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Riflessioni sul ruolo delle nazioni unite nell'attuale scenario internazionale

Magg. t.ISSMI Rosario Castello


1. Premessa

L’Organizzazione delle Nazioni Unite, che, come è noto, prese il posto della disciolta Società delle Nazioni, fu fondata all’indomani della Seconda Guerra Mondiale dagli Stati che avevano combattuto contro le potenze dell’Asse. La Conferenza di San Francisco ne elaborò nel 1945 la Carta che venne ratificata dagli Stati fondatori. Successivamente ne sono divenuti membri quasi tutti gli Stati del mondo. L’ONU nacque, dunque, come organizzazione internazionale a tendenza universale e con molteplici compiti, convergenti nello scopo ultimo di vigilare per il mantenimento della pace internazionale e l’eliminazione delle cause di guerra. Fin dalla sua nascita, aveva manifestato il carattere universale della sua struttura: oltre ai 51 Stati originari, progressivamente tutti gli Stati del mondo sono entrati a far parte dell’organizzazione ed attualmente ha un respiro universalistico in quanto rappresenta la totalità degli Stati (191 membri, dopo l’ingresso della Confederazione Svizzera). Qual è stato il ruolo dell’ONU nel perseguire gli obiettivi fissati nella Carta di San Francisco? Ed ancora, l’ONU si può considerare il miglior investimento che la comunità internazionale può fare per combattere la fame, la criminalità, le epidemie e la corsa agli armamenti? Questa riflessione scaturisce da un interessante articolo(1) apparso di recente sulla rivista Global Foreign policy scritto da Madeleine K. Albright, già Segretario di Stato degli Usa dal 1997 al 2001 e rappresentante degli USA all’ONU dal 1993 al 1996, che si interroga sul “valore dell’ONU”. Analizzeremo pertanto quelle che sono le attuali sfide delle Nazioni Unite al fine di delineare le criticità emergenti e le riforme necessarie per rendere questo consesso internazionale, unico nel suo genere, efficace e credibile.


2. Le finalità dell’ ONU

Secondo quanto disposto dallo Statuto, l’ONU svolge quattro fondamentali compiti: mantenere la pace e la sicurezza internazionale, sviluppare relazioni amichevoli fra le nazioni, cooperare nella risoluzione dei problemi internazionali e nella promozione del rispetto per i diritti umani, rappresentare, infine, un centro per l’armonizzazione delle diverse iniziative nazionali. Il Segretario Generale delle N.U., Kofi Annan, nel 2000, nel suo “Rapporto per il millennio”(2) al fine di rendere più concreto e definito il ruolo dell’ONU, ha affermato che l’attività delle Nazioni Unite dovrà tendere nei prossimi anni ai seguenti obiettivi: -garantire una crescita sostenibile assicurando anche ai paesi via di sviluppo di poter trarre vantaggi dalla globalizzazione, creando opportunità di lavoro per i giovani disoccupati; -promuovere ogni azione a salvaguardia della salute pubblica (lotta ai mali del secolo quali l’AIDS); -migliorare le condizioni di vita delle popolazioni che vivono nelle aree meno sviluppate e soprattutto le capacità produttive del Continente africano; -diffondere anche nei paesi in via di sviluppo le tecnologie digitali; -prevenire i conflitti e promuovere azioni a salvaguardia dei diritti umani in ogni paese del mondo; -affrontare con più decisione i problemi dell’ambiente e della crisi idrica di molte aree del pianeta; -preservare e valorizzare l’am- biente e le biodiversità. Più specificatamente, nel settore della sicurezza, l’ONU ha posto come base del proprio programma per il terzo millennio la “libertà dalla paura” poiché nell’ultimo decennio le guerre civili hanno causato più di 5 milioni di morti, e obbligato un numero smisurato di persone ad allontanarsi dalle proprie case mentre al tempo stesso le armi di distruzione di massa continuano a gettare lo spettro della paura. Come è noto, per la promozione e il mantenimento della pace tra i popoli, il Cap. VII della Carta delle Nazioni Unite, prevede all’art. 43, l’impegno da parte dei Paesi membri di mettere a disposizione, qualora richiesto, proprie forze al fine di garantire il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Peraltro non si è verificata la premessa per la costituzione di una sorta di esercito formato dai contingenti messi a disposizione dai Paesi membri. Quindi il Consiglio di Sicurezza ha dovuto ricorrere per il ripristino dell’ordine e il mantenimento della sicurezza internazionale ad altri strumenti quali il ricorso a coalizioni di Stati o l’utilizzo di organizzazioni internazionali a carattere regionale. L’art. 51 dello Statuto delle NU prevede il diritto naturale dei Paesi membri alla legittima difesa, individuale o collettiva. Tale norma consente l’adozione delle misure ritenute necessarie, nell’esercizio del predetto diritto, finché il Consiglio di Sicurezza delle NU non abbia intrapreso le azioni idonee per garantire la pace e la sicurezza. È inoltre stabilito che le misure intraprese dagli Stati membri debbano essere rese immediatamente note al Consiglio di Sicurezza e che non ne debbano ledere l’autorità e la responsabilità. L’importanza della suddetta norma è duplice: per prima cosa costituisce il presupposto giuridico per la creazione delle Organizzazioni Internazionali per la sicurezza a carattere regionale (NATO ed OSCE), in secondo luogo viene attribuita la responsabilità globale del Consiglio di Sicurezza per la pace e la sicurezza internazionali(3).


3. Le criticità dell’ONU

L’attività dell’ONU è risultata, come è noto, sin dall’inizio pesantemente condizionata dalla contrapposizione bipolare tra USA e URSS, che disponendo del diritto di veto (insieme con la Gran Bretagna, Francia e Cina) hanno bloccato sistematicamente ogni decisione a loro sgradita. La fine della guerra fredda (1989) e il disfacimento dell’impero sovietico (1991) sembrarono preludere ad un rilancio dell’ONU come garante e legittimatore politico di operazioni per la sicurezza, contro le aggressioni all’equilibrio ed alla pace internazionale e con maggior potere nella risoluzione delle controversie internazionali. Continuando a permanere insoluto il problema della mancanza di strumenti operativi propri, il ristabilimento dell’ordine e della sicurezza è stato affidato principalmente alla NATO che ha conferito concreta solidità alla struttura ONU e che ha assunto di fatto il ruolo di braccio operativo dell’ONU. Come gli eventi hanno dimostrato, le forze di pace delle Nazioni Unite, con le cosiddette missioni tradizionali, hanno mantenuto l’ordine in paesi molto diversi, in Namibia, Salvador, Cambogia, Momzabico, Cipro, creando effettivamente un clima di ritrovata fiducia e realizzando le condizioni di pace. Ma se già la gestione delle crisi seguita alla invasione del Kuwait (guerra del Golfo del 1991) ne ha messo in luce la forte dipendenza dal peso politicomilitare degli USA, divenuta l’unica superpotenza mondiale con tendenze unilaterali, le gravi crisi (Somalia, Ruanda, ex Iugoslavia,) sono tornate a ridimensionarne le prospettive, evidenziando come le forze tradizionali delle Nazioni Unite non riescono ad eseguire il mandato, non avendo una struttura di comando e controllo, un’unità di intenti e la forza militare necessaria per avere successo e per risolvere i casi più gravi e urgenti. Gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, inoltre, hanno impresso un’enorme accelerazione all’“autarchica” riformulazione di nuove strategie di sicurezza da parte degli Stati Uniti, che hanno fatto ricorso alla cosiddetta “guerra preventiva” (Afghanistan, Iraq) senza troppo curarsi di mantenere il contatto con i loro tradizionali alleati e di cercare il consenso della comunità internazionale. Queste debolezze dell’ONU sono un elemento intrinseco alla natura volontaria e collettiva dell’organizzazione internazionale che di fatto costituisce un sistema internazionale di risposta alle situazioni di crisi estemporaneo, episodico e lento invece che fondato su principi riconosciuti, affidabili e decisivo. È qui che si inserisce il giudizio espresso dall’Albright, per molti aspetti condivisibile. “L’ONU costituisce la fonte di legittimazione degli interventi militari. Nonostante le tendenze unilaterali, l’amministrazione Bush accoglie con favore il sostegno del Consiglio quando si impegna a combattere i terroristi e gli Stati canaglia. Anche se il Consiglio non è mai stato l’arbitro principale per stabilire la guerra e la pace, rimane la fonte più ampiamente accettata della legittimità internazionale. Ma il valore dell’ONU - sostiene ancora l’ex segretario di Stato USA - si poggia oggi, essenzialmente, sul lavoro insostituibile svolto dalle molte organizzazioni che fanno parte della galassia Nazioni Unite”. Collaborano in questo sforzo oltre 30 organizzazioni che nella loro totalità sono conosciute come sistema ONU ed i risultati di seguito indicati danno l’idea del loro importante ruolo. Nel solo 2003, l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica ha riferito che l’Iran ha prodotto sostanze nucleari violando il Trattato sulla non proliferazione nucleare; il Tribunale Criminale Internazionale per la ex Iugoslavia sta processando il deposto leader serbo Slobodan Milosevic con l’accusa di genocidio; l’Organizzazione Mondiale della Sanità ha coordinato con successo la lotta internazionale alla SARS; il Word Food Programme ha sfamato più di 70 milioni di persone negli ultimi cinque anni; l’Alto Commissario per i rifugiati delle N.U. rimane un’ancora di salvataggio per i profughi di tutto il mondo; l’UNICEF ha lanciato una campagna per impedire i matrimoni forzati con i minori e il Programma per la lotta all’AIDS resta un riferimento importante per sconfiggere questa malattia(4).


4. La necessità di una riforma per l’ ONU

Nel rapporto del 2003 sulla realizzazione della Dichiarazione del Millennio(5), emanato all’indomani dell’attentato del 19 agosto 2003 contro il Quartier Generale ONU di Bagdad, (quando un’auto bomba causò la morte di 22 persone fra le quali il rappresentante speciale del segretariato generale per l’Iraq, Sergio Viera de Mello), il Segretario Generale ribadisce la necessità di una sostanziale riforma della struttura e delle funzioni della N.U. consistente soprattutto nell’allargamento del Consiglio di sicurezza per ottenere un consenso globale in relazione alle minacce alla pace e alla sicurezza e nella modifica delle procedure di funzionamento per ottenere un’organizzazione più snella ed efficiente. L’aumento dei membri del consiglio (al fine di renderlo aderente all’accresciuto numero dei membri dell’ONU), sembra essere il motivo principale che ispira la riforma dell’organo esecutivo delle N.U.: da 51 nel 1945, i paesi membri sono passati 113 nel 1965 e il Consiglio di Sicurezza fu di conseguenza esteso da 11 a 15 componenti con l’aggiunta di 4 seggi non permanenti. Da allora i membri delle N.U. sono divenuti 191 e la necessaria rappresentatività del Consiglio impone un nuovo ampliamento. Oggi, però, questo ampliamento deve anche basarsi su una più equa rappresentatività (77 Paesi non sono mai stati membri del Consiglio e 44 ne hanno fatto parte una sola volta) che tenga conto delle evoluzione politica ed economica verificatasi nel mondo negli ultimi 50 anni, dei fenomeni di frammentazione e di aggregazione di Stati, del processo di decolonizzazione (sopratutto degli Stati africani o più generalmente dei Paesi dell’emisfero sud), del contributo più o meno significativo di ogni paese nel raggiungimento degli obiettivi societari (contributi al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale). In particolare, allo scopo di riformare il Consiglio di Sicurezza dal 1993 è in atto un esercizio di revisione del Consiglio condotto da un gruppo di lavoro il cui mandato consiste sostanzialmente nell’esame della problematica della composizione del Consiglio stesso e della procedura di voto (con riguardo al diritto di veto e alle esigenze di trasparenza)(6). Già a metà degli anni ’90, alle N.U. gli USA hanno sostenuto l’idea di ampliare il Consiglio ad un massimo di 21 membri e di garantire un seggio permanente al Giappone e alla Germania. Questa posizione, però non è piaciuta al vulcanico Ambasciatore italiano Francesco Paolo Fulci che si è opposto all’incremento del numero dei membri permanenti ed ha proposto una riforma complessiva per le N.U., nella considerazione che la ridistribuzione del potere tra gli Stati dopo la caduta dei blocchi ha reso anacronistica l’attuale composizione del Consiglio di Sicurezza. I criteri di proposta italiana di riforma, (che prevede di lasciare immutati gli attuali membri e di istituire otto - dieci nuovi seggi non permanenti scelti dall’Assemblea Generale tra i Paesi che contribuiscono maggiormente agli obiettivi e alle attività delle N.U.) intorno ai quali aggiornare la composizione e il funzionamento del Consiglio di Sicurezza, sono i seguenti: -il grado di partecipazione, che si misura in modo particolare nella presenza in Consiglio di Sicurezza; -la rappresentatività geografica, che non può ignorare il peso e la responsabilità assunta dai singoli Paesi nello scenario internazionale, nonché il loro ruolo negli equilibri tra aree geografiche; -il carattere democratico, nel senso che il Consiglio deve essere rappresentativo di una chiara maggioranza della popolazione mondiale, con l’attenuazione di posizioni di privilegio; -efficienza (un forte aumento degli Stati membri del Consiglio di Sicurezza rischia di condurre alla sua non governabilità: l’Italia ritiene che i Paesi membri del Consiglio non superino il numero di 25); -la trasparenza (il Consiglio di sicurezza deve essere trasparente, con procedure accessibili, leggibili, con un’ampia disseminazione dell’informazione).


5. Conclusioni e prospettive future

La tanta auspicata riforma sembra tradursi oggi, come in passato, in un mero ampliamento del Consiglio, ristrutturato su tre livelli: il primo costituito dai cinque membri permanenti che mantengono il diritto di veto; il secondo da sette o otto membri semipermanenti, eletti per 4-5 anni su base continentale (per i quali Brasile, Germania, India e Giappone e Sud Africa sarebbero i favoriti); il terzo livello, infine, rappresentato da 11 o 12 membri temporanei, eletti per 24 mesi. L’Italia, secondo questa ipotesi di riforma, sarebbe fuori dal secondo livello, relegata a competere con i piccoli Paesi per un posto provvisorio, subendo di fatto una “retrocessione strategica”. Da qui la ferma opposizione espressa di recente dal Ministro degli Esteri Frattini (7) (in sede di Conferenza degli ambasciatori d’Italia del 27-29 luglio 2004 alla Farnesina), propenso a “criteri di rotazione più democratici e più trasparenti che tengano conto del contributo di ciascun Paese alle missioni dell’ONU” e determinato, inoltre, a far valere il credito acquisito con gli USA dopo i sacrifici in Iraq, il prestigio di Paese fondatore dell’Unione Europea (l’UE dovrebbe ottenere un seggio permanente in seno al Consiglio di sicurezza), i rapporti con i popoli in via di sviluppo. La proposta italiana è in linea con l’art. 23 della Carta dell’ONU secondo cui i seggi debbono essere assegnati tenendo conto dei contributi dati all’ONU e l’Italia è il quinto Paese contributore.


(1) -MADELEINE K. ALBRIGHT, Il valore dell’ONU, su GLOBAL FOREIGN POLICY, luglio-agosto 2004.
(2) -Fonte internet: www.onuitalia.it, “Rapporto di Kofi Annan alle N.U. per il millennio”.
(3) -Tali principi della Carta delle NU sono stati inclusi nel trattato della stessa NATO, il cui preambolo mette subito in evidenza che lo Statuto delle NU costituisce il quadro all’interno del quale l’Alleanza opera. In particolare i membri dell’Alleanza si sono impegnati ad astenersi dalla minaccia ovvero dall’uso della forza comunque incompatibile con gli scopi delle NU. L’art. 5 del Trattato, nel fare esplicito riferimento al menzionato art. 51, afferma il diritto dei membri di intraprendere le azioni ritenute necessarie per la legittima difesa, incluso l’uso della forza armata, impegnando nel contempo gli stessi Stati a porre fine all’uso della forza.
(4) -articolo su Global Foreign policy citato.
(5) -Fonte internet www.un.org/millenniumgoals “Rapporto 2003 sulla realizzazione della dichiarazione del millennio”.
(6) -Si ricorderà che, per assicurare al Consiglio di Sicurezza la forza necessaria per essere un effettivo guardiano della sicurezza e della pace internazionale, i fondatori delle N.U. assegnarono alle cinque nazioni vincitrici della seconda guerra mondiale - gli stati Uniti, la Gran Bretagna, la Francia, l’Unione Sovietica (oggi la federazione Russa), e la Cina, - seggi permanenti e autorità di veto (ad altri Paesi vennero assegnati, con un mandato di due anni, attraverso una competizione elettorale i rimanenti dieci seggi del Consiglio). Ovviamente il mondo è cambiato dal 1945: i membri dell’ONU sono più che triplicati e tre delle nazioni più popolari si trovano nell’Asia meridionale. Nonostante l’apparente consenso ad allargare il consiglio, i suoi membri sono rimasti incastrati nel decidere come. I dibattiti principali riguardano la questione sui criteri per garantire una rappresentanza regionale equa e la riluttanza ad estendere il diritto di veto ad altri paesi.
(7) -Articolo stampa su Corriere della luce la forte dipendenza dal peso politicomilitare degli USA, divenuta l’unica superpotenza mondiale con tendenze unilaterali, le gravi crisi (Somalia, Ruanda, ex Iugoslavia,) sono tornate a ridimensionarne le prospettive, evidenziando come le forze tradizionali delle Nazioni Unite non riescono ad eseguire il mandato, non avendo una struttura di comando e controllo, un’unità di intenti e la forza militare necessaria per avere successo e per risolvere i casi più gravi e urgenti. Gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, inoltre, hanno impresso un’enorme accelerazione all’“autarchica” Sera del 28 luglio 2004, dal titolo “Riforma ONU, l’Italia teme l’esclusione. Alla Conferenza degli ambasciatori discusse le ipotesi di un allargamento del Consiglio di Sicurezza”. Articolo stampa su Corriere della Sera dell’11 agosto 2004, dal titolo “Italia penalizzata all’ONU ma ai politici non importa”.