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Dott. Antonio Intelisano

Vi intratterrò su alcuni problemi giuridici che nascono dall’esperienza quotidiana sul piano prettamente giudiziario, anche se non esclusivamente, perché vi sono tutta una serie di vicende concrete, pratiche che spesso portano gli operatori sul campo ad affrontare problematiche eterogenee per le quali spesso, giustamente, comprensibilmente si chiede anche l’ausilio di chi, al calduccio dei propri uffici e circondato dai codici e dalle enciclopedie, può dare una risposta più meditata. Darò a questo mio intervento un approccio prevalentemente pragmatico, proprio per cercare di isolare alcuni casi o alcune vicende significative per il loro coefficiente di problematicità. Abbiamo sentito più volte, nel corso di questo seminario, che le operazioni per il mantenimento della pace o, forse, le PSO, come si dovrebbe dire con un acronimo ormai invalso nell’uso (perché coinvolgono un ventaglio di missioni differenziate quanto agli scopi, quanto alle finalità che vanno dalle peacekeeping operation alle peace making operation e addirittura alle missioni multifunzionali che possono anche arrivare a scopi di nation building), hanno una eterogeneità di fini ma anche una eterogeneità di impostazione, in funzione dei fini stessi, i quali a loro volta sono condizionati da problemi contingenti, di carattere geografico, di carattere storico, di carattere sociale che non si possono ridurre ad unità.

Questo crea, sul piano normativo, una serie di particolari situazioni che veramente necessitano di flessibilità, di un’incidenza particolare, di adattamento ai casi - tra loro spesso estremamente eterogenei - che ci si trova ad affrontare. Per semplificare il problema, bisogna fare riferimento al quadro normativo (anche se poi vedremo che grado di valore ha questo tipo di normativa) che deve regolare i rapporti tra i vari contingenti militari, tra i vari reparti di diversa nazionalità. “In principio furono le famose regole d’ingaggio” e queste stanno in una posizione che, se da un lato sono indirizzate a fissare, in un certo modo, le finalità della missione, dall’altro regolano le direttive, la cornice entro la quale la missione stessa si deve svolgere. A un livello, un gradino più basso sono le standing operation procedures, sempre con i soliti acronimi in ambito internazionale SOP, che introducono delle disposizioni di dettaglio; delle disposizioni che, con approccio successivo rispetto alle regole d’ingaggio, regolamentano i vari metodi, i vari mezzi, le varie forme, i vari moduli d’intervento in ambito di integrazione militare internazionale.

Ma tutte queste regole devono fare i conti, nel principio di gerarchia delle fonti normative, con le regole che hanno valore potiore, perché è un principio consuetudinario, è un principio di diritto internazionale di matrice consuetudinaria (come è noto) quello secondo il quale i contingenti militari, quando vanno all’estero, portano le proprie bandiere ma portano anche le proprie leggi e i propri giudici. E, naturalmente, le leggi hanno il più delle volte (con le eccezioni che vedremo quando le cosiddette norme interne assurgono al valore di vere e proprie norme a carattere bilaterale, a carattere pattizio) un valore potiore. E questo naturalmente, come vedremo, può complicare notevolmente i rapporti, ma non credo che ci sia una soluzione che possa essere tirata fuori come il coniglio dal cilindro. Sono soluzioni che richiedono un alto tasso di elasticità, di flessibilità e sono soluzioni che bisogna trovare di volta in volta, con tutti i limiti - ai fini della certezza del diritto, ai fini della omogeneità di trattamento - che da questa situazione magmatica nascono. Ora si può fare un tentativo per cercare di raggruppare tra loro problemi diversi.

Il problema più semplice - in termini di relatività - è quello di trovare un punto di omogeneità e di convergenza tra il trattamento sanzionatorio, sul piano disciplinare, sul piano penale, tra i diversi contingenti nazionali. E questo, naturalmente, è importante perché, a fronte di situazioni di omogeneità d’impiego, molto spesso abbiamo delle normative che non tengono conto - né possono tenere conto - di questa situazione sin nei dettagli. Qui i modelli praticabili fino adesso sono, in linea teorica, due: il modello CED (Comunità Europea di Difesa) com’è noto risale a cinquant’anni fa, quando si studiò - sull’onda di una spinta europeista che aveva pervaso, dopo il secondo conflitto mondiale, molti paesi occidentali - la creazione di un esercito comune europeo. Tema di grande attualità, peraltro, in questi ultimi mesi in cui la CED è stata ampiamente ricordata, non solo perché sono trascorsi cinquanta anni dal suo fallimento, ma anche perché sono state ravvisate esigenze di costruzione di un esercito integrato. Ebbene, nel trattato istitutivo delle CED, o meglio nel progetto di trattato istitutivo della CED, c’era un protocollo che era riservato alla integrazione dal punto di vista disciplinare e dal punto di vista penale della deontologia dei militari che dovevano far parte di questo esercito europeo.

Questo è un modello che fu perseguito fino al punto di arrivare a un’articolazione completa, quindi definitiva, dal punto di vista dei principi, dal punto di vista anche delle condotte penalmente sanzionabili, oltre che disciplinarmente valutabili. L’altro modello, invece, è quello che attualmente è stato e viene seguito nell’ambito della cooperazione militare internazionale, e cioè il modello secondo il quale ogni Stato, ogni Paese applica le proprie leggi. Naturalmente, nell’ambito di questo modello, poi, ci sono egli accordi (i famosi SOFA), che possono anche portare a forme di integrazione o a forme di collaborazione tendenti a risolvere i problemi che nascono dalla coesistenza apparente di più norme: si pensi, ad esempio, al sistema NATO, dove questa questione è stata oggetto di specifica previsione con la Convenzione di Londra del 1951 ed è stata ratificata e resa esecutiva dall’Italia con la legge del 30 novembre 1955, n. 1335. Questo sistema prevede una sorta di eccezione, di finzione di extraterritorialità rispetto al territorio nazionale (nel nostro caso, italiano) quando vi sono stanziate truppe e reparti di altre Forze di Paesi aderenti alla NATO.

E vige un composito criterio collegabile all’interesse leso: in pratica la fictio di extraterritorialità non funziona sempre, ma funziona direi in determinate situazioni che, grosso modo, potranno andare a individuare quando c’è un collegamento stretto con gli adempimenti in servizio. Il caso Cermiss, relativamente recente, è l’applicazione pratica di questa particolare situazione che è stata anche esaminata, dal punto di vista del difetto della giurisdizione italiana, dalla nostra Corte Suprema di Cassazione che, in occasione di quel ricorso, ha reso una ulteriore pronuncia relativamente alle complesse questioni giuridiche che la legge 1335 del 1955 sollevava. Ora il problema più vicino a noi, rispetto a questo quadro teorico, a questa impostazione di carattere generale, invece, è quello di Forze (per esempio la MSU) che si trovano in un Paese a svolgere o compiti di polizia di sicurezza o addirittura compiti di polizia giudiziaria. Anche qui non si può generalizzare, perché l’esperienza degli anni ’90 ci porta di fronte a un ventaglio di problemi tra loro molto differenziati. C’è una grossa differenza, per esempio, tra la situazione in Albania e la situazione che abbiamo trovato in Somalia, dove mancava una forma di governo ma addirittura mancava una forma di Stato.

C’erano delle relazioni intertribali, con tutto ciò che questo comporta. In altri casi di operazioni di PSO (Peace Support Operation), invece, queste operazioni vengono svolte su richiesta dello Stato ospitante e in presenza di un governo o comunque di forze che sono, sia pure con i limiti di determinate situazioni, espressione della sovranità dello Stato, non venuta meno. In questo caso si creano delle forme di collaborazione che vanno o ad una sorte di collateralismo operativo o addirittura arrivano a forme di impostazione o di radicamento delle forze di polizia locali che vengono addestrate, istruite, supportate sul piano anche didascalico, sul piano formativo. Quindi, situazioni assolutamente tra loro differenziate. Direi che, dal punto di vista delle operazioni di polizia di sicurezza, non esistono particolari problemi complessi, come invece accade quando si tratti di funzioni di polizia giudiziaria. Sono meno complessi, ma non ho detto che non esistono: basti pensare alla applicazione delle normative possibili, quali le normative locali che spesso vengono conosciute poco e male dai reparti che formano i contingenti integrati.

Questi reparti come si devono comportare quando i principi che ispirano le legislazioni internazionali non ammettono deroga rispetto ai diritti dell’uomo o a forme di tutela della dignità umana che non sempre vengono adeguatamente protette dalle legislazioni locali? In questo caso è chiaro che c’è un contrasto, c’è uno iato, c’è una contrapposizione di principi e, necessariamente, sono destinati a prevalere i principi nazionali. Quindi l’integrazione sul piano operativo non sempre è assistita da regole (quali quelle che - ripeto - abbiamo riassunto nelle standard operation procedures) in grado di dare risposte chiare, precise, univoche, concordanti rispetto alle varie esigenze. Ma è soprattutto relativamente alle funzioni di polizia giudiziaria che lo iato si coglie, non solo con riferimento al rapporto tra legislazione del paese ospitante e legislazione d’origine dei vari contingenti, ma si può porre rispetto alle stesse regole che sono riassunte, icasticamente, nella locuzione “legge della bandiera”.

E il discorso è molto meno teorico di quanto possa apparire ed è foriero di problemi che sono già sorti. Ma prima di andare ad esaminare in concreto quali problemi si possono verificare, vediamo qual è (almeno relativamente alle operazioni Enduring freedom Antica Babilonia) lo status penale dei nostri contingenti. Come è noto, la legge penale militare di guerra è stata applicata per la prima volta, dopo il secondo conflitto mondiale. Direi che, dal punto di vista delle disposizioni penali, abbiamo una situazione binaria, perché l’articolo 16 del decreto Enduring freedom (che poi è diventato articolo 12 nell’ultimo decreto che ha autorizzato la prosecuzione della missione fino al 30 giugno) prevede l’applicazione del codice penale militare di guerra solo ed esclusivamente per gli appartenenti al contingente militare italiano, mentre fa delle precisazioni di esclusione dal codice penale militare di guerra relativamente allo straniero che commette, per esempio, degli atti contro gli appartenenti al contingente nazionale. E questo a prima vista potrebbe sembrare veramente una incongruenza, ma l’impostazione binaria risente di difficoltà che sono legate alla qualificazione delle missioni e, in ultima analisi, anche a disposizioni di carattere costituzionale: si pensi - in tema di giurisdizione - all’art. 103 ultimo comma della Costituzione.

Quindi, non è che le situazioni di compromesso siano casuali: le situazioni di compromesso nascono in funzione della complessità di determinati problemi. Ma perché, allora, è stata disposta l’applicazione - almeno relativamente al contingente italiano - del codice penale militare di guerra? Perché, paradossalmente, l’applicazione solo del codice penale militare di pace - data la sua attuale conformazione - avrebbe riprodotto tutta una serie di problematiche che avrebbero portato l’Italia ancora in uno stato di inadempienza, dal punto di vista della tutela penale, quale quella che si era, per esempio, verificata in Somalia. In effetti la legislazione nazionale, dal punto di vista penale, cioè sia il codice penale del 1930 sia il codice penale militare di pace del 1941, non hanno compiutamente previsto gli aspetti ricollegabili al PSO che sono un tertium genus, che sono qualcosa di diverso dalla pace e dalla guerra. Allora, come è capitato di dire altre volte, non è che le missioni umanitarie siano esattamente la distribuzione dei panettoni, perché spesso richiedono anche l’esplicazione della forza, tutte le volte in cui ciò è necessario per pacificare o per imporre la pace tra le fazioni in lotta. Non a caso una di queste PSO di chiama peace enforcement e, quindi, già il termine dà le sfumature relativamente alla natura della missione stessa. In Somalia si era verificato che, a fronte di determinate accuse rivolte nei confronti di militari italiani, non era stato possibile un tipo di risposta giudiziaria soddisfacente.

Questo perché, se noi andiamo a vedere il nostro codice penale (agli articoli 7, 8, 9 e 10 e anche il nostro codice di procedura penale comune, all’art. 10) la situazione della perseguibilità dei reati commessi all’estero e poi il lato relativo al versante della giurisdizione non è esattamente calibrato rispetto alle esigenze che si rilevano. In particolare, i reati comuni sono soggetti il più delle volte a una doppia condizione di procedibilità: la richiesta del ministro della Giustizia e la presenza del soggetto nel territorio dello Stato; ciò rende molto problematica la punizione di fatti che pure contrastano con la sensibilità collettiva. Il codice penale militare di guerra, almeno relativamente all’applicazione delle norme di diritto umanitario, è in grado di soddisfare questa esigenza.

Questa situazione di doppio binario, che può sembrare, effettivamente, per certi aspetti contraddittoria, nasce dal precipitato di tutta questa serie di vicende, di polemiche, di questioni in ultima analisi agganciate alla Carta costituzionale. I reati comuni dello straniero, secondo l’ultima disposizione (mi riferisco, come prima indicavo, all’art. 12 del decreto legge - poi convertito in legge - che ha autorizzato la proroga della missione alla fine di giugno), sono di competenza del giudice ordinario, quindi dell’autorità giudiziaria ordinaria. Ma qui è stata inserita una razionalizzazione che prima mancava: così come per i reati militari è stata individuata la competenza - già dal 1981 - della Procura militare di Roma, anche per i reati comuni è stata individuata la competenza funzionale del Tribunale ordinario e, quindi, della Procura ordinaria di Roma. Tutto ciò per concentrare la valutazione e per dare un trattamento e una risposta giudiziaria omogenea ed efficiente alle varie questioni rilevanti dal punto di vista penale. Se noi, però, andiamo a vedere - proprio in funzione di questa impostazione binaria - quello che è prevalentemente successo in Afghanistan, i problemi - sotto il profilo della funzione di polizia giudiziaria e sotto il profilo del collegamento dei vari contingenti nazionali - ci sono stati e sono stati notevoli.

In Afghanistan, anche in ragione del modesto numero delle nostre forze noi non abbiamo, per esempio, un campo o una struttura che sia equiparabile a quella da destinare a carcere giudiziario (come si diceva una volta). Per cui, nell’ambito della collaborazione integrata, c’era una divisione di compiti tra le nostre Forze armate e le Forze armate americane, oltre a quelle di altri Paesi, anche se, in Afghanistan, c’è, sia pure in via di ricostruzione, sia pure in fieri, un governo nazionale che, con le stampelle, in ambito internazionale, sta cercando di risorgere, di ricostruirsi, di assurgere a forme di organizzazione compatibili o degne delle varie espressioni della sovranità. Allora, se c’è una determinata attività che è compiuta da soggetti ostili nei confronti delle nostre Forze armate, accade che essi sono perseguibili a norma del codice penale comune proprio perché qui viene ad essere leso un interesse nazionale. Abbiamo visto che la competenza è della Procura di Roma la quale, nei casi che si sono verificati, si è attivata per emanare, per emettere i provvedimenti che il nostro codice di procedura penale prevede per la fase delle indagini preliminari o i provvedimenti cautelari che sono attualmente previsti.

Perché un dato importante, che vale sia per la giurisdizione ordinaria sia nell’ambito della giurisdizione militare, è che si applica a fattor comune il codice di procedura penale - quello in vigore in Italia dal 1989 - e non il libro III del codice penale militare di guerra, per quello che riguarda la parte procedurale in tempo di guerra. Ma, visto che noi non abbiamo delle strutture adeguate e collaboriamo con altre Forze, intervengono queste altre Forze il che non è sempre rispettoso dei canoni, di tutte quelle regole che sono previste dall’art. 111 della Costituzione nel testo novellato, per intenderci, del “giusto processo” che non riguarda solo la fase del dibattimento, ma comprende tutte le fasi processuali, complessivamente considerate dal punto di vista delle garanzie fin dalla comunicazione della notizia di reato. E questo ha creato qualche problema notevole, dal punto di vista procedurale; perché, tra l’art. 111 della Costituzione e il regime applicabile nei campi di Guantanamo, c’è una differenza sostanziale che pone spesso l’operatore di fronte a problemi angosciosi.

Perché l’operatore è il referente dell’Autorità giudiziaria, sia essa militare, sia essa comune, e quindi l’Autorità giudiziaria reclama l’applicazione delle regole più garantiste che, dinanzi a casi del genere, è difficile andare a rispettare in pieno, non tanto per difetto proprio, quanto per il particolare condizionamento delle circostanze. Ora, io vorrei fare qui professione di integralismo garantista, di integralismo giudiziario. Sto denunciando un problema per il quale non ho la soluzione ed è difficile trovarne una. Fino adesso, grazie al buon senso, al senso di equità, alla flessibilità mentale dei nostri operatori, problemi grossi non ce ne sono stati, perché è prevalsa sempre quella educazione di fondo, quel rispetto della persona, che ha costituito il connotato delle particolari azioni di servizio, anche se non si può escludere che si possano verificare, in futuro, dei casi di conflitti tra ordinamenti. Il caso Venezia (dal nome del ricorrente, non dal nome della città) che gli addetti ai lavori conoscono, sul quale sono intervenute la nostra Corte costituzionale e la nostra Corte di cassazione, non ha riferimento solo ed esclusivamente all’aspetto della estradizione, ma ha riferimento, concerne tutta una serie di problemi in cui il contrasto o la contrapposizione tra gli ordinamenti porta a determinate situazioni che - in un certo senso - oscurano anche il profilo della collaborazione giudiziaria internazionale.

Questi sono alcuni problemi emersi dall’applicazione quotidiana, dall’applicazione concreta che la disomogeneità giuridica (e in qualche caso anche culturale in senso ampio, in senso antropologico) tra i vari Paesi, che inviano le proprie Forze sotto il profilo delle missioni integrate, ha determinato. Questi Stati dovrebbero cercare di superare tali problemi (facendo uno sforzo di sintesi nell’ambito della predisposizione delle standing operation procedures, che attualmente hanno riguardato quasi esclusivamente aspetti procedurali “sul campo” e non aspetti che riguardano anche i profili della collaborazione e i profili del garantismo) fino a dissolvere o perlomeno a risolvere i possibili contrasti che possono derivare dal principio della legge della bandiera.

Grazie.


(*) - Trascrizione da registrazione audio corretta dall’autore.
(**) - Procuratore Militare della Repubblica di Roma.