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Tra attività della criminalità organizzata e spesa pubblica in Calabria

Gianni Cuneo (*)

1. Premessa

I motivi economici sono spesso alle origini di comportamenti criminali orientati al profitto. Il comportamento criminale, ad esclusione di quello provocato da disturbi della personalità o da spinte emotive irrazionali, obbedirebbe, dunque, alla regola della razionalità. Il delinquente, cioè, sarebbe sensibile sia ai benefici sia ai costi stimati del suo comportamento, e molti di questi appartengono all’area del rischio di punizione. La teoria microeconomica può spiegare alcuni comportamenti criminali ed aiutare a diminuirne la quantità contribuendo alla formazione di politiche che ne riducano i benefici e ne aumentino i costi; naturalmente, nell’ambito delle condotte umane poste in essere, la soglia tra il lecito e l’illecito ha come criterio di riferimento le norme giuridiche esistenti in un dato contesto di spazio e di tempo.

Una particolare relazione tra economia e criminalità riguarda le interazioni tra la criminalità ed i mercati: tale aspetto viene affrontato nel presente succinto studio dove, in chiave analitica, sono esaminate le interazioni tra le attività della criminalità organizzata calabrese e l’intervento statuale nel settore della spesa pubblica. L’effettuazione di tale attività di analisi, oltre a chiarire le dinamiche che si instaurano tra l’economia legale e quella illegale, consente di pervenire, nelle conclusioni, alla formulazione delle possibili strategie d’intervento che lo Stato, attraverso la spesa pubblica, può attuare per contrastare efficacemente l’azione della criminalità organizzata. Per finire, proprio gli spunti derivanti dall’analisi del “caso Calabria”, segnatamente per quanto attiene al rapporto tra criminalità organizzata e criminalità economica, costituiscono il substrato utilizzato per trarre le conclusioni di questo produttivo sforzo, il cui fine ultimo è quello di implementare le conoscenze da mettere a disposizione nella lotta al crimine.

2. Genesi e sviluppo del crimine organizzato

Alla base di qualsiasi attività di analisi fenomenologica occorre premettere la conoscenza del fenomeno posto sotto osservazione; tale regola comportamentale vale, a maggior ragione, per gli studi dei fenomeni criminali complessi ed articolati. Premesso ciò, in questa sede è opportuno ripercorrere sinteticamente le tappe fondamentali del lungo percorso di sviluppo effettuato dalla criminalità organizzata, prendendo le mosse dalle forme originarie e rudimentali fino ad arrivare a delinearne l’assetto contemporaneo definito, in occasione del vertice ONU sulla criminalità organizzata, crimine globale (“Global Crime”).

Il periodo immediatamente successivo alla seconda guerra mondiale ha fatto registrare momenti di grande confusione, specie sul piano politico, contraddistinti da una profonda recessione economica; momenti di instabilità generalizzata, con indubbi riflessi negativi anche sul sistema complessivo dell’economia dell’intero Paese e, quindi, della vita politica e sociale nazionale. In tale contesto, la criminalità organizzata si comporta ancora in maniera arcaica. Difatti si tratta di una criminalità organizzata che si modella attorno ad una struttura che opera al di fuori dalle aree urbane, in quel periodo ancora in fase di crescita. È la c.d. “mafia agraria”, legata al latifondo, su cui esercita il controllo attraverso l’instaurazione impositiva delle “guardianie”. Nel periodo storico in esame l’atteggiamento della criminalità organizzata rispetto alla cosa pubblica è di distacco. Non c’è assolutamente osmosi con la stessa; anzi il crimine osserva con disinteresse, perlomeno nell’aspetto esteriore e palese, l’evoluzione del soggettostato: il crimine è consapevole di non essere adeguatamente ancora attrezzato per potersi interfacciare convenientemente con la cosa pubblica.

La criminalità organizzata, di converso, dispone degli strumenti che le consentono di interagire con il latifondo e quindi di insinuarsi in quello che, in relazione all’area geografica di riferimento, ossia il meridione del Paese, ed in relazione al periodo storico e politico, rappresenta il terreno più fertile d’intervento. Quindi una specie di atteggiamento, quello del crimine organizzato, di quasi assoluta neutralità verso le forme di intervento di uno Stato, impegnato nell’opera di ricostruzione e, forse, ignaro dall’immaginare che, nel volgere di pochi decenni, avrebbe confrontato e discusso le proprie scelte politiche ed economiche con un altro “soggetto”, vale a dire il crimine “politico-mafioso”. Successivamente, ai primordi degli anni ’60, la criminalità organizzata è impegnata decisamente sul fronte del contrabbando, acquisendo così una ampliata dimensione ultra territoriale, pur mantenendosi fortemente e tradizionalmente ancorata al territorio, con cui ha sempre sviluppato una costante sinergia. Ciò nonostante, la nuova strada intrapresa, quasi pionieristica rispetto ai grandi traffici di armi e droga degli anni ’80, è servita a disegnare nuove frontiere e certamente orizzonti più ampi; infatti, già si registrano i primi tentativi, localmente considerati, di sedersi ad un tavolo comune di trattative con le Istituzioni, ma occorre considerare che siamo ancora molto lontani dalle strategie che caratterizzeranno il successivo decennio (anni ’70). O

ccorre qui considerare che la fase sinergica tra crimine organizzato e cosa pubblica ha richiesto un processo di lenta ma costante ed inesorabile maturazione, atteso che una politica di infiltrazione massiccia e penetrante all’interno delle Istituzioni non nasce come momento decisionale improvviso ed estemporaneo. Dapprima, è in Sicilia che si coltiva questo momento di sperimentazione; in questa realtà territoriale la situazione locale, interessata da un consistente ed evidente sviluppo edilizio delle grandi aree urbane (iniziato a metà degli anni ’60 e coltivato per gran parte degli anni ’70), costituisce terreno fertile e chiave di volta per l’assunzione da parte della mafia di un nuovo volto. Dunque la criminalità organizzata diventa imprenditrice e si colloca nella sfera sociale come un soggetto economico forte, sino al punto che, da quel momento in poi non verrà mai più pretermesso da nessun tavolo di trattative, né palesi né occulte che queste fossero. In Calabria, laddove lo sviluppo edilizio è frenato e le grandi opere pubbliche rimangono solo dei progetti mai eseguiti, la mafia si cimenta nel lucroso affare dei sequestri di persona.

Comunque, in tempi molto rapidi la ’Ndrangheta si conformerà alle strategie di Cosa Nostra, assumendo, con il controllo pressochè monopolizzante dei traffici di armi e droga, quella innovata dimensione ultraterritoriale che ne stravolge cultura, prospettive ed attività. Gli anni ’80 costituiscono la pietra d’angolo rispetto ai grandi mutamenti, specie nel campo economico. La criminalità organizzata, divenuta ormai ricca finanziariamente ed esuberante sul piano militare, si interfaccia in modo diretto e pieno con il potere politico; essa assume la connotazione di soggetto comunque presente nella vita della Nazione e pretende di concorrere alle “scelte sociali”. Questo sarà il periodo, purtroppo infinitamente lungo, del massimo inquinamento della vita pubblica. Gli esiti delle esperienze giudiziarie degli ultimi anni hanno, al di là di ogni pretestuosa presa di posizione, in modo inoppugnabile dimostrato il rapporto organico che, a partire dagli anni ’80, si era consolidato tra politica e mafia, il cui fronte definito “militare” era in netta minoranza rispetto allo schieramento c.d. “interventista”, il quale più accortamente sposava e perseguiva la scelta dell’incontro piuttosto che quella dello scontro; a ben vedere, prima della stagione delle stragi, la criminalità organizzata teneva una politica assimilabile a quella percepibile attualmente.

La stagione della conquista di un ruolo politico-economico all’interno dello Stato è maturata mediante un sistema subdolo: da un verso il rifiuto dello scontro diretto ed armato con lo Stato e, dall’altro, l’impegno verso una forma di infiltrazione strisciante all’interno delle Istituzioni, posta in essere attraverso collusioni, sia a livello locale che centrale, che hanno provocato effetti devastanti sulla crescita sociale e sull’economia del Sud Italia. In effetti, non si è trattato di un’opera di mimetizzazione all’interno delle Istituzioni, quanto, piuttosto, di un’operazione progressiva e sistematica d’integrazione; a comprova di ciò, la ’ndrangheta, ad esempio, si è integrata all’interno delle Istituzioni locali, seguendo schemi di compartecipazione alla vita pubblica e di cointeressenza verso le attività produttive e le risorse in genere. È così che la criminalità organizzata oggi gestisce i flussi finanziari, condiziona i mercati, ed è pronta anche a governare le forme più sofisticate e redditizie di riciclaggio, intendendo con tale termine non già l’attività arcaica e desueta assimilabile ad un mero baratto, bensì le innumerevoli e diversificate condotte che concorrono a collocare il crimine come soggetto operante anche nei circuiti finanziari internazionali, di diverso ordine e tipologia. Al fenomeno della globalizzazione dei mercati in genere, ed a quella dei sistemi finanziari in particolare, ha fatto riscontro la globalizzazione del crimine.

In merito, se si può concordare con il pensiero degli economisti i quali sostengono che la globalizzazione produce effetti positivi per lo sviluppo di una economia legale, è inconfutabile, a contrario, che la globalizzazione è altrettanto utile e sfruttabile da parte di una economia di genere illegale, la quale, a sua volta, si serve dei medesimi strumenti finanziari utilizzati dall’economia legale ma con un effetto dissolvente delle transazioni sempre più marcato: è il caso, ad esempio, della moneta virtuale (cyber money), oppure ancora della effettiva possibilità odierna di intervenire nel circuito dei mercati azionari con modalità anonime. Dopo aver tracciato una breve analisi della genesi e dello sviluppo della criminalità organizzata, nel paragrafo successivo si analizzerà più propriamente il rapporto tra crimine ed economia.

3. Analisi del rapporto crimine-economia

L’intervento dello Stato, che si manifesta attraverso la spesa pubblica, ha da sempre avuto, nel Mezzogiorno in genere e nella realtà della Calabria in particolare, implicazioni di natura politica, sociologica, economica e, immancabilmente, anche di tipo criminogeno. In questa sede si cercherà di analizzare l’interazione tra presenza ed attività della criminalità organizzata in Calabria, da un lato, ed intervento statale, segnatamente nel campo della spesa pubblica, dall’altro. Corre l’obbligo di specificare preliminarmente che il riferimento alla spesa pubblica viene qui inteso in maniera simmetrica rispetto alla classificazione c.d. funzionale della stessa, ossia: spese istituzionali; spese per la produzione e spese sociali. Intorno al rapporto criminalità organizzata ed intervento dello Stato, realizzato mediante la spesa pubblica, è da considerare che ruotano una serie di problematiche inerenti gli effetti prodotti dall’azione del crimine sul versante economico e dalle relative misure che l’intervento statuale pone in essere, nell’intento di realizzare la propria attività di contrasto.

Secondo i dati della Confcommercio, relativi al biennio 1999-2000, la criminalità organizzata ha accumulato, nel complesso, ricchezze stimabili in 2.000.000 di miliardi di vecchie lire, mentre il fatturato annuo medio si aggira intorno ai 300 miliardi di vecchie lire; la stima in argomento è stata effettuata sulla scorta di elaborazioni ancorate allo studio delle aree geografiche che, anche solo indirettamente, registrano la presenza e gli effetti del crimine organizzato. Utilizzando i predetti dati e tenendo anche conto dei riscontri dedotti da recenti attività giudiziarie è possibile, ancorché in assenza dei canoni del rigore scientifico, sviluppare una ulteriore analisi relativa alle fonti di provenienza dell’ammontare del fatturato medio di una cosca mafiosa, in un determinato periodo storico, secondo cui: - il 10-20 % del fatturato deriva dai settori tradizionali dell’illecito, vale a dire estorsioni, usura, truffe etc; - il 30-40 % del fatturato proviene dalle attività illecite di seconda generazione, quali il traffico di sostanze stupefacenti e di armi. Dal quadro situazionale appena delineato rimane, evidentemente, da individuare la provenienza di una consistente porzione del fatturato, che certamente ha diversa origine. In merito, è da ritenere che tale consistente percentuale, che si aggira tra il 40-60 %, derivi da un meccanismo di accumulazione e trasformazione di capitali, costituiti da denaro, beni, servizi ed altre utilità; si tratta di due momenti distinti di un processo unitario ma diversificato nel tempo.

Ad una prima fase statica, protesa a studiare le strategie di mero accumulo della ricchezza, è seguita una fase dinamica in cui la criminalità organizzata ha ideato e realizzato interventi finalizzati da un lato alla pulitura delle risorse finanziarie illecitamente accumulate e, dall’altro al riutilizzo-reinvestimento del prodotto realizzato in sede di accumulazione, conquistando con determinazione e prepotenza posizioni di primo piano nel settore economico e finanziario. I risultati di questa prima generale analisi, consentono di formulare una affermazione di basilare importanza: il tentativo della criminalità organizzata calabrese di assumere ruoli e posizioni sempre più importanti interferendo e muovendosi anche nell’ambito dei mercati legali, attraverso l’infiltrazione delle Istituzioni, che si sostanzia in reciproco, certamente non casuale ed involontario, interagire. È opportuno, a questo punto, precisare che il riferimento allo “Stato” ed alle “Istituzioni” non è riconducibile “strictu sensu” ai nostri organi Istituzionali-Governativi; infatti ignorare o sottovalutare gli sforzi profusi, specie nell’ultimo decennio, nell’azione di contrasto alla criminalità organizzata, equivarrebbe alla formulazione di una accusa generalizzata ed indiscriminata e come tale apprezzabile solo in chiave negativa. In questa sede, invece, ci si riferisce allo Stato come sistema, come modello di aggregazione, come risultante dalla combinazione di più segmenti, ossia dei vari poteri pubblici presenti sul territorio, alcuni dei quali, in un certo momento storico, “deviano” e consentono alla criminalità organizzata di avviare e portare a compimento il suo processo di integrazione.

Spostiamo ora il focus dell’analisi in corso sulla realtà del Mezzogiorno d’Italia. Il Mezzogiorno, come ancora attualmente connotato, è costituito da un complesso di aree molto depresse: distante dai propulsori di sviluppo, è tipizzato da un sistema ancorato a numerose e massicce forme di assistenza che postulano un regime di intervento dello Stato generalizzato. Quindi, tali aree non sono integrate con il resto del territorio nazionale, laddove l’economia marcia a due velocità: l’indice relativo alla disoccupazione registra punte elevatissime, diversificate non solo rispetto alle regioni del nord, le quali emergono per superiore sviluppo e maggiore forza occupazionale, ma anche rispetto alle zone del centro e del centro-sud del Paese. L’elemento relativo all’industrializzazione è totalmente assente (spesso sono naufragate le scarse iniziative degli anni trascorsi) e, specie nella regione Calabria, l’assenza di circuiti commerciali adeguati rende quasi del tutto irrilevante l’economia di settore. L’agricoltura, rimasta di tipo tradizionale, e l’inesistenza di piani integrati per lo sviluppo del turismo, aggravano ulteriormente il già drammatico quadro economico generale appena tracciato. Conseguenzialmente, ecco che si realizza una forma di economia di tipo assistenziale, realizza dallo Stato direttamente, oppure, in via mediata, attraverso le autonomie locali. Il comparto dell’edilizia, il settore della viabilità, quello delle infrastrutture sociali e sportive, il campo della sanità (intorno al quale gravita anche il delicato settore degli appalti e delle forniture), il comparto territorio-ambiente ed il riassetto idrogeologico della regione (forestazione, consorzi di bonifica, costruzioni di dighe ed acquedotti …); questi sono solo alcuni degli esempi ove è dato riscontrare l’applicazione peculiare dell’interventismo dello Stato.

Non meno trascurabile è, inoltre, l’assistenza “particolare” praticata dagli Enti preposti, quali ad esempio INPS, INAIL, etc. Alcuni dei settori appena indicati, hanno costituito da sempre terreno appetibile per la criminalità, basti pensare ai comparti dell’edilizia pubblica e privata e della sanità. A far data dagli inizi degli anni settanta il settore dei pubblici appalti è stato prima largamente e diffusamente contaminato e, successivamente, totalmente controllato dalla criminalità organizzata. Partendo dalle forme originarie di imposizione (fornitura di mezzi e materiali, controllo della manodopera etc.) che esteriorizzavano una struttura rozza e collocata al di fuori dell’impresa, la criminalità organizzata si è affinata, diventando essa stessa realtà imprenditoriale. Allo stereotipo di imprenditore mafioso, inteso come colui che collude con la mafia, si sostituisce quello di mafioso imprenditore. Una approfondita analisi intorno a questi “sistemi criminali” ha consentito di teorizzare il concetto di c.d “impresa a partecipazione mafiosa”. Alla luce dell’esplicitazione di tale concetto, si è sostenuto che il crimine organizzato, nella complessità del fenomeno, andava studiato come impresa, sia che operasse sui mercati leciti, sia che operasse sui mercati paralleli e/o illeciti. Nel contesto di analisi ed elaborazione dei dati raccolti si è quindi ritenuto che i fenomeni criminali, che individuano nella logica imprenditoriale dell’arricchimento e del profitto un comune denominatore, consentono di guardare alla criminalità organizzata, impegnata sia sui mercati illegali sia su quelli legali, nel suo complesso come una impresa.

Una ulteriore teoria distingue, invece, tra l’impresa del mafioso quale strumento operativo della criminalità organizzata e la criminalità medesima analizzata come impresa di carattere economico. Come elemento comune alle analisi appena prospettate, ciò che è dato rilevare consiste nel fatto che la mafia ha scelto di puntare decisamente su tutte le attività c.d. ridistributive della ricchezza, intervenendo, non solo e non tanto nella fase preliminare della “realizzazione” delle risorse, quanto, e soprattutto, nelle diverse e delicate fasi del loro utilizzo. Gli anni ’70 sono densi di “segnali” tangibili del mutamento della criminalità organizzata che, partita da posizioni interne alle imprese, ha poi iniziato a porsi come impresa autonoma; la costruzione dell’autostrada Salerno - Reggio Calabria, il raddoppio della linea ferroviaria Reggio Calabria - Villa San Giovanni, la costruzione del V centro siderurgico, il rifacimento della S.S. 106 Jonica, sono degli indicatori di lampante evidenza rispetto al mutamento segnalato. Per altro, non va sottaciuto che proprio gli anni ’70 sono stati caratterizzati da una evidente instabilità politica e, specie in Calabria, l’economia asfittica ed improduttiva si rivolgeva con tutti i mezzi alle risorse pubbliche, agevolando così la “crescita sociale” della criminalità organizzata. Sempre negli anni ’70, un altro elemento significativo si evidenzia marcatamente: è la rendita urbana, la quale cresce in modo rilevante, superando anche la rendita agraria e si colloca come perno dello sviluppo nel campo dell’edilizia, assicurando in tal modo una altissima valorizzazione di quel capitale che diviene immediatamente un settore di altissima appetibilità per la criminalità organizzata. Dunque, proprio in questa fase l’instabilità politica ha giocato un ruolo decisivo e di primo piano, consentendo, quantomeno, il verificarsi della mutazione genetica del crimine organizzato il quale, dalle primarie posizioni subalterne, è passato al confronto ed al colloquio diretto con la politica che ha, infine, agevolato il processo di integrazione conclusivo. Quello della Sanità e della Forestazione sono altri due comparti che rappresentano, tutt’oggi, chiari esempi di una realtà che vede sempre più la criminalità organizzata protesa al tentativo di “gestire” risorse pubbliche.

Infatti, anche in quest’ultimi si è potuta registrare una significativa infiltrazione degli appalti ed il conseguente controllo da parte della criminalità organizzata, con possibilità di accumulo di ricchezze ingenti, ove si consideri, ad esempio, che in Calabria il comparto Sanità e quello relativo alla Forestazione costituiscono i capitoli di bilancio tra i più consistenti. Il settore della forestazione, in particolare, non solo non ha raggiunto gli obiettivi politici e sociali prefissati, ma risulta oggetto di consolidato interesse da parte della ’ndrangheta; a comprova di ciò, basti considerare gli esiti di numerose indagini giudiziarie, da cui risultarono assunti in servizio attivo persone decedute, arrestate, in stato di latitanza od anche persone detenute all’estero. Ancora, a seguito di altre attività giudiziarie risultò massiccio e profondo l’inserimento della ’ndrangheta negli appalti e nelle forniture, mediante l’adozione di condotte diversificate che spaziano dalla pratica della lievitazione delle fatturazioni, alla esecuzione dei lavori commissionati in maniera irregolare, sino ad arrivare addirittura al percepimento di ingentissime somme di denaro per l’esecuzione di lavori appaltati e mai eseguiti. Questo è il quadro che è dato ricavare dall’analisi fattuale.

4. L’intervento dello Stato e la spesa pubblica

Al giorno d’oggi si sostiene, da più parti, che la legalità costituisce un elemento necessario per lo sviluppo economico, vale a dire che la legalità è un bene pubblico che serve a rafforzare i meccanismi di fiducia tra operatori economici. L’operatore economico deve sapere che la legalità è un presidio importante nel momento in cui si interfaccia con un altro operatore di settore; al tempo stesso, la fiducia costituisce il più importante dei beni relazionali necessari per il buon funzionamento di una economia di mercato. Quindi legalità e fiducia tra gli operatori determinano un miglior funzionamento dell’economia di mercato il quale, a ben vedere, non è uno spazio privo di regole, bensì è una realtà pulsante che necessita di regole e garanzie e dunque c’è una stretta relazione tra il bene pubblico (rectius, la produzione del bene pubblico) “legalità” e la fiducia, che è un bene relazionale.

Quanto sopra è chiaro nella prospettiva di una pubblica amministrazione che funzioni correttamente e nel rispetto della legalità, attuando meccanismi d’intervento quanto più possibile legali. Nel contesto appena delineato emerge, dunque, il ruolo dello Stato nell’economia di mercato. In economia, la tesi proposta da John Maynard Keynes ha disegnato, soprattutto, uno spazio per l’intervento pubblico a supporto della domanda aggregata al sistema; difatti, attraverso il meccanismo del moltiplicatore, una vecchia lira investita in spesa pubblica genera un certo multiplo, stimato nell’ordine di 2-3 volte, di reddito nazionale. Tale meccanismo è stato alla base della nascita e dello sviluppo dei sistemi economici c.d. “misti” e, conseguentemente, l’influenza della c.d. “teoria keynesiana” ha esteso i suoi effetti anche ad altri ambiti della vita economica-sociale. Così facendo, lo Stato si è fatto carico di assumere il ruolo di protettore dei singoli individui contro le incertezze determinate dalle distorsioni dell’economia di mercato, di guisa da affermare il c.d. “stato sociale” (Welfare State).

L’espansione della economia nella spesa pubblica, specie nel mondo occidentale, è stata particolarmente significativa, anche se oggi è riscontrabile un certo ripensamento, una specie di crisi che è determinata, talora, da fattori esogeni i quali hanno determinato un eccesso di spesa, ed allora ci si domanda se la c.d. “teoria keynesiana” abbia tuttora validità. In genere, la spesa sociale molte volte ha subito accelerazioni a causa della crisi demografica e, più spesso, il fallimento è stato generato da un eccesso di burocrazia. In particolare, in Italia la spesa pubblica ha prodotto un sistema economico in cui è ancora eccessiva la presenza pubblica a tutela di privilegi privati e si avverte indubbiamente il bisogno di un alleggerimento del peso dello Stato nell’economia. Questo processo deve, però, considerare anche le caratteristiche di molte aree del Mezzogiorno, dove il peso della pubblica amministrazione sul prodotto interno lordo regionale è ancora di tutta rilevanza. Il Mezzogiorno, sfortunatamente, è tutt’ora incapace di percorrere itinerari autonomi di sviluppo economico e gradualmente sempre più sganciati dal ruolo assistenziale dello Stato. Alcuni tentativi di ridimensionamento del peso dello Stato nell’economia, operati nel recente passato e generati da scelte europee di una economia di mercato che “bandiva” gli aiuti di Stato, hanno determinato il venir meno del “paracadute” pubblico alle economie locali in ritardo di sviluppo del Mezzogiorno.

Quindi la soluzione, da alcuni economisti propugnata, di alleggerire la spesa pubblica e, soprattutto, il peso dello Stato nella economia, non può trovarci concordi, pur dovendo ammettere che la rigida visione della teoria keynesiana ha creato sicuramente qualche sistema di crisi, visto che l’eccesso della spesa sociale genera, sul piano economico, problemi di vario genere. Sulla scorta di quanto appena considerato, ipotizzare di ridurre od addirittura azzerare, in un’area depressa come la Calabria, l’intervento dello Stato, risulta un’operazione alquanto azzardata sul piano economico e del tutto negativa sul piano politico-sociale. La Calabria registra, ancora oggi, un notevole gap prestazionale per quanto attiene agli indici di efficienza/efficacia della pubblica amministrazione; in merito, basti annotare l’elevato numero di comuni più o meno piccoli in stato di dissesto finanziario, segno di gestioni precarie od addirittura alterate dei meccanismi di bilancio. Comunque, la riduzione della spesa pubblica, con il conseguente contenimento dell’intervento statale, non appare la soluzione più adeguata.

Piuttosto, appare di primaria importanza che la pubblica amministrazione sia maggiormente impermeabile e trasparente, e che registri, secondo parametri di alta legalità, i propri meccanismi di spesa e di controllo della medesima. Tuttavia, la definizione della qualità dell’amministrazione pubblica non è ancora una categoria sufficiente per tracciare la relazione tra funzionamento delle amministrazioni locali e criminalità organizzata. Infatti, è ancora tutto da stabilire il nesso tra “cattiva amministrazione” e “gestione criminosa della cosa pubblica”. A questo punto è ragionevole chiedersi: perché un sistema locale in cui è forte la presenza della criminalità organizzata, la gestione illegale dei meccanismi di spesa, non genera efficienza? Perché la criminalità organizzata ha bisogno di una pubblica amministrazione inefficiente e che, paradossalmente, spende meno di quanto potrebbe? Da una parte, una amministrazione capace di spendere è necessariamente una amministrazione capace di introdurre regole e procedure di monitoraggio nei meccanismi di spesa (si tratta proprio di misure a cui la criminalità organizzata preferisce sottrarsi). Dall’altro lato, un sistema di gestione della cosa pubblica inefficiente riduce le risorse teoricamente a disposizione della criminalità organizzata. Si può pensare che le “risorse” perse siano sostanzialmente di carattere residuale, eppure è possibile riscontrare che, molto spesso, l’inefficienza si insinua sulla spesa in conto capitale piuttosto che sulla spesa corrente.

Solitamente, i bilanci pubblici sono “spessi” dal lato della spesa corrente, che è frequentemente gestita con metodi clientelari ma non necessariamente vede come protagonista la criminalità organizzata, e “sottili” dal lato del conto capitale. È probabile che il restringimento delle risorse che ne scaturisce non sia tale da generare squilibri nella criminalità organizzata, che domanda risorse pubbliche in relazione alla propria “capacità produttiva”. Nello schema tracciato, una qualsiasi estensione della capacità di spesa pubblica dal lato del conto capitale costituisce indubbiamente una sollecitazione alla criminalità organizzata ad espandere la propria capacità produttiva, ad esempio cercando alleanze e rafforzandosi sul piano della integrazione territoriale. È il caso di un’opera pubblica di dimensione nazionale che diventa ingestibile da parte della singola organizzazione criminosa legata ad uno specifico territorio, ma diventa appetibile per una rete di organizzazioni con diramazioni di vario genere nell’economia nazionale ed internazionale. Al contrario, una aumentata capacità di spesa locale diventa ancora più appetibile per la criminalità organizzata e la spinge ad adattare la propria forza produttiva con maggiore immediatezza.

È questo anche uno dei motivi di maggiore preoccupazione in relazione all’approfondirsi del processo di decentramento amministrativo e di federalismo. È così che il dilemma del “policy maker” fluttua tra la ricerca di strumenti e regole capaci di migliorare la qualità della gestione dei flussi di spesa pubblica ed il rischio che si corre nell’ingenerare una crescita della capacità produttiva della criminalità organizzata. Su questo punto la teoria economica ci viene in soccorso quando sostiene che, in un contesto di peggioramento graduale del livello medio di qualità sui mercati, restano ad operare gli agenti “peggiori”, oppure quelli dotati di minore qualità. Il fenomeno appena descritto è meglio noto come “selezione avversa”. L’applicazione di tale principio nel processo di selezione dei progetti di spesa pubblica da attivare può essere intesa come segue: allorché la pubblica amministrazione si attiva su progetti di spesa pubblica in cui la qualità media richiesta agli operatori che interagiscono con essa si abbassa, scendono in campo gli operatori della criminalità organizzata, che possono contare su fattori produttivi acquistati a basso prezzo o addirittura procurati illegalmente. Per esplicitare il concetto, si tratta di uno degli effetti perversi dei meccanismi di gara d’appalto al massimo ribasso, che da un lato assicurano la minimizzazione della spesa per la pubblica amministrazione, ma dall’altro stimolano la selezione avversa sotto il profilo qualitativo.

Anche qui, la difficoltà per il policy maker risiede nel contemperare il conseguimento contestuale dei due obiettivi, entrambi rilevanti. All’interno della logica tratteggiata, la criminalità organizzata è da considerarsi come operatore di “bassa qualità”. Occorre comunque considerare che, nella realtà, la criminalità organizzata è un operatore capace di crescere ed adattarsi alla “legalizzazione” ed alla “qualificazione” di parte delle proprie attività. In altri contesti, infatti, un meccanismo di selezione diverso si manifesta in virtù di norme “innovative”, perché queste, in teoria, sono capaci di migliorare l’efficienza della spesa. L’introduzione di un numero crescente di flussi di spesa pubblica gestiti attraverso meccanismi rigidi e non discrezionali è uno degli strumenti ritenuti ideali per evitare alcuni fenomeni di corruzione. Tuttavia, per certi versi, gli unici a competere in condizioni di rigidità sono ancora una volta gli operatori che possono accedere ai fattori produttivi a prezzi vantaggiosi. In questo ambito le norme interne imposte, in tempi recenti, per gli incentivi alle imprese sono da studiare con attenzione. Nel caso dei contributi in conto capitale, si è imposto il modello per cui, in modo rigido, è premiato colui che ha sufficienti risorse per cofinanziare l’investimento. Lo scopo della norma in parola è quello di ridurre i fenomeni di opportunismo legato al basso coinvolgimento dell’imprenditore finanziato.

Le risorse disponibili per il cofinanziamento sono, ovviamente, più costose per l’imprenditore che non raccoglie i capitali su un mercato illegale ed a basso prezzo. In questo modo, ancor di più si finisce teoricamente per premiare, in un contesto caratterizzato da una forte presenza di criminalità organizzata nel mondo dell’economia, proprio l’impresa mafiosa. Ed è così che si pone un problema di uso virtuoso della discrezionalità, allo scopo di scegliere la qualità sia nei meccanismi di spesa pubblica sia nei meccanismi di supporto dell’imprenditoria privata; ovviamente, la discrezionalità è un meccanismo ad altissimo rischio, se non è supportato da alcuni elementi che sono decisivi per creare autentico sviluppo. Il primo fra questi elementi è costituito dalla condivisione di valori circa la gestione del denaro pubblico, talché se prevale un senso di giustizia sarà possibile orientare le scelte verso la qualità; in questo caso il senso di giustizia non è da leggersi solo come “valore”, ma anche come il giusto incentivo per il soggetto che entra in contatto con la pubblica amministrazione, sia esso l’elettore o il diretto beneficiario di un’opera pubblica o l’imprenditore finanziato.

Effettivamente, vi è da rilevare che l’uomo, oltre a muoversi in base ai valori, è sospinto verso il conseguimento dei propri obiettivi anche in relazione agli incentivi: la tutela dei diritti diventa, dunque, il secondo elemento a supporto di questo schema e discende proprio dall’idea di giustizia. Nelle regioni meridionali, nonostante l’alto tasso di conflittualità “formale”, è piuttosto diffusa la pratica di “tralasciare” la difesa “sostanziale” dei propri diritti. In questo contesto, può essere utile la riduzione dei livelli di protezione pubblica allo scopo di rendere i cittadini più attenti alle proprie responsabilità ed ai propri diritti? Si tratta di una questione aperta, su cui la riflessione dovrebbe essere di carattere politico e culturale, più che meramente giuridico-economica.

5. Conclusioni

A conclusione dell’analisi effettuata, sul versante economico la chiave di volta potrebbe essere la seguente: occorre da un lato favorire l’intervento pubblico attraverso la c.d. “spesa per la produzione” e la c.d. “spesa per la società civile”; dall’altro lato, occorre che lo Stato, favorendo le spinte federalistiche, sappia anche attraverso le articolazioni periferiche ed apposite Authority introdurre regole precise per controllare i meccanismi di spesa e neutralizzare il crimine organizzato. Per altro verso, sul fronte operativo e normativo - giuridico transnazionale, la linea di contrasto da attuarsi dovrebbe riguardare non solo l’armonizzazione dei sistemi sanzionatori e delle previsioni di diritto sostanziale ma anche e soprattutto le procedure preventive d’individuazione, monitoraggio e segnalazione delle c.d. “operazioni sospette”, in analogia a quanto praticato in ambito europeo in tema di lotta al riciclaggio, secondo quanto stabilito dalle apposite Direttive Europee Antiriciclaggio.

Appare utile, infine, riportare alcune annotazioni circa la finalizzazione e la natura degli interventi statali. Il campo d’interesse, oggetto dell’attività di analisi in questione, è stato quello della spesa pubblica per la produzione (settore che riguarda la domanda degli operatori della produzione di beni e servizi pubblici per le attività produttive) e quello della spesa pubblica per il consumo (spese che comportano miglioramenti qualitativi della vita). Si tratta di settori tradizionali di spesa, all’interno dei quali non è sempre facile individuare misure idonee di autocontrollo della spesa oppure inserire additivi esterni di controllo. Tuttavia, recenti esperienze giudiziarie hanno offerto indicazioni che, sia pure non con rigore assoluto, occorre tenere in debito conto: in particolare, si è potuto constatare che la criminalità organizzata ha trovato terreno fertile nei settori dove le forniture o le opere pubbliche (anche di notevoli dimensioni o importi) corrispondevano ad interventi di tipo tradizionale (strade, dighe, porti etc.) oppure a bassa tecnologia.

Ne discende intuitivamente, quindi, che opere pubbliche ad altissima tecnologia o forniture di beni e servizi che si dissociano dagli standard tradizionali, se pur non sono in assoluto impermeabili all’aggressione delle organizzazioni criminali, comunque certamente rendono più difficile o comunque più lungo il processo di contaminazione. È pur vero che il c.d. indotto (nel nostro caso, le spese per le opere collaterali alla grande opera o le spese indirette occorrenti per la realizzazione dell’opera principale) potrebbe non sfuggire alle mire del crimine organizzato, ma ecco allora che subentra l’efficienza/qualità della pubblica amministrazione che, supportando la spesa pubblica con l’adozione di idonei meccanismi di controllo, riesce a risolvere a proprio favore, sul piano dell’osservanza della stretta legalità (bene pubblico), la diuturna disputa con il crimine.


(*) - Tenente Colonnello dei Carabinieri, Comandante del Gruppo Squadroni del Reggimento Carabinieri a cavallo, già Insegnante titolare della Cattedra di Tecniche Investigative presso la Scuola Ufficiali Carabinieri.