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L'indirizzo politico amministrativo nell'amministrazione della Difesa. Conferimento, natura degli incarichi e funzioni dei responsabili degli uffici di diretta collaborazione e dei dirigenti generali.

Oreste Liporace (*)

1. Premessa

La realizzazione dell’indirizzo politico-amministrativo nell’ambito del Ministero della difesa vede, analogamente a quanto avviene in generale negli altri ministeri, il coinvolgimento sia degli uffici di diretta collaborazione del Ministro (c.d. staff ), sia degli uffici della dirigenza ministeriale. L’apporto dei due plessi è però differente e corrisponde alla loro diversa funzione. Gli uffici di staff, infatti, nella loro funzione di supporto dell’organo di direzione politica, partecipano, in posizione ausiliaria, all’attività ministeriale di definizione dell’indirizzo politico-amministrativo. Nondimeno, sebbene essi diano il loro contributo all’indirizzo politico-amministrativo in questa funzione di supporto, è piuttosto nella loro altra funzione, che è quella di raccordo tra il Ministro e l’Amministrazione, che si realizza il loro contributo principale all’indirizzo politico-amministrativo. A loro volta gli uffici della dirigenza ministeriale sono tesi a realizzare l’indirizzo politico-amministrativo nell’ambito dell’Amministrazione della difesa.

A questo proposito, va rammentato che il Ministero della difesa ha una particolare struttura organizzativa, da ultimo ribadita dall’art. 20 d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300: esso si ripartisce infatti in due aree: l’area tecnico-operativa e l’area tecnico- amministrativa e tecnico industriale. Poiché qui si tratta di analizzare non l’attuazione delle direttive ministeriali rivolte alla prima, ma l’indirizzo impresso alla seconda area, si deve considerare che questa è caratterizzata da una particolare figura, propria dei Ministeri organizzati per direzioni generali anziché per dipartimenti: il Segretario generale. Questi (così come avviene per il Ministero degli affari esteri o per il Ministero per i beni e le attività culturali) è il vertice dell’apparato amministrativo e il punto di collegamento tra Ministro e struttura amministrativa sottostante. È questo, perciò, l’organo di line che, eminentemente, concorre a realizzare l’indirizzo politico-amministrativo nell’ambito della Amministrazione della difesa. Al di sotto di esso, alle sue dipendenze, sotto il suo coordinamento e la sua responsabilità, operano i direttori generali. Si deve comunque rammentare, ai fini di completare lo scenario, che la legge 18 febbraio 1997, n. 25 ha posto alle dipendenze del Ministro, per ciascuna area, un organo di vertice: il Capo di Stato maggiore della difesa, responsabile dell’area tecnico-operativa e il Segretario generale, per l’area tecnicoamministrativa e tecnico-industriale.

In particolare, il Segretario generale ha una caratterizzazione funzionale particolare, perché dipende direttamente dal Ministro per le attribuzioni amministrative e dal Capo di Stato maggiore della difesa per le attribuzioni tecnico-operative, ai quali risponde dell’attuazione delle direttive e delle disposizioni ricevute nell’ambito delle rispettive attribuzioni, mentre il Capo di Stato maggiore della difesa dipende esclusivamente dal Ministro e risponde nei suoi confronti dell’attuazione delle direttive impartitegli. Ciò precisato, è il caso di passare ad esaminare più analiticamente l’assetto positivo della funzione in questione, correlandolo alle strutture organizzative predisposte. I presupposti normativi di base, dai quali scaturisce la definizione del raccordo di competenze fra l’attività ministeriale e quella amministrativa nell’ambito della Amministrazione della difesa - cioè l’ambito in cui si esplica l’elaborazione e l’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo, sono essenzialmente riconducibili: a. all’articolo 95 della Costituzione, che attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri la direzione e la responsabilità della politica generale del Governo, al fine di garantire l’unità di indirizzo politico ed amministrativo; b. all’articolo 97 della Costituzione, che sancisce la gestione dell’amministrazione pubblica secondo i canoni dell’imparzialità e buon andamento e che rappresenta uno dei principali corollari del precedente principio costituzionale; c. alla legge 23 agosto 1988, n. 400, di riordino della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che, nel fissare le competenze dei vari organi politici, illustra i principi di garanzia affinché l’intera attività amministrativa-gestionale risponda ad un indirizzo politico istituzionale unitario; d.all’art. 12, lett. o) della legge 15 marzo 1997, n. 59; e. al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, recante “riforma della organizzazione di Governo”, al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e alla legge 15 luglio 2002, n. 145 recante: “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienza e l’interazione tra pubblico e privato”; al d.P.R. 14 maggio 2001, n. 241, recante “Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro della difesa”.

Poiché l’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo giunge fino alla dirigenza statale, non è inopportuno rammentare che il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ha introdotto, tra l’altro, novellando il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, le nuove regole che disciplinano il conferimento degli incarichi dirigenziali. La legge 15 luglio 2002, n. 145, parimenti, contiene numerose e profonde modifiche dell’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, con particolare riguardo all’assetto complessivo della dirigenza statale. Le leggi citate valorizzano le responsabilità degli organi di vertice delle amministrazioni nella scelta dei dirigenti, ritenuti maggiormente idonei ad attuare gli obiettivi definiti in sede programmatoria.Il raccordo fra indirizzo politico e gestione assume un ruolo centrale, delineando il contenuto degli obiettivi affidati ai dirigenti, in relazione agli scopi fissati negli atti di indirizzo.

In ciò, pertanto, essi partecipano alla attuazione dell’indirizzo politico- amministrativo. Viene dunque coerentemente realizzato il principio - fissato dall’art. 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - riguardante il necessario collegamento tra la definizione dei criteri direttivi dell’azione amministrativa, lo svolgimento dell’attività gestionale e la verifica dei risultati conseguiti, secondo parametri oggettivi.

2. L’indirizzo politico-amministrativo e la riforma della dirigenza pubblica

Va rammentato che l’introduzione, nel nostro ordinamento, di dirigenti nominati su base fiduciaria dagli organi politici si colloca nell’ambito di un processo di “privatizzazione” della dirigenza pubblica, avviato con le riforme amministrative degli anni ’90. Sul tema si aprì un ampio dibattito ed un serrato confronto di idee. Uno dei punti cardine della riforma della dirigenza pubblica, su cui tale nuova configurazione si inserisce, è stato quello della separazione tra politica e amministrazione: gli organi di governo esercitano le funzioni d’indirizzo politico, definiscono gli obiettivi ed esercitano il controllo sui risultati complessivi della gestione; ai dirigenti spetta, sulla base degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi politici, il potere di gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa e, correlativamente, l’esercizio degli atti di spesa e contrattuali, nonché l’adozione di provvedimenti amministrativi.

Avere accentuato la separazione tra sfera della politica e sfera della amministrazione, con conseguente esclusiva attribuzione della gestione alla competenza del dirigente, ha comportato, quale contrappeso, la valorizzazione dell’elemento fiduciario nella preposizione all’ufficio del dirigente, ad evitare che l’organo di governo rischi di rispondere politicamente di un programma senza poter scegliere preventivamente i dirigenti più idonei a realizzarlo. L’aspetto fiduciario trova la sua massima espressione nel conferimento degli incarichi ai responsabili degli uffici di diretta collaborazione. Su tale connotazione soggettiva poggiano le premesse per l’attuazione coerente dell’indirizzo politico-amministrativo impresso dal Ministro all’apparato amministrativo. Nella configurazione del rapporto tra politica e amministrazione, la fiducia assume, dunque, gran rilevanza: per gli organi politici significa poter disporre di professionalità “in linea” con gli indirizzi da attuare. Il sistema così delineato introduce coerentemente elementi di flessibilità del rapporto, con il risultato complessivo che questo viene ad essere improntato ad una esigenza di modernizzazione e di efficienza delle amministrazioni pubbliche.

3. Il Ministro della Difesa

Come si è detto, l’indirizzo politico-amministrativo viene inverato non solo attraverso l’apparato amministrativo, ma, prima ancora, attraverso lo staff ministeriale. Conviene dunque prendere le mosse dalla figura del Ministro, cui lo staff si riferisce. Non è perciò inutile ricordare che a capo dell’Amministrazione della difesa - ovverosia del complesso di organi amministrativi, tecnici ed operativi destinati alla preparazione della difesa nazionale - è posto il solo Ministro della Difesa. Il Ministro, ai sensi dell’art. 92 della Costituzione, viene nominato, al pari degli altri Ministri, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri. Ai sensi dell’art. 95 della Costituzione, il Ministro della difesa ha una responsabilità politica collegiale, come del resto tutti gli altri Ministri, rispetto agli atti del Consiglio dei Ministri, mentre risponde individualmente per gli atti del proprio dicastero.

Il Ministro della difesa, nella sua qualità di membro del Governo, assolve compiti di carattere politico e, quale capo del dicastero, ha attribuzioni di natura politico-amministrativa. Sotto il primo profilo egli, all’interno del Consiglio dei Ministri, opera nel senso di un coordinamento tra l’amministrazione militare e le altre amministrazioni ministeriali. Quale capo del Ministero della difesa, il Ministro dà invece impulso all’attività amministrativa e ne coordina lo sviluppo. La legge 18 febbraio 1997, n. 25, sulle attribuzioni del Ministro della difesa e la ristrutturazione dei vertici militari e della stessa Amministrazione della difesa, ha specificato le funzioni e le competenze del Ministro, che definisce “massimo organo gerarchico e disciplinare” dell’Amministrazione militare e civile della difesa. È il caso di notare che, prima di tale intervento legislativo, nessuna disposizione normativa forniva espressamente le attribuzioni del Ministro della difesa, tant’è che i poteri e i limiti di tale carica venivano desunti dai principi generali dell’ ordinamento giuridico e dalla struttura dell’intero apparato della Difesa. La riforma dei vertici militari e dell’Amministrazione della difesa ha, così, meglio delineato la figura del Ministro, sia nel suo ruolo di massimo organo dell’ordinamento della difesa, sia come organo di raccordo con il Parlamento, con il Governo nel suo insieme e con gli altri ministri, con gli organismi internazionali ed europei. Sotto il primo aspetto, il Ministro, ai sensi dell’ art. l, lettera b) della legge 18 febbraio 1997, n. 25, “emana le direttive in merito alla politica militare, all’attività informativa e di sicurezza(1) ed all’attività tecnico-amministrativa”.

Ai sensi dell’art. 20 del d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300, per “attività tecnicoamministrativa” si intende la politica degli armamenti e i relativi programmi di cooperazione internazionale, il conseguimento degli obiettivi di efficienza fissati per lo strumento militare, il bilancio e gli affari finanziari, le ispezioni amministrative, gli affari giuridici, economici, disciplinari e sociali del personale militare e civile, gli armamenti terrestri, navali ed aeronautici, le telecomunicazioni, l’informatica e le tecnologie avanzate, i lavori e il demanio, il commissariato e i servizi generali, la leva e reclutamento, la sanità militare, l’attività di ricerca e di sviluppo, l’approvvigionamento dei materiali e dei sistemi d’arma, i programmi di studio nel settore delle nuove tecnologie per lo sviluppo dei programmi d’armamento. Il Ministro approva, inoltre, la pianificazione generale e operativa interforze con i conseguenti programmi tecnico-finanziari, nonché la pianificazione relativa all’area industriale, pubblica e privata, di interesse della difesa. Sotto il secondo profilo (rapporto con gli altri organismi), il Ministro della difesa: a. attua le deliberazioni in materia di difesa e sicurezza adottate dal Governo, sottoposte all’esame del Consiglio supremo di difesa e approvate dal Parlamento; b.partecipa direttamente o tramite un suo delegato a tutti gli organismi internazionali ed europei competenti in materia di difesa e sicurezza militare o le cui deliberazioni comportino effetti sulla difesa nazionale; c. in sede di presentazione annuale dello stato di previsione del Ministero della difesa, illustra al Parlamento (art. 2 l. 25/97): - l’evoluzione del quadro strategico e le implicazioni militari della situazione delle alleanze; - l’evoluzione degli impegni operativi interforze, con riguardo alla capacità operativa, alla preparazione delle Forze armate e al loro necessario adeguamento; - le previsioni di spesa inquadrate nella manovra prevista dalla legge finanziaria; - la ripartizione delle risorse finanziarie per impegni operativi, amministrativi e per settori di spesa e i suoi riflessi sulla preparazione delle Forze armate; d.lo stato di attuazione dei programmi di investimento e le misure di ristrutturazione e riqualificazione dello strumento militare, con illustrazione del rapporto tra costi ed efficacia delle misure medesime.

Il Ministro della difesa, nell’espletamento delle sue funzioni, può avvalersi di un organo di alta consulenza tecnica, il Consiglio superiore delle Forze armate. Tutto ciò premesso, si può passare ad esaminare la configurazione dello staff. Per l’esercizio concreto delle funzioni di direzione politica del Ministero, il Ministro opera infatti avvalendosi degli uffici di sua diretta collaborazione. Tra questi uffici di staff, particolare rilievo ha il Gabinetto, vale a dire l’ufficio che precedentemente, in pratica fino al 2001, era configurato come l’unico ufficio di supporto del Ministro. Ma è nel loro complesso che gli uffici di diretta collaborazione svolgono l’attività di supporto del Ministro e di raccordo fra questo e l’amministrazione: essi così collaborano alla definizione degli obiettivi e all’elaborazione delle politiche, alla loro valutazione e alle inerenti attività di comunicazione.

4. Il Gabinetto del Ministro e gli altri Uffici di diretta collaborazione

Il conferimento degli incarichi Come accennato, per l’esercizio delle sue funzioni il Ministro si avvale anzitutto degli uffici di diretta collaborazione, che sono ausiliari della sua propria funzione. Per il Ministero della difesa, questi uffici di staff - che precedentemente erano riuniti nel Gabinetto - sono stati regolamentati dal d.P.R. 24 maggio 2001, n. 241, emanato ai sensi degli artt. 14, comma 2, d. lgs. n. 29 del 1993 (come modificato dall’art. 9 d. lgs. n. 80 del 1998) e 7 d. lgs. n. 300 del 1999. In sintesi, questo regolamento di organizzazione definisce: - quali sono gli uffici di diretta collaborazione del Ministro della difesa e le relative funzioni(2); - i requisiti ed i criteri di individuazione dei preposti agli uffici; - i limiti numerici del personale assegnato, ivi compreso quello dei consulenti esterni e le assunzioni di collaboratori a tempo determinato; - le dotazioni organiche delle segreterie dei sottosegretari di Stato; - il trattamento economico del personale preposto agli uffici, operando una notevole riduzione del personale impiegato nella struttura. Le competenze di supporto del Ministro e di raccordo fra questo e l’amministrazione vengono esercitate: - dal capo di Gabinetto; - dal Consigliere giuridico; - dal capo Ufficio legislativo; - dal capo Ufficio per la politica militare; - dal Consigliere diplomatico; - da altri Consiglieri; - dalla Segreteria del Ministro. In sostanza, la struttura organizzativa dello staff ministeriale della Difesa si caratterizza per la presenza, interna allo staff medesimo, di vari uffici, il più importante e complesso dei quali, anche per dimensioni, è il Gabinetto del Ministro.

Lo staff è dunque esso stesso un ufficio complesso, cioè composto di più uffici. A livello apicale, lo staff si incentra sulla figura di vertice del capo di Gabinetto, che - con una sorta di unione reale di cariche - è al tempo stesso responsabile del Gabinetto e coordinatore delle attività di tutti gli uffici di diretta collaborazione (art. 3, comma 3), tanto che questi costituiscono un unico centro di responsabilità ai sensi del d. lgs. 7 agosto 1997, n. 279. Tale posizione del capo di Gabinetto è conseguenza del fatto che, all’interno del vasto staff, vi sono ovviamente delle lines, vale a dire delle ordinazioni gerarchiche, che caratterizzano la configurazione organizzativa sia del Gabinetto che degli altri singoli uffici di diretta collaborazione, e che convergono piramidalmente, quanto a coordinamento, su detta carica. Lo staff del Ministro della difesa ha, per quanto ampio, una valenza paradigmatica, in quanto rispecchia il tipico ufficio complesso di diretta collaborazione, per sua natura contrapposto all’ordinamento gerarchico proprio degli uffici di line della Amministrazione, sia nella loro espressione tecnico-amministrativa che in quella tecnico-operativa. Tra gli uffici interni dello staff, i compiti di rilevazione e valutazione della congruenza fra obiettivi e risultati vengono svolti dal Servizio di controllo interno, mentre la comunicazione esterna viene organizzata del Servizio pubblica informazione.

Si tratta, in entrambi i casi, di attività che interagiscono con la responsabilità ministeriale: il primo per quanto attiene al governo della dirigenza, il secondo per quanto attiene al rapporto con la pubblica opinione. Pertanto, che se l’attività di questi due uffici non si esaurisce nelle rammentate funzioni di supporto e raccordo, ma si proietta all’esterno, è nondimeno coerente con il sistema che si tratti di figure organizzative che fanno parte degli uffici di diretta collaborazione. Per quanto attiene ai sottosegretari di Stato, la funzione di supporto viene svolta da segreterie ad hoc, anch’esse contemplate dal d.P.R. n. 241 del 2001. L’articolazione degli Uffici di diretta collaborazione evidenzia la delicatezza delle svariate e notevoli funzioni di indirizzo politico-amministrativo, soprattutto riguardo all’elaborazione e alla definizione delle rammentate funzioni inerenti l’attività normativa, la gestione del personale, le operazioni, la logistica e le relazioni con le istituzioni esterne. In particolare, si tratta dei: - i rapporti con le strutture degli Stati maggiori, del Segretariato generale e degli enti ed organismi del Ministero; - l’esame degli atti ai fini dell’inoltro alla firma del Ministro e dei Sottosegretari; - le tematiche del personale militare; - la trattazione degli atti parlamentari di indirizzo e di sindacato ispettivo; - il supporto all’autorità politica durante lo svolgimento delle attività parlamentari di interesse del dicastero; - le relazioni sindacali a livello politico con le rappresentanze nazionali del personale civile.

L’ordinamento degli uffici indicati è stato delineato dal d.P.R. n. 241 del 2001 tenendo conto delle peculiarità e delle specifiche competenze dell’amministrazione della difesa. Una ulteriore specificità di questo Ministero è data dalla presenza di personale sia civile sia militare, con diverso stato giuridico ed assegnato ad attività, in massima parte, difformi. Anche nello staff ministeriale è presente questa duplice estrazione e connotazione del rapporto di lavoro. È, inoltre, da considerare la naturale vasta estensione dell’amministrazione periferica, in particolare di quella dell’area tecnico-operativa. Tutti questi fattori sono indicatori della complessa ed articolata attività che il vertice politico deve predisporre per comprendere, dirigere ed organizzare l’Amministrazione della difesa. Le peculiari esigenze rappresentate, che si possono definire di “ordine interno”, si riflettono nella indicata complessità dello staff. La regolamentazione del suo assetto fu oggetto di osservazioni di carattere generale da parte della Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, espresse nel parere n. 221/2000 del 30 gennaio 2001, riguardante proprio lo schema di regolamento governativo poi tradottosi nel d.P.R. n. 241 del 2001, di cui si stanno analizzando le caratteristiche(3). La competenza del capo di Gabinetto è tale per cui, salvo che per quanto riguarda l’amministrazione dello staff, esclude lo svolgimento di una attività di gestione amministrativa. In particolare, la funzione di immediata collaborazione con il Ministro comprende l’apporto alla definizione degli obiettivi e all’elaborazione delle politiche.

Così, più in particolare, il capo di Gabinetto collabora con il Ministro per la cura dei rapporti con le strutture degli Stati maggiori, del Segretariato generale e degli enti ed organismi del Ministero; assiste il Ministro nelle relazioni con gli organi costituzionali. Vi sono comunque limiti impliciti alla competenza generale amministrativa, nell’ambito dello staff, del capo di Gabinetto. Detti limiti sono anzitutto quelli previsti dall’art. 3, comma 3, per ciò che attiene al coordinamento dello staff ministeriale, a proposito del portavoce, del Consigliere giuridico, della Segreteria del Ministro e del servizio di controllo interno: uffici, questi, che rispondono direttamente al Ministro. Vi sono poi i corrispondenti limiti relativi alla definizione in concreto della organizzazione (degli uffici) del Consigliere giuridico, della Segreteria del Ministro e del servizio di controllo interno. Quanto al Consigliere giuridico, si tratta di figura diversa da quella omonima che è solitamente presente negli altri Ministeri. Qui, infatti, il Consigliere giuridico non è un incardinato in sottordine nel Gabinetto o nell’Ufficio legislativo, ma - evidentemente in ragione del fatto che il capo di Gabinetto è per norma un militare - è un ufficio di immediata dipendenza dal Ministro, al quale direttamente risponde: e, quanto al suo rapporto con l’Ufficio legislativo, è un rapporto di avvalimento, per cui egli, d’intesa col capo di quell’ufficio, può disporre del supporto di quell’ufficio medesimo.

Quanto a compiti, il Consigliere giuridico svolge funzioni di collaborazione, consulenza ed assistenza anche nelle iniziative in ambito giuridico e normativo adottate ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 29 del 1993 e nei rapporti istituzionali. Esso è scelto fra magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato, consiglieri parlamentari nonché fra docenti universitari e avvocati, in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel campo della consulenza giuridica e legislativa della produzione normativa(4). In sintesi, il principio della riserva di titolarità di alcuni uffici di diretta collaborazione e il rapporto fiduciario che lega l’organo di vertice politico con gli esperti chiarisce la ragione dell’articolazione e dell’ordinamento degli uffici di diretta collaborazione, tali da garantire sia l’autonomia di alcune cariche (come il Consigliere giuridico), che l’attività di coordinamento degli altri. È da rimarcare ancora che la provenienza esterna del Consigliere giuridico, rispetto a quella interna alla Amministrazione del capo di Gabinetto, va posta in relazione con la prassi di preporre a capo di Gabinetto un ufficiale generale rispettando un criterio di pressoché automatica rotazione tra Forze armate. È importante identificare il destinatario della responsabilità del Ministro nella preposizione agli uffici che partecipano alla funzione di indirizzo politicoamministrativo.

La fiduciarietà, infatti, assume connotazioni diverse e conseguenze diverse a seconda che ci si riferisca allo staff, ovvero alla dirigenza ministeriale: e a questo fa riscontro un diverso procedimento di nomina, più semplice nel primo caso, più complesso nel secondo. Nel conferimento degli incarichi ai responsabili di funzioni dirigenziali generali nelle lines ministeriali, i provvedimenti di nomina individuano l’oggetto e gli obiettivi da conseguire, nell’ambito delle priorità dei piani e dei programmi già definiti dal vertice. A differenza di quanto avviene per lo staff, si delinea, nell’ambito degli incarichi dirigenziali generali, una forma di eteroresponsabilità che è assunta dal Ministro sia nei confronti del vertice Governativo che del Parlamento: non a caso, l’incarico di direzione di strutture dirigenziali generali è conferito con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro, e non immediatamente dal Ministro (come avviene negli uffici di diretta collaborazione). Siffatta eteroresponsabilità viene tradotta in termini di autonomia amministrativa gestionale e di completa differenziazione degli ambiti di intervento. Invece, per quanto riguarda lo staff, nel rapporto fra Ministro e il responsabile degli uffici di diretta collaborazione si verifica, al contrario, la manifestazione di una piena ed esclusiva autoresponsabilità del Ministro: la scelta intuitu personae è tale che il Ministro stesso risponde solo a se medesimo della preposizione e dei suoi effetti, e questo cagiona l’assoluta precarietà dell’incarico, sempre revocabile ove il Ministro ritenga. Sempre nel contesto dello staff, le funzioni di supporto nella direzione politica sono ulteriormente esplicitate mediante la previsione di un Ufficio per la politica militare, la cui costituzione e le cui competenze derivano dagli impegni che la legge attribuisce al Ministro. In particolare, l’articolo 1 della legge 18 febbraio 1997, n. 25, assegna al Ministro il compito di emanare direttive in merito alla politica militare e l’articolo 2, comma 1, lettera a), della medesima legge lo impegna a riferire annualmente al Parlamento in merito all’evoluzione del quadro strategico ed alle applicazioni militari della situazione delle alleanze. Inoltre, l’articolo 3, comma 3, lettera a), attribuisce al Capo di stato maggiore della difesa, sulla base delle direttive del Ministro, la responsabilità della pianificazione, della predisposizione e dell’impiego delle Forze armate e gli affida, altresì, il compito di predisporre la pianificazione generale finanziaria, quella operativa interforze e i conseguenti programmi tecnici funzionari, da sottoporre all’approvazione del Ministro, che dovrà verificarne la conformità alle direttive impartite.

La funzione di supporto realizzata dallo staff viene definita anche attraverso la previsione di un consigliere diplomatico: è questa una figura connessa con la partecipazione agli organismi internazionali ed europei ed ai frequenti incontri bilaterali che connotano l’attività del Ministro della difesa. Si tratta in questo caso di un supporto definito per una duplice formula di raccordo: esso è infatti nominato d’intesa fra il Ministro della difesa ed il Ministro degli affari esteri tra i funzionari della carriera diplomatica e questo genera di suo un rapporto particolarmente stretto, a livello di collaborazione tecnica, fra i due Ministri. Questo dà coerenza all’azione complessiva di governo verso l’estero e assicura un raccordo che si esplica non verso l’amministrazione ministeriale, ma verso un altro Ministero, la cui azione politica è spesso strettamente connessa a quella della Difesa.

5. Il vertice tecnico dell’Amministrazione della difesa

Esaurito così l’esame dello staff, si passa a trattare delle lines ministeriali nelle loro posizioni di vertice, vale a dire in quelle che concorrono all’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo.

a. Il Segretario generale della difesa
La carica di segretario generale del Ministero della difesa, che ha sostituito i Segretari generali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica, venne istituita con il d.P.R. 18 novembre 1965, n. 1478, con funzioni sostanzialmente di indirizzo e coordinamento sull’operato delle Direzioni generali del Ministero; lo stesso era posto alle dirette dipendenze del Ministro della difesa. Il Segretario generale della difesa viene nominato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della difesa, sentito il Capo di stato maggiore della difesa: tale figura, ai sensi del decreto 24 novembre 1978, ha assunto anche l’importante funzione, ferme restando le precedenti attribuzioni, di Direttore nazionale degli armamenti. In base alla precedente normativa, il Segretario generale della difesa veniva scelto tra gli Ufficiali generali e gli ammiragli in servizio permanente effettivo di grado non inferiore a quello di generale di corpo d’armata, di ammiraglio di squadra, di generale di squadra aerea.

L’art. 5, comma 1, della legge 18 febbraio 1997, n. 25 ha modificato tale disciplina, prevedendo che il Segretario generale della difesa possa essere scelto non solo nell’ambito del personale militare o civile dell’Amministrazione pubblica, ma addirittura anche all’infuori dell’Amministrazione stessa, in base alle specifiche esperienze e qualifiche professionali. Viene dato in questo modo maggiore rilievo alle capacità personali piuttosto che al dato formale relativo alle qualifiche o gradi militari(5). All’interno della riforma dell’Amministrazione della difesa, e più in particolare della riforma dei vertici, sono state definite le competenze del Segretario generale della difesa; l’art. 5, comma 2, della legge n. 25 del 1997 prevede infatti che il Segretario generale: - ha alle sue dipendenze i direttori generali del Ministero ed è responsabile dell’indirizzo e del coordinamento delle loro attività, nonché dell’attuazione delle direttive di alta amministrazione impartite dal Ministro(6); - predispone, d’intesa con il Capo di stato maggiore della difesa, le proposte di pianificazione annuale e pluriennale generale finanziaria relative all’area industriale, pubblica e privata, di interesse della difesa; - è responsabile, nel quadro della pianificazione generale dello strumento militare, dell’organizzazione e del funzionamento dell’area tecnico-industriale e tecnico-amministrativa della difesa; - esercita le funzioni di direttore nazionale degli armamenti ed è responsabile delle attività di ricerca e di sviluppo, produzione e approvvigionamento dei sistemi d’arma; - si avvale per l’esercizio delle sue funzioni, di due vice segretari generali, di cui almeno uno civile, scelto nell’ambito dell’Amministrazione pubblica; - può delegare competenze nell’area tecnico-amministrativa e nell’area tecnicoindustriale in materia di armamenti ad un funzionario civile della difesa oppure ad un dirigente proveniente dal settore privato, assunto con contratto a tempo determinato e nominato ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, previa designazione del Segretario generale medesimo. Il Segretario generale della difesa, quale membro di diritto del Comitato dei Capi di stato maggiore delle Forze armate (organo di consulenza del Capo di stato maggiore della difesa, da cui è presieduto) è posto su un piano di parità rispetto ai responsabili delle Forze armate.

Le funzioni di competenza degli uffici del Segretariato generale risultano notevolmente aumentate, visto che la riforma ha soppresso alcune direzioni generali e tre Uffici centrali, attribuendone, in alcuni casi, le competenze all’ufficio del Segretariato generale stesso. Altra importante novità della riforma è stata introdotta dall’art. 8 della legge n. 25 del 1997, che ha previsto la unificazione presso l’ufficio del Segretario generale della difesa di tutte le attribuzioni e le attività concernenti la politica industriale e tecnologica, la ricerca e lo sviluppo, che venivano svolte da altri uffici del dicastero. Tale è la funzione di Direttore nazionale degli armamenti, che gli spetta come attribuzione accessoria. Pertanto, dovendo assumere nuove funzioni ed avendo alle proprie dirette dipendenze le dieci Direzioni generali, così come riorganizzate dalla riforma, il Segretario generale della difesa si avvale attualmente di due vice segretari generali e di un vice direttore nazionale degli armamenti e dispone di un proprio segretariato generale, ordinato in reparti ed uffici.

Al riguardo l’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 300 del 30 luglio 1999, già rocordato, prevede espressamente l’istituzione dell’ufficio del segretario generale nei Ministeri della difesa, degli affari esteri e per i beni e le attività culturali (e cioè quei dicasteri nei quali le strutture di primo livello sono costituite dalle direzioni generali, a differenza dei restanti ministeri, caratterizzati dalla suddivisione in dipartimenti, per i quali invece lo stesso articolo prevede la soppressione degli uffici del segretario generale, laddove previsto da precedenti disposizioni di legge o di regolamento), specificando altresì che il Segretario generale opera alle dirette dipendenze del Ministro. Il regolamento di attuazione dell’art. 10 della legge 18 febbraio 1997, n. 25, disciplina nel dettaglio la figura del Segretario generale della difesa, fornendo un elenco differenziato delle sue attribuzioni in campo nazionale, internazionale e tecnico-scientifico.

b. Il Capo di stato maggiore della difesa
Il Capo di stato maggiore della difesa è l’organo tecnico per eccellenza nell’ambito dell’Amministrazione militare.

Egli è infatti posto al vertice dell’area tecnico-operativa e costituisce un punto di raccordo tra il Ministro della difesa, da cui dipende direttamente, e i Capi di stato maggiore di Forza armata e il Comandante generale dell’Arma dei carabinieri, nei confronti dei quali è in posizione di sovraordinazione gerarchica. Infatti, in base alla nuova normativa, che si dice abbia “verticalizzato” le Forze armate, i Capi di stato maggiore di Forza armata non dipendono più direttamente dal Ministro della difesa, ma dal Capo di stato maggiore della difesa. Anche il Segretario generale della difesa, limitatamente a quanto riguarda le rammentate competenze di natura operativa, dipende ora dal Capo di stato maggiore della difesa. Il Capo di stato maggiore della difesa fa parte, come membro di diritto, del Consiglio supremo di difesa e presiede il Comitato dei Capi di stato maggiore. In caso di assenza, impedimento o vacanza della carica, è sostituito dal più anziano in carica tra i capi di stato maggiore di Forza armata. Per quanto riguarda le sue attribuzioni, l’art. 3 della legge 18 febbraio 1997, n. 25, dispone che, in base alle direttive impartitegli dal Ministro della difesa, egli sia responsabile della pianificazione, della predisposizione e dell’impiego delle Forze armate nel loro complesso; predisponga, sentiti i Capi di stato maggiore di Forza armata e il Comandante generale dell’Arma dei carabinieri, in relazione ai compiti militari dell’Arma, la pianificazione generale finanziaria e quella operativa interforze; definisca infine i conseguenti programmi tecnicofinanziari.

Dal punto di vista delle competenze in campo internazionale, il Capo di stato maggiore della difesa ha funzione primaria quella di mantenere con le corrispondenti autorità militari degli altri paesi rapporti attinenti ai problemi militari della difesa comune. Dal complesso delle attribuzioni di spettanza del Capo di stato maggiore, che vengono anche in questo caso meglio specificate nel regolamento attuativo alla legge n. 25/97(7), si comprende come il legislatore abbia voluto realizzare una unitarietà di comando del vertice militare per consentire la progettazione, la pianificazione e l’impiego del personale, dei mezzi e delle strutture militari secondo una impostazione d’insieme. Infatti, in base alle disposizioni normative di riforma sin qui analizzate, si evidenzia come oggi il Ministro della difesa sia coadiuvato da due importanti organi tecnici: il Capo di stato maggiore della difesa, per la pianificazione generale e l’impiego delle Forze Armate nel loro complesso; il Segretario generale/Direttore nazionale degli armamenti, per la direzione dell’area tecnico- amministrativa e per le attività di ricerca e di sviluppo degli armamenti(8). Di particolare rilevanza, in tale senso, appare la nuova configurazione del Comitato dei Capi di stato maggiore di Forza armata, trasformato da organo collegiale dotato di autonomia decisionale, secondo criteri maggioritari, in organo con funzione di consulenza al Capo di stato maggiore di Forza armata.

6. Conclusioni

L’analisi delle competenze e delle responsabilità del vertice politico e, parallelamente, la responsabilità dei titolari degli uffici di diretta collaborazione e delle funzioni dirigenziali generali ha permesso di individuare i confini principali del tema: la natura dell’indirizzo politico-amministrativo e la particolarità del conferimento degli incarichi ai titolari degli uffici di diretta collaborazione e ai responsabili delle funzioni dirigenziali generali. È stato già rilevato come l’azione amministrativa(9) riguardante il Ministero della difesa si presenta con peculiarità connaturate alla natura dell’impegno, alla presenza di un ordinamento particolare ed alla complessa articolazione dell’organizzazione.

La necessità da salvaguardare è la saldatura fra indirizzo politico e gestione tecnica, fra programma di Governo e impiego diretto delle risorse. La partecipazione responsabile e ordinata a questo processo decisionale, attivato elaborato e condotto in maniera omogenea, necessita di un costante aggiornamento e di una esatta ripartizione delle competenze. L’aggiornamento dei dati e la riconfigurazione attualizzata degli obiettivi deve essere supportata da una adeguata e concorrente attività legislativa che, dalla sessione di bilancio alle riforme, deve delineare i punti centrali della gestione tecnica e tracciare i programmi di sviluppo dell’amministrazione. La riforma dell’organizzazione del governo e della dirigenza pubblica potranno considerarsi concluse quando perverranno ad un sempre più accurato punto d’equilibrio fra la necessità di garantire un potere di scelta nell’affidamento degli incarichi dirigenziali all’organo di responsabilità politica e l’esigenza - derivante dai principi di legalità, neutralità ed imparzialità dell’azione amministrativa - di garantire la responsabilità dei dirigenti nell’esercizio dell’attività gestionali volte all’espletamento di tali funzioni, nel rispetto degli obiettivi, priorità, piani e programmi definiti nelle direttive generali del Ministro.


(*) - Maggiore dei Carabinieri.
(1) - La L. 24 ottobre 1977, n. 801, stabilisce che dal Ministro della difesa dipende il Servizio per le informazioni e la sicurezza militare (SISMI), che assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa sul piano militare dell’indipendenza e dell’integrità dello Stato da ogni pericolo, minaccia o aggressione, anche con compiti di controspionaggio. Il Ministro per la difesa stabilisce l’ordinamento del servizio e ne cura l’attività sulla base delle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri e nomina altresì il direttore del servizio stesso.
(2) - Cfr.: Circolare n. 6/162298/9.12.1/2002 - Gabinetto del Ministro della difesa, dove si afferma tra l’altro: “tali uffici (detti di staff ) sfuggono, per struttura interna e collaborazione esterna all’ordinamento gerarchico e all’organizzazione piramidale sia dei consueti apparati amministrativi dei ministeri (detti di line), sia delle Forze armate; né possono essere ricondotti a collegi amministrativi, tecnici o rappresentativi. La loro caratteristica consiste nell’essere uffici ausiliari della funzione di direzione politica propria del Ministro, vale a dire della principale funzione, nell’ordinamento democratico, del plesso ministeriale; e svolgono funzioni di supporto dell’Organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l’amministrazione”.
(3) - Il parere affermò: “Gli uffici di diretta collaborazione, seppure ne è prevista dal legislatore una composizione mista sotto il profili della dotazione di personale, debbono comunque essere caratterizzati e organizzati secondo principi e criteri generali di efficienza, razionalizzazione, non duplicazione di funzioni e non sovrapposizione alle funzioni proprie della gestione amministrativa, migliore utilizzazione delle risorse umane, flessibilità, economicità, trasparenza ed efficacia stabiliti dal legislatore come essenziali per ogni organizzazione ed azione amministrativa (…). Di qui la conseguenza che essi debbano caratterizzarsi per una struttura snella, che impieghi anzitutto le risorse umane già esistenti all’interno dell’apparato (…)”.
(4) - Cfr. parere cit. Il parere del Consiglio di Stato n. 221/2000 riguardo la figura dell’esperto che “interagisce” con gli Uffici precisa che: “…. la previsione intende (…) assicurare al Ministro la possibilità di avvalersi di un qualificato, fiduciario apporto di competenze esterne e al tempo stesso di professionalità interne all’amministrazione, in un settore chiave (normativo) per quanto riguarda l’elaborazione degli indirizzi politici”.
(5) - In particolare, l’art. 6 del regolamento di attuazione della legge 18 febbraio 1997, n. 25, prevede che il Segretario generale della difesa è ufficiale dell’Esercito, della Marina o dell’Aeronautica con il grado di tenente generale o corrispondente in servizio permanente ovvero dirigente di prima fascia dell’amministrazione pubblica o anche estraneo alla stessa.
(6) - Il Consiglio di Stato - Sezione consultiva per gli atti normativi - nel parere n. 83/89 riguardante lo schema di regolamento attuativo della legge 18 febbraio 1997, n. 25 affermava: “ meritano un attento riesame le attribuzioni del Segretario generale della difesa, specie per quanto riguarda le previsioni attinenti ai rapporti con il Ministro e con gli altri dirigenti del Dicastero”. Pur dovendosi avere riguardo alle disposizioni dettate in proposito dall’articolo 5 della citata legge n. 25 del 1997, ed in ispecie a quanto indicato al comma 2 , lettera “a”, secondo cui il Segretario generale della difesa “ha alle sue dipendenze i direttori generali”, è comunque da considerare che simili norme debbono essere poste in armonica correlazione con il sistema normativo generale vigente nella materia della organizzazione dei Ministeri, dovendosi comunque salvaguardare sia le attribuzioni che spettano inderogabilmente agli Organi di Governo, per quanto riguarda le funzioni dell’indirizzo politico-amministrativo, sia le attribuzioni proprie dei dirigenti, ed in ispecie dei dirigenti generali, per quanto riguarda l’attività di gestione, in doverosa applicazione dei principi posti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, così come successivamente modificato in particolare dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80. D’altronde, riguardo alla surriportata disposizione dell’articolo 5, comma 2, lettera “a”, della legge n. 25 del 1997, è il caso di osservare che il significato della proposizione secondo cui il Segretario generale della difesa “ha alle sue dipendenze i direttori generali del Ministero” deve essere correttamente inteso alla luce dell’intera disposizione con la quale si chiarisce che in realtà, la finalità che la norma intende raggiungere non è altro che quella di un effettivo coordinamento delle attività poste in essere dagli organi dirigenziali, in sede di attuazione degli indirizzi e delle direttive di alta amministrazione impartite dal Ministero.
(7) - Relativamente alle attribuzioni in campo tecnico-scientifico, l’art. 4 del regolamento di attuazione stabilisce che il Capo di stato maggiore, nell’ambito delle direttive impartite dal Ministro, sentiti i Capo di stato maggiore di forza armata e d’intesa con il Segretario generale della difesa, fissa gli obiettivi, gli indirizzi e le priorità degli studi e delle sperimentazioni tecnico- scientifiche di interesse delle Forze armate e fornisce indicazioni per lo sviluppo e la utilizzazione dei risultati, mantenendo con i Ministeri e con gli organi interessati rapporti volti a prevedere le esigenze della difesa del paese nello specifico campo scientifico e tecnologico.
(8) - In proposito si è sottolineato come la bipartizione del vertice dell’amministrazione porti ad escludere un rapporto di dipendenza di un organo rispetto all’altro, nonostante l’espressa previsione (art. 6, comma 2, della legge 25/97) che le determinazioni del Capo di stato maggiore, relative alle attribuzioni tecnico-operative, costituiscono disposizioni per il Segretario generale (La Difesa a cura di A. BALDANZA, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. CASSESE, Milano, 2000, pagg. 197 ss)”.
(9) - Cfr.: artt. 4 e 5 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.