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Giustizia Amministrativa

Trasferimento del militare - Obbligo di alloggiare in caserma - N. 264 del Regolamento Generale per l’Arma dei carabinieri - Modifica intervenuta il 15 aprile 1992 - Trasferimento in data antecedente - Indennità di trasferimento di cui alla l. n. 100/1987 - Non compete.

Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenza n. 5211/2004, (c.c. 18 maggio 2004) - Pres. Riccio - Est. Poli - A. V. c. Ministero della difesa

L’art. 1, comma 3, l. n. 100 del 1987, stabilisce che l’indennità di trasferimento non compete al personale di leva ed a quello celibe obbligato ad alloggiare in caserma. L’art. 264 del Regolamento Generale dell’Arma dei carabinieri, nel testo vigente al momento del trasferimento dell’appellante (quindi, prima delle modifiche del 15 aprile 1992), prevedeva che i sottufficiali, gli appuntati ed i carabinieri celibi fossero alloggiati in caserma, salvo quanto previsto dal successivo art. 336; quest’ultimo sanciva che le stesse categorie di personale «… possono, a richiesta, alloggiare fuori caserma …» con l’osservanza di taluni obblighi. Da quanto sopra, emerge che per i sottufficiali dell’Arma, fino all’aprile del 1992 sussisteva, come regola generale, l’obbligo di accasermamento, derogabile previa richiesta (cui non può che corrispondere una autorizzazione del comandante di reparto o di corpo), pertanto agli stessi non compete l’indennità di trasferimento di cui alla l. n. 100/1987 (1).

(1) Si legge quanto appresso in sentenza: “Fatto e Diritto 1. Con ricorso ritualmente notificato, l’appellante - sottufficiale dell’Arma dei Carabinieri - insorgeva contro la sentenza del T.A.R. indicata in epigrafe, che aveva confermato la decisione del Comando generale dell’Arma dei Carabinieri circa la non spettanza dell’indennità di cui all’art. 1, l. n. 100 del 1987, nel presupposto del suo stato di celibe, con obbligo di accasermamento fino al 15 aprile 1992. 2. Non si costituivano le intimate amministrazioni. 3. La causa è passata in decisione all’udienza pub- blica del 18 maggio 2004. 4. L’appello è infondato e deve essere respinto. 5. La questione oggetto del presente giudizio consi- ste nello stabilire se al sottufficiale celibe dell’Arma dei Carabinieri, che antecedentemente al 15 aprile 1992 sia stato trasferito autoritativamente per ragioni di servizio, spetti o meno l’indennità prevista dal- l’art. 1, l. n. 100 del 1987. 6. La sezione, sul punto, non ha ragione di disco- starsi dai propri precedenti - richiamati espressamente dall’impugnata sentenza - in forza dei quali l’indennità in contestazione spetta anche al personale dei carabinieri, salvo che si tratti di soggetto celibe, obbligato, prima della novella apportata al relativo regolamento interno a decorrere dal 15 aprile 1992, ad alloggiare in caserma (cfr.: Cons. Stato, sez. IV, 11 febbraio 1998, n. 262). 7. È vero che il ricorrente, a sostegno del proprioappello, cita un difforme precedente di questa sezione (decisione14 luglio 2000, n. 5199, pressoché non motivata sul punto), ma tale richiamo non scalfisce l’opposta conclusione, per le seguenti ragioni: a) l’art. 1, comma 3, l. n. 100 del 1987, stabilisce con chiarezza che l’indennità non compete al personale di leva ed a quello celibe obbligato ad alloggiare in caserma; b) l’art. 48, d.P.R. n. 545 del 1986 - regolamento di disciplina militare - dispone che i sergenti, i graduati e i militari semplici hanno l’obbligo di fruire degli alloggiamenti di reparto, salvo diversa autorizzazione del comandante di reparto e ferme restando le particolari disposizioni vigenti per il personale dell’Arma dei Carabinieri; c) l’art. 264 del regolamento generale dell’Arma dei Carabinieri, nel testo vigente al momento del trasferimento dell’appellante, prevedeva che i sottufficiali, gli appuntati ed i carabinieri celibi fossero alloggiati in caserma, salvo quanto previsto dal successivo art. 336; quest’ultimo sanciva che le stesse categorie di personale «… possono, a richiesta, alloggiare fuori caserma …» con l’osservanza di taluni obblighi; d) successivamente il menzionato art. 264 ha subito ulteriore modifica e (nella 18° versione vigente a far data dal 15 aprile 1992) ha previsto espressamente che il personale celibe in s.p.e. non ha l’ob- bligo di alloggiare in caserma, pur dovendo sempre rispettare gli obblighi minimi previsti dall’art. 336, qualora richieda di alloggiare fuori (dimora nel comune di stanza del reparto, comunicazione del recapito, pronta disponibilità); e) dall’esame diacronico delle su riferite norme emerge che per i sottufficiali dell’Arma, fino all’apri- le del 1992 sussisteva, come regola generale, l’ob- bligo di accasermamento, derogabile previa richiesta (cui non può che corrispondere una autorizzazione del comandante di reparto o di corpo) e previo accertamento del rispetto degli obblighi minimi dianzi illustrati; f) in chiave comparata occorre rilevare che analoga soluzione del problema era stata approntata per il Corpo della Guardia di Finanza (sia pure con un ambito temporale diverso), tanto che la giurisprudenza della Sezione non ha mancato di rilevare, costantemente, che ai sottufficiali finanzieri celibi era imposto l’obbligo di alloggiare in caserma ex art. 7, d.m. 30 novembre 1991, senza poter fruire del- l’indennità in esame, fatta salva l’autorizzazione del comandante di reparto ad alloggiare fuori sede (cfr.: ex plurimis sez. IV, 25 gennaio 2003, n. 384; 1 febbraio 2001, n. 419); g) è costituzionalmente legittimo che l’obbligo di alloggiamento in caserma possa discendere esclusivamente da una disposizione regolamentare, stante: I) l’assoluta peculiarità dell’ordinamento militare che riceve speciale menzione dalla stessa Carta costituzionale - art. 52, comma 3 - ; II) il suo esprimersi in un corpus omogeneo e completo di regole, all’interno dell’ordinamento giuridico generale, in cui trovano collocazione disposizioni intese a far fronte ad esigenze organizzative, di coesione interna e massima operatività che attengono a mere modalità di svolgimento del servizio sul territorio, il che esclude la configurabilità di una mancanza di tutela di diritti fondamentali della persona (cfr., ex plurimis: sez. IV, n. 384 del 2003 cit.; n. 1677 del 2001). 8. Deve essere affrontata e respinta - perché manifestamente infondata - la questione di costituzionalità della norma sancita dal terzo comma dell’art. 1, l. n. 100 cit., sollevata dall’appellante sotto plurimeangolazioni (disparità di trattamento e contrasto con l’art. 3 Cost. nella misura in cui ricomprende tra i beneficiari del trattamento: i divorziati e i vedovi senza prole; i sottufficiali con grado di brigadiere o superiore laddove sono invece ricompresi quelli delle altre Armi dell’Esercito, nonché il personale della Polizia di Stato; coloro che pur non tenuti, alloggiano in caserma). Oltre gli aspetti di sicura costituzionalità messi precedentemente in luce, è evidente che il legislatore, in presenza di situazioni differenti sotto il profilo oggettivo e soggettivo, ha esercitato in modo ragionevole la propria discrezionalità normativa affidando alle singole Armi e Corpi di polizia ad ordinamento civile e militare (con l’intermediazione dell’eserci- zio della potestà regolamentare), il compito di bilanciare le contrapposte esigenze di vita, di servizio e finanziarie (queste ultime espressamente poste in risalto dal quarto comma dell’art. 1 cit.), avuto riguardo all’erogazione dell’indennità in questione. Anche il richiamo operato dalla difesa appellante alla disciplina legale dell’indennità divisata dalla successiva l. n. 86 del 2001 (inapplicabile ratione temporis), rafforza il giudizio sulla manifesta infondatezza della dedotta questione di incostituzionalità: allorquando la legge ha voluto considerare (in una certa misura) il personale celibe nel novero dei beneficiari, lo ha fatto espressamente, modellando in modo originale i presupposti oggettivi e soggettivi di erogazione della nuova provvidenza economica. 9. In conclusione l’appello deve essere respinto”.


Ufficiale di polizia giudiziaria Comandato a disposizione della Procura della repubblica - Prestazione di attività istituzionale di polizia giudiziaria e attività collaterale assimilabile a quella di segreteria - Indennità giudiziaria prevista dalla legge 22 giugno 1988, n. 221 - Non compete.

Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 5916/2004 (c.c. 13 luglio 2004), Pres. Salvatore, Est. Cacace, G. C. c. Ministero Giustizia.

Le disposizioni che disciplinano l’indennità giudiziaria individuano, in forma tassativa, i suoi destinatari e resta esclusa la possibilità di estenderne le previsioni a dipendenti che non siano quelli appartenenti alla categoria specificamente contemplata, nella quale non sono certamente compresi gli ufficiali e gli agenti chiamati a svolgere presso le Procure della Repubblica istituite presso i vari Tribunali compiti istituzionali di polizia giudiziaria. Quest’ultima, proprio in quanto finalizzata a rendere possibile il promovimento del- l’azione penale da parte del Pubblico Ministero, presuppone una indispensabile collaborazione col magistrato inquirente, ma non è per nulla assimilabile all’attività svolta dal personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie. Le due attività non sono quindi assimilabili e ne consegue che l’indennità prevista dalla legge 22 giugno 1988, n. 221 non può ritenersi riferita anche agli agenti e agli ufficiali di polizia giudiziaria A diverse conclusioni non può giungersi allorché si versi in ipotesi di personale comandato, con foglio di servizio giornaliero, a disposizione della Procura della Repubblica per incombenze attinenti la sua qualifica di polizia giudiziaria (1).

(1) Si legge quanto appresso in sentenza: “Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, l’odierno appellante, appartenente al nucleo regionale di Polizia tributaria della Guardia di Finanza di Genova e da questo comandato a disposizione della Procura della Repubblica presso il Tribunale di quella città per incombenze attinenti la qualifica di Agente od Ufficiale di Polizia Giudiziaria, evocava in giudizio il Ministero di Grazia e Giustizia ed il Ministero delle finanze per l’accertamento del diritto a percepire l’indennità giudiziaria di cui all’art. 2, comma 1, della legge 22 giugno 1988, n. 221. Deduceva che le mansioni da lui espletate quotidianamente presso gli uffici della detta Procura consistevano nello svolgimento di compiti di assistenza al P.M., con funzioni di collaboratore di cancelleria, donde il suo diritto alla corresponsione della cennata indennità. Sosteneva, in particolare, che “per l’attribuzione o meno del compenso invocato ciò che costituisce l’elemento discriminante non è l’appartenenza ad un ruolo, bensì l’identità delle mansioni nell’ambito di una partecipazione unitaria alla produttività del- l’amministrazione della giustizia” (pag. 2 ric. orig.). Le Amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, deducevano l’infondatezza delle pretese avanzate e chiedevano il rigetto del ricorso. L’adìto T.A.R., con la sentenza indicata in epigrafe, respingeva il ricorso, sottolineando che l’istante svolgeva, come già messo in luce dal Consiglio di Stato - Sezione III - Commissione Speciale per il Pubblico Impiego con il parere n. 680/95 del 20 novembre 1995, “funzioni di polizia giudiziaria, proprie del Corpo al quale appartiene e che non può rivendicare trattamenti retributivi aggiuntivi con esclusivo riferimento alla sede (gli uffici giudiziari) presso la quale dette funzioni sono svolte”; “d’altro canto”, aggiungeva il T.A.R., “appare ininfluente, al fine del riconoscimento dell’indennità, la circostanza che alcune volte, come nel caso del ricorrente, il detto personale militare venga distolto dai propri compiti di polizia giudiziaria per essere adibiti a mansioni assimilabili a quelle del personale di cancelleria. Si tratta, invero di mansioni di fatto, com’è noto, irrilevanti, nel rapporto di pubblico impiego, ai fini economici” (pag. 4 sent.). Con atto notificato in data 1 febbraio 1997 e depositato il successivo 10 febbraio, il soccombente ha proposto appello, ribadendo ed ampliando, con due motivi di gravame, le ragioni fatte valere in primo grado. Si sono costituiti in giudizio il Ministero di Grazia e Giustizia e quello delle Finanze, che, con due successive memorie, hanno chiesto il rigetto dell’appello. All’udienza del 13 luglio 2004 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione. Diritto 1. - È controversa tra le parti la spettanza al perso- nale con la qualifica di polizia giudiziaria (agente od ufficiale), comandato a disposizione della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Genova per incombenze attinenti la qualifica medesima, della indennità giudiziaria prevista dalla legge 22 giugno 1988, n. 221. Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sez. 1^, con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante, appartenente al nucleo regionale di Polizia tributaria della Guardia di Finanza di quella città, “atteso che non di personale comandato o distaccato con provvedimenti formali si tratta, bensì di personale militare chiamato a svolgere funzioni di polizia giudiziaria, proprie del Corpo al quale appartiene e che non può rivendicare trattamenti retributivi aggiuntivi con esclusivo riferimento alla sede (gli uffici giudiziari) presso la quale dette funzioni sono svolte” (pag. 4 sent.). L’interessato si duole di tale decisione, evidenziando di essere stato, di fatto, “il segretario del P.M.”, donde, a suo dire, la sussistenza del requisito del contributo all’andamento dell’Amministrazione giudiziaria, che darebbe diritto al trattamento reclamato. 2. - L’appello è infondato e va respinto. Com’è noto, la legge 22 giugno 1988, n. 221 ha esteso, a decorrere dal 1° gennaio 1988, al personale dirigente e qualifiche equiparate delle cancellerie e segreteria giudiziarie, nonché al personale delle qualifiche funzionali dei ruoli di detti uffici, l’in- dennità che l’art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 aveva istituito per i soli magistrati ordinari. Il fondamento logico giuridico di detta indennità come affermato dalla giurisprudenza - deriva appunto da tale legge, che l’aveva introdotta in considerazione dei gravosi oneri e incombenti, che i dipendenti incontravano nello svolgimento della loro attività. Per questa ragione, l’indennità in questione non è diretta a compensare le prestazioni svolte nella struttura dell’organizzazione giudiziaria, ma solo a indennizzare il personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie per i compiti intensi e delicati svolti presso tali specifici uffici, anche se, in ragione proprio di tale finalità, è stato affermato che l’indennità compete indipendentemente dall’appartenenza ai ruoli dell’Amministrazione giudiziaria (Cons. St., IV, n. 6162 del 20 novembre 2000 e n. 3284 del 14 giugno 2002), purché il personale sia effettivamente addetto ai servizi amministrativi (v. Cons. St, Sez. IV, n. 705 del 10 luglio 1997 e n. 417 del 1 aprile 1996). È stato ritenuto, in effetti, che vada privilegiato il rapporto funzionale del dipendente con l’Amministrazione presso cui il servizio veniva svolto, rispetto a quello formale di dipendenza organica, purché le prestazioni siano esattamente quelle previste e disciplinate dalla legge 22 giugno 1988, n. 221 (per il personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie), oppure dalla legge 15 febbraio 1989, n. 51 (per il personale amministrativo del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali, ecc.), come precisato, peraltro, dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537, la quale ha previsto che “le disposizioni di cui all’art. 168 della legge 11 luglio 1980, n. 312, e alle leggi 22 giugno 1988, n. 221, e 15 febbraio 1989, n. 51, si intendono nel senso che si applicano al personale in esse espressamente previsto purché è in servizio presso amministrazioni contemplate dalle norme stesse”. Le disposizioni che disciplinano l’indennità in questione individuano, quindi, in forma tassativa, i suoi destinatari e resta esclusa la possibilità di estenderne le previsioni a dipendenti che non siano quelli appartenenti alla categoria specificamente contemplata, nella quale non sono certamente compresi gli ufficiali e gli agenti chiamati a svolgere presso le Procure della Repubblica istituite presso i vari Tribunali compiti istituzionali di polizia (v.: Cons. St., IV, 30 dicembre 2003, n. 9208). Questa Sezione ha già avuto modo di affermare, occupandosi di questioni analoghe, che il personale appartenente alle sezioni di polizia giudiziaria trova concreta disciplina nel D. Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, il quale, con l’art. 5, comma 1, stabilisce che “le sezioni di polizia giudiziaria sono composte dagli ufficiali e dagli agenti di Polizia giudiziaria della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza”. Con tale decreto è stato altresì disciplinato lo stato giuridico e di carriera del personale delle sezioni ed emerge, dallo stesso, che gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria vengono assegnati alle sezioni di polizia istituite ai sensi dell’art. 58 del cod. proc. pen., esclusivamente per compiere la propria attività istituzionale, che consiste, secondo quanto previsto dall’art. 55 dello stesso codice, “nel prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applica- zione della legge penale” (comma 1), nonché nello svolgere (comma 2) “ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria (Cons. St., Sez. IV, n. 3738 del 5 luglio 2000). È stato altresì osservato che tale peculiare attività corrisponde esattamente ed esclusivamente all’atti- vità di polizia giudiziaria delineata dal codice di procedura penale. Essa, proprio in quanto finalizzata a rendere possibile il promovimento dell’azione penale da parte del Pubblico Ministero, presuppone una indispensabile collaborazione col magistrato inquirente, ma non è per nulla assimilabile all’attività svolta dal personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie. Infatti, mentre questa ha una valenza esclusivamente amministrativa, del tutto esterna ed estranea alla funzione giurisdizionale propriamente detta, “l’attivi- tà investigativa e di ricerca delle prove, propria della polizia giudiziaria è un’attività immediatamente propedeutica all’esercizio dell’azione penale ...” (Cons. St., Sez. IV, n. 4826 del 12 settembre 2000). È evidente che detta attività riguarda in modo diretto e immediato l’esercizio dell’azione penale e non influenza il funzionamento dell’apparato amministrativo della giustizia, cui attende il personale amministrativo delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie. Le due attività non sono quindi assimilabili e ne consegue che l’indennità prevista dalla legge 22 giugno 1988, n. 221 non può ritenersi riferita anche agli agenti e agli ufficiali di polizia giudiziaria assegnati presso le sezioni di polizia giudiziaria, anche per le vedute precisazioni dettate dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537. A diverse conclusioni non può giungersi allorché, come nel caso di specie, paia mancare la formale assegnazione dell’ufficiale od agente di polizia giudiziaria ad una delle sezioni di polizia giudiziaria istituite ai sensi dell’art. 58 c.p.p. esclusivamente per compiere attività istituzionale di polizia giudiziaria e si versi, come risulta dalla relazione del Comandante del Nucleo Regionale di Polizia Tributaria versata in atti, in ipotesi di personale “comandato, con foglio di servizio giornaliero, a disposizione della Procura della Repubblica per incombenze attinenti la sua qualifica di Ufficiale di P.G. … e, dapprima, quella di agente di P.G.”; a parte, infatti, la singolarità di un comando “giornaliero” protrattosi per più anni (sulla cui concreta rispondenza ad effettive esigenze di servizio ed a criteri di efficienza dell’attività di polizia giudiziaria non spetta a questo Collegio pronunciarsi), resta il fatto che, anche in tal caso, le attività svolte dal personale appartenente alle Forze di Polizia così “comandato” restano precipuamente investigative, in quanto, come risulta dalla stessa relazione poc’anzi citata, “il militare viene comandato per eseguire il servizio in questione” e cioè funzioni di polizia giudiziaria in collaborazione con il Pubblico Ministero. Questi, infatti, non può che avvalersi della polizia giudiziaria, per esempio, per la ricerca della prova, per ascoltare le persone informate sui fatti di causa, per assicurare le fonti di prova ovvero per delegare l’esecuzione di accertamenti ed ispezioni anche su registri tenuti da pubblici uffici. Si tratta di un’attività, quindi, che comunque in modo diretto ed immediato influenza l’esercizio del- l’azione penale e che non si esaurisce nella più generale esigenza di assicurare il corretto ed ordinato funzionamento dell’apparato amministrativo della Giustizia, cui attende il personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie. Proprio la diversità dei compiti e delle funzioni svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria rispetto alle mansioni affidate al personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie esclude che l’indennità di cui alla legge 22 giugno 1988, n. 221, prevista solo per il predetto personale amministrativo, possa essere estesa anche agli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria addetti alle sezioni di polizia giudiziaria istituite presso gli uffici giudiziari, così come a quelli di volta in volta comandati a disposizione dell’ufficio inquirente per lo svolgimento, in fin dei conti, di quella stessa attività di polizia giudiziaria espletata presso le sedi dei comandi o dei reparti di appartenenza, della quale si configura come una mera modalità di esecuzione. La pur stretta e diretta collaborazione con il magistrato inquirente, infatti, non può trasformare l’attivi- tà di indagine, specifica della polizia giudiziaria, in una mera attività materiale di supporto amministrativo all’ufficio del pubblico ministero. Anche nella singolare posizione di comando protrattosi per più anni sulla base di “foglio di servizio giornaliero, a disposizione della Procura della Repubblica”, gli appartenenti alle forze di polizia de quibus sono dunque comunque chiamati a svolgere funzioni (di polizia giudiziaria) proprie dei corpi di appartenenza e pertanto, come affermato da questo Consiglio - Sezione III - Commissione Speciale per il Pubblico Impiego con il parere n. 680/95 del 20 novembre 1995, “non può rivendicare trattamenti retributivi aggiuntivi con esclusivo riferimento alla sede (gli uffici giudiziari) presso la quale dette funzioni sono svolte”. Non va inoltre trascurato - come osservato dalla difesa delle Amministrazioni appellate - che l’odierno appellante è già in godimento della cosiddetta indennità “d’istituto” prevista per la categoria d’apparte- nenza, il che indubbiamente esclude l’attribuzione di una ulteriore indennità prevista a diverso titolo, che trova riscontro su presupposti che nella fattispecie in esame, come s’è visto, non sussistono. Così come non va dimenticato che, a partire dal 1° gennaio 1994, vige l’art. 3, comma 63, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, che ha esplicitamente previsto il divieto di cumulo delle indennità erogate ai pubblici dipendenti, salva la facoltà di opzione per l’indennità economicamente più vantaggiosa, nei casi in cui ne sussistono i presupposti. Ininfluente, infine, ai fini della risoluzione della questione di diritto posta col ricorso all’esame, è la circostanza, messa in luce dalla Procura della Repubblica di Genova nella relazione versata in atti, che, nel caso di specie, l’attività svolta presso la stessa dall’appellante sia andata, nei fatti, oltre le funzioni istituzionalmente attribuitegli (quelle, appunto, di polizia giudiziaria), con lo svolgimento anche di ulteriori compiti del tutto assimilabili a quelli del personale di cancelleria o segreteria, fino addirittura a far assumere carattere saltuario all’atti- vità di polizia giudiziaria. Ed invero, detta collaborazione, in quanto comunque prestata collateralmente alla attività istituzionale, non è in grado di modificare i già indicati termini della questione, dovendosi escludere, come correttamente rilevato dal T.A.R., che eventuali situazioni di fatto difformi dal modello ordinamentale che distingue chiaramente i compiti affidati al personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie dall’attività da svolgersi dagli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria in collaborazione con la magistratura inquirente (situazioni che vengano a caratterizzarsi per lo svolgimento in via preponderante da parte di questi ultimi di attività diverse da quelle cui sono istituzionalmente preposti) possano ritenersi idonee a produrre un qualsivoglia effetto, in termini tanto retributivi che di carriera, potendosi anzi configurare precise responsabilità, a carico del funzionario o magistrato che abbia concorso a crearle, per violazione dei moduli organizzativi necessitati disegnati dal legislatore per l’efficiente esercizio delle pubbliche funzioni, alla stregua del principio ineludibile di “buon andamento” affermato dall’art. 97 Cost. A differenza di quanto dedotto dall’appellante, non è dunque la sentenza impugnata a risultar priva di validi supporti normativi, ma è invece la pretesa patrimoniale da lui avanzata nel presente giudizio a non trovar riscontro in leggi specifiche del settore o in previsioni degli accordi di categoria, cui soltanto, nel sistema ordinamentale vigente, sono affidate la determinazione e l’individuazione degli istituti retributivi del personale delle Forze di polizia. Non risulta poi di conforto alla pretesa del ricorrente il diretto richiamo al principio di proporzionalità della retribuzione od alla disciplina degli articoli 2126 e 2129 del codice civile, trattandosi, secondo il costante orientamento della giurisprudenza, di istituti non direttamente applicabili alla disciplina del rapporto di lavoro del pubblico dipendente (cfr., al riguardo, gli orientamenti espressi nelle tre successive decisioni dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio 18 novembre 1999, n. 22; 28 gennaio 2000, n. 10 e 23 febbraio 2000, n. 11, la quale ha ribadito l’inesistenza di diritti del dipendente pubblico di ottenere compensi per l’esercizio, con incarico formale o di fatto, di mansioni diverse da quelle della qualifica di appartenenza), che trovano applicazione, nel settore del pubblico impiego, ai sensi dell’art. 2129 cod. civ., soltanto se la materia non sia diversamente regolata da norme speciali, rinvenibili, come s’è detto, nel complesso delle leggi specifiche del settore e degli accordi di categoria. L’Adunanza plenaria, con le citate decisioni, ha altresì escluso che il trattamento che da tale inapplicabilità deriva al dipendente pubblico possa ritenersi che infranga in qualche modo principii di rilevanza costituzionale e tanto meno, aggiunge questo Collegio, quello di cui all’invocato art. 36 Cost., il quale non pare venire violato dal mancato riconoscimento della indennità in questione al personale che svolga sotto qualsiasi forma funzioni di Polizia Giudiziaria presso le Procure della Repubblica, né sotto il profilo della proporzionalità della retribuzione “alla quantità e qualità del lavoro prestato” (atteso che non si è in presenza di situazioni di lavoro che possano essere considerate eguali od assimilabili l’una all’altra sotto un profilo di eguaglianza sostanziale e formale), né sotto il profilo dell’idoneità della retribuzione ad assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia una esistenza “libera e dignitosa” (espletando il personale di polizia impiegato in funzioni di polizia giudiziaria còmpiti propri ed ordinari della qualifica, già retribuiti col normale trattamento economico, secondo le norme di settore, che paiono peraltro ispirarsi al livello della parificazione retributiva). 3. - Per i suesposti motivi, l’appello va respinto, conconseguente conferma della sentenza impugnata.”


Personale militare - Trattamento economico - Servizio supplementare di disponibilità in caserma - Diritto alla retribuzione oraria in luogo di compenso forfettario a titolo di reperibilità -Non sussiste (cfr: in questa Rassegna, n. 2/2004, 145-146).

Consiglio di Stato - Sezione IV - Sent. 28 giugno 2004, n. 4639 (c.c. 30 marzo 2004) - Pres. Riccio - Est. Carinci - Ministero della difesa c. M. G.

Le disposizioni normative che determinano l’orario normale delle attività giornaliere del personale delle Forze Armate, non hanno mai escluso la possibilità di impieghi comportanti maggiori disponibilità, ivi compresi eventuali periodi di restrizione in caserma, che derivano direttamente dallo status di militare. In relazione al principio della “totale disponibilità al servizio”, deve ritenersi che il protrarsi della permanenza in caserma del dipendente oltre il limite dell’orario settimanale, tra la cessazione di un servizio e l’inizio di un altro, non costituisce attività di lavoro, ma condizione di mera disponibilità, per nulla assimilabile alle situazioni che comportano prestazioni reali. In effetti, l’impegno richiesto al dipendente all’interno degli stabilimenti militari, nelle indicate condizioni, anche se oltre i limiti del normale orario, non implica lo svolgimento di specifiche attività, ma solo compiti di minore specificità non fungibili con l’attività svolta e le responsabilità connesse alle normali condizioni di lavoro. La soluzione adottata dall’Amministrazione, sotto il profilo retributivo, di corrispondere al dipendente, a titolo di ristoro della limitazione del tempo libero per le ore di permanenza in caserma, un compenso stabilito secondo il sistema retributivo previsto per la pronta disponibilità non costituisce alcun errore. Ciò in quanto si è tenuto conto che il minor impegno e la minore responsabilità ben possono giustificare, nel rispetto del principio della proporzionalità, un criterio di retribuzione avente configurazione diversa da quello stabilito per la retribuzione delle prestazioni reali di lavoro (1).

(1) Si legge quanto appresso in sentenza: “Con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione di Lecce, M. G., dipendente del Ministero Difesa-Marina, ha chiesto l’accertamento e la condanna dell’Amministrazione di appartenenza al pagamento delle somme relative alle ore di servizio prestate in caserma, su disposizione del Comando, dalla fine dell’orario di servizio fino all’inizio del turno di guardia o di comandata cui è stato destinato, ore compensate forfettariamente come un’ora di retribuzione a titolo di reperibilità. Parte ricorrente esponeva che egli veniva assegnato per un giorno la settimana, in aggiunta all’orario di servizio fissato in 37 ore settimanali dalla legge 8 agosto 1990, n. 231, ai servizi supplementari di “guardia e diana” o di “comandata”, durante i quali era tenuto a rimanere a disposizione dell’Amministrazione per 24 ore consecutive. Ritenendo il compenso corrisposto inferiore al dovuto, ha proposto ricorso presso il predetto Tribunale, deducendo violazione dell’art. 6 del D.M. 20 settembre 1990 e dell’art. 10 del D.P.R. 31 luglio 1995, n. 394. Il Tribunale amministrativo, pur rilevando che la generica prospettazione della pretesa patrimoniale rivendicata poteva condurre a una dichiarazione di inammissibilità del ricorso, ha ritenuto fondata la richiesta e l’ha accolta, riconoscendo in favore del ricorrente il diritto a percepire i compensi rivendicati, nei limiti della prescrizione. Avverso detta pronuncia ha interposto appello il Ministero della Difesa con atto notificato in data 13 dicembre 2003 e depositato il 9 gennaio 2004. Nel gravame ha sollevato i seguenti motivi. 1) Inammissibilità del ricorso di primo grado: il ricorso era sprovvisto di qualsiasi indicazione sul periodo in cui si sarebbero verificate le presunte prestazioni lavorative e sull’ammontare delle somme oggetto del petitum. Esso, quindi, doveva essere dichiarato nullo e/o inammissibile per inesistenza o quantomeno per genericità del petitum e della causa petendi, carenze che impedivano un concreto accertamento delle pretese, da parte del giudice, e un’effettiva difesa da parte dell’Amministrazione. È lo stesso Tribunale amministrativo, peraltro, che ha definito generica la pretesa patrimoniale rivendicata, accogliendo il ricorso solo per uniformarsi a precedenti decisioni, con una pronuncia illogica e carente di motivazione. In ogni caso, in presenza di una domanda di condanna al pagamento di somme, non poteva procedersi a una decisione limitata all’an, mancando da parte dell’attore - con il consenso della resistente - una limitazione in tal senso della richiesta. 2) Infondatezza nel merito: la situazione cui fa riferimento controparte non comporta alcun tipo di applicazione lavorativa e non costituisce servizio vero e proprio né lavoro straordinario, come chiaramente indicato nell’art. 6 del D.M. 25 settembre 1990, che distingue i servizi presidiari e di stabilimento da quelli di lavoro straordinario, commisurando in maniera diversa la retribuzione per gli uni e per l’al- tro. La reperibilità, in considerazione della limitazione che comporta alla disponibilità del tempo libero, viene compensata mediante erogazione di apposita indennità, come in effetti è stato disposto in favore dell’appellato. Né è pertinente l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata, secondo cui solo una norma regolamentare, e non una semplice direttiva, potrebbe diversificare i compensi dovuti per servizio di presidio da quelli per lavoro straordinario. La pretesa del ricorrente di ottenere diversi e maggiori benefici si scontra, peraltro, con l’evidente iniquità di voler parificare una situazione di mera disponibilità con prestazioni di effettivo servizio, soluzione alla quale si oppone anche la disciplina dettata in materia di recupero dei servizi. È pacifico, per giunta, che non può essere riconosciuto alcun compenso per lavoro straordinario quando manca una preventiva formale autorizzazione. L’appellato non si è costituito in giudizio. All’udienza del 30 marzo 2004 la causa è stata trattenuta in decisione. Diritto Come esposto in narrativa, il Ministero della Difesa ha impugnato la decisione con la quale il Tribunale amministrativo per la Puglia, Sezione di Lecce, ha accolto il ricorso proposto da Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione di Lecce, M. G., dipendente del Ministero Difesa-Marina, riconoscendo al medesimo il diritto a percepire, nei limiti della prescrizione, differenze retributive dovute per ore di permanenza in caserma, “dalla fine dell’ora- rio di servizio fino all’inizio del turno di guardia o di comandata”. Con il primo motivo sostiene che il ricorso in primo grado doveva essere dichiarato nullo e/o inammissibile per genericità del petitum e della causa petendi. Cosa, peraltro, che lo stesso Tribunale amministrativo aveva rilevato, anche se poi, in modo illogico e contraddittorio, ha accolto il ricorso per conformarsi a precedenti decisioni su casi simili, pronunciandosi solo sull’an, nonostante la contestuale domanda di condanna al pagamento dei compensi rivendicati. Il motivo è fondato. È pacifico, in giurisprudenza, che il ricorrente è tenuto a dare esauriente indicazione, nel ricorso, dei motivi su cui fonda la propria rivendicazione, con specificazione delle circostanze da cui possa desumersi la reale consistenza della pretesa vantata, non solo per dare modo alla parte intimata di difendersi adeguatamente, ma anche per porre il giudice nella condizione di comprendere le ragioni che egli intende far valere (Cons. St., Sez. VI, n. 61 del 3.2.1992; n. 138 del 27.2.1992). L’esigenza è ancor più pregnante qualora l’interessato abbia proposto - come appunto nel caso in esame - un’azio- ne di accertamento e di condanna al pagamento di somme che l’Amministrazione sarebbe tenuta a erogare per differenze retributive inerenti a ore trascorse in caserma, su disposizione del Comando. L’azione esige che l’interessato non si limiti a formulare generiche pretese, sia pure mediante indicazione delle norme ritenute violate, ma fornisca in modo preciso e completo gli elementi di fatto costitutivi della fattispecie, tali da rendere possibile il concreto accertamento della responsabilità dedotta (Cons. St., Sez. V, n. 239 del 13.2.1995). Senza trascurare la regola che il giudice ha il dovere di interpretare il gravame tenendo conto del testo dell’intero ricorso, non si ravvisa, nel caso sottoposto all’esame, che il ricorrente abbia assolto in modo esauriente, in primo grado, l’onere processuale richiesto. Le indicazioni contenute nel gravame si appalesano, invero, del tutto generiche, mancando qualsiasi indicazione non solo dei giorni in cui le prestazioni lavorative sarebbero state svolte, ma anche dei periodi di riferimento e delle località di servizio. Manca, altresì, la quantificazione delle ore per le quali viene richiesto il compenso delle somme rivendicate. Né si appalesano valide, a individuare la consistenza e la portata delle doglianze, la segnalazione del sistema di calcolo delle ore di lavoro e l’indicazione delle norme giuridiche ritenute violate, che non lasciano sopperire alle carenze di ordine processuale avvertite (Cons. St., IV, n. 1279 del 14.11.1997). Non va trascurato che il ricorrente aveva messo in atto un’azione volta all’accertamento di diritti patrimoniali, ed era indubbiamente tenuto a fornire elementi idonei a determinarne la precisa consistenza. Ciò resta confermato non solo dal rilievo svolto dal Tribunale amministrativo, che - come si legge nella stessa sentenza - si è indotto ad accogliere il ricorso solo per uniformarsi ad analoghe decisioni, ma anche dalla circostanza che lo stesso organo si è limitato a una generica declaratoria del diritto del ricorrente a ottenere il pagamento di quanto rivendicato, senza aver proceduto ad alcun accertamento, reso impossibile, appunto, dalla mancanza di elementi concreti di determinazione. Il che oltre a indurre l’appellante - con rilievi che appaiono pertinenti e validi - a sollevare un vizio di intrinseca illogicità della decisione, lo ha condotto a eccepire anche l’inammissibilità della pronuncia, perché riferita solo all’an. In effetti, insieme alla domanda di accertamento, il ricorrente ha realmente formulato un’esplicita richiesta di condanna dell’Amministrazione al pagamento dei compensi rivendicati. Il giudice di primo grado si è limitato ad affermare che spetta all’Amministrazione rideterminare il compenso in relazione agli effettivi periodi, tenendo conto dell’im- pegno del dipendente, e ha così dichiarato il diritto di questi a percepire le conseguenti somme, nei limiti della prescrizione eccepita. Così facendo, il Tribunale amministrativo ha operato, in sostanza, una conversione della domanda senza il consenso delle parti. A fronte di tale soluzione, risulta perciò pertinente osservare - come ha ricordato l’attuale appellante - che la Corte di Cassazione ritiene non corretta, in presenza di una domanda di condanna al pagamento di somme, una pronuncia limitata all’an, se l’attore non abbia limitato, con il consenso del convenuto, l’iniziale richiesta (Cass. Civ., II, n. 4487 del 10 aprile 2000). Le esposte argomentazioni stanno quindi a indicare che il ricorso in primo grado doveva essere dichiarato inammissibile, con conseguente accoglimento dell’appello e assorbimento delle ulteriori censure. Il Collegio tuttavia, per completezza della trattazione, ritiene di procedere all’esame anche del secondo motivo. Con le censure quivi esposte l’Amministrazione sostiene che il tipo di applicazione lavorativa durante le ore di permanenza in caserma non può considerarsi vero e proprio servizio, in quanto al dipendente viene richiesta solo la presenza nel presidio, senza alcun altro onere se non quello della limitazione del tempo libero. Il che starebbe a dimostrare che nel caso di specie l’interessato sia stato validamente compensato con il sistema retributivo della “reperibilità” e, nel contempo, che non vi sia stata alcuna disapplicazione delle norme che disciplinano la retribuzione del lavoro straordinario. I rilievi si appalesano fondati. Nel ricorso l’attuale appellato aveva precisato che egli veniva destinato a servizi supplementari di “guardia diana” o “comandata” una volta la settimana, e che alla fine dell’orario di servizio ordinario doveva restare obbligatoriamente in caserma, a disposizione dell’Amministrazione. Il complesso delle circostanze avrebbe concretizzato, di volta in volta, un servizio continuativo di 24 ore, e non di sola disponibilità, da cui deriverebbe il diritto a ottenere il compenso pari a una giornata lavorativa, con  due ore di riposo compensativo, più la retribuzione di due ore. Il Tribunale amministrativo ha osservato che le prestazioni svolte nelle indicate condizioni si caratterizzano come prestazioni lavorative di attesa sul luogo di lavoro e differiscono qualitativamente dalla “reperibilità”, comportando una più marcata restrizione della libertà. Ha perciò accolto il ricorso, riconoscendo al dipendente il diritto alla retribuzione rivendicata, in relazione alla effettiva attività prestata. È utile ricordare, a tal proposito, che l’orario di servizio normale del personale delle Forze armate, secondo quanto stabilito dall’art. 10 della legge 8 agosto 1990, n. 231, è fissato in 36 ore settimanali, più due ore obbligatorie a decorrere dal 1° dicembre 1995 (ridotte a un’ora a iniziare dal 1° gennaio 1997). In attuazione di tale disposizione, il D.M. 25 settembre 1990 ha stabilito che le ore di effettiva attività lavorativa, eccedenti quelle normali, sono di regola compensate con attività di recupero. Diversamente devono essere adeguatamente compensate, come avviene di norma per il lavoro festivo, che viene retribuito con l’attribuzione di nove ore di lavoro straordinario. Le citate disposizioni, nel determinare in trentasei ore l’orario normale delle attività giornaliere del personale delle Forze armate, non hanno mai escluso la possibilità di impieghi comportanti maggiori disponibilità, ivi compresi eventuali periodi di restrizione in caserma, che derivano direttamente dallo status di militare. In relazione al principio della “totale disponibilità al servizio”, è stato perciò ritenuto che il protrarsi della permanenza in caserma del dipendente oltre il limite dell’orario settimanale, tra la cessazione di un servizio e l’inizio di un altro, non costituisce attività di lavoro, ma condizione di mera disponibilità, per nulla assimilabile alle situazioni che comportano prestazioni reali. In effetti, l’impegno richiesto al dipendente all’interno degli stabilimenti militari, nelle indicate condizioni, anche se oltre i limiti del normale orario, non implica lo svolgimento di specifiche attività, ma solo compiti di minore specificità non fungibili con l’attività svolta e le responsabilità connesse alle normali condizioni di lavoro (Cons. St. IV, n. 671 del 27.4.1998). La restrizione in argomento non è stata trascurata sotto il profilo retributivo dall’Amministrazione, la quale ha corrisposto al dipendente, a ristoro della limitazione del tempo libero per le ore di permanenza in caserma, un compenso stabilito secondo il sistema retributivo previsto per la pronta disponibilità. Tale soluzione non presenta - contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente - alcuna incongruità logica, tenuto conto che il minor impegno e la minore responsabilità ben possono giustificare, nel rispetto del principio della proporzionalità, un criterio di retribuzione avente configurazione diversa da quello stabilito per la retribuzione delle prestazioni reali di lavoro (Cons. St., Sez., IV, n. 671 del 27.4.1998). Il decreto ministeriale in esame non è stato impugnato nei termini, è perciò divenuto inoppugnabile e vincola l’Amministrazione che legittimamente ad esso si attiene. Anche le su riferite argomentazioni, quindi, svolte con riferimento al merito delle questioni sollevate, porterebbero a escludere che il ricorrente abbia diritto a conseguire le differenze retributive rivendicate. L’appello si appalesa perciò fondato e va accolto.”