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Alcune osservazioni sulla Difesa Civile

Fausto Bassetta (*)

1. Premessa

Per affrontare correttamente il problema della difesa civile è necessario un preliminare tentativo volto ad offrire una nozione di “difesa civile” quanto più esauriente ed idonea a concettualizzare gli obiettivi, le attività e le strutture che dovrebbero essere individuate con questa locuzione. Il problema concettuale si pone non tanto in riferimento alla necessaria distinzione tra difesa civile e difesa militare, che costituiscono le componenti fondamentali della difesa nazionale, quanto per l’indispensabile differenziazione della nozione di “difesa civile” con le similari nozioni di “protezione civile” e “servizio civile”. Ciò dipende soprattutto dalla confusione (e commistione) concettuale tra difesa civile e protezione civile, nella considerazione che la seconda è sempre stata ritenuta un particolare aspetto della prima.

A queste difficoltà iniziali si aggiunge la particolare scelta normativa del nostro ordinamento giuridico che ha interpretato la difesa civile nella particolare prospettiva della “mobilitazione civile” o, come più chiaramente si sono espresse le norme legislative che si sono occupate della materia, come organizzazione dell’intera Nazione (e non solo della sua componente militare) per la guerra. A questo punto è necessario un breve excursus storico sul concetto di difesa civile, per cogliere le ragioni profonde che hanno indotto gli Stati a considerare come importante e meritevole di definizione e disciplina giuridica un aspetto della vita nazionale rimasto ai margini della regolamentazione legislativa e soprattutto capire il perché si pone un problema di difesa civile, distinto e autonomo rispetto a quello della difesa militare, quest’ultimo peraltro ben presente in tutte le epoche storiche.

2. Cenni storici sulla difesa civile e la protezione civile

Gli studiosi della materia individuano nelle guerre napoleoniche e soprattutto nella guerra franco-prussiana del 1870 il momento di maturazione di una vera e propria questione di coordinamento ed utilizzazione di tutte le risorse umane e materiali di una Nazione, per affrontare con la necessaria strategia vincente il problema della conduzione delle guerre moderne(1). Guerre che implicano uno sforzo logistico di approvigionamento di mezzi, materiali e finanziari, incommensurabilmente maggiore rispetto alle guerre settecentesche condotte dagli eserciti dinastici, che nulla hanno a che vedere con le potenti armate napoleoniche che rappresentavano l’estrinsecazione del concetto di “Nazione armata”. Ma il momento in cui le questioni di difesa civile emergono con particolare evidenza è sicuramente durante la Prima guerra mondiale, quando il fenomeno bellico non è più soltanto un problema di carattere militare, ma investe tutti gli ambiti della vita nazionale, nella prospettiva di uno sforzo congiunto nella conduzione delle operazioni militari.

Nasce la prima normativa legislativa per disciplinare i servizi essenziali, la produzione agricola e industriale, il contributo dei cittadini alla guerra in termini alternativi a quelli militari: in una parola, nasce la mobilitazione civile che si affianca alla difesa militare e la integra. Nel nostro ordinamento giuridico la difesa civile viene, quindi, interpretata ed attuata soprattutto come mobilitazione civile, cioè una serie di obblighi, limiti, prelievi coattivi (requisizioni) e comportamenti doverosi che enti, amministrazioni pubbliche, imprese private, singoli cittadini devono osservare in virtù delle supreme esigenze belliche di difesa. La normativa elaborata durante la Prima guerra mondiale pecca di disorganicità e si caratterizza per l’occasionalità dell’emanazione e per i contenuti normativi dettati sostanzialmente dall’emergenza e dall’urgenza imposte dalla situazione(2). Gli inconvenienti sopra riscontrati furono eliminati nel Primo dopoguerra con l’adozione della prima legge organica sulla mobilitazione civile, la legge 8 giugno 1925, n. 969(3), recante l’“Organizzazione della Nazione per la guerra”. Elaborata in ossequio al principio di legalità nell’imposizione di prestazioni personali ed economiche, la legge, con il mutamento dell’assetto istituzionale dello Stato e in vista della partecipazione alla Seconda guerra mondiale, fu completamente sostituita dalla legge 21 maggio 1940, n. 415, avente lo stesso oggetto della precedente(4). La nuova legge, tuttora formalmente ancora vigente, contiene una serie di prescrizioni normative più generiche e costituisce uno strumento giuridico più agile e flessibile, rimandando la disciplina di dettaglio nel settore alla responsabilità politica del Governo e prevedendo tra gli organi istituzionali della mobilitazione civile anche il Partito Nazionale Fascista. Il sistema di mobilitazione civile veniva completato con la legge 24 maggio 1940, n. 461, recante la disciplina dell’attività dei cittadini in tempo di guerra, in cui centrale diventava l’attività del P.N.F. e del Ministero delle Corporazioni (istituzioni soppresse in epoca repubblicana).

Al termine della Seconda guerra mondiale, stante l’impossibilità di funzionamento di un sistema di mobilitazione civile basato su organi statali immediatamente soppressi, il nostro ordinamento giuridico presentava nello specifico settore una evidente lacuna legislativa e, soprattutto, un’impostazione organizzativa e funzionale di un delicato ambito di azione dei pubblici poteri secondo criteri e linee direttive solo parzialmente coincidenti con i nuovi principi costituzionali, introdotti dalla nostra Legge fondamentale nel 1948(5). Oltre a questa normativa specifica dedicata alla mobilitazione civile è importante notare come, nello stesso momento in cui veniva elaborata ed adottata una disciplina legislativa per l’organizzazione della Nazione per la guerra, veniva contestualmente emanata una legge (la prima organica legge nel settore) sulla protezione civile: il r.d.l. 9 dicembre 1926, n. 2389. Questa notazione non è incidentale, ma è necessaria per capire come la protezione civile, almeno come funzione, acquisisce una autonomia giuridica e organizzativa che prescinde dalla concomitante presenza del fenomeno bellico, e si sviluppa in un proprio ambito normativo dove è prioritaria l’esigenza di fronteggiare le calamità naturali. Solo più tardi, con legge 8 dicembre 1970, n. 996, il concetto di calamità naturale, peraltro difficilmente individuabile, viene superato da quello di calamità pubblica e la serie di eventi significativi per la protezione civile vengono indicati non soltanto in quelli causati da fattori naturali, ma anche quelli dovuti al fatto dell’uomo(6).

3. L’ambivalenza concettuale della difesa civile nel diritto comparato

I brevi precedenti cenni storici, relativi soltanto al nostro ordinamento giuridico, sono indicativi per comprendere il problema di fondo della difesa civile, cioè la sua diversa valenza concettuale ed operativa, derivante dalla differente accezione che gli ordinamenti anglosassoni, particolarmente quello inglese, e quelli di diritto amministrativo, in cui rientra perfettamente il nostro, associano alla locuzione “difesa civile”(7). Nei sistemi anglosassoni la difesa civile rappresenta sostanzialmente un valore aggiunto alla difesa militare, cioè la predisposizione, l’organizzazione e l’effettuazione delle attività, delle misure e degli interventi non militari per l’appoggio e il sostegno delle operazioni belliche. In questo senso tutte le risorse umane, materiali e morali della Nazione devono essere coordinate ed indirizzate alla positiva soluzione dell’evento bellico ed in questo contesto le stesse risorse divengono un bene fondamentale da tutelare anche con specifiche misure di protezione, attive e passive. È evidente che in questo contesto la difesa civile è effettivamente una componente “operativa” della difesa nazionale e solo indirettamente una funzione di tutela e di protezione dell’ambito civile dello Stato. Da questa impostazione nasce l’idea della mobilitazione civile, autonoma, complementare ed integrativa della mobilitazione militare.

E da qui nasce anche l’idea della difesa alternativa a quella militare, come difesa non armata e, più recentemente, non violenta che conosce durante la Seconda guerra mondiale alcune applicazioni veramente efficaci, anche se quasi mai risolutive. Sotto altro punto di vista, la difesa civile ha significato essenzialmente la difesa delle popolazione civile e delle strutture economiche, sociali e politiche fondamentali per la comunità dagli effetti e dalle conseguenze del fenomeno bellico. Solo indirettamente questa forma di difesa contribuisce alla difesa nazionale: nella salvaguardia delle risorse civili, intese in senso lato, viene difesa la capacità dello Stato di affrontare, condurre e proseguire sino all’esito positivo le operazioni militari. Una difesa civile in maniera preponderante sbilanciata verso quella che potremo definire una particolare forma di protezione civile: “la protezione civile bellica”.

Le due diverse angolazioni, anche se non antitetiche e adirittura parzialmente coincidenti, guardano allo stesso fenomeno secondo prospettive politiche e strategiche differenti, ma sono facilmente sovrapponibili ed integrabili. La differenza sta tutta nella pianificazione di emergenza e nell’organizzazione delle strutture di intervento.

Nella prima prospettiva, lo Stato deve predisporre gli strumenti normativi e organizzativi sin dal tempo di pace, implementando la capacità di difesa civile anche con la formazione e l’addestramento di una componente previamente individuata e l’orientamento e l’informazione di tutta la popolazione, regolamentando la produzione agricola e industriale per le esigenze belliche, armonizzando e coordinando il sistema dei servizi pubblici (trasporti, comunicazioni, ecc.), costituendo un sistema di comando e controllo unificato per coordinare le operazioni di difesa militare con quelle di difesa civile (il coordinamento, quindi, è tecnico ed amministrativo). In questo contesto la protezione civile ha una sua autonomia organizzativa e funzionale sin dal tempo di pace e contribuisce alla previsione, alla prevenzione, al contenimento e al soccorso, in caso di eventi bellici dannosi per la comunità civile, così come previsto per gli eventi calamitosi in tempo di pace. Nella seconda prospettiva, lo Stato non ha una vera e propria organizzazione di difesa civile, né un coordinamento forte ed accentrato per armonizzare gli interventi di difesa militare con quelli di difesa civile.

Le competenze sono frammentate ed interagiscono esclusivamente nell’emergenza e gli obiettivi di difesa militari non sono necessariamente coincidenti con quelli della difesa civile. Il sistema si basa sulla rigida separazione tra sfera militare e sfera civile, dove il coordinamento è essenzialmente politico. I modelli sopra delineati, distinti per il diverso approccio al problema delle difesa civile, non sono buoni o cattivi in senso assoluto: il problema è essenzialmente politico ed esula dalla presente trattazione.

4. Il dibattito dottrinale sulla difesa civile in Italia

La problematica nel nostro ordinamento ha da sempre assunto sfumature particolari, sia per gli eventi storici che hanno coinvolto il nostro Paese, sia per il particolare clima ideologico e politico che ha oltremodo condizionato il dibattito istituzionale sulle questioni della difesa in generale. Possiamo preliminarmente distinguere in questo ambito un “pensiero militare” (che si è avvalso anche di studiosi “laici”(8)), che ha sempre considerato la difesa civile in senso ampio, ricomprensiva della protezione civile(9), ed una corrente dottrinale che ha marcatamente distinto la difesa civile dalla protezione civile, definibile il pensiero della difesa civile in senso stretto. Il problema fondamentale è che il dibattito dottrinale non ha sviluppato autonome posizioni di pensiero sulla difesa civile(10), tranne quando ha parlato di mobilitazione civile, ma ha accennato ad essa solo per distinguerla dalla protezione civile o, incidentalmente, nel momento in cui ha illustrato il sistema della protezione civile(11). Gli studiosi di cose militari, per la verità in prevalenza militari loro stessi, hanno dato, quindi, della difesa civile una nozione molto ampia, di cui la protezione civile costituisce una componente importante ma non esclusiva, ricollegandosi a quella nozione di difesa civile come fattore integrante della difesa militare, mai in prospettiva alternativa(12). La maggiore preoccupazione “politica” da parte della corrente di pensiero militare è stata quella di sollecitare una nuova normativa sulla difesa civile che risolvesse i numerosi dubbi interpretativi ed applicativi che la legge n. 415/1940 sollevava - e tuttora solleva - e, d’altra parte, di evitare “la fuga” delle competenze e delle attribuzioni della difesa in questo settore a favore di altre amministrazioni pubbliche. In effetti nel Secondo dopoguerra, in piena Guerra fredda e durante l’esacerbato scontro politico tra i partiti della maggioranza ed i partiti di opposizione, vide la luce il progetto di legge Scelba sulla difesa civile, approvato dalla Camera dei Deputati e naufragato in Senato, che riproponeva un aggiornamento della legge sull’organizzazione della Nazione per la guerra, ma fu interpretato strumentalmente come un tentativo di aprire un fronte interno per il contrasto al blocco politico-militare sovietico(13). Il progetto Scelba, per la prima volta, tentava una trasposizione delle competenze e delle attribuzioni in materia di difesa civile al Ministero dell’interno, come peraltro è avvenuto successivamente per la protezione civile, quest’ultima dal 1926 al 1970 attribuita al Ministero del lavori pubblici e poi, con la predetta legge n. 996/1970, attribuita al Ministero dell’interno. Gli studiosi “laici” hanno cercato invece, nella maggior parte dei casi, di distinguere nettamente tra difesa civile e protezione civile. Ciò non tanto nel perseguimento dell’obiettivo scientifico di definire il concetto di difesa civile, quanto in quello, più pagante nell’immediato, di ampliare concettualmente la nozione di protezione civile, per ricomprendervi non solo le attività di soccorso pubblico, ma anche quelle di tutela del territorio e dell’ambiente e di pianificazione territoriale. Mentre la difesa civile in qualche modo rimandava necessariamente a particolari esigenze di difesa bellica, la protezione civile era orami sostanzialmente interpretata come funzione pubblica di tutela emancipata dalla subordinazione ad interessi superiori di tutela nazionale. Paradossalmente proprio questa prospettiva di studio, indiretta ed incidentale, costituisce la chiave di volta per delineare un ambito proprio della difesa civile, che non deve essere necessariamente coinvolta nel dibattito, per la verità molto accesso e fecondo, sulla protezione civile, ma dovrebbe coordinarsi con quello sulla difesa non armata e non violenta, sviluppato nell’ambito della problematica dell’obiezione di coscienza e del servizio civile(14).

D’altra parte la difesa non armata e non violenta, nonostante il contrario avviso dei sostenitori più convinti, senza un effettivo collegamento e coordinamento con quella militare, rimarrebbe una velleitaria affermazione di principi di nonviolenza e pacifismo, di dubbia efficacia deterrente e difficilmente capace di risolvere autonomamente situazione conflittuali di violenza bellica o armata.

5. Le soluzioni legislative in tema di difesa civile, servizio civile e protezione civile nella normativa nazionale ed internazionale

È interessante, a questo punto, tracciare un quadro della situazione normativa nazionale ed internazionale riguardante i concetti sinora esaminati. Mentre per la difesa civile ci limitiamo a rammentare la insufficiente regolamentazione legislativa, basata per ora unicamente sulla legge n. 415/1940, di per sé non più in grado di definire gli aspetti organizzativi e funzionali di una moderna difesa civile in uno Stato democratico e di diritto, ben diversa è stata l’attenzione del legislatore nazionale in tema di servizio civile e di protezione civile.

Nel nostro ordinamento giuridico c’è un riferimento normativo più recente alla difesa civile, precisamente nel d.lg. 30 luglio 1999, n. 300, che attribuisce al Ministero dell’interno la competenza in tema di difesa civile, senza specificare cosa essa sia e in cosa debba consistere: sembra quasi una norma extra vagante nello specifico contesto normativo(15). Il servizio civile è ormai una realtà emancipata dall’obiezione di coscienza, che ha costituito il terreno di coltura di questo peculiare servizio - obbligatorio - a favore dello Stato, orientata sul volontariato ed organizzata amministrativamente nell’Ufficio nazionale per il servizio civile, incardinato nella Presidenza del Consiglio dei Ministri, che sarà riordinato in un’apposita Agenzia per il servizio civile, prevista dal d.lg. n. 300/1999. Precedentemente alla legge n. 230/1998, il servizio sostitutivo civile era gestito direttamente dal Ministero della difesa, tramite la Direzione generale della leva, del reclutamento obbligatorio, della militarizzazione e della mobilitazione civile, organo amministrativo chiave nell’ambito del discorso sulla difesa civile.

Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 8 luglio 1998, n. 230, il servizio civile sostitutivo, alternativo al servizio militare obbligatorio, costituisce una particolare forma di estrinsecazione del dovere costituzionale - unico ad essere definito sacro - di difesa della Patria, autonomo e distinto dal servizio militare. In questo contesto, all’Ufficio nazionale l’art. 8, comma 2, lett. e), della legge n. 230/1998, attribuisce il compito di elaborare e sperimentare, in coordinamento con la protezione civile, forme alternative di difesa non armata e non violenta. D’altronde gli obiettori di coscienza, ammessi al servizio sostitutivo civile, in caso di mobilitazione, ai sensi dell’art. 12, comma 4, della legge n. 230/1998, sono destinati alla protezione civile o alla Croce Rossa Italiana, che tra le sue componenti annovera anche il Corpo Militare e il Corpo delle Infermiere Volontarie, ausiliari delle Forze armate italiane.

Per quanto riguarda la protezione civile, ai sensi della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la stessa è definita come: il complesso di attività e di strutture volte alla previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio, al soccorso delle popolazioni sinistrate e ad ogni altro intervento necessario a superare le emergenze connesse con eventi naturali o con l’attività dell’uomo e con le calamità naturali e le catastrofi. È evidente come il passaggio dal concetto di calamità naturali a quello di pubblica calamità consente di ritenere la protezione civile una funzione che si attaglia a tutte le situazioni di emergenza, nei contesti critici più vari. L’importanza politica della funzione di protezione civile e il coordinamento istituzionale che necessariamente comporta per il contributo all’esplicazione della stessa da parte dei più diversi soggetti pubblici e privati (amministrazioni statali, regioni ed enti locali, associazioni di volontariato), ha condizionato sensibilmente il problema della struttura centrale di direzione, coordinamento e controllo delle attività ad essa connesse. Da un vertice esclusivamente tecnico (il Commissario straordinario) si è passati ad un responsabile politicoamministrativo, il Ministro senza portafoglio a capo dell’apposito dipartimento, sino alla breve parentesi dell’Agenzia, organizzazione tecnico-operativa dotata di una certa autonomia, ed alla definitiva ricostituzione del Dipartimento della protezione civile, con vertice tecnico, incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

È importante notare come per queste funzioni o complesso di attività amministrative - servizio civile, protezione civile - la scelta ordinativa di vertice sia stata sempre la riconduzione nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri, unica capace di garantire l’autonomia tecnica e l’autorità amministrativa necessaria per l’esplicazione di funzioni interdisciplinari che attengono a diverse branche della pubblica amministrazione o all’autonomia territoriale. A questo punto diventa ancor più significativo il riferimento alla normativa internazionale o, per essere più precisi, al diritto internazionale umanitario, con particolare riguardo alla IV Convenzione di Ginevra del 1949, relativa alla protezione dei civili in tempo di guerra, ratificata dall’Italia con il 27 ottobre 1951, e al I Protocollo Aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra del 1977, che disciplina la tutela delle popolazioni in caso di conflitti armati internazionali, ratificato dall’Italia l’11 dicembre 1985.

La IV Convenzione detta norme minime di tutela dei civili, introducendo - per la prima volta - nel diritto internazionale pattizio norme riguardanti la protezione generale delle popolazioni contro taluni effetti della guerra. Il I Protocollo Aggiuntivo perfeziona la normativa, sganciandola da un contesto di diritto internazionale bellico, attraverso l’estensione delle norma di protezione anche ai casi di generico conflitto armato (dove non rileva la dichiarazione di guerra), dedicando un apposito capitolo alla protezione civile(16), definendo le località e le zone sotto protezione speciale (località non difesa e zone smilitarizzate(17)) e delimitando, con una netta cesura, le attività di difesa - militari e non - da quelle di protezione civile, soprattutto per evitare il coinvolgimento delle popolazioni civili nelle operazioni belliche o conflittuali. Nel contesto internazionale è chiaro che una difesa civile intesa alla maniera anglosassone non si concilia con le norme di tutela di cui sopra, potendo essere correttamente interpretata da una parte in conflitto non perfettamente aderente ai canoni normativi indicati da quelle norme. Operare una commistione in questo contesto tra difesa civile e protezione civile potrebbe essere deleterio, perché non individuante le attività di protezione autorizzate e protette dalla normativa internazionale, con pericolosa esposizione del personale addetto a reazioni e misure militari.

La normativa internazionale infatti tende costantemente a tenere separate le attività di difesa bellica da quelle ordinarie di polizia e di protezione civile, accordando speciale tutela e protezione a queste ultime attività anche durante il corso di un conflitto armato, a patto che la Parte rispetti le condizioni stabilite dalla predetta normativa affinché lo svolgimento di queste attività possa godere della peculiare salvaguardia umanitaria(18). Questa è una circostanza di cui tener conto nell’adeguamento della normativa nazionale in tema di guerra e conflitti armati.

6. Conclusioni

Possiamo concludere queste brevi note affermando che la difesa civile deve essere considerata come una componente della difesa nazionale che va ad integrare la difesa militare non soltanto attraverso l’attività di pianificazione e di organizzazione riguardante le risorse materiali, economiche, morali e finanziarie della Nazione necessarie per la conduzione delle operazioni belliche difensive, con eventuale possibilità di requisizioni legislativamente previste (difesa civile tecnica). Anche il coinvolgimento della popolazione in forme di lotta non armata e non violenta e la specifica conduzione delle stesse attraverso il personale preposto al servizio civile è una forma di difesa civile attiva che si legittima con il dovere costituzionale di difesa della Patria(19). Infine la protezione di quelle stesse risorse, direttamente interessanti la difesa militare, da eventi bellici dannosi (particolari complessi industriali, vie di comunicazione strategiche, sistema dei trasporti ed altro ancora) è una forma di difesa civile passiva che va attuata sia direttamente dallo strumento militare sia all’occorrenza, dalle strutture della protezione civile. A parte dobbiamo necessariamente considerare la protezione civile come servizio nazionale di tutela della popolazione da qualsiasi tipo di evento dannoso, che deve opportunamente coordinarsi con il sistema di difesa civile per quel che concerne la previsione e la prevenzione da eventi dannosi, ma svolgerà le attività di soccorso sia in tempo di pace sia durante i conflitti armati con l’osservanza in quest’ultimo caso della normativa internazionale di diritto umanitario. In effetti la protezione civile non cambia la qualità dei suoi interventi di soccorso durante un conflitto armato, se non con riguardo ai particolari effetti dannosi e distruttivi dei mezzi bellici (bombardamenti, sabotaggi, attacchi con armi non convenzionali) che ben possono essere impiegati in assenza di situazioni conflittuali anche da parte del terrorismo internazionale. In questa stessa ottica dobbiamo escludere dalla difesa civile tutte quelle attività ordinarie dello Stato che svolge in tempo di pace e che non cambiano qualitativamente durante un conflitto armato, come l’attività di polizia, l’amministrazione della giustizia, i servizi pubblici essenziali ed altro ancora.

Ciò sia per evitare confusioni concettuali ed applicative che proprio il diritto internazionale umanitario vuole evitare per garantire la più ampia tutela alle popolazioni civili non impegnate direttamente od indirettamente in attività difensive. In questo contesto è chiaro come la difesa civile coincida sostanzialmente con la tradizionale mobilitazione civile e sia esattamente una competenza tecnico-amministrativa dell’Amministrazione della difesa. Ciò è ancor più evidente in tempo di pace, quando si tratta di pianificare gli interventi e le attività di difesa civile in un necessario coordinamento con la difesa militare che, a meno che non vogliamo considerare la difesa non armata e non violenta come la principale forma di difesa della Patria, è certamente la funzione trainante in ambito difesa. Ma questo è ancor più vero nell’emergenza, quando, anche non considerando al normativa del t.u.l.p.s. che stabilisce il passaggio di poteri dall’autorità militare a quella civile con determinazione dell’autorità di Governo in situazioni eccezionali qualificabili come “stato di guerra” (discorso analogo vale per la legge di guerra del 1938)(20), è essenziale l’unicità di comando e controllo e il più stretto coordinamento dell’azione di tutti i pubblici poteri.

In base a quanto considerato, potrebbe apparire non perfettamente congrua l’attribuzione della materia “difesa civile”, così come sopra configurata, ad altre amministrazioni, poiché essa non ha nulla a che fare con particolari gravi situazioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza, che sono momenti tutti interni della vita nazionale, né può essere confusa e ricompresa nelle ordinarie attività civili che devono pur continuare nelle situazioni conflittuali belliche.

La difesa civile va pensata, organizzata e condotta in ambito difesa con uno stretto coordinamento con l’Ufficio nazionale del servizio civile che, - semmai - potrebbe in situazioni di emergenza essere posto alle dipendenze funzionali del Dicastero della difesa, secondo predisposizioni normative che comunque non prevedano una sua militarizzazione (inconcepibile trattandosi di istituzione composta anche da personale obiettore di coscienza, ma con una responsabilità penale e disciplinare simile a quella militare), come peraltro tuttora prevista per il personale del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, ai sensi dell’art. 18 legge 13 maggio 1961, n. 469. Non a caso l’attuale Ufficio nazionale del servizio civile ha una strutturazione periferica che potrebbe anche essere di supporto alla panificazione e all’organizzazione operativa della difesa civile, trovando punti di contatto territoriali con l’articolazione periferica della Difesa.

A tali attività potrebbero essere chiamate a partecipare le strutture periferiche della protezione civile (comprese quelle facenti capo alle autonomie territoriali) per il contributo di specifico interesse. Tutto ciò senza intaccare od alterare competenze, responsabilità e strutture operative della protezione civile che, già ampiamente sperimentate in tempo di pace, saranno chiamate a svolgere le stesse attività in tempo di guerra. Questo sistema avrebbe il pregio di non disperdere attribuzioni, competenze e compiti tra diverse amministrazioni che è sempre stato il difetto operativo in situazioni critiche con sovrapposizioni, inutili ridondanze, confusione decisionale ed organizzative. Inoltre permetterebbe di non costituire ulteriori strutture amministrative di supporto, con indubbi vantaggi in termini economici e di efficienza, attraverso la semplice rimodulazione di competenze e compiti delle strutture periferiche sopra citate e con l’utilizzazione a livello centrale della Direzione generale della leva, del reclutamento obbligatorio, della militarizzazione, della mobilitazione civile e dei corpi ausiliari (Levadife) che, anzi, vedrebbe riconfermata la sua centralità tecnico-amministrativa, riconvertendosi nello specifico settore d’intervento (dalla militarizzazione e dalla mobilitazione civile alla difesa civile), nel momento in cui tutte le attività connesse con il reclutamento obbligatorio saranno congelate, ai sensi delle leggi 14 novembre 2000, n. 331 e 23 agosto 2004, n 226.


(*) - Tenente Colonnello dell’Arma dei Carabinieri, Insegnante titolare della cattedra di diritto militare presso la Scuola Ufficiali Carabinieri.
(1) - Sul punto si veda in particolare: F. VALORI, Difesa (amministrazione della), in ENC. DIR., XII, Giuffrè, Milano, 1964, 434; F. VALORI, Mobilitazione, in NN.D.I., X, Utet, Torino, 1964, 805.
(2) - Sul punto: F. VALORI, Mobilitazione, cit., 805. (3) - Per una sommaria analisi di questa legge: F. VALORI, Difesa, cit., 435; G. DALLARI, Mobilitazione civile, in ENC. DIR., XXVI, Giuffrè, Milano, 1976, 665. (4) - Sulla legge n. 415/1940, si veda in particolare: F. VALORI, Difesa, cit., 436; G. DALLARI, Mobilitazione civile, cit., 666.
(5) - Sulla attuale validità della normativa del 1940: G. DALLARI, Mobilitazione civile, cit., 666.
(6) - Per un’ampia disamina della legislazione in materia di protezione civile, si veda: M. DI RAIMONDO, Protezione civile, in ENC. DIR., XXXVII, Giuffrè, Milano, 1988, 494; C. MEOLI, La protezione civile, in TRATT. CASSESE, DIRITTO AMMINISTRATIVO SPECIALE, tomo II, Giuffrè, Milano, 2000, 1605.
(7) - Sul punto: F. VALORI, Difesa, cit., 434.
(8) - Si veda, ad esempio: A. IADICICCO, Pianificazione d’emergenza: problemi e prospettive di legislazione in materia di difesa civile, in NUOVA RASS. LEG. DOTTR. GIUR., n. 8, 1993, 801; A. BALDANZA, La difesa, in TRATT. CASSESE, DIRITTO AMMINISTRATIVO SPECIALE, tomo I, Giuffrè, Milano, 2000, 182.
(9) - Chiara indicazione di questo indirizzo di pensiero è la stessa definizione di difesa civile fornita da Pietro Verri che comprende il complesso di misure e di attività per fronteggiare situazioni di pericolo determinate da: calamità di origine naturale e per fatto dell’uomo (la vera e propria protezione civile); le crisi nazionali ed internazionali (in cui sembrano rientrare anche situazioni di guerra interna e di pericolo pubblico, postulanti un vero e proprio stato d’assedio); i conflitti armati. L’Autore specifica che le misure e le attività di difesa civile riguardano, tra l’altro, l’azione psicologica, il mantenimento dell’ordine pubblico, con eventuale passaggio di poteri civili all’autorità militare, la protezione civile ed altro ancora. Si veda: P. VERRI, Dizionario di diritto internazionale dei conflitti armati, ed. spec. RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, Roma, 19872, 32. Si veda anche: D. AZZARI, Il disegno di legge sulla protezione civile nel vasto quadro della difesa civile della Nazione, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, n. 5, 1967, 901.
(10) - Non a caso, anche recentemente, autorevole dottrina sottolinea come “la scarsa dottrina esistente” non ha mai chiarito definitivamente la funzione di difesa civile, peraltro, come notato, “mai sviluppata dall’amministrazione italiana”, e collocata in una “zona grigia” tra funzioni di protezione civile e funzioni di difesa militare. Si veda: G. D’AURIA, Il Ministero dell’interno, in: A. PAJNO - L. TORCHIA, La riforma del Governo, Il Mulino, Bologna, 2000, 228.
(11) - Per tutti: L. GIAMPAOLINO, Il servizio nazionale do protezione civile, Giuffrè, Milano, 1993, 31. L’Autore pone l’accento, come elemento di differenziazione, nel fatto che “la difesa civile presuppone un evento bellico laddove la protezione civile presuppone gli eventi calamitosi”, per cui l’oggetto della difesa civile “si configura come il complesso delle misure e delle attività poste in essere per sostenere ‘con continuità lo sforzo bellico e garantire la tenuta del fronte interno”.
(12) - Particolarmente significativo il pensiero di Domenico Mirigelli, ufficiale dell’Esercito, che in una prospettiva sincretista parla di difesa civile attiva e passiva, ed alle necessarie misure di protezione e soccorso della popolazione civile aggiunge, quali fattori determinanti nella difesa civile, una serie di predisposizioni operative, tra le quali è interessante citare: l’educazione e l’addestramento della popolazione, per i quali viene prefigurato un apposito “Corpo della difesa civile”; il sistema di avvistamento ed allarme; le misure di polizia. Si veda: D. MIRIGELLI, La difesa civile, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, n. 3, 1962, 530.
(13) - Sul punto si veda: V. ILARI, Storia militare della Prima Repubblica - 1943/1993, NUOVE RICERCHE, Ancona, 1994, 533. Addirittura anche quella che è stata la legge n. 996/1970 sulla protezione civile avrebbe subito un cammino parlamentare piuttosto tortuoso, dovuto a pregiudizi ideologici dell’opposizione: M. DI RAIMONDO, Protezione civile, cit., 497, nota (23).
(14) - Sui concetti di difesa armata e difesa non armata, con riguardo anche alle forme di difesa nonviolenta, per tutti, si veda: R. VENDITTI, Il diritto penale militare nel sistema penale italiano, Giuffrè, Milano, 19977, 13.
(15) - È significativo, come autorevole dottrina sottolinea, che il d.lg. n. 300/1999 non ha inteso attribuire al Ministero dell’interno funzioni che ineriscano alla elaborazione della “politica” della difesa civile, rimarcando, altresì, come non sia sufficiente aver attribuito a quel Dicastero la materia difesa civile che, come viene ribadito, ha “indubbie connessioni con aspetti di ordine militare”, per cui è necessaria una disciplina legislativa apposita che garantisca l’effettivo esercizio della specifica funzione da parte del Ministero dell’interno. Si veda: G. D’AURIA, Il Ministero dell’interno, cit., 227.
(16) - L’art. 61 del I Protocollo Aggiuntivo elenca i seguenti compiti come propri della protezione civile, meritevoli della particolare tutela contenuta nella normativa internazionale: servizio di allarme; sgomberi; organizzazione di ricoveri; messa in opera di misure di oscuramento; salvataggi; servizi sanitari, inclusi i primi soccorsi, e assistenza religiosa; lotta contro gli incendi; individuazione e segnalamento delle zone pericolose; decontaminazione e altre misure analoghe di protezione; alloggiamenti di fortuna e approvvigionamenti urgenti; aiuto in caso di urgenza per il ristabilimento e il mantenimento dell’ordine nelle zone sinistrate; ristabilimento urgente dei servizi di pubblica utilità indispensabili; trasporti funebri urgenti; assistenza per la salvaguardia dei beni essenziali alla sopravvivenza; attività complementari necessarie all’assolvimento di uno qualsiasi dei compiti sopra elencati.
(17) - Sono disciplinate agli artt. 59 e 60 del I Protocollo Aggiuntivo.
(18) - Nelle località non difese e nelle zone smilitarizzate è prevista e garantita soltanto la presenza di forze di polizia trattenute al solo scopo di mantenere l’ordine pubblico. Questa previsione è espressamente contenuta negli artt. 59 e 60 del I Protocollo Aggiuntivo, proprio per tenere separate le attività di difesa da quelle ordinarie di polizia.
(19) - Estremamente chiara la posizione di Luigi Giampaolino nel momento in cui afferma che “La difesa civile si presenta, pertanto, come un’attività di natura essenzialmente militare ed attuata secondo strategie militari”. Si veda: L. GIAMPAOLINO, Il servizio nazionale, cit., 31.
(20) - Il punto è molto delicato ed estremamente problematico, anche se la dottrina è ormai prevalentemente orientata nel considerare implicitamente abrogati gli artt. 214 ss. t.u.l.p.s. che trattano appunto di stato di guerra (interna) e di pericolo pubblico. Sul punto, per tutti, si veda: F. MODUGNO - D. NOCILLA, Stato d’assedio, in NN.D.I., XVIII, Utet, Torino, 1962, 273.