Menu
Mostra menu

La Corte Penale Internazionale delle Nazioni Unite: una storia travagliata

Antonino Lo Torto (**)


1. Generalità

L’istituzione di un Tribunale penale internazionale permanente soddisfa, oggi, una esigenza diffusa tra tutti coloro che hanno acquisito una cosciente sensibilità per il rispetto della dignità dell’uomo. A più di cinquant’anni dalla proclamazione dei diritti dell’uomo, grazie al contributo incisivo dell’O.N.U. che con progressione lenta e strisciante opera per porre le basi per una policy di pace capace di prevenire i conflitti, è vivamente auspicata la creazione di una struttura sovranazionale preposta alla repressione penale dei crimini che, per la loro gravità obiettiva e per l’alto grado di pericolosità, recano danni irreparabili all’intera comunità umana. Trattasi di fatti criminosi, commessi in occasione di conflitti armati, che offendono l’umanità sia perché ledono la vita dei singoli, l’integrità fisica e morale e la libertà dei popoli, sia perché manifestano un atteggiamento particolarmente abietto e feroce, contrastante con le peculiari caratteristiche naturali dell’uomo, quale essere vivente dotato di intelligenza e di sensibilità.

L’incidenza di tali crimini su diritti ed interessi ritenuti universalmente validi implica che competente a giudicare i responsabili debba essere un Tribunale sovranazionale, ossia un Organismo costituito con il consenso degli Stati che abbiano accettato di vedere i propri cittadini sottoposti al giudizio di una autorità giudiziaria diversa da quella nazionale, competente ad apprezzare la responsabilità penale non soltanto in base all’accertamento della rispondenza del fatto concreto dedotto in giudizio alla fattispecie astratta prevista dalla norma penale, ma anche, forse principalmente, in esito alla verifica del sostanziale rispetto delle norme internazionali disciplinanti le modalità che devono essere osservate nei conflitti armati per assicurare che non vengano cagionate alle popolazioni civili sofferenze inutili e che non vengano danneggiati i beni essenziali per una sopravvivenza indipendente e decorosa.


2. Cenni storici

Agli inizi del XX secolo si è consolidata l’esigenza di assicurare il rispetto delle norme umanitarie nei conflitti armati. Infatti, mentre acquistava consistenza l’orientamento volto ad indirizzare i rapporti di politica estera in modo da predisporre la risoluzione dei conflitti internazionali attraverso negoziati diplomatici, contestualmente si rafforzava il convincimento che non dovesse essere la guerra l’unico mezzo per risolvere i naturali contrasti di interessi tra gli Stati attraverso l’affermazione delle ragioni del vincitore. In tale prospettiva si è rafforzato l’orientamento che il ricorso alla guerra debba costituire l’extrema ratio per difendere l’indipendenza nazionale ed inoltre che la guerra debba essere destinata non a distruggere bensì a mettere fuori combattimento il nemico.

Alla fine del 1° conflitto mondiale in seno alla comunità internazionale si è constatato come l’esistenza di una regolamentazione della guerra (Convenzione dell’AJA del 1907) non sia stata sufficiente per evitare il compimento di atti assolutamente contrari ai più elementari principi umanitari. Tale constatazione ha portato a rilevare che la necessità militare, ossia l’esigenza di debellare il nemico annientandone le capacità offensive e le risorse indispensabili per una aggressività efficace, non giustifica una condotta in campo ciecamente ed irrazionalmente distruttiva e devastante, orientata a non risparmiare sofferenze ai combattenti ed ai non-combattenti. Tale condotta, in quanto in contrasto con le norme che sanciscono il rispetto dei combattenti e dei noncombattenti, concretizza un crimine perseguibile penalmente. In questo senso si espressero i componenti della Conferenza di Versailles (1919) riunita per il trattato di pace, decidendo di mettere sotto accusa Guglielmo II ex imperatore di Germania. In particolare, il Trattato prevede (art. 227) che le Potenze alleate mettono in stato di pubblica accusa Guglielmo II per offesa suprema contro la morale internazionale e la sacra autorità dei trattati.

Istituisce, inoltre, un Tribunale speciale che giudicherà in base a motivi ispirati ai più elevati principi della politica tra le Nazioni, con la preoccupazione di assicurare il rispetto degli obblighi solenni e degli impegni internazionali nonché della morale internazionale. Sancisce, altresì (art. 228), che il Governo tedesco riconosca alle Potenze alleate la libertà di tradurre dinanzi ai loro Tribunali militari le persone accusate di avere commesso atti contrari alle leggi ed agli usi di guerra. Queste disposizioni rimasero ineseguite perché il Governo dei Paesi Bassi non concesse l’estradizione di Guglielmo II; i vari Paesi finirono con il consentire che fosse la stessa Germania a perseguire gli accusati. Ciò si risolse in provvedimenti di condanna inadeguati rispetto alla gravità dei crimini commessi. Tuttavia, tali norme ebbero rilevante importanza come prima codificazione formale del principio della perseguibilità dei crimini commessi nelle operazioni belliche e come base del successivo dibattito svoltosi in seno alla Società delle Nazioni, costituita nel 1926 con il compito di predisporre le condizioni necessarie per agevolare le comunicazioni e gli scambi tra i popoli attraverso la creazione di strumenti di collaborazione economica nei settori produttivi strategici di interesse comune.

Infatti, la riflessione sulla complessa formulazione della norma che sancisce la messa in stato di accusa di Guglielmo II ha evidenziato l’esigenza di determinare apposite norme penali internazionali intese a sancire la perseguibilità di chi promuove l’aggressione bellica ed ha portato alla approvazione del principio del “ripudio della guerra come strumento di aggressione” (sancito dall’Accordo di Parigi del 1928). La constatazione dell’inadeguatezza della giustizia nazionale per la repressione dei responsabili delle violazioni delle leggi e degli usi di guerra ha avviato la riflessione sulla necessità di una Corte penale internazionale competente a giudicare tali crimini. In questa direzione un tentativo significativo fu realizzato dalla Società delle Nazioni che nel 1937 aprì alla firma degli Stati membri la “Convenzione per la creazione di una Corte penale europea”.

Però, all’epoca, il precipitare degli eventi verso il secondo conflitto mondiale impedì la ratifica di tale Convenzione. Il dibattito ed il confronto sviluppatosi in seno alla Società delle Nazioni ha consentito la formazione di un patrimonio di idee e di riflessioni a cui ha potuto attingere la Comunità internazionale dopo la seconda guerra mondiale, allorché fu sentita come irrinunciabile l’esigenza di perseguire i responsabili dei gravi crimini umanitari commessi durante il conflitto e fu istituito il Tribunale militare internazionale di Norimberga, il cui statuto è stato approvato in annesso alla Convenzione di Londra del 1945, stipulata tra Inghilterra, Francia, Stati Uniti ed Unione Sovietica. Un analogo Tribunale fu istituito a Tokyo per perseguire i criminali di guerra dei Paesi orientali. Tra le norme più significative di tale statuto vanno ricordate: l’art. 6 che definisce i crimini contro la pace, di guerra e contro l’umanità; l’art. 7 ove è statuito che la condizione ufficiale di Capo di Stato o di alto funzionario non sarà considerata come esimente di responsabilità né come circostanza che giustifichi una diminuzione di pena; l’art. 8 ove è sancito che il fatto di aver agito per eseguire un ordine non esenta da responsabilità ma può essere preso in considerazione come circostanza attenuante della pena, se il Tribunale decide che ciò è conforme a giustizia.

Questa norma costituisce un momento particolarmente significativo della riflessione in seno alla Comunità internazionale sulla repressione dei crimini commessi in attività operativa. Infatti, acquisita la consapevolezza della essenziale interdipendenza tra necessità militare e proporzionalità dell’azione, determina una sostanziale inversione rispetto all’orientamento tradizionale che, muovendo da un concetto di obbedienza assoluta e cieca, considerava l’adempimento dell’ordine un dovere prioritario (per il funzionamento del rapporto gerarchico)fino al punto da giustificare anche un comportamento illecito/criminoso. Inoltre, riconosce il principio che, anche per questi crimini, il criterio fondamentale per la punizione dell’autore debba essere costituito dall’accertamento della responsabilità personale secondo le regole generali della responsabilità penale. I processi di Norimberga e di Tokyo hanno lasciato una forte insoddisfazione derivante dal fatto che in tali casi la giustizia internazionale è stata affidata a Tribunali costituiti dagli Stati vincitori ed applicata nei confronti dei vinti. Questa insoddisfazione ha dato concretezza all’aspirazione per Tribunali neutrali, dotati di sicura imparzialità, operanti sulla base di leggi scritte, in esito ad accordi internazionali generali, prima del verificarsi dei fatti criminosi, nonché capaci di amministrare una giustizia uguale per i crimini commessi sia dai vinti che dai vincitori.

Infatti, nel dicembre 1946 l’Assemblea generale dell’O.N.U. con un’apposita risoluzione istituì una Commissione per la elaborazione di un codice dei “delitti contro la Pace e la sicurezza del genere umano”. Questa Commissione lavorò diversi anni e giunse alla predisposizione di un progetto di codice penale internazionale e di un progetto di statuto di una Corte criminale internazionale. Però, la guerra fredda impose a tali progetti una lunghissima pausa: infatti la stessa Assemblea Generale dell’O.N.U., con una risoluzione del 1954, deliberò la sospensione a tempo indeterminato dei lavori della Commissione. I lavori sui predetti progetti sono stati, poi, ripresi negli anni ’90, da parte della Commissione per il diritto internazionale dell’O.N.U. Gli esiti di tali lavori, oltre a predisporre le condizioni per la creazione di un Tribunale penale internazionale, hanno consentito l’istituzione di due Tribunali “ad hoc” per la repressione dei crimini umanitari compiuti rispettivamente nel territorio della ex Jugoslavia ed in Ruanda. Oggi, mentre continuano ad operare i predetti Tribunali “ad hoc”, in concomitanza con la celebrazione del primo cinquantenario della Dichiarazione Universale dei Diritto dell’Uomo, l’O.N.U. ha inteso compiere un passo decisivo per la istituzione del Tribunale Penale Internazionale Permanente, ed a tale scopo ha convocato la conferenza diplomatica di Roma che ha approvato lo statuto di tale Tribunale (luglio 1998).


3. Un tribunale penale internazionale permanente: fondamento e ratio

Sotto il profilo sostanziale l’istituzione del Tribunale Penale Internazionale Permanente solo apparentemente reca una rivoluzione copernicana rispetto al principio che considera la repressione penale una prerogativa esclusiva dei singoli Stati, connaturata alla sovranità nazionale. Infatti, come è vero che, data la peculiare incidenza sulla libertà personale della responsabilità penale, specialmente per i reati commessi nell’assolvimento di compiti istituzionali, ed in particolare di operazioni militari, è naturale che sia lo Stato di origine a perseguire penalmente gli autori di fatti criminosi, è vero altresì che la repressione dei crimini umanitari trascende le competenze delle giurisdizioni nazionali. Tali crimini, come già accennato, recano pregiudizio all’intera comunità: pertanto devono essere apprezzati da una autorità giudiziaria dotata di autonomia di valutazione sintonizzata con la necessità assoluta di salvaguardare i valori universali posti a garanzia della dignità dell’uomo.

In tal guisa, il giudizio sulla responsabilità penale è destinato, oltre che all’esame dei fatti, all’accertamento delle violazioni dei precetti di diritto internazionale, ed in particolare di quelli ove è stabilito che i mezzi di offesa utilizzabili dal belligerante contro il nemico non sono illimitati e che scopo della guerra non è uccidere o far soffrire i nemico ma metterlo fuori combattimento. A questo punto risulta illuminante quanto sostenuto, già negli anni ’40, da una autorevole dottrina circa la differenza tra giurisdizione nazionale e sovranazionale. Infatti, mentre per la giustizia penale nazionale è fondamentale e decisiva la norma incriminatrice, perché una volta riscontrata la corrispondenza tra il fatto dedotto in giudizio e la fattispecie prevista dalla norma penale risulta accertata la responsabilità criminale, invece, per la giustizia sovranazionale è decisivo l’accertamento delle violazioni delle norme internazionali.

Di conseguenza, il momento essenziale del processo condotto dal giudice sovranazionale è quello dell’accertamento dell’assenza della scriminante dell’aver commesso il fatto nel pieno rispetto delle norme internazionali che disciplinano la condotta dei belligeranti. È chiaro, allora, che tale processo non può che essere gestito da un giudice dotato di status che gli garantisca l’indipendenza necessaria per riscuotere la fiducia generale circa la propria assoluta sensibilità istituzionale per un atteggiamento sicuramente neutrale ed imparziale nella emanazione di un giudizio sereno. L’accettazione di una giurisdizione penale sovranazionale, oggi, non è il risultato di una ragionata rinuncia ad una parte della propria sovranità, bensì costituisce una coerente implicazione dell’orientamento della Comunità internazionale, sempre più indirizzata ad adottare principi ritenuti validi come fondamento per la pianificazione della cooperazione nei settori di interesse generale della produzione, nonché per l’elaborazione e la sperimentazione di dottrine strategiche indirizzate a garantire la sicurezza globale. Inoltre, mentre acquista sempre maggiore consistenza il convincimento secondo cui sussiste il diritto/dovere degli organismi sovranazionali di intervenire nelle aree interessate da situazioni conflittuali per assicurare il ripristino dello stato di pace, appare sempre più evidente l’esigenza di garantire che i necessari interventi armati siano condotti nel pieno rispetto delle norme umanitarie poste a salvaguardia dei beni essenziali per la sopravvivenza dei popoli.

In tale prospettiva, avendo le norme umanitarie natura internazionale, per il controllo della loro puntuale applicazione e per il giudizio sulla responsabilità per le trasgressioni compiute nel corso delle operazioni militari non può che essere costituita una autorità giudiziaria sovranazionale, configurata istituzionalmente con una sicura connotazione di neutralità. Un’ulteriore conferma circa la necessità di un giudice sicuramente neutrale deriva dal consolidamento in ambito internazionale di un indirizzo inteso a sancire il carattere personale della responsabilità penale per i crimini umanitari. Quest’orientamento, che in sostanza esclude l’invocabilità della scriminante dell’aver commesso il fatto criminoso perché vincolato dal dovere di eseguire un ordine, presuppone l’analisi dei fatti con sereno discernimento rivolto unicamente ad accertare, in relazione alla situazione concreta, l’autonomia di valutazione che il singolo abbia avuto nel porre in essere la condotta che ha cagionato il crimine.


4. Personalità della responsabilità penale per i crimini umanitari

Il principio della personalità della responsabilità penale per i crimini umanitari ha avuto una prima concreta applicazione nell’art. 8 dello Statuto del tribunale di Norimberga. È stato, poi, ripreso dallo Statuto del Tribunale dell’AJA (costituito per giudicare le gravi violazioni del diritto umanitario commesse nel territorio dell’ex Jugoslavia), approvato dal Consiglio di Sicurezza dell’O.N.U. con la risoluzione n. 827 del 1993. L’art. 7 di tale Statuto sancisce che è individualmente responsabile la persona che abbia organizzato, istigato, ordinato e/o commesso il reato. La stessa norma, inoltre, al comma 4 statuisce che l’imputato non possa invocare il riconoscimento di alcuna causa di giustificazione qualora abbia agito per eseguire un ordine.

Tale circostanza può essere valutata per la riduzione della pena, se il Tribunale così decide per motivi di giustizia. La formulazione di questa norma consente di percepire due aspetti che evidenziano la necessità di un giudizio sereno ed imparziale sul responsabile dei crimini umanitari. Tali aspetti, infatti, hanno rispettivamente carattere uno repressivo e l’altro garantista. In particolare, l’aspetto repressivo emerge dal fatto che il principio della personalità della responsabilità penale impone che debba essere individuata con esattezza la parte di responsabilità effettivamente attribuibile a ciascun militare che abbia partecipato alla commissione di un crimine umanitario, indipendentemente dalla rispettiva collocazione nella organizzazione gerarchica di appartenenza. L’aspetto garantista si deduce dal fatto che il Tribunale, nella determinazione della entità della pena, debba accertare in che misura l’autore abbia ritenuto preponderante eseguire l’ordine che implicava la commissione del crimine.

Per ben comprendere la ratio che giustifica l’affermazione del principio della personalità della responsabilità penale per i crimini umanitari occorre evidenziare come in ambito internazionale si sia determinata una convergenza generale intesa a ritenere che le Forze Armate dei singoli Paesi debbano assolvere anche compiti di sicurezza generale attraverso operazioni finalizzate a garantire la conservazione delle necessarie ed irrinunciabili condizioni di pace. In tale prospettiva ha acquistato significativa rilevanza anche il modo secondo cui il militare assolve il proprio dovere, ossia l’atteggiamento orientato ad agire nel rispetto delle regole fissate per garantire, anche nei conflitti armati, la tutela dei diritti umani universalmente riconosciuti. Considerato, poi, che la percezione del confine tra lecito ed illecito dipende dalla sensibilità del singolo militare, affinata dalla sintesi culturale risultante dalla combinazione tra la formazione e l’esperienza professionale, la comunità internazionale ritiene che, oggi, sia ben possibile pretendere dal militare non una obbedienza pedissequa ed acritica, bensì una condotta ragionata e solerte, diretta a recare un contributo produttivo anche attraverso la vigilanza sulla liceità degli ordini.

Pertanto, ferma restando l’essenza del rapporto gerarchico, ciascun militare risulta responsabile della funzionalità di tale rapporto e, con un atteggiamento vigile sulla sostanziale correttezza degli ordini da eseguire, non può che rafforzare l’efficienza e l’efficacia del rapporto gerarchico. In tal guisa, emerge con inequivocabile chiarezza l’incongruità e l’inadeguatezza dell’invocazione della scriminante dell’aver agito per eseguire un ordine superiore, come giustificazione della responsabilità penale.


5. Natura complementare della giurisdizione sovranazionale

A margine delle riflessioni espresse occorre evidenziare un ulteriore elemento che caratterizza la Corte penale internazionale, riguardante la natura essenzialmente complementare della propria giurisdizione. Infatti, nel rispetto del postulato secondo cui rientra nelle prerogative sovrane di ogni Stato l’esercizio della giurisdizione penale sui propri cittadini, l’art. 17 dello Statuto recepisce il principio di complementarietà, secondo cui la giurisdizione della Corte può esercitarsi soltanto quando gli Stati interessati non abbiano la volontà o la capacità di condurre le indagini o di celebrare il processo.

La codificazione di tale principio, in sostanza, chiarisce come la Corte abbia lo scopo di fornire a livello internazionale una garanzia destinata ad operare quando le analoghe garanzie offerte dagli Stati non siano sufficienti. Pertanto, l’istituzione della Corte non ha lo scopo di sostituirsi agli organi statali nella repressione dei crimini né intende limitare la giurisdizione dei singoli Stati. In definitiva, l’istituzione della Corte non rappresenta un pregevole risultato della diplomazia che è riuscita a trovare un soddisfacente compromesso tra le diverse esigenze di salvaguardare le prerogative sovrane dei singoli Stati in materia di giurisdizione penale e di attribuire ad un organismo sovranazionale competenza a giudicare i crimini contro l’umanità. Costituisce, invece, una risposta esaustiva al bisogno, ormai diffuso, della Comunità internazionale di istituire un mezzo efficace per sottrarre all’impunità coloro che - uomini di Stato o semplici individui - commettono quei crimini che la coscienza collettiva dell’umanità ripudia.

In tal guisa, il principio di complementarietà implica che con l’adesione allo Statuto della Corte ciascuno Stato si impegna a rivedere la propria legislazione penale al fine di porre i propri Tribunali in condizione di giudicare i crimini previsti dallo Statuto in modo da rendere la giurisdizione nazionale efficace quanto quella internazionale, limitando, così, l’intervento della Corte ai casi eccezionali, ossia quando il singolo Stato non sia in grado di assicurare la repressione dei crimini in modo coerente con i parametri stabiliti in ambito internazionale.

Approfondimenti:

(*) - Intervento pubblicato in: Informazioni della Difesa, n. 1, 2003, 8-14.
(**) - Colonnello CCrn Arma Aeronautica, Capo Ufficio Condizione Militare dello Stato Maggiore della Difesa.