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Giustizia Amministrativa


Ufficiali - Avanzamento a scelta - Giudizio instaurato da ufficiale dichiarato idoneo ma non promosso - Ufficiali iscritti in quadro di avanzamento - Sono tutti litisconsorti necessari.

Consiglio di Stato, Sezione IV, sent. 21 maggio 2004, n. 3342 (c.c. 23 marzo 2004), Pres. Venturini, Est. Poli, Ministero Difesa c. A. M.

In base a quanto disposto dall’art. 40, comma 4, d.lgs. n. 490 del 1997 (per il quale l’eventuale eccedenza organica che si verifica a seguito di promozioni effettuate quando viene rinnovato il giudizio di avanzamento annullato, tra l’altro, in base all’accoglimento di un ricorso giurisdizionale, può essere anche riassorbita con l’applicazione delle modalità previste dall’istituto dell’aspettativa per riduzione dei quadri), tutti gli ufficiali iscritti in quadro sono litisconsorti necessari nel giudizio instaurato contro il relativo quadro di avanzamento da altro ufficiale dichiarato idoneo ma non promosso (1).

(1) Si legge quanto appresso in sentenza: “… 6. Come già evidenziato, nel giudizio di primo grado non sono stati evocati tutti gli ufficiali parigrado iscritti in quadro, ma solo quelli nei cui confronti sono state sollevate doglianze di eccesso di potere in senso relativo. L’incompletezza di un fondamentale presupposto del rapporto processuale (il contraddittorio) sempre rilevabile d’ufficio, impone al giudice di appello di annullare con rinvio l’impugnata sentenza a mente dell’art. 35, l. n. 1071 del 1971 (cfr. ex plurimis, sez. IV, n. 1153 del 2004; sez. IV, n. 1198 del 2003). 7. Nei giudizi avverso le operazioni di scrutinio per l’avanzamento a scelta degli ufficiali delle forze armate la giurisprudenza aveva tradizionalmente escluso, in forza dell’art. 54, lett. b), della l. n. 1137 del 12 novembre 1955, che “gli ufficiali collocati in posizione poziore rispetto al medesimo ricorrente rivestissero la figura di controinteressati” e ciò sul rilievo che il giudizio di avanzamento a scelta non configurava una ipotesi di scrutinio per merito comparativo, ma si articolava in tanti autonomi giudizi quante sono le posizioni degli ufficiali interessati, senza alcun rapporto comparativo con altri aspiranti alla promozione (cfr. ex plurimis sez. IV, 24 marzo 1998, n. 492). La disposizione appena citata prevedeva altresì che l’eventuale accoglimento del ricorso comportava l’annullamento della valutazione solo nella parte relativa al ricorrente senza modificare l’esito della graduatoria in ordine alla promozione degli altri ufficiali tanto che la eventuale promozione dell’interessato (a seguito della rinnovazione del giudizio annullato) avveniva in soprannumero e non comportava la fuoriuscita dalla graduatoria di coloro che erano stati già promossi. Da ciò la stessa giurisprudenza aveva concluso nel senso della indifferenza della impugnativa da parte degli ufficiali promossi che non potevano vantare alcun interesse concreto ed attuale alla conservazione del provvedimento impugnato. 8. Le predette conclusioni vanno ora modificate alla luce della nuova normativa introdotta dall’art. 40, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1997 n. 490 - come sostituito dall’art. 20, d.lgs. 28 giugno 2000, n. 216 - (che ha provveduto al riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell’avanzamento degli ufficiali), applicabile alla fattispecie in esame trattandosi di norma procedimentale. La nuova disposizione ha, infatti, completamente ridisciplinato la procedura di cui al precedente art. 54, lett. b), della legge del 1955 sulla base dei seguenti criteri: a) l’ufficiale appartenente al grado nel quale l’avanzamento ha luogo “ad anzianità”, se giudicato idoneo, è promosso al grado superiore con “l’anzianità che gli sarebbe spettata qualora la promozione avesse avuto luogo a suo tempo”; b) l’ufficiale appartenente al grado nel quale l’avanzamento ha luogo “a scelta”, se giudicato idoneo e riporti un punto di merito per cui “sarebbe stato promosso qualora attribuito in una precedente” graduatoria, è promosso al grado superiore con l’anzianità che gli “sarebbe spettata se la promozione avesse avuto luogo a suo tempo”. La promozione di cui al comma 3 non è ricompresa tra quelle “attribuite nell’anno in cui viene rinnovato il giudizio”. Qualora non “sussista vacanza nelle dotazioni organiche o nei numeri massimi” del grado in cui deve essere effettuata la promozione, l’eventuale “eccedenza, determinata dalla promozione stessa, viene riassorbita al “verificarsi della prima vacanza successiva al 1° gennaio dell’anno successivo quello della rinnovazione del giudizio e comunque entro il 31 dicembre di tale anno” (cfr. il comma 12 dell’art. 40, specificamente riferito alle promozioni del Corpo della Guardia di finanza e dell’Arma dei Carabinieri). Qualora entro tale data non si siano verificate vacanze, le eccedenze sono assorbite con le modalità di cui all’articolo 7 della “legge 10 dicembre 1973, n. 804.” Quest’ultima norma a sua volta recita: “Le eccedenze che si dovessero verificare, rispetto al numero massimo di cui al precedente articolo 3, nei gradi di generale e di colonnello, saranno eliminate con il collocamento in aspettativa per riduzione di quadri dell’ufficiale anagraficamente più anziano e, a parità di età, dell’ufficiale meno anziano nel grado, se colonnello, ovvero dell’ufficiale più anziano in grado ed, a parità di anzianità, dell’ufficiale anagraficamente più anziano, se generale e secondo il seguente ordine: - ufficiali a disposizione giudicati non idonei all’avanzamento nel servizio permanente effettivo; - ufficiali promossi nella posizione di «a disposizione»; - ufficiali a disposizione giudicati idonei all’avanzamento nel servizio permanente effettivo ma non iscritti in quadro; - ufficiali a disposizione ai sensi del sesto comma dell’articolo 48 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, e del sesto comma dell’articolo 37 della legge 13 dicembre 1965, n. 1366; - ufficiali in servizio permanente effettivo in soprannumero, per effetto dell’articolo 48 della L. 12 novembre 1955, n. 1137, e dell’articolo 37 della L. 13 dicembre 1965, n. 1366; - ufficiali in servizio permanente effettivo”. 9. Dall’applicazione del combinato disposto delle norme appena richiamate emerge come la posizione degli ufficiali promossi con il quadro di avanzamento contestato non può più ritenersi indifferente o neutra rispetto al giudizio istaurato da un loro pari grado; ciò perché, in ipotesi di accoglimento del ricorso e di rinnovazione positiva della valutazione a lui attinente, quest’ultimo viene ad inserirsi nel ruolo non più in soprannumero ma al posto di un collega anche se con le garanzie, le particolari modalità ed i criteri di cui al citato art. 7, così che non può negarsi che gli stessi, avendo interesse a conservare la propria posizione, assumono la figura di soggetti controinteressati formali e sostanziali di quel giudizio (cfr. in termini sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1198; sez. IV, 15 maggio 2002, n. 2594). 10. Nella specie, può e deve essere fatta applicazione dei principi generali in materia di integrità del rapporto processuale. La sezione non intende discostarsi dall’orientamento maggioritario di questo Consiglio, secondo cui la nozione di controinteressato in senso tecnico, a mente dell’art. 21, l. 6 dicembre 1971, n. 1034, esige la simultanea presenza di due elementi parimenti essenziali: quello formale, scaturente dalla esplicita contemplazione del soggetto nel provvedimento impugnato, ovvero della sua immediata individuabilità; quello sostanziale, discendente dal riconoscimento, in capo al controinteressato, di un interesse al mantenimento della situazione esistente, che è proprio di coloro che sono coinvolti da un provvedimento amministrativo ed abbiano acquisito, in relazione a detto provvedimento, una posizione giuridica qualificata alla sua conservazione (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 1198 del 2003 cit.; sez. IV, 11 luglio 2001, n. 3895; sez. IV, 1 dicembre 1998, n. 1516; Ad. plen., 8 maggio 1996, n. 2). Ed invero, come si è già illustrato, la controversia portata all’esame del giudice di primo grado, ed ora in appello, aveva ad oggetto la graduatoria di merito formulata dall’Amministrazione della difesa al termine della procedura di valutazione per l’avanzamento al grado di generale di brigata. La rinnovazione del giudizio conseguente ad un suo eventuale esito positivo, secondo le disposizioni appena ricordate, potrebbe pregiudicare la situazione, quantomeno, degli ufficiali all’epoca promossi che dovevano e devono, di conseguenza, essere posti in grado di intervenire nel giudizio a tutela delle posizioni così acquisite. Anche altri ufficiali appartenenti al medesimo grado, all’interno del quale effettuare il collocamento in aspettativa, precedentemente o successivamente promossi, potrebbero essere danneggiati. Ma tali soggetti, per quanto finora detto, non possono assumere la veste di litisconsorti necessari, non essendo nominati nel provvedimento impugnato (iscrizione in quadro) e non potendo essere facilmente individuati al momento della proposizione del ricorso di primo grado. 11. Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere accolto e deve, di conseguenza, essere annullata la sentenza impugnata, con rinvio al giudice di primo grado ai sensi e per gli effetti dell’art. 35, l. n. 1034 del 1971. Il collegio ravvisa giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio”.



Carabinieri - Cessazione dal servizio permanente - Ipotesi di cui all’art. 12, 1° comma, lett. c) l. 18 ottobre 1961, n. 1168 - Scarso rendimento - Ipotesi autonoma rispetto alle gravi e reiterate mancanze disciplinari che siano state oggetto di consegna di rigore - Configurabilità.

Consiglio di Stato, Sezione IV, sent. 7 giugno 2004, n. 3561 (c.c. 24 febbraio 2004), Pres. Venturini, Est. Leoni, M. T. c. Ministero Difesa

L’art. 12, 1° comma, lett. c), l. 18 ottobre 1961, n. 1168, concernente lo stato giuridico degli appuntati e dei carabinieri, prevede due distinte ipotesi di cessazione d’autorità dal servizio permanente: quella per scarso rendimento e quella per gravi e reiterate mancanze disciplinari che siano state oggetto di consegna di rigore. Viene riconosciuto dalla giurisprudenza che la valutazione oggettiva del comportamento del dipendente, in relazione all’andamento del servizio, ben possa essere condotta prendendo in considerazione fatti che, pur suscettibili di censura anche in sede disciplinare, siano nondimeno idonei, globalmente considerati, a denotare l’insufficiente rendimento del dipendente e a consentire all’Amministrazione un giudizio negativo sull’attività da questi svolta. Ciò non toglie, pur non potendosi escludere che i due profili dell’illecito disciplinare e dell’insufficiente rendimento siano in qualche modo comunicanti, che le ipotesi previste dalla disposizione di cui all’art. 12, lett. c) della l. n. 1168/61, nel testo novellato, siano distinte, ancorché in qualche modo poste sullo stesso piano, proprio per la possibile contiguità di profili or ora ricordata. Lo confermano, sul piano letterale, la presenza di una virgola dopo le parole “scarso rendimento” nonché, sul piano logico, la considerazione che il militare ben potrebbe aver dimostrato scarso rendimento senza per ciò incorrere in illeciti disciplinari gravi (1).

(1) Si legge quanto appresso in sentenza: “… 1. Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso con cui il carabiniere T. M. aveva impugnato il provvedimento di sua dispensa dal servizio per scarso rendimento. 2. Con il primo motivo di appello la sentenza viene censurata nella parte in cui ha ritenuto che la Commissione non dovesse giustificare il mancato ricorso alle testimonianze dei superiori: secondo l’appellante tale comportamento dovrebbe essere fatto risalire alla sfera di discrezionalità dell’Amministrazione, come tale necessitante di apposita motivazione. La tesi non può essere condivisa. L’art. 12 della l. 18 ottobre 1961 n. 1168, nel testo novellato dall’art. 9 della l. 1° febbraio 1989 n. 53, prevede che il militare di truppa dell’Arma dei carabinieri cessi dal servizio continuativo anche prima del raggiungimento del limite di età *omissis… c) per scarso rendimento, nonché gravi reiterate mancanze disciplinari che siano state oggetto di consegna di rigore. L’art. 17 della medesima legge prevede che il provvedimento di dispensa sia adottato a seguito di proposta delle autorità gerarchiche da cui dipende il militare e previo parere delle autorità competenti ad esprimere giudizi sull’avanzamento. Non può evincersi, dalla lettera delle richiamate disposizioni, alcun vincolo dell’Amministrazione circa l’interpello dei superiori del militare, il cui intervento assume la configurazione di mera eventualità posta a disposizione della Commissione ove ritenga di dover ulteriormente integrare gli elementi già a sua disposizione. Né può ritenersi, come vorrebbe l’appellante, che la Commissione debba comunque giustificare il mancato ricorso a tale facoltà, in quanto la sufficienza degli elementi interessanti il procedimento di dispensa costituisce un fatto obiettivo, che di per sé dà ragione o meno del comportamento adottato. 3. Con il secondo motivo di appello si contesta la sentenza nella parte in cui ha ritenuto, in base alla documentazione di causa, che all’interessato sia stata correttamente data la possibilità di partecipare al procedimento di dispensa. Sostiene l’appellante che questa partecipazione sarebbe stata lacunosa, in quanto le dichiarazioni rese a verbale dal M. palesavano lo stato di soggezione psicologica, sicché le possibilità offerte per una valida difesa orale sarebbero state vanificate e che non gli era stato concesso di presentare proprie controdeduzioni per iscritto, né tantomeno gli era stato assegnato un termine per la presentazione delle stesse. Le ragioni esposte non possono essere condivise: l’appellante ipotizza una scansione procedimentale puntuale che non trova riscontro nelle previsioni legislative, assai sobrie, che riguardano il procedimento di dispensa del militare. D’altro canto, nei confronti del M. l’Amministrazione ha rispettato (e questo non è oggetto di contestazione) quanto previsto dall’ordinamento in tema di comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 l. n. 241 del 1990) e dei conseguenti diritti (art. 10 l. n. 241 del 1990) di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento; come pure ha richiamato il D. M. n. 603 del 1993, recante disposizioni di attuazione degli artt. 2 e 4 della l. n. 241 del 1990 nell’ambito dell’Amministrazione della difesa.Di talché non può ragionevolmente sostenersi che al M. non siano state offerte tutte le possibilità, previste dall’ordinamento, di partecipazione al procedimento che lo interessava. Peraltro, come risulta dal verbale n. 35 del 7/7/95, in atti, il ricorrente ha rilasciato dichiarazioni spontanee a verbale, in difesa di quelle ragioni che ritiene, invece, conculcate. 4. Con il terzo motivo di appello si contesta la lettura che della norma di cui all’art. 12 lett. c) della L. 18 ottobre 1961 n. 1168, nel testo novellato dall’art. 9 della l. 1° febbraio 1989 n. 53, in base alla quale il M. è stato dispensato, ha offerto il T.A.R. del Lazio, ritenendo ipotesi disgiunte quelle indicate alla lett. c) della stessa. La tesi non può essere condivisa. Il provvedimento di dispensa dal servizio per scarso rendimento risponde all’esigenza di tutelare la funzionalità e l’assetto organizzativo dell’ente nei riguardi di un comportamento del dipendente che, globalmente considerato, denoti un insufficiente rendimento del servizio da lui prestato (Cons. St., V Sez., n. 192 del 24 marzo 1989). Non vi è dubbio che tale valutazione del comportamento del dipendente, in relazione ad un non breve periodo temporale (C.G.A. n. 103 del 1978 e C. S., V, dec. cit.) vada condotta alla stregua di criteri oggettivi e riferiti globalmente alla personalità del dipendente e all’incidenza di detto comportamento sull’andamento del servizio; sicché la fattispecie resta necessariamente distinta, in ossequio al generale principio di tipicità degli atti amministrativi, da quella diversa della sanzione disciplinare (cfr. dec. cit. e C. S. VI n. 718 del 1978). Viene, peraltro, riconosciuto dalla giurisprudenza che la valutazione oggettiva del comportamento del dipendente in relazione all’andamento del servizio ben possa essere condotta prendendo in considerazione fatti che, pur suscettibili di censura anche in sede disciplinare, siano nondimeno idonei, globalmente considerati, a denotare l’insufficiente rendimento del dipendente e a consentire all’Amministrazione un giudizio negativo sull’attività da questi svolta (cfr. C. S., V sez., n. 192 del 1989 cit.). Ciò non toglie, pur non potendosi escludere che i due profili dell’illecito disciplinare e dell’insufficiente rendimento siano in qualche modo comunicanti, che le ipotesi previste dalla disposizione di cui all’art. 12 lett. c) della L. n. 1168/61, nel testo novellato, siano distinte, ancorché in qualche modo poste sullo stesso piano, proprio per la possibile contiguità di profili or ora ricordata. Lo confermano, sul piano letterale, la presenza di una virgola dopo le parole “scarso rendimento” nonché, sul piano logico, la considerazione che il militare ben potrebbe aver dimostrato scarso rendimento senza per ciò incorrere in illeciti disciplinari gravi. L’aggiunta della seconda ipotesi di dispensa (per gravi reiterate mancanze disciplinari che siano state oggetto di consegna di rigore) sembra piuttosto corrispondere all’esigenza che anche comportamenti inadeguati sul piano disciplinare possano ritenersi integrare quel turbamento alla funzionalità e all’assetto organizzativo dell’ente in cui il dipendente è inserito, nei cui confronti l’Amministrazione reagisce attraverso la dispensa del dipendente stesso. Né appare privo di logica che tale previsione sia stata introdotta solo per i militari di truppa, in quanto è proprio per costoro, in relazione alle funzioni svolte, di prevalente subordinazione, che le mancanze disciplinari assurgono a tale rilievo da costituire turbamento per la funzionalità e l’assetto organizzativo. 5. Alla luce di quanto esposto sub 4) va ritenuta inconferente, e quindi da respingere, la quarta censura incentrata sul fatto che il M. non abbia commesso gravi reiterate mancanze disciplinari, che siano state oggetto di consegna di rigore. 6. Infine, relativamente all’ultima censura di eccesso di potere per ritenuta insussistenza di scarso rendimento contestato al M., va rilevato come l’appellante non contesti quanto affermato in sentenza, sulla base della documentazione di causa, circa i giudizi di insufficienza riportati sin dal 13 giugno 1992; circa la ritenuta rilevante insensibilità ad ogni forma di stimolo dei superiori, che lo avevano diffidato per ben tre volte a mutare condotta dal 1993 al 1994; circa la presenza di numerose sanzioni disciplinari di corpo, che concorrono a connotare, in senso negativo, l’attività svolta dal dipendente; circa, infine, la qualifica di inferiore alla media riportata in periodi precedenti. A ben vedere, l’appellante focalizza principalmente la sua difesa sulla indebita considerazione di comportamenti esterni al servizio, che, peraltro, appaiono alla stregua di mero elemento di considerazione del suo comportamento, neppure decisivo, ove raffrontato con gli altri elementi a disposizione, mentre rispetto a questi ultimi non vengono offerte indicazioni concrete di segno opposto in grado di contestare quanto affermato dall’Amministrazione. Anche tale censura non può, quindi, trovare accoglimento. 7. Per le suesposte considerazioni, l’appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio”.