui i predetti dati sono contenuti (art. 10 comma 4, reg. cit.); 4)nella trasmissione alla Regione (e per essa, all’ente di sviluppo), delle notizie relative all’estensione totale della superficie coltivata, distinta per produttore, con l’indicazione delle particelle catastali, nella stima del raccolto totale e di quello destinato alla trasformazione. L’importanza assunta dalle OO.PP. nell’ambito del procedimento amministrativo di erogazione dei contributi comunitari è confermata dalla stessa circolare n. 6/97 del MI.PA.F. (v. punto 3), ove si afferma che “… la nuova normativa comunitaria, nello stabilire le modalità di applicazione sugli interventi di mercato derivati dal Reg. C.E. n. 2200/96, si muove nello spirito di un rafforzamento dei compiti e del ruolo delle OO.PP. tendenti a sottolinearne le responsabilità. A differenza, infatti, di quanto previsto dal Reg. CEE n. 1035/72, ove preponderante ai fini del controllo era la presenza di commissioni fisse dello Stato membro per la verifica ed il controllo delle operazioni di ritiro, la presente normativa stabilisce che il compito di vigilanza sulla regolarità delle operazioni di intervento sia dallo Stato membro delegato alle organizzazioni di produttori. In piena coerenza con la predetta impostazione comunitaria, vengono disposte le modalità di esecuzione delle operazioni relative agli interventi di mercato, alla distribuzione gratuita del prodotto ritirato, ai compiti delle Regioni ed alle attività di controllo come riportato nell’allegato 4 ...”.

Le indagini hanno evidenziato un giro di truffe ai danni dell’U.E., consistite del far apparire una compagine sociale quale cooperativa di produzione, in realtà del tutto inesistente e simulando, mediante una corposa mole di falsa documentazione prodotta, produzioni di agrumi, cessioni degli stessi alla cooperativa medesima e loro trasformazione mediante consegna ad un’impresa di trasformazione mai avvenuta o avvenuta per una parte del tutto insignificante, il tutto favorito da falsi o inesistenti controlli da parte dei funzionari dell’ente regionale preposti i quali nonostante che i nuclei ispettivi la più parte delle volte non fossero in grado di accertare fisicamente il quantitativo prodotto (per essere lo stesso già stato raccolto), certificavano quasi sempre il medesimo quantitativo (ben superiore all’effettivo) tanto da riuscire addirittura già in quella sede a stimare anche il peso idoneo (ossia quello emendato dello scarto non destinato alla trasformazione), che in realtà si dovrebbe conoscere solo all’atto della cessione della materia prima al trasformatore. Analoga fattispecie, nel giugno 2005, è stata configurata dalla procura regionale della Corte dei conti per la Calabria, con invito a dedurre e sequestro conservativo, nei confronti di associazione di produttori con configurazione giuridica di società cooperativa a r.l. nonché personalmente nei confronti degli amministratori della suddetta società, con riserva di ulteriori accertamenti con riguardo ai funzionari pubblici coinvolti. In tal caso le indagini penali erano state condotte dalla Guardia di finanza e dalla procura della Repubblica di Palmi con riguardo a comportamenti inseriti in un quadro criminoso essenzialmente finalizzato all’indebito percepimento di aiuti comunitari sulla trasformazione degli agrumi e clementine per le campagne 2002-2003. Anche in tal caso il meccanismo truffaldino era imperniato sul ruolo svolto da un’organizzazione di produttori nonché per la grave carenza di controlli da parte degli organi regionali. In tal modo detta organizzazione, mediante artifizi e raggiri consistiti nell’invio di certificati di consegna oggettivamente falsi agli uffici della Regione, ha chiesto ed ottenuto l’indebita erogazione di una cifra pari a euro 1.206.060,44, corrispondente al contributo complessivo erogato per la campagna agrumaria 2002/2003 alla predetta O.P.

L’inizio delle indagini era scaturito dalla verifica secondo la quale, a fronte di 12 camion effettivamente entrati carichi di arance ed accertati con videoriprese, ne erano stati cartolarmente dichiarati ben 250 con una differenza di 238 camion rispetto a quanto, invece, effettivamente entrati nello stabilimento per consegnare arance da destinare alla trasformazione. Tale attività fraudolenta era resa possibile realizzare solo con il necessario concorso dell’organizzazione di produttori che, falsificando i certificati di consegna in base ai quali, poi, l’A.G.E.A. concedeva l’aiuto, aveva consentito all’industria di trasformazione e, pertanto, anche ai singoli produttori, di dichiarare quantità di agrumi che, in realtà, non sono mai state portate alla lavorazione presso l’industria di trasformazione. Le successive indagini avevano inoltre evidenziato i flussi finanziari diretti alle cooperative dei produttori alle quali l’organizzazione aveva provveduto a trasferire, ai sensi di legge, le somme ricevute dall’A.G.E.A. Le somme, non appena incamerate, erano state immediatamente trasferite su conti correnti personali dei soggetti facenti parte dell’organizzazione criminosa, corrispondenti, per larga parte, ai consiglieri di amministrazione della stessa organizzazione dei produttori. Inoltre dalle dichiarazioni del funzionario regionale deputato ad effettuare i controlli “in loco” (cd. controlli fisici documentali) previsti dall’art. 19, paragrafo 1), del regolamento CEE 1092/2001 ed affidato, dal D.M. 5 luglio 2002 alle Regioni (obbligo di controlli fisici su almeno il 20% dei quantitativi consegnati alla trasformazione) risultava che lo stesso era stato costretto con minacce, dal rappresentante legale di un’impresa di trasformazione e dal rappresentante legale della organizzazione dei produttori, a firmare dei falsi verbali di accertamento, attestanti un numero di carichi pervenuti presso l’industria di trasformazione, nettamente superiori rispetto a quelli effettivamente e realmente riscontrati. Le due fattispecie sommariamente accennate risultano di rilievo in quanto evidenziano come, anche nel settore degli aiuti all’agricoltura, l’azione di responsabilità amministrativa possa riguardare non soltanto i pubblici funzionari coinvolti in relazione all’omissione dolosa o gravemente colposa dei controlli, ma anche gli stessi percettori degli indebiti contributi che sono normalmente gli ispiratori o i diretti autori delle attività illecite di certificazione ed asseverazione svolte da dette organizzazioni.
 
Ciò costituisce un elemento di particolare rilievo nella considerazione che la configurazione prevalentemente penalistica(7) delle misure di contrasto alle frodi non giunge frequentemente a colpire il profilo strettamente finanziario delle medesime. Alle frodi in materia di spese si collegano infatti in primo luogo i reati relativi alla indebita percezione di fondi (art. 640 bis c.p.; art. 2 legge 23 dicembre 1986, n. 898, come modificato dall’art. 73 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 e dall’art. 10 della legge 29 settembre 2000, n. 300; nonché l’art. 316 ter c.p.). Varie pronunce della Corte di cassazione sono intervenute sui rapporti fra dette fattispecie. Con sentenza n. 26.351 del 10 luglio 2002 (Fedi) le sezioni unite hanno precisato che l’art. 640 bis costituisce circostanza aggravante del reato di truffa, sicché tale fattispecie “… è applicabile solo quando la fraudolenta captazione di una pubblica sovvenzione sia riferibile ad un’opera o a un’attività di interesse pubblico …”, precisandosi anche che per la configurazione della fattispecie è sufficiente che si realizzi uno sviamento della destinazione delle pubbliche risorse. Ne consegue “… che è ravvisabile il suddetto delitto nell’ipotesi in cui, al di là della effettiva realizzazione dei lavori finalizzati, siano state prospettate modalità di esecuzione degli stessi diverse da quelle utilizzate …” (Cass. pen. Sez. VI, sent. n. 938 del 19 gennaio 2001). Perché si configuri il reato di cui all’art. 640 bis. c.p. è necessario che la condotta sia connotata da un “quid pluris” rispetto alla semplice esposizione di dati falsi, comportamento che invece caratterizza le due ipotesi di reato previste dall’art. 316 ter c.p. (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato) e dall’art. 2 della legge 898/86.

Quest’ultimo reato, che attiene in particolare ai fondi erogati dal FEOGA(8), ha carattere “sussidiario” rispetto a quello di truffa aggravata ed è configurabile solo quando il soggetto si sia limitato semplicemente all’esposizione di dati e notizie falsi, e non anche quando alle false dichiarazioni si accompagnino artifici e /o raggiri di altra natura, che integrano invece il reato di truffa aggravata (Cass. Sez. Un., n. 2780, del 15 marzo 1996 - Panigoni). Dalla combinazione delle due norme deriva che “…in materia agricola il semplice mendacio trova uno specifico regime sanzionatorio in ipotesi scoperte dalla previsione dell’art. 640 bis, c.p…”(9). L’art. 316 ter c.p. costituisce un’ipotesi sussidiaria di carattere generale (al di fuori del FEOGA) essendo integrata anch’essa da un comportamento di mendacio, che può concorrere, come l’art. 2 della legge 898/96 con il delitto di falso di cui all’art. 483 c.p. (Cass. pen., sez. VI, n. 41928 del 23 gennaio 2001; Cass. pen., sez. V, n. 10313 del 30 settembre 1998). Sui rapporti fra l’art. 316 ter e quello di truffa aggravata v. anche Cass. pen., sez. III, 18 novembre 2003, per un’ipotesi di relativa a corsi di formazione professionale, integrante il reato di cui all’art. 640 bis, c.p., ravvisandosi artifici e raggiri ed induzione in errore della P.A. nelle false comunicazioni riguardanti le modalità di espletamento dei corsi(10). Vi è poi l’ipotesi di indebita ritenzione di fondi, di cui all’art. 316 bis, c.p. che ha la finalità di perseguire le frodi “successive” al conseguimento delle prestazioni pubbliche, erogate a titolo di sovvenzioni, contributi o finanziamenti, in quanto lo scopo pubblico per il quale sono erogate verrebbe frustrato dall’elusione del vincolo di destinazione (Cass. pen., sez. VI, n. 3362 del 15 dicembre 1992 - Scotti).

Le frodi in materia di entrate comprendono varie ipotesi di evasione di diverse forme impositive (prelievi agricoli e dazi doganali) previste in relazione ai regimi doganali disciplinati dal diritto doganale comunitario e nazionale, e comprendono anche i reati di contrabbando (art. 282 e ss. del D.P.R. 43/1973). Il reato di evasione dell’I.V.A. all’importazione (art. 70 D.P.R. n. 633/1972), pur essendovi posizioni favorevoli in dottrina(11), non costituisce “frode comunitaria” in quanto non si tratta di una risorsa “propria comunitaria” ma di un’entrata degli Stati membri (in tal senso la relazione esplicativa della convenzione PIF). Nonostante l’anzidetto quadro penalistico, il fenomeno frodi è persistente e spinge le istituzioni comunitarie verso l’individuazione di nuovi strumenti quali ad esempio l’ipotesi di istituzione di un pubblico ministero europeo(12) competente a svolgere indagini su fatti aventi una valenza criminale transnazionale, con specifico riguardo alle fattispecie di reato idonee a recare offesa agli interessi dell’Unione. Infatti l’interesse protetto dalle anzidette fattispecie è quello finanziario, sia dell’Unione sia dei suoi cittadini contribuenti. Le frodi comportano vari profili di danno, sia comunitario sia nazionale. Ciò per varie ragioni. In primo luogo i fondi, pur di origine comunitaria, non sono mai erogati ai beneficiari finali direttamente dagli organi della U.E., ma dai singoli Stati membri, mediante i vari enti strumentali attuatori (es.: A.I.M.A.), previo transito sui bilanci di questi ultimi. L’acquisizione al bilancio statale (o, in taluni casi, regionale) dei predetti finanziamenti fa sì che essi vadano considerati in tutto e per tutto patrimonio erariale, a prescindere dal soggetto percettore finale dei medesimi.

In tal senso è anche il disposto degli artt. 2 comma 3 e 3 L. 898/86, alla cui stregua è sempre operata, sia in occasione della condanna penale, sia nell’ambito del procedimento di repressione amministrativa di frode comunitaria, la restituzione della somma indebitamente percetta, a titolo di finanziamento tramite FEOGA, a favore dell’amministrazione che l’ha erogata. E ciò in coerenza con la veduta acquisizione al bilancio statale dei fondi di provenienza sopranazionale. Viene anche sostenuto che l’U.E. non costituisce un ordinamento a se stante, sovrapposto a quello nazionale, bensì si fonde con quest’ultimo in un unicum inscindibile (c.d. teoria monista). In tal modo ogni deviazione al corretto utilizzo delle finanze comunitarie ridonda a diretto detrimento del singolo Stato membro. Danno che, peraltro, si configura, quanto meno in via indiretta, anche a prescindere da tale qualificazione teorica, in considerazione dell’obbligo per i singoli Stati di compartecipare al finanziamento delle Istituzioni comunitarie tramite apposite contribuzioni atte a compensare i minori introiti derivanti dall’utilizzo delle c.d. risorse proprie (date dai prelievi sulle importazioni di prodotti agricoli e dai dazi doganali), contributi calcolati in percentuale sul prodotto nazionale lordo (P.N.L.), mediante l’applicazione di un’aliquota (attualmente dell’1,27%).Ed invero,poiché attualmente la Comunità non riesce a coprire con le proprie risorse che una modesta parte (circa il 14%) del proprio fabbisogno finanziario, laddove le contribuzioni statali (a titolo di proventi Iva e risorsa P.N.L.), ne rappresentano ben l’85%, risulta agevole ritenere che lo sviamento di fondi comunitari per finalità diverse da quelle loro proprie, tramite l’ampia gamma di illeciti in cui si sostanziano le c.d. frodi comunitarie, si riflette sempre in un danno alle finanze dei singoli Stati membri, stante il veduto obbligo di integrare il bilancio comunitario. Tale impostazione è stata ripetutamente confermata dalla giurisprudenza contabile e della Corte di cassazione che ha costantemente affermato che il danno si configura comunque a carico dell’amministrazione nazionale (Stato, Regione, ente locale o altro) destinatario della risorsa comunitaria che, una volta assegnata all’ente, entra a far parte delle risorse del medesimo.

Il cattivo utilizzo di dette risorse si risolve in un pregiudizio per l’ente stesso e per la collettività di cui l’ente è soggetto esponenziale. (cfr.: Corte di cass., sez. Un., n. 926/99 per la identificazione dell’ente pubblico danneggiato quale quello cui sono trasferiti i fondi, nonché per la tesi secondo cui l’utilitas dei corsi di formazione professionale spetta alle Regioni, cui è devoluta la competenza ex artt. 117 e 118, e non anche alla Comunità europea. Ancora nello stesso senso sezioni unite, n. 8143/2002 del 12 ottobre 2001)(13). Per le violazioni in materia doganale la Corte dei Conti, sez. I, del 24 luglio 1989, n. 316, aveva espressamente configurato un danno comunitario ritenendo “...titolare dell’azione di recupero in danno del responsabile lo Stato che è tenuto a conferire l’equivalente dazio...”. Più recentemente la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Lombardia con sentenza n. 528/04 del 23 marzo 2004, ha riconosciuto la diretta azionabilità, innanzi alla Corte dei conti italiana di un danno subito dall’Unione in relazione ad un indebito utilizzo, da parte di amministratori comunali, di un contributo comunitario relativo al “progetto TACIS” (interamente finanziato dalla comunità con l’obiettivo di promuovere lo scambio di competenze fra enti di Paesi membri ed enti di paesi ex URSS), affermando che “… per il principio di assimilazione sancito dall’art. 280 del Trattato UE sussiste la giurisdizione della Corte dei conti anche con riferimento ai danni cagionati al bilancio comunitario da frodi ed irregolarità, configurandosi la Comunità come “ente diverso” di cui all’art. 1 della legge 20/1994…”. In tal modo, oltre alla tutela penalistica, tale principio “… è estensibile anche alla tutela civile e amministrativo contabile, con conseguente applicazione delle regole della legge 14 gennaio 1994, n. 20, anche ai danni arrecati all’Unione europea da pubblici amministratori e funzionari, e ciò anche in caso di comportamenti che non configurino vere e proprie “frodi comunitarie” - caratterizzate da volontarietà della condotta - ma mere “irregolarità”, non miranti ad uno scopo illecito, ma pur sempre foriere di un danno economico per la Comunità europea.
 
In altre parole, anche per la tutela amministrativo contabile della Comunità europea, così come è avvenuto per la tutela penale, l’interpositio legislatoris nazionale, volta a dare attuazione al principio di “assimilazione”(14) dell’art. 280 del trattato CE risulta operata dal nostro legislatore attraverso l’art. 1 comma 4 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, che consente a questa Corte dei conti di sindacare anche i danni arrecati alla Comunità europea …”. L’elemento centrale che consente di individuare una situazione di danno per l’erario, anche con riguardo a fattispecie relative a risorse comunitarie è pertanto costituito dalla indebita destinazione delle risorse a finalità diverse da quelle previste, in modo che sia vanificato lo scopo dell’erogazione medesima, e ciò sotto diversi punti di vista: a) al momento dell’ erogazione, se essa è disposta al di fuori dei presupposti di legge e di fatto; b)dopo l’erogazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è rispettato ovvero se tale vincolo sia leso; c) al momento in cui sorto il diritto al recupero (perché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispettato il loro vincolo di destinazione) e non si procede tempestivamente ed efficacemente al loro recupero, anche coattivo. Ciò consente di far rientrare nella fattispecie sia le ipotesi in cui si concretizzi una concorrente fattispecie penale (“frode comunitaria” in senso proprio) sia che si configuri un’irregolarità che incida sostanzialmente sulle finalità del finanziamento(15). In tal modo accanto allo “spreco” di risorse dirottate per fini diversi ed illeciti, ed al conseguente mancato ottenimento dell’obiettivo di sviluppo o sostegno all’economia cui sono diretti i finanziamenti comunitari (nel caso delle frodi alle entrate nel mancato incremento del bilancio comunitario) sussistono anche diretti profili di responsabilità dello Stato membro che deve dimostrare la non imputabilità della frode a proprie carenze di gestione e controllo, pena il mancato discarico della somma corrispondente all’importo frodato, dovendo gli stessi “... cooperare con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della sana gestione finanziaria ...” (art. 274, 1° comma del Trattato) ed utilizzare “... per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari ...” (art. 280, 2° comma). Costituisce pertanto obbligo giuridico per lo Stato l’esercizio di un’efficace azione repressiva degli illeciti che, oltre all’applicazione delle sanzioni, deve perseguire il “recupero” delle indebite erogazioni, prevedendosi la responsabilità “sussidiaria” dello Stato nel caso di inadeguatezza nei procedimenti di controllo e sanzionatori e conseguente imputazione degli effetti finanziari allo Stato medesimo nel caso di loro inadeguatezza (art. 8 Regolamento CE n. 1258/99 del Consiglio del 17 maggio 1999 per il FEOGA - Garanzia; art. 38, 1° comma, Regolamento CE 1260/99 per i fondi strutturali).

Ne deriva che, attualmente, gli interessi patrimoniali del nostro Paese devono considerarsi coincidenti con quelli comunitari, dovendo ricevere questi ultimi analoga tutela rispetto agli interessi finanziari nazionali, considerandosi ancora che la Comunità complessivamente intesa, quale persona giuridica pubblica internazionale, in ragione dei suoi caratteri di autonomia ordinamentale e patrimoniale ed in quanto intestataria di precise potestà normative e amministrative nelle materie di propria competenza, viene ricompresa nell’universo delle “pubbliche amministrazioni”, cui è riconosciuta la possibilità di costituzione di parte civile, nell’ambito di un processo penale italiano celebrato per uno dei reati innanzi elencati, della Commissione U.E. in qualità di danneggiata da reato, al pari di qualsivoglia altra P.A. (cfr.: Cass. pen., sez. Un., del 24 gennaio 1996 secondo cui, in tema di truffa aggravata ex art. 640 c.p. proprio in relazione ai fondi agricoli - FEAOG-Garanzia - la comunità è considerata “ente pubblico”). Il profilo finanziario delle frodi si sostanzia anche nel tema dei recuperi cui viene riservata costante attenzione da parte delle istituzioni comunitarie (in particolare Commissione europea, Parlamento e Corte dei conti) che in particolare hanno più volte evidenziato la necessità di miglioramento di tale fondamentale aspetto di tutela(16)(17). In questo contesto si colloca l’azione di responsabilità amministrativo-contabile la quale, essendo specifico strumento di tutela delle risorse nazionali, viene ad integrare il complesso degli strumenti di contrasto alla frode con riguardo allo specifico tema delle ricadute finanziarie di dette attività, essendo finalizzata alla realizzazione di un titolo esecutivo attraverso il quale possa esercitarsi il diritto dello Stato al risarcimento del danno. In particolare, in presenza di danni per l’erario, dello Stato o di qualsiasi pubblica amministrazione o di qualsiasi ente che gestisca denaro pubblico per pubbliche finalità, la responsabilità degli amministratori e dipendenti non segue le ordinarie regole civilistiche ma assume le peculiari caratteristiche della responsabilità amministrativa o contabile.

La responsabilità amministrativo-contabile si pone fra le varie possibili forme di responsabilità cui sono tenuti gli amministratori e funzionari pubblici come previsto dall’art. 28 della Costituzione (“...I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti....”), e si caratterizza come responsabilità per danni cagionati direttamente o indirettamente allo Stato o agli enti pubblici. Gli elementi essenziali di tale responsabilità sono individuati nell’elemento oggettivo (danno patrimoniale, ma anche non patrimoniale, nel particolare profilo del pregiudizio per l’immagine) per le finanze dello Stato o di un ente pubblico) ed in quello soggettivo (dolo o colpa grave) nel nesso di causalità fra la condotta e l’evento dannoso e nella sussistenza del rapporto di servizio fra autore del danno erariale e amministrazione danneggiata. L’azione diretta ad accertare tale tipo di responsabilità è attribuita in via esclusiva ad un pubblico ministero istituito presso la Corte dei conti, direttamente collegata con le specifiche funzioni attribuite anche costituzionalmente alla stessa Corte dei conti, quale garante imparziale degli equilibri economico finanziari del Paese.

La responsabilità amministrativo contabile, pur fondandosi sui principi che reggono la generale responsabilità civile, avendo anch’essa il presupposto del danno ingiusto è pertanto peculiare in quanto finalizzata a garantire la corretta gestione del denaro pubblico (art. 103, 2° comma Cost., art. 82, R.D. 18 novembre 1023, n. 2440; art. 52, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 58 legge 142/1990 ed ora art. 93 d.lgs. 267/2000; art. 1 legge 20/1994 come modificato dalla legge 639/1996, Corte costituzionale, sent. 11-20 novembre 1998, n. 371. Per la estensione della giurisdizione agli amministratori e dipendenti di enti pubblici economici cfr.: ordinanza n. 19667 in data 22 dicembre 2003 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione; per le s.p.a. pubbliche v.; per i rapporti con la riforma del titolo V della costituzione sent. n. 345 in data 15 novembre 2004 della Corte costituzionale)(18)(19). Per quanto attiene specificamente ai soggetti responsabili, con riferimento al settore dei fondi comunitari la Corte di cassazione, con sentenza n. 14473/02 in data 10 ottobre 2002, ha confermato la sussistenza del rapporto di servizio in relazione all’affidamento di corsi di formazione professionale ad un ente privato da parte di una regione, precisando inoltre che si configura la legittimazione passiva anche dei singoli soggetti che abbiano, ancorché indebitamente, avuto il maneggio dei fondi destinati alla formazione, a titolo di responsabilità contabile. In tal modo la responsabilità amministrativa non si limita ai pubblici funzionari coinvolti a titolo di dolo o per omissioni di controllo gravemente colpose, ma si estende anche a soggetti privati, anche persone giuridiche, che vengano a trovarsi in rapporto di servizio con la P.A. ovvero che si inseriscano nel procedimento amministrativo per effetto del conferimento di peculiari funzioni pubbliche, normalmente di controllo o di verifica. Ciò ha consentito la chiamata in giudizio di società incaricate della gestione dei corsi di formazione professionale finanziati dal FSE ovvero, come nei casi esposti in precedenza, di organizzazioni di produttori, incaricate di attività di verificazione ed asseverazione, nel settore del FEOGA.
 
Peraltro le sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 20132, del 12 ottobre 2004 hanno affermato l’esistenza del rapporto di servizio anche nei casi in cui un’associazione formalmente e sostanzialmente privata di categoria (nel caso, l’.U.N.A.LAT.) venga delegata dall’A.I.M.A. (ora A.G.E.A.), alla mera individuazione dei produttori aventi diritto alla misura compensativa comunitaria e al materiale pagamento della stessa a questi ultimi (settore delle “quote latte”). La rilevanza dell’azione di responsabilità amministrativa può essere colta quindi, sia con riferimento all’estensione dell’azione a soggetti imprenditoriali in forma societaria, normalmente non direttamente punibili in sede penale, sia con riguardo alla proponibilità dell’azione anche con riguardo ad ipotesi solo gravemente colpose e quindi dotate di un profilo soggettivo inidoneo alla configurazione di fattispecie di reato, e quindi anche in ipotesi di archiviazione del procedimento o di pronunce di non luogo a procedere per estinzione del reato. Inoltre va considerato che la definizione del procedimento mediante patteggiamento ex art. 444 c.p.p. impedisce l’esercizio dell’eventuale azione civile da parte della P.A. Lo stesso legislatore ha evidenziato la rilevanza di un adeguato collegamento fra indagini penali e azione di responsabilità amministrativa con riguardo alla generalità delle ipotesi di reato in danno della pubblica amministrazione poste in essere da pubblici funzionari. Oltre all’art. 129 disp. att. c.p.p., che prevede l’obbligo di informativa da parte del pubblico ministero penale quando esercita l’azione penale ovvero quando siano emesse misure cautelari coercitive, ulteriori momenti di collegamento sono stati introdotti dalla legge 27 marzo 2001, n. 97 “Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti pubblici”. Va segnalato che tale disciplina non è limitata alle “amministrazioni pubbliche” di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) ma si riferisce anche agli “... enti a prevalente partecipazione pubblica...” (art. 3), compresi pertanto anche gli enti pubblici economici e in generale i soggetti pubblici con carattere imprenditoriale. Gli articoli 6 e 7, concernenti anche i rapporti con la responsabilità amministrativa integrano l’impianto complessivo del provvedimento legislativo con riguardo agli aspetti patrimoniali. In tal modo è infatti rubricato l’art. 6 “Disposizioni patrimoniali” che oltre a prevedere il nuovo articolo 335 bis c.p. in tema di confisca, stabilisce (comma 2°) che “...nel caso di condanna per i delitti di cui al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al procuratore generale della Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato...”.

L’art. 7 “Responsabilità per danno erariale” prevede invece che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall’art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”. Le informative direttamente provenienti dall’autorità giudiziaria non elidono comunque il complesso di disposizioni relative all’obbligo di denuncia di danno erariale riguardanti le autorità amministrative (comprensive quindi anche degli organi militari e di polizia), che sono tenute a denunciare alle procure regionali della Corte dei conti le situazioni di danno erariale, anche quando coinvolgano fondi della comunità (art. 53 r.d. 1214/1934, T.U. delle leggi sulla Corte dei conti; 20 T.U. imp. civ. Stato; art.1 comma 3°, L. 14 gennaio 1994 n. 20)(20). Obbligo significativamente ribadito anche nella legge 16 gennaio 2003, n. 3, che all’art. 1 che ha istituito l’“Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione” per il quale è previsto (art. 1, comma 4, lett. F) “l’obbligo del rapporto all’autorità giudiziaria e alla Corte dei conti nei casi previsti dalla legge”. Il d.P.R. n. 258 del 6 ottobre 2004 che ha approvato il regolamento di esecuzione della legge prevede (art. 2) che tra le funzioni assegnate all’Alto commissario (art. 2, comma 1 lett. c) il “monitoraggio su procedure contrattuali e di spesa e su comportamenti e conseguenti atti, da cui possa derivare danno erariale”, con connesso obbligo di denuncia alla Corte dei conti (art. 5).

È anche precisato che l’Alto commissario nell’esercizio delle sue funzioni possa avvalersi degli uffici, degli organi ispettivi e di verifica delle amministrazioni pubbliche nonché “dei servizi di controllo interno previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286”, oltre ad espletare accertamenti diretti e con possibilità di delegare accertamenti a singoli funzionari delle pubbliche amministrazioni interessate (art. 2 comma 3) così confermando la necessaria integrazione fra repressione penale ed amministrativa ed azione di responsabilità finanziaria nel quadro di una complessiva tutela della funzione pubblica. Va peraltro evidenziato che il sistema di tutela può conseguire risultati solo se i canali informativi siano tempestivamente attuati. Infatti se la notizia del fatto dannoso giunge alla procura regionale solo al termine delle indagini preliminari (salvo il caso dei provvedimenti cautelari) può verificarsi il frequente caso di spossessamento da parte degli indagati dei beni posseduti e delle disponibilità finanziarie (ovvero nel caso di società direttamente responsabili della distrazione dei fondi, in particolare con riguardo ai casi concernenti il FSE, la loro totale “scomparsa”), prima che sia attivato il sequestro conservativo sugli stessi. In tal modo il provvedimento di sequestro risulta inutile ovvero, nel caso di pubblici dipendenti, finisce per gravare esclusivamente sui crediti di lavoro (“quinto” dello stipendio e dell’indennità di fine rapporto)(21). Secondo le attuali previsioni normative(22) non sono oggetto di obbligatoria segnalazione da parte del pubblico ministero penale proprio quei casi in cui l’azione di responsabilità rimane l’unica reazione possibile quali i casi in cui manchi ad es. il “dolo specifico” ovvero nei casi di estinzione del reato. Va infatti considerato che il “dolo” richiesto in sede contabile è meno restrittivo del dolo penale in quanto comprende la semplice consapevolezza della violazione di obblighi di servizio, e che con esso concorre alternativamente la colpa grave. Ad es. le modifiche all’art. 323 c.p. (anche nell’interpretazione accolta dalla giurisprudenza di legittimità) hanno sicuramente reso assai più improbabile la configurabilità del reato di abuso d’ufficio per fatti che pure potrebbero essere suscettibili di essere valutati nell’ambito della giurisdizione contabile. Inoltre gravi negligenze di pubblici funzionari possono essere riscontrate anche in ipotesi di reati commessi da privati, dove comunque la realizzazione dell’evento sia stata favorita da omessi controlli o da altri comportamenti gravemente colposi (es. reati in materia edilizia favoriti dall’omesso controllo di funzionari pubblici)...”. Inoltre una “…tempestiva e completa segnalazione al P.M. contabile delle ipotesi potenzialmente fonte di responsabilità amministrativo-contabile assume una valenza ancora più elevata se si considera che la nuova configurazione della responsabilità amministrativa come fattispecie autonoma e non sovrapponibile a quella civile o penale (con conseguente inammissibilità, da parte delle amministrazioni danneggiate, di costituirsi parte civile nel processo penale o di iniziare autonome azioni innanzi a giudici civili per fatti di cognizione esclusiva della giurisdizione contabile) comporta l’esclusività delle indagini da svolgersi da parte del P.M. contabile (con conseguenti minori ipotesi di interruzione della prescrizione attraverso atti processuali autonomi da parte delle amministrazioni danneggiate …”).

Quanto ai profili cautelari viene ancora rilevato(23) che “… in ipotesi di reati dei pubblici ufficiali contro la P.A.(24) è stato previsto un utilizzo più severo dell’istituto della confisca: l’art. 335 bis, introdotto dalla L. 97/01, per tali ipotesi di reato, prevede nel caso di condanna, l’obbligo di confiscare le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prodotto o il profitto (art. 240 1° comma); l’ art. 322 ter (introdotto dalla L. 300 del 2000) prevede disposizioni ancora più severe in caso di condanna ovvero di applicazione della pena ex art. 444 per i reati di peculato, corruzione, concussione, malversazione, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, anche se commessi dai soggetti di cui al 322 bis ,1° comma (membri e organi delle C.E. e funzionari delle C.E. e Stati esteri). In tali ipotesi di reato, infatti, si prevede l’obbligo di confisca dei beni che ne costituiscono il profitto o il prezzo (salvo che appartengano a persona estranea al reato) ovvero, quando essa non è possibile, la confisca di beni di cui il reo ha la disponibilità, per un valore corrispondente a tale prezzo. Analogamente, per il corruttore o l’istigatore alla corruzione, in caso di condanna o applicazione della pena ex art. 444, è prevista la confisca dei beni che ne costituiscono il profitto, ovvero dei beni di cui ha la disponibilità per un valore corrispondente al profitto e comunque non inferiore a quello del denaro o delle altre utilità date o promesse al pubblico ufficiale o all’incaricato di pubblico servizio o ai soggetti di cui all’art. 322 bis, 2° comma (membri e funzionari della C.E. e degli Stati stranieri). Le somme di denaro o i beni assoggettati a confisca, in quanto costituenti il profitto o il prezzo ovvero in quanto di valore ad essi corrispondente, sono determinati e individuati ex art. 322 ter U.C. dal giudice con la sentenza di condanna. La legge 97, all’art. 6, 3° comma, inserendo il comma 2 bis all’art. 321 del c.p.p. (in tema di sequestro preventivo) ha previsto che nel corso del procedimento penale relativo ai delitti dei P.U. contro la P.A. il giudice “dispone” (e non “può disporre” come nel comma 2) il sequestro dei beni di cui è consentita la confisca. Di qui la necessità di coordinare anche l’attività cautelare del sistema penale con la possibilità di attivazione di procedimenti cautelari (ed in particolare del sequestro conservativo) da parte del P.M. contabile che può coinvolgere i medesimi beni oggetto di sequestro preventivo penale.

Dal punto di vista sostanziale si ritiene che i due strumenti cautelari non si sovrappongano in quanto: - l’area del danno risarcibile innanzi alla Corte dei conti è più ampia di quella oggetto della confisca (limitata al profitto o al prezzo). Infatti si estende al complesso dei danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati alla P.A. (es.: in ipotesi di corruzione in materia di opere pubbliche, il danno risarcibile non si identifica solo con la tangente o col profitto illecito dell’imprenditore ma si estende al danno derivante dalla difformità delle opere, al danno all’immagine, ecc.); - le finalità dei due sequestri sono diverse, tanto che la possibilità nel procedimento penale di ricorrere al sequestro preventivo non sembra possa svincolarsi comunque dal presupposto tipico di tale istituto (“pericolo che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso ovvero agevolare la commissione di altri reati”), mentre le finalità del sequestro conservativo contabile sono di garanzia del credito pubblico per una più efficace esecuzione della sentenza di condanna. Anche i beni oggetto di sequestro preventivo per equivalente in base alla giurisprudenza della Corte de cassazione devono comunque essere riconducibili al reato. Dal punto di vista procedurale però potrebbero sorgere dei problemi di coordinamento in quanto, con la previsione della possibilità di sottoporre a sequestro preventivo beni “per equivalente”, più frequentemente ci si potrà trovare ad aggredire i medesimi beni a tutela non solo di finalità ma anche di amministrazioni potenzialmente diverse. Infatti l’art. 6, 4° comma della legge 97/01 dispone che: “i beni immobili confiscati ai sensi degli articoli 322-ter e 335-bis del codice penale sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio disponibile del comune nel cui territorio si trovano.

La sentenza che dispone la confisca costituisce titolo per la trascrizione nei registri immobiliari”. Il Pubblico Ministero contabile, invece, agisce a tutela dell’Amministrazione danneggiata che non necessariamente coinciderà con l’ente locale. Tale questione poi diventa particolarmente rilevante se vengono tutelati gli interessi dell’Unione europea. Pertanto, anche se la Cassazione ha più volte affermato la possibilità di sovrapporre al sequestro preventivo penale quello conservativo contabile, in quanto tendono a soddisfare differenti esigenze, sorge indubbiamente la necessità di risolvere quanto meno i problemi inerenti le procedure di raccordo tra i due procedimenti cautelari e la destinazione finale dei beni …”. Nei fatti, comunque frequentemente pervengono alle procure regionali informative anticipate, ovvero che le notizie comunque acquisite, vengono integrate dagli atti trasmessi dall’autorità giudiziaria (cfr.: art. 74 r.d. 1214/1934 T.U. leggi sulla Corte dei conti, “... Il pubblico ministero nelle istruttorie di sua competenza può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può inoltre disporre accertamenti diretti”, nonché, ai sensi dei articoli 2 e 5 della legge n. 19 del 1994 procedere all’attivazione di procedimenti cautelari, disporre ispezioni ed accertamenti diretti, di avvalersi di consulenti tecnici, delegare adempimenti istruttori a funzionari di pubbliche amministrazioni, ordinare l’esibizione di atti e documenti e di poterli sequestrare; delegare accertamenti ovvero particolari adempimenti alla Guardia di Finanza e agli altri corpi di polizia) e ciò(25) nella considerazione che l’obbligo di informativa dell’esercizio dell’azione penale di cui all’art. 129 disp. att. c.p.p. non esclude la facoltà, per il pubblico ministero penale, di informare anticipatamente il procuratore regionale della Corte dei conti, nonché di fornirgli notizia di fatti dannosi per l’erario anche in caso di archiviazione della notizia di reato (ipotesi non prevista dall’art. 129 disp.att. c.p.p.) sulla base delle disposizioni di cui all’art. 73 dell’ordinamento giudiziario (“Il pubblico ministero veglia all’osservanza delle leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato...”), oltre che in base all’art. 116 c.p.p. (“Durante il procedimento e dopo la sua definizione, chiunque vi abbia interesse può ottenere il rilascio a proprie spese di copia di atti estratti o certificati di singoli atti...”).
 
In tale contesto, ritornando al profilo delle frodi comunitarie, anche le attività investigative svolte dalla polizia giudiziaria, pur dirette principalmente all’accertamento di reati, costituiscono mezzi istruttori di accertamento dei connessi danni all’erario, le cui risultanze possono legittimamente supportare con limitazioni peraltro inferiori rispetto al giudizio penale, le azioni di responsabilità e le sentenze emesse dalla Corte dei conti. Infatti in generale gli atti acquisiti dalla polizia giudiziaria (comprese le relazioni di servizio degli ufficiali di P.G., ed i verbali con le quali vengano assunte dichiarazioni rese da terzi, le dichiarazioni e le consulenze tecniche rese al P.M. o al giudice nonché le testimonianze rese in sede di dibattimento), costituiscono, ai fini del giudizio contabile, dei documenti, che vengono acquisiti con le forme della produzione nel fascicolo di ufficio e che, salva la possibilità di svolgere contestazioni e produrre controprove, costituiscono elementi di convincimento del giudice, liberamente valutabili, dovendosi in proposito applicare la disciplina processuale civile (art. 26 R.D. 1038/1933) che non contiene i limiti severi di inutilizzabilità stabiliti per il processo penale dalla legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2 (cfr.: C. conti, sez. Abruzzo, n. 389 del 2 maggio 2001 secondo cui il principio del contraddittorio nella formazione della prova sancito dal nuovo testo dell’art. 111 cost., non trova applicazione nel processo di responsabilità amministrativa. Ugualmente pacifica è, nei limiti anzidetti, l’utilizzabilità dei risultati degli accertamenti effettuati in via amministrativa (Corte dei conti, sez. riun., n. 715/A del 3 giugno 1991; sez. I, n. 6 del 20 gennaio 1992; sez. I, n. 14 del 18 febbraio 1993; sez. I, n. 40 del 19 febbraio 1992; sez. I, n. 159 del 6 dicembre 1994; sez. III, n. 36 del 12 febbraio 1998 e sez. riun. n. 68 del 20 ottobre 1997; sez. Lombardia, n. 1551/99/R del 14 dicembre 1999; sez. Lombardia, n. 1244 del 2 novembre 1999; sez. riun. n. 68 del 2 ottobre 1997; sez. I centrale, 18 gennaio 2005, n. 6/A; per i verbali di polizia giudiziaria v. anche: Cass. 14 febbraio 1997, n. 1384 e Cass. 14 dicembre 2002 n. 17949; per i verbali degli ispettori del lavoro: cass. 1° aprile 1995, n. 3853; cass. 6 settembre 1995, n. 9584).


(*) - Vice Procuratore Generale della Corte dei Conti, in servizio presso la Procura generale della Corte dei conti di Roma.
(1) - 1° Seminario internazionale su “Criminalità in agricoltura: esame delle metodiche d’indagine per il contrasto alle frodi”- Roma, 11-12 maggio 2005.
(2) - Per la nozione di frode comunitaria v.: art. 1 Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, adottata il 26 luglio 1995, ratificata con la legge n. 330/2000. La nozione di “irregolarità” è fissata nell’art. 1, 2° comma del Regolamento (CEEuratom) n. 2988/95 del Consiglio adottato il 18 dicembre 1995.
(3) - Cfr.: A. BRANCASI, Sistema finanziario e di bilancio, in AA.VV. (a cura di M.P. CHITI e G. GRECO), Trattato di diritto amministrativo europeo, Milano, 1997, pagg. 301 e ss. V. anche A. LANZI e D. BALESTRERI, Diritto penale comunitario, in TRATTATODI DIRITTOAMMINISTRATIVOEUROPEO, cit., pagg. 653 e ss.
(4) - Cfr.: relazioni di L. CURATOLI, Attività del Comando Carabinieri politiche agricole in ambito antifrode; G. LO PIPARO, L’attività dell’I.C.R.F. nel settore delle frodi comunitarie; P. VIGNA, La criminalità organizzata in agricoltura; A. PERDUCA, L’Ufficio europeo di lotta antifrode: una risposta comunitaria al problema della frode ai danni del bilancio dell’Unione europea; E. SPEMBER, Le indagini dell’O.L.A.F.: presentazione di un caso pratico.
(5) - Art. 1 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214 (T.U. delle leggi sulla Corte dei conti), artt. 2 e 5 della legge n. 19/1994.
(6) - L’invito a dedurre costituisce, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 19/1994 l’atto istruttorio con il quale il pubblico ministero presso la Corte dei conti invita il presunto responsabile del danno erariale a fornire le proprie giustificazioni (“deduzioni”) in ordine ai fatti emersi a suo carico. Si tratta di un atto necessario e propedeutico all’eventuale successiva citazione in giudizio. Contestualmente all’invito può essere fatta richiesta di sequestro conservativo sui beni mobili, immobili e crediti a tutela della pretesa erariale. La disciplina generale del sequestro rientra nel procedimento cautelare uniforme previsto dagli artt. 669 bis e ss. c.p.c. Tali norme, in quanto compatibili, si applicano anche nel giudizio contabile per effetto dell’art. 26 reg. proc. (R.D. 13 agosto 1933, n. 1038), salve le espresse deroghe previste dall’art. 5 legge 14 gennaio 1994 n. 19. Cfr.: F.P. ROMANELLI, Il procedimento cautelare contabile, in RIVISTA CORTE DEI CONTI, 1996, 6, pag. 410. Sul sequestro conservativo nel giudizio contabile cfr. anche F. GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano, 1997, pagg. 515 e ss.; AA.VV. a cura di F.G. SCOCA, La responsabilità amministrativa ed il suo processo, Padova, 1997, pagg. 453 e ss.; S. ANNUNZIATA, Il procedimento cautelare nel giudizio di responsabilità e in quello pensionistico, in AMMINISTRAZIONE E CONTABILITÀ, 1996, 1, pagg. 76 e ss.).
(7) - Con la legge 20 settembre 2000, n. 300 (in G.U. suppl. ord. n. 176/L del 25 ottobre 2000, n. 250) sono state ratificate dall’Italia alcune convenzioni elaborate in base all’art. 31 del trattato dell’Unione europea, tra cui la già citata “Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee”- (Bruxelles, 25 luglio 1995) e del suo primo Protocollo - (Dublino, 27 settembre 1996) nonché del Protocollo concernente l’interpretazione in via pregiudiziale da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee della stessa convenzione sulla tutela degli interessi finanziari, con annessa dichiarazione (Bruxelles, 29 novembre 1996), la Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea (Bruxelles 26 maggio 1997) e la Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali (Parigi, 17 dicembre 1997). V: L. MAZZA, L’indebita captazione di erogazione a carico del FEOGA tra specialità e sussidiarietà, in GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE, 1994,1, pagg. 177 e ss.; P. FIMIANI, L’attuazione della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee nell’ordinamento italiano:profili sostanzial-penalistici, in ATTI DEL CSM, 2004; A. GAGLIARDO, Europol (la polizia europea) e il suo approccio al problema della sicurezza nell’era della globalizzazione economica, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, 2002, 1, pagg. 149 e ss.); G. DE AMICIS, G. SANTALUCIA, L’attuazione di Eurojust nell’ordinamento italiano:prime riflessioni sulla legge 14 marzo 2005, n .41, in CASS.PEN. 2005, 282, pagg. 726 e ss.
(8) - “Il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia” (FEAOG - sezione orientamento), ripartito in due sezioni, “Garanzia” per il finanziamento della politica agricola comune (PAC) e “Orientamento”, per il sostegno alle strutture agricole, costituisce uno dei “Fondi strutturali” attraverso i quali l’Unione Europea persegue la finalità della PAC (politica agricola comune, in particolare con il FEAOG) e quella di “coesione politica e sociale” fra le regioni che la compongono (“Fondo europeo per lo sviluppo regionale” (FESR) diretto alla realizzazione di investimenti produttivi, dal “Fondo sociale europeo” (FSE) diretto a facilitare l’accesso al lavoro mediante la formazione professionale continua, dallo “Strumento finanziario di orientamento della pesca” (SFOP) finalizzato al sostegno di misure di ristrutturazione nel settore della pesca. Vi è inoltre “Fondo di coesione”, diretto a favorire la coesione europea degli Stati membri meno prosperi con l’obiettivo di sostenerli nell’ingresso nell’Unione economica e monetaria. Cfr.: T. PARISI, Finanziamenti comunitari a favore del bilancio nazionale, in RIVISTA GUARDIA DI FINANZA, 2000, 6, pagg. 2375 e ss.
(9) - P. FIMIANI, op. cit.
(10) - In Cass. pen. 2005, pagg. 65 e ss. con nota di V.VALENTINI, L’effetto boomerang dell’art. 316 ter fra principi costituzionali, ed. “obblighi comunitari”. (11) - A. PERDUCA, Falsa fatturazione e frode comunitaria, in CASSAZIONE PENALE, 1997, 6, pagg. 1945 e ss.
(12) - B. PIATTOLLI, Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Milano 2002.
(13) - Sezione I, centrale n. 41/2001/A, del 1° marzo 2001, ha affrontato il problema della responsabilità per danni erariali per aiuti di Stato non consentiti. In generale sul tema v.: C. PINOTTI, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario della concorrenza, Padova, 2000.
(14) - Il richiamo al principio di assimilazione trova un autorevole precedente nella già citata sentenza Corte di giustizia CE, 3° sez., 23 novembre 1995 - causa C-476/93P, in RASS. AVV. STATO, 1995, 4, pagg. 369 e ss. con nota di O. FIUMARA, Il c.d. principio di assimilazione nelle frodi comunitarie: la funzione dell’Avvocatura dello Stato a tutela degli interessi nazionali e comunitari.
(15) - Per alcune fattispecie in concreto perseguite in sede contabile relative al settore dell’agricoltura, v.: sez. III centrale, n. 107, del 3 maggio 2001 (conferma della affermazione di responsabilità pronunciata da sez. Puglia n. 56/99, nei confronti di funzionario AIMA per indebita erogazione di un contributo di lire 754.673.425 a favore di un’azienda zootecnica, in relazione a controlli omissivi e compiacenti e correlate responsabilità penali a titolo di corruzione). La sentenza si è anche soffermata sulla problematica della regolazione dei rapporti fra Stato italiano e comunità in ordine alla possibile non diretta imputazione della frode specificamente contestata nel giudizio. Ha osservato al riguardo che l’eventuale “non decurtazione dei contributi comunitari” non potrebbe che avvantaggiare lo Stato e non chi illecitamente ha determinato l’erogazione dei finanziamenti a soggetti non legittimati. Ancora: sez. Lazio, n. 2487, del 19 giugno 2001, su falsi stoccaggi di grano duro, evidenti discrasie documentali, omessi controlli e conseguenti indebiti pagamenti da parte dell’AIMA; sez. Molise, n. 458, del 31 dicembre 2002; sez. reg. Basilicata, n. 458, del 31 dicembre 2002 (trasferimento a UNIONCOOP di somme parzialmente a carico FEOGA, quale soggetto attuatore di un programma operativo multiregionale diretto al miglioramento di attività agricole del Mezzogiorno e ritenuta non utilità della spesa- assoluzione); sez. Lazio, n. 784, del 2 aprile 2003 (in tema di polizze fideiussorie relative all’immissione di alcool sul mercato extracomunitario) e relativa sentenza di appello della sezione I centrale n. 348, del 20 aprile 2004; sez. Lazio, n. 930, del 15 aprile 2003 (interessi e spese sopportati dall’AGEA in seguito a controversia civile sull’erogazione di contributi FEOGA sull’olio di oliva-riferisce dei controlli di competenza dell’Agecontrol) e sez. reg. Toscana, n. 745, del 5 novembre 2004 - contributo FEOGA relativo all’impianto di frutteto - assoluzione per difetto di colpa grave. Le vicende richiamate hanno normalmente configurato come possibili responsabili in sede amministrativo-contabile, i funzionari responsabili dei procedimenti di erogazione e controllo, in ordine alle omissioni, perlopiù dolose e con risvolti di rilievo penale, ovvero gravemente colpose. Nel settore della formazione professionale, tuttavia, si è visto come il necessario rapporto di servizio era già stato configurato anche nei confronti di soggetti privati attuatori dei programmi di formazione, con imputazione di responsabilità anche “contabile” in relazione al maneggio comunque attuato, di denaro pubblico, anticipando un’impostazione che si vede ora riproposta con riguardo alle associazioni di produttori nelle fattispecie prima evidenziate.
(16) - Cfr. ad es.: la “Relazione sulla comunicazione della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità - Lotta alla frode -. Per un approccio strategico globale - COM (2000) 358 - C5-05/2000-2000/2279(COS) - rel. Theato”. Per lo specifico settore dell’agricoltura v. la recente Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 3/2004, sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2004/C 269/01) - C 269/2 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 4 novembre 2004. V. anche la Relazione annuale 2005 della Corte dei conti italiana, sezione affari comunitari ed internazionali, in www.corteconti.it.
(17) - Cfr.: C. DE ROSE, Ritardi, irregolarità e frodi ai danni dell’Unione europea: relative misure di tutela, in IL CONSIGLIO DI STATO, 1996-5/6, pagg. 1093 e ss.; G. MARIELLA, G. PEZZUTO, Il bilancio comunitario ed il concetto di frode comunitaria, in RIVISTA GUARDIA DI FINANZA, 1997, 6, pagg. 2381 e ss.; U. POLETTI, Finanziamenti comunitari:il recupero delle somme indebitamente percepite, Relazione tenuta presso la Procura regionale alla Corte dei conti per il Lazio in data 19 maggio 2000.
(18) - Cfr.: Cass. sez. Un., n. 933/99, sez. Un. del 21 ottobre 1999, resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione promossa nel corso di un giudizio civile promosso da un’amministrazione comunale nei confronti di un ex sindaco, secondo cui “... la giurisdizione della Corte dei conti è esclusiva, nel senso che è l’unico organo giudiziario che può decidere nella materie devolute alla sua cognizione ...” e pertanto “... va esclusa una concorrente giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilità e di rivalsa ...”.
(19) - Per alcuni recenti riferimenti dottrinali, cfr: A. POMPONIO, Funzioni giurisdizionali e responsabilità amministrativa (nota a Corte dei Conti, sez. reg. Emilia Romagna, 1 febbraio 2003, n. 521), in FORO AMM., 2003, pagg. 3146 e ss.; AA.VV. (a cura di V. TENORE), La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2004; A. CIARAMELLA, Alcune attuali figure di danno risarcibile innanzi al giudice contabile, in RIVISTA CORTE DEI CONTI, 2004, 2, pagg. 359 e ss.; L. VENTURINI, L’attività ante iudicum della procura della Corte dei conti: nuovamente interpellate le sezioni riunite sull’invito a dedurre, la messa in mora e l’interruzione della prescrizione (nota a Corte dei Conti, sez. riun., 27 gennaio 2004, n. 1/QM), in FORO AMM.C.D.S., 2004, 4, pagg. 1280 e ss.; A. CIARAMELLA, Il concessionario privato di lavori pubblici e la giurisdizione della Corte dei conti (nota a Corte dei Conti, sez. I appello, 23 marzo 2004, n. 119) in FORO AMM., - C.D.S., 2004, 6, pagg. 1854 e ss.; M. MINERVA,I limiti di discrezionalità medica nella prescrizione dei farmaci a carico del S.S.N. e la giurisdizione della Corte dei conti sui danni da iperprescrittività, in RIVISTA CORTE DEI CONTI, 2004, 3, pagg. 196 e ss.; C. PINOTTI, Violazioni del diritto comunitario e responsabilità amministrativa, in RIVISTA CORTE DEI CONTI, 2004, 3, pagg. 390 e ss. Per le funzioni di controllo, devolute alla Corte dei conti in base all’art. 100 della costituzione, v.: art. 3, comma 4, della legge n. 20/1994, che prevede che “La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria”.
(20) - Sull’obbligo di denuncia si richiama: Corte dei Conti, sez. riun., n. 6/A del 28 febbraio 1996, in FORO AMM. 1997, 1235 e ss., con nota di V. TENORE, Profili ricostruttivi dell’obbligo di denuncia alla Corte dei conti di fatti e comportamenti dannosi per l’Erario.
(21) - Sui limiti della sequestrabilità o pignorabilità per crediti da risarcimento di danni causati all’amministrazione si è pronunciata la Corte costituzionale con sentenza 19 giugno-4 luglio 1997 n. 225 (in G.U. 1^ serie speciale) n. 281 del 9 luglio 1997, che ha affermato l’illegittimità costituzionale parziale delle disposizioni di cui agli artt. 4 della legge 424 del 1996 e 21 del D.P.R. n. 1032 del 1973 nella parte in cui non prevedevano che nelle ipotesi di danno erariale fosse sequestrabile soltanto nei limiti di cui all’art. 545 del codice di procedura civile l’indennità di fine rapporto dei dipendenti civili e militari dello Stato. Di conseguenza anche per detta indennità la sequestrabilità e pignorabilità opera ora solo nei limiti del quinto. V. anche: Corte Costituzionale sent. n. 506 del 4 dicembre 2002, in FORO AMM. - C.D.S., 2003, 1, pagg. 23 e ss., con nota di P. NOVELLI, La pignorabilità delle pensioni e loro soggezione a sequestro e pignoramento per la soddisfazione di crediti per danni cagionati all’erario; L. GENINATTI SATÈ, La fine dell’impignorabilità delle pensioni:tutela dell’uguaglianza e discrezionalità del legislatore, in FORO AMM.-C.D.S., 2004, 2, pagg. 480 e ss.
(22) - A. POMPONIO, Alcune riflessioni su aspetti problematici nei rapporti tra pubblico ministero penale e contabile, in www.amcorteconti,2001.
(23) - A. POMPONIO, op. cit., in www.amcorteconti,2001.
(24) - AA.VV. (a cura di G. COLOMBO), Il sistema degli appalti, Milano, 1995, ove viene evidenziata (cfr. in particolare l’intervento di P.C. DAVIGO, pagg. 5-9-10-12), l’utilità dell’istituto della responsabilità amministrativa come misura di effettivo contrasto al fenomeno della corruzione nei pubblici appalti. Vedi ancora: P.C. DAVIGO, Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità, quantificazione degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in RIVISTA CORTE DEI CONTI, 1999, fasc. 2, IV, pagg. 151. Per una prospettiva storica: G. GARRONE, L’Italia corrotta, 1895-1996, Roma, 1996, nonché per qualche ulteriore curiosità: L. PERELLI, La corruzione politica nell’antica Roma, Milano, 1994.
(25) - PERDUCA, Incontro di studio sulle “frodi comunitarie”; Roma, Corte dei conti, 5-7 marzo 2001.