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Tipologie e modalità dell'espulsione dello straniero nella disciplina del T.U. dopo la riforma

Dott. Pier Paolo Zaccaria


1. Introduzione

Nell’evoluzione della normativa che regola l’immigrazione dai Paesi extra U.E., la disciplina del provvedimento di espulsione rappresenta l’ambito che ha dato luogo a maggiori rivisitazioni nel tempo. Attualmente è il “Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e delle norme sulla condizione dello straniero” di cui al d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 che contiene la disciplina organica in tema di immigrazione, regolamentando anche la materia della espulsione degli stranieri illegalmente presenti nel territorio italiano, modificata dalla recente legge del 30 luglio 2002, n.189.

Occorre preliminarmente evidenziare che è consentito l’ingresso nel territorio italiano dello straniero che sia in possesso: - di valido passaporto o di documento equipollente (i documenti di viaggio per gli apolidi e per i rifugiati, i libretti di navigazione rilasciati ai marittimi per l’esercizio delle loro attività, il documento di navigazione aerea rilasciato a piloti e al personale di bordo delle compagnie aeree civili per l’esercizio della loro attività, il lasciapassare delle N.U.); - del visto d’ingresso, rilasciato dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane nello Stato di origine dello straniero (o di sua stabile residenza); - di permesso di soggiorno o carta di soggiorno in corso di validità, richiesto al questore della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato, ed ha una validità non superiore a: - tre mesi per visite, affari e turismo; - un anno per frequenza a corsi di studio o per formazione debitamente certificata (rinnovabile annualmente); - nove mesi per contratti di lavoro stagionale (ma può essere rilasciato un permesso pluriennale fino a tre annualità a favore dello straniero che dimostri di essere venuto in Italia da almeno due anni di seguito trattandosi di impieghi ripetitivi); - un anno per contratti di lavoro subordinato a tempo determinato; - due anni per contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato. Inoltre gli stranieri sono tenuti a dichiarare la loro presenza al Questore, che rilascia idonea ricevuta della dichiarazione di soggiorno.

L’ingresso in Italia dello straniero, che provenga da Paesi che versano in particolari situazioni epidemiologiche, può essere subordinato alla presentazione di un certificato medico, autenticato dalla rappresentanza diplomatica o consolare italiana che attesti l’assenza di malattie infettive. Lo straniero che non sia in possesso di tali documenti è irregolare e può essere espulso. Il T.U. sull’immigrazione prevede diversi tipi di espulsione,diversi per presupposti e per natura: - l’espulsione amministrativa; - l’espulsione a seguito di procedimento penale; - l’espulsione a titolo di misura di sicurezza; - l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva; - l’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione.


2. L’espulsione amministrativa

L’art. 13 del T.U. distingue l’espulsione amministrativa dello straniero disposta dal Ministro dell’Interno, “per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato … dandone preventiva notizia al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro degli affari esteri espulsione amministrativa” (comma 1), contro il quale è ammesso ricorso al TAR Lazio, sede di Roma (art. 13 comma 11), dall’espulsione disposta dal Prefetto, ricorribile entro sessanta giorni dalla data di comunicazione del provvedimento di espulsione al Tribunale monocratico del luogo in cui ha sede l’autorità che lo ha disposto (art. 13 comma 8).

Il provvedimento prefettizio, che per la giurisprudenza di legittimità non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 24 del 7 agosto 1990, trattandosi “di atto ad emanazione vincolata e non discrezionale” ed essendo garantito il contraddittorio seppure differito in sede giurisdizionale (Cass. Civ. Sez. I, n. 5050 del 9 aprile 2002), può essere adottato in diversi casi, contemplati dal secondo comma dell’art. 13 T.U.: “Quando lo straniero è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera”, situazione equiparata all’esibizione agli agenti di frontiera di documenti contraffatti o alterati idonei a trarli in inganno (Cass. Civ. Sez. I, n. 9070 del 7 luglio 2000). Quando lo straniero “si è trattenuto nel territorio dello Stato senza aver richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto” di otto giorni dall’ingresso, “salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore” (dipendenti da eventi imprevedibili e gravi, quali non sono sicuramente la dimenticanza o l’ignoranza degli obblighi posti da norme giuridiche in vigore nel nostro Paese o la non conoscenza della lingua), ovvero ricorrano eventuali cause ostative specificamente e tassativamente indicate dall’art. 19 primo e secondo comma del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286. Si tratta in primo luogo dell’espulsione o del respingimento verso uno Stato in cui lo straniero può essere perseguitato per motivi di razza, sesso, lingua, religione, opinioni politiche, condizioni sociali o personali o può rischiare di essere inviato verso un altro Stato in cui non sia protetto dalla persecuzione, operanti anche nel caso di espulsione ministeriale.

Questa disposizione è, del resto, conforme sia col dettato dell’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 26 settembre 2000, secondo cui è vietato allontanare, espellere o estradare uno straniero “verso uno Stato in cui esista un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti”, sia con l’ art. 33 della Convenzione relativa allo status di rifugiato (firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 24 giugno 1995, n. 722) secondo cui non è consentita l’espulsione o il respingimento di un rifugiato “verso le frontiere e luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche”. In secondo luogo, altra causa ostativa all’espulsione delineata dall’art. 19 comma 2, riguarda l’espulsione di stranieri minorenni, salvo il diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulsi, di stranieri in possesso della carta di soggiorno, di stranieri conviventi con parenti entro il quarto grado o con il coniuge di nazionalità italiana, di donne in stato di gravidanza o nei sei mesi dalla nascita del figlio e, per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 376 del 2000, di chi sia coniuge di donna in tali condizioni. Sia la sussistenza della forza maggiore che delle suddette cause ostative deve essere tuttavia comprovata dall’interessato in base a circostanze specifiche (Cass. Civ. sez. I n. 14152 del 14 novembre 2002 e Cass. Civ. Sez. I, n. 2745 del 25 febbraio 2002). Non appare infondato ritenere comunque che l’espulsione debba essere preceduta da una valutazione della situazione personale dello straniero al fine di accertare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge ai fini della sua permanenza nel territorio italiano.

A tal proposito, significativo è il provvedimento del Tribunale Ordinario di Roma del 8 aprile 2003 (Dott.ssa Bandini, causa Dias De Olivera c. prefetto di Roma) che ha annullato il decreto di espulsione del Prefetto e dell’ordine del Questore sulla base della prova fornita dallo straniero-ricorrente della sua permanenza in Italia (dal dicembre 2002, anche con transito a Parigi nel Gennaio 2003, fino al 17 febbraio 2003) solo a carattere temporaneo e giustificata dalla necessità di sottoscrivere un contratto di lavoro con una azienda che, a sua volta, nelle more della permanenza in Italia dello straniero, aveva indirizzato alla Direzione Provinciale del Lavoro una richiesta di autorizzazione per lavoro, con ciò dimostrando l’effettiva intenzione, e della azienda e dello straniero, di voler regolarizzare la posizione di soggiorno in Italia.

Quando lo straniero si è trattenuto nel territorio dello stato, “quando il permesso di soggiorno è stato revocato o annullato ovvero è scaduto da più di sessanta giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo”. Sul punto giova ricordare però che, come evidenziato dal T.A.R. Abruzzo, Sez. L’Aquila n. 182 del 10 aprile 2002, il semplice ritardo nella presentazione della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno non determina automaticamente l’espulsione dello straniero, dovendosi procedere ad una disamina dell’istanza per accertare se siano venuti meno i presupposti, originariamente esistenti per il rinnovo del permesso e della cui mancanza il ritardo può solo costituire indice rilevatore (in tal senso Cass. Civ. Sez. Unite n. 7892/2003). In sostanza, se lo straniero è in regola, non è sufficiente un ritardo burocratico a farlo espellere. Questa impostazione è condivisa anche dal Consiglio di Stato (sent. 14 marzo 2000, n. 110), secondo cui è illegittimo procedere all’allontanamento dello straniero per il solo motivo della mancata richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno nel termine previsto dalla legge, quando consti che il soggetto ha mantenuto una vita di relazione, sotto l’aspetto familiare ed economico, assolutamente normale e la sua condotta è stata sempre dignitosa, oltre che rispettosa della legge.

Quando lo straniero “appartiene a talune delle categorie indicate nell’art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituito dall’art. 2 della legge 3 agosto 1988, n. 327 (si tratta di coloro che, sulla base di elementi di fatto, vengono abitualmente ritenuti dediti a traffici delittuosi; di coloro che, per la condotta ed il tenore di vita, si presume vivano abitualmente con i proventi delle attività delittuose; di coloro che, che per il comportamento tenuto, si ritiene, sulla base di elementi di fatto, essere dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica) o nell’art. 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall’art. 13 della legge 13 settembre 1982, n. 646 (si tratta degli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso, alla camorra o ad altre associazioni, comunque localmente denominate, che perseguono finalità o agiscono con metodi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso)”.

L’appartenenza ad una delle categorie di soggetti pericolosi sopra menzionati, come presupposto dell’espulsione amministrativa disposta dal Prefetto, non va accertata dall’autorità giudiziaria, bensì dalla stessa autorità INFORMAZIONI E SEGNALAZIONI 160 amministrativa, costituendo tale accertamento il presupposto dell’esercizio dei poteri ad essa attribuiti (Cass. Civ., Sez. I sent. 16 novembre 2000, n. 14853). Nei confronti del titolare della carta di soggiorno, l’espulsione amministrativa può essere disposta solo per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza nazionale, ovvero quando lo stesso appartiene ad una delle “categorie” succitate e “sempre che sia applicata, anche in via cautelare, una delle misure di cui all’art. 14 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (art. 9 comma 5 d.lgs. 25 luglio 1998, 286)”.


3. Modalità di esecuzione del provvedimento di espulsione

L’espulsione è sempre eseguita dal Questore, e nella disciplina previgente alla legge 30 luglio 2002, n. 189, l’espulsione consisteva in una intimazione a lasciare il territorio nazionale entro quindici giorni, salvo specifici casi di accompagnamento alla frontiera ricollegabili, per la stragrande maggioranza, a casi di mancata ottemperanza all’intimazione già disposta. In base alla nuova legge, la regola generale è quella dell’accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (art. 13 comma 4).

L’espulsione avviene, invece, con intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro quindici giorni solo nel caso in cui il permesso di soggiorno sia scaduto da più di sessanta giorni e non ne sia stato richiesto il rinnovo, sempre che non vi sia concreto pericolo che lo straniero si sottragga all’esecuzione del provvedimento perché, altrimenti, anche in tal caso, l’esecuzione va eseguita mediante accompagnamento alla frontiera (art. 13 comma 5). La disposizione dell’art. 13 comma 4, sembrerebbe prima facie comprimere la sfera della libertà personali garantite costituzionalmente ex art. 13 Cost. e violerebbe la riserva di giurisdizione per la mancata previsione di un provvedimento di convalida ad opera dell’autorità giudiziaria. Il dibattito sul punto resta aperto anche dopo l’entrata in vigore della legge 189 del 2002 modificativa del d.lgs. 286 del 1998. Infatti, una parte della giurisprudenza ritiene che il provvedimento di accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera va ad incidere sulla libertà di circolazione e di soggiorno sul territorio dello Stato sancita dall’art. 16 della Cost., in ordine alla quale non è prevista alcuna riserva di giurisdizione (così Trib. Napoli, 22 novembre 2000); inoltre la temporaneità dell’accompagnamento eseguito dall’autorità di pubblica sicurezza va a giustificare la mancata giurisdizione. Secondo un altro filone, si ravvisa la necessità di tutela giurisdizionale anche nella coercizione, pur solo temporanea, esercitata nei confronti della libertà morale.

A temperare la criticità delle norme, è stato emanato il d.l. 4 aprile 2002, n. 51, convertito con l. 7 giugno 2002, n.106, che ha aggiunto al T.U. il comma 5-bis all’art. 13 disponendo che “Il Questore comunica immediatamente e, comunque, entro quarantotto ore dalla sua adozione al Tribunale in composizione monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale è disposto l’accompagnamento alla frontiera”, il quale, verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento entro le quarantotto ore successive alla comunicazione. Lo straniero nei cui confronti viene eseguita l’espulsione non può rientrare nel territorio dello Stato senza una speciale autorizzazione del Ministro dell’Interno. In caso di trasgressione è prevista la pena della reclusione da sei mesi ad un anno alla quale consegue una nuova espulsione del trasgressore con immediato accompagnamento alla frontiera. “Nel caso di espulsione disposta dal giudice, il trasgressore del divieto di reingresso è punito con la reclusione da uno a quattro anni” (art. 13 comma 13- bis) e se sorpreso in flagranza è arrestato ( nei suoi confronti è altresì consentito il fermo ex art. 13 comma 13-ter).

In ogni caso, l’esecuzione del provvedimento di espulsione non può provocare ingiuste sofferenze o maltrattamenti, non può recare ingiusta offesa alla dignità o reputazione dello straniero, sottoporlo a privazioni non giustificate, o a un trattamento vessatorio ed inumano. Quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione per varie ragioni, indicate nell’art. 14 T.U. (occorre procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, all’acquisizione dei documenti per il viaggio, indisponibilità del vettore), al fine di assicurarne l’effettività, “il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e assistenza più vicino, tra quelli individuati o costituiti con decreto del Ministro dell’Interno, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica”. Il provvedimento, di competenza del Questore del luogo in cui si trova il centro, è trasmesso senza ritardo e, comunque, entro quarantotto ore dalla sua adozione al Tribunale in composizione monocratica competente per l’eventuale convalida, in conformità a quanto disposto nell’art. 13 della Cost.

La mancata convalida entro le quarantotto ore determina la perdita di efficacia del provvedimento (art. 14 comma 3 e 4). Contro i decreti di convalida e di proroga del provvedimento è ammesso ricorso in Cassazione, il quale, peraltro, non sospende l’esecuzione della misura. Compete infine al Questore adottare efficaci misure di vigilanza affinché lo straniero non si allontani indebitamente dal centro (art. 14 comma 7). La convalida del trattenimento comporta la permanenza nel centro per un periodo che è stato elevato dalla legge n. 189 del 2002 dagli originari venti giorni, a trenta giorni, eventualmente prorogabili per altri trenta, qualora l’accertamento dell’identità o della nazionalità, ovvero l’acquisizione di documenti necessari per il viaggio presenti gravi difficoltà. A seguito delle modifiche apportate dalla novella legislativa, pertanto, il periodo massimo di permanenza nel centro (attualmente sono 13 e dispongono di circa 1.300 posti) passa dai precedenti trenta giorni (venti giorni più eventuali dieci di proroga) a sessanta giorni (trenta giorni più altri trenta di eventuale proroga) in modo da avere tempi sufficienti per assicurare il riconoscimento dello straniero, presupposto indispensabile del suo rimpatrio.

“Quando non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea, ovvero siano trascorsi i termini di permanenza senza aver eseguito l’espulsione o il respingimento, il Questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni” (art. 14 comma 5-bis). Si tratta, quindi, di un’ipotesi residuale di espulsione a mezzo di intimazione. Sebbene la motivazione non sia espressamente richiesta dal citato comma, essa è da ritenersi ugualmente doverosa in relazione all’incidenza dell’atto sui diritti dello straniero e al generale principio posto per tutta l’attività amministrativa ex art. 3 legge 241/1990; deve toccare le ragioni per le quali prima vi è stata l’impossibilità di accompagnamento alla frontiera (con l’indicazione delle esigenze di soccorso o dei problemi di identificazione nel caso verificatisi, dei problemi legati al vettore, ecc.), e poi l’impossibilità di trattenimento nei C.P.T. disponibili (ad es., con l’indicazione dei posti-letto disponibili ed il numero delle presenze alla data dell’ordine).

Ai sensi dei comma 5-bis e 5-ter, la violazione, senza giustificato motivo (non sono però posti parametri oggettivi di riferimento!), dell’obbligo di lasciare il territorio dello Stato è punita con l’arresto da sei mesi ad un anno, procedendosi in tal caso ad una nuova espulsione, mentre in caso di recidiva (cioè quando lo straniero è stato già espulso e viene ritrovato nel territorio dello Stato) è irrogata una pena compresa tra uno e quattro anni di reclusione. L’espulsione è disposta con decreto motivato ed immediatamente esecutivo anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell’interessato (art. 13 comma 1). La motivazione dovrà contenere tanto gli elementi che giustificano l’adozione dell’una, piuttosto che dell’altra tipologia di provvedimento (con il riferimento dei presupposti che l’autorità competente ritiene sussistenti per la relativa emanazione), quanto gli elementi che legittimano l’eventuale trattenimento in centri di permanenza. Più in generale, il provvedimento deve essere motivato anche qualora non sussistano dubbi apparenti sulla evidenza dei presupposti previsti dalla legge per l’emanazione. Un effetto particolare del provvedimento di espulsione deriva dall’inserimento, nel Sistema informativo Schengen, del nome dello straniero “segnalato ai fini della non ammissione” in attuazione dell’art. 96 della Convenzione di applicazione degli Accordi di Schengen del 1990.

In base a questo articolo, ciascun paese aderente agli Accordi inserisce nel SIS i dati relativi agli stranieri che, in base alla legislazione e alle procedure nazionali in vigore, sono considerati “una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale”, ovvero che sono stati oggetto di una misura di allontanamento, di respingimento o di espulsione, fondata sulle norme nazionali che disciplinano l’ingresso o il soggiorno degli stranieri, e che “comporti o sia accompagnata da un divieto di ingresso o eventualmente di soggiorno”. L’inserimento delle norme dello straniero nel SIS, comporta per tutte le altre parti contraenti una serie di conseguenze, che vanno dall’obbligo di non rilasciare ai ‘segnalati’ visti d’ingresso, a quello di revocare o non rinnovare il permesso di soggiorno, qualora la segnalazione avvenga successivamente alla concessione di tali autorizzazioni.

Lo straniero “positivo Schengen” può dunque trovarsi privato del suo permesso di soggiorno pur non avendo violato in alcun modo le norme del paese in cui risiede, bensì a seguito della segnalazione effettuata da un altro paese Schengen derivante dall’adozione di un provvedimento di allontanamento o di espulsione. In questo caso, qualora la questura responsabile del permesso di soggiorno non ritenga di revocarlo o non rinnovarlo immediatamente, lo straniero ottiene un permesso di soggiorno provvisorio, valido soltanto per il territorio nazionale in cui risiede e rinnovabile fino alla conclusione della procedura. Dopo aver richiesto alle autorità del paese responsabile della segnalazione i motivi dell’inserimento nell’elenco degli ‘indesiderabili’, le autorità che hanno rilasciato il permesso di soggiorno provvisorio devono decidere se ricorrere alla possibilità di deroga prevista dall’art. 25 della Convenzione, o se dar seguito alla segnalazione revocando il permesso di soggiorno. La decisione di rinnovare il permesso di soggiorno comporta, per la parte che ha effettuato la segnalazione, l’obbligo di ritirarla mantenendola, se del caso, solo a livello nazionale.

Se è revocato il permesso di soggiorno provvisorio la segnalazione viene mantenuta e il provvedimento di revoca costituisce il presupposto per l’adozione di un decreto di espulsione anche dal territorio nazionale in cui lo straniero risiede. Per quanto la Convenzione preveda la possibilità di deroga fondata sull’esistenza di “motivi seri, in particolare di carattere umanitario o in conseguenza di obblighi internazionali” (art. 25), il sistema di segnalazione disciplinato dall’art. 96 comporta l’estensione, all’interno dello Spazio Schengen, dell’efficacia delle decisioni di allontanamento adottate da ciascuno Stato firmatario e, conseguentemente, il divieto per lo straniero di soggiornare legalmente in un altro Stato dello Spazio Schengen.


4. L’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale

Si è detto come il decreto di espulsione è immediatamente esecutivo. La regola generale trova, però, alcuni temperamenti. Infatti, quando lo straniero è sottoposto a procedimento penale, che coincide con il momento dell’iscrizione nel registro delle notizie di reato ex art. 335 c.p.p., e non si trova in stato di custodia cautelare, il decreto ministeriale o prefettizio di espulsione perde il carattere di immediata esecutività e, ai sensi dell’art. 13 comma 3 come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n.189, l’esecuzione dell’espulsione è subordinata al rilascio, su richiesta dell’autorità amministrativa, di nulla osta da parte dell’autorità giudiziaria procedente. Qualora lo straniero sia sottoposto a più procedimenti penali, in ognuno di essi dovrà essere richiesto il nulla osta. Il nulla osta costituisce quindi una condizione integrativa dell’efficacia della espulsione, e al suo rilascio è equiparato il silenzio-assenso dell’autorità giudiziaria, ossia l’autorizzazione si considera rilasciata se l’autorità giudiziaria non si pronuncia nel termine di 15 giorni dalla data di ricevimento della richiesta. Il nulla osta può essere negato solo se sussistono “inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all’accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi (espressione, quest’ultima, che va riferita all’ipotesi di cui alla lett. c) dell’art. 12 c.p.p., vale a dire al caso in cui dei reati per cui si procede gli uni siano stati commessi per eseguirne o occultarne gli altri), e nell’interesse della persona offesa” (art. 13 comma 3 secondo periodo).

Si tratta di esigenze processuali che, più che riguardare gli interessi dello straniero sottoposto a procedimento penale, concernono l’interesse della persona offesa dal reato, che il più delle volte avrà natura patrimoniale (ad es. nel caso di espulsione del convivente, se la persona offesa rimane priva di adeguati mezzi di sostentamento), ovvero l’esigenza di acquisizione di prove a carico di terzi, ragionevolmente chiamati in correità o reità dallo straniero. Nei casi in cui è concedibile il nulla osta da parte dell’autorità giudiziaria, il Questore, in attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta, “può adottare la misura del trattenimento presso un centro di permanenza temporanea” (art. 13 comma 3 ultimo periodo). Venute meno le citate esigenze processuali, l’autorità giudiziaria potrà richiedere ed ottenere il nulla osta; a tal fine, l’art. 13 terzo comma, terzo periodo prevede espressamente che l’autorità giudiziaria comunichi al Questore la cessazione delle esigenze processuali.

Va aggiunto a titolo di completezza che, se il procedimento pende nella fase delle indagini preliminari, la competenza al rilascio del nulla osta è del Pubblico Ministero; nel caso di arresto in flagranza o di fermo dello straniero, il rilascio del nulla osta è di competenza del giudice all’atto della convalida del fermo o dell’arresto. Vi sono dei casi previsti espressamente dalla legge nei quali non è consentito il rilascio di nulla osta, con conseguente impossibilità di espulsione: - se lo straniero è sottoposto alla misura della custodia cautelare in carcere (art. 13 comma 3 terzo periodo). Ad essa va equiparata la custodia cautelare in luogo di cura ex art. 286 c.p.p. Invece, il caso di revoca o di estinzione della custodia cautelare in carcere, ma anche di sostituzione della stessa con altra misura cautelare (anche se sul punto la legge nulla dice!), legittima la presentazione della richiesta da parte dell’autorità giudiziaria, con conseguente possibilità di espulsione immediata; - se lo straniero è sottoposto a procedimento penale per uno dei gravi delitti indicati nell’art. 407 comma 2 lett. a c.p.p. (fra questi ricordiamo i delitti commessi per finalità di terrorismo o eversione dell’ordinamento costituzionale per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione nel minimo di cinque anni o nel massimo a dieci anni, di strage, di associazione a delinquere di stampo mafioso, associazione finalizzata al traffico illecito di stupefacenti, di omicidio tentato o consumato, di sequestro di persona a scopo di estorsione, di rapina aggravata, di illegale fabbricazione, introduzione nello Stato, vendita di armi, tratta e commercio di schiavi, violenza sessuale aggravata e su minori) o per uno dei delitti contemplati dall’art. 12 del T.U. (favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, favoreggiamento con finalità di profitto, favoreggiamento della permanenza illegale del clandestino nel territorio dello Stato).

Nei confronti dello straniero che, dopo avere l’autorità ottenuto il nulla osta con conseguente rimpatrio, rientri illegittimamente nel territorio dello Stato, si applica l’art. 345 c.p.p. (si ripristina l’esercizio dell’azione penale) e, se lo straniero era stato scarcerato per decorrenza dei termini di durata massima di custodia cautelare, questa viene ripristinata a norma dell’art. 307 c.p.p. Le modalità di espulsione nel caso di arresto in flagranza o di fermo sono analoghe a quelle ricordate nell’espulsione amministrativa.


5. L’espulsione a titolo di misura di sicurezza

Il codice penale detta delle precise disposizioni in materia di espulsione degli stranieri a titolo di misura di sicurezza nel caso di condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni (art. 235 c.p.) e nel caso di condanna a pena restrittiva della libertà personale per un delitto contro la personalità dello Stato (art. 312 c.p.), anche se si tratta di comunitario. Anche l’art. 86 DPR 9 ottobre 1990, n. 309 prevede l’espulsione dello straniero, anche comunitario, che sia stato condannato a uno dei delitti previsti dal T.U. in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope.

L’art. 15 comma 1, non attinto dalla riforma apportata al T.U. con la legge 189/2002, prevede un ulteriore caso di espulsione, stabilendo che il giudice può ordinare a titolo di misura di sicurezza, previo il necessario accertamento della pericolosità sociale, l’espulsione dello straniero che sia stato condannato per taluno dei reati per i quali è previsto l’arresto, obbligatorio o facoltativo, in flagranza. (artt. 380 e 381 c.p.p.). Da ricordare comunque che la disposizione prevista dall’art. 15 si applica solo nei confronti dello straniero extracomunitario, in base a quanto si evince dall’art. 1del T.U.


6. L’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva

L’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva è prevista come facoltà, nel senso che il giudice può sostituire la pena detentiva con l’espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni, e non è dunque tenuto a farlo.

La pena è priva di un limite massimo, sicché apparirebbe illegittima a meno di non voler ritenere, mutuando dal riferimento all’art. 13 comma 14 contenuto nell’art. 16 comma 4, che il limite massimo di durata della sanzione sostitutiva sia uguale a quello previsto per l’espulsione amministrativa (dieci anni). Ai sensi dell’art. 16 T.U., la sanzione sostitutiva dell’espulsione può essere irrogata dal giudice che pronunci sentenza di condanna, anche in giudizio abbreviato, per un reato non colposo o che pronunci una sentenza di applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p. (nel qual caso l’accordo delle parti deve riguardare anche la sostituzione della pena detentiva e la durata della espulsione). Questo tipo di espulsione presuppone alcune condizioni. Lo straniero si deve trovare in taluna delle situazioni indicate nell’art. 13 comma 2 a proposito dell’espulsione prefettizia. Potrà quindi essere espulso sia lo straniero detenuto, sia quello in libertà o sottoposto a misure cautelari diverse dalla custodia cautelare in carcere; non potrà essere, invece, espulso, a titolo di sanzione sostitutiva, lo straniero legittimamente presente sul territorio dello Stato.

Lo straniero deve aver commesso un reato non colposo per il quale il giudice può ritenere di irrogare una pena detentiva contenuta entro il limite di due anni. Competente a disporre questa espulsione è il Magistrato di Sorveglianza, che decide con decreto motivato, senza formalità, acquisite le opportune informazioni sull’identità e sulla nazionalità dello straniero(art. 16 comma 6, primo periodo). Qualora la pena detentiva sia maggiore di anni due oppure se non ricorrono le condizioni per concedere la sospensione condizionale della pena il giudice è in ogni caso tenuto a dare tempestiva comunicazione della sentenza definitiva di condanna al Questore ed alla competente autorità consolare al fine di avviare la procedura di identificazione dello straniero e consentire, in presenza dei requisiti di legge, l’esecuzione dell’espulsione in via amministrativa subito dopo la cessazione del periodo di detenzione (art. 15 comma 1-bis).

Non devono sussistere le cause ostative di cui all’art. 14 comma 1. Questo significa che l’espulsione deve essere immediatamente eseguibile, in quanto non deve essere necessario procedere al soccorso dello straniero, o procedere ad effettuare accertamenti supplementari in ordine alla identità o alla nazionalità dello straniero, o all’acquisizione dei documenti di viaggio o non si registra l’indisponibilità di vettore o di altro idoneo mezzo di trasporto. Lo straniero non deve aver riportato una condanna per uno o più delitti previsti dal già citato art. 407 comma 2 lett. a) c.p.p. (vedi supra, par. 3) ovvero i delitti previsti dal T.U. puniti con pena edittale superiore nel massimo a due anni (contraffazione o alterazione del visto d’ingresso, del permesso di soggiorno, del contratto o della carta di soggiorno, o documenti al fine di ottenere il rilascio di un visto d’ingresso, di un permesso di soggiorno, di un contratto o di una carta di soggiorno, ex art. 5 comma 8-bis; favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, favoreggiamento con finalità di profitto e favoreggiamento della permanenza del clandestino nel territorio dello Stato, ex art. 12 commi 1, 3, 3-ter, 5; rientro illegale dopo l’espulsione, ex art. 14 comma 5-quater). Non devono sussistere i divieti di espulsione richiamati nell’art. 19 T.U. (vedi sopra, par. 1).

Anche l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva è eseguita dal Questore, anche se la sentenza non è revocabile, secondo le modalità dell’art. 13 T.U. comma 4 (art. 16 comma 2). Infine, se lo straniero che ha subito la sanzione sostitutiva dell’espulsione rientra illegalmente in Italia prima del termine di dieci anni (o del termine più breve indicato nel decreto di espulsione, in ogni caso non inferiore a cinque anni) la sanzione sostitutiva è revocata dal giudice competente.


7. L’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione

Anche l’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione richiede delle condizioni, ma vi sono alcune differenze rispetto a quelle previste dall’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva. In primo luogo, a differenza della misura alternativa, si tratta di un atto dovuto. Poi, come si evince dall’art. 16 comma 5:
a. destinatario della misura alternativa è sempre e solo lo straniero che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni. Questo significa che l’esecuzione della pena deve essere in corso; solo lo straniero detenuto può vedersi applicare la misura alternativa;
b. come per la misura sostitutiva dell’espulsione, la misura alternativa non può essere disposta nei casi in cui la condanna riguardi uno o più delitti previsti dall’art. 407 comma 2 lett. a c.p.p., già citati, ovvero i delitti previsti dal T.U., con la differenza che, in questo caso, non è necessario che i delitti siano puniti con pena edittale superiore nel massimo a due anni;
c. analogamente alla misura sostitutiva dell’espulsione, non devono sussistere i divieti di espulsione richiamati nell’art. 19 T.U. (vedi sopra, par. 1).

Particolari sono le modalità del procedimento di espulsione a titolo di misura alternativa. A decidere in ordine alla suddetta espulsione è il Magistrato di Sorveglianza, il quale deve attivarsi di ufficio e decidere “con decreto motivato, senza formalità, acquisite le informazioni degli organi di polizia sull’identità e sulla nazionalità dello straniero”. Il decreto di espulsione deve essere comunicato allo straniero il quale, nel termine di dieci giorni, può proporre opposizione al Tribunale di Sorveglianza, che decide nei successivi venti giorni. In questo lasso di tempo l’esecuzione del decreto di espulsione è sospesa. In ogni caso lo stato di detenzione permane fino a quando non siano stati acquisiti i necessari documenti di viaggio (art. 16 comma 7). Anche l’espulsione a titolo di sanzione alternativa è eseguita dal Questore, secondo le modalità dell’espulsione amministrativa. Infine, lo straniero espulso che rientra illegalmente in Italia commette il delitto di cui all’art. 13 e 13 bis e può essere fermato e arrestato in flagranza.

In tal caso, viene ripristinato lo stato di detenzione, ovviamente in base ad un nuovo ordine di esecuzione emesso dal pubblico ministero, e riprende l’esecuzione della pena (art. 16 comma 8). La durata del divieto di reingresso è di dieci anni e la pena si estingue solo col decorso di dieci anni dalla esecuzione dell’espulsione. Occorre che nel decreto il Magistrato di Sorveglianza indichi detto termine.


8. Conclusioni

Il d.lgs. n. 286 del 25 luglio 1998, denominato T.U. sull’immigrazione, riordina e raccoglie le disposizioni in materia di ingresso e di soggiorno degli extracomunitari, disciplinando l’immigrazione dalle limitazioni del flusso ai controlli e alle vie d’accesso al Paese, dalle sanzioni per chi favorisce la clandestinità alle norme sulle condizioni dello straniero in Italia. La ratio di fondo della normativa si propone non già di tutelare l’inviolabilità delle frontiere in sé, ma bensì di regolamentare e contingentare la presenza degli stranieri sul territorio italiano, ponendo una serie di condizioni e limitazioni, e di attuare una più efficace strategia di contrasto al fenomeno dell’immigrazione clandestina. In tal senso, la legge 30 luglio 2002, n. 189 ha apportato delle modifiche sostanziali al corpo del T.U. In particolare, ha ampiamente modificato la disciplina dell’espulsione dello straniero, prevedendo una più dettagliata descrizione dei casi che impediscono l’ammissione dello straniero nel territorio nazionale, un inasprimento delle pene previste per i reati connessi all’immigrazione clandestina, e incidendo in maniera sostanziale anche sulle modalità dell’espulsione, dato che in precedenza la regola per l’esecuzione dell’espulsione era quella dell’intimazione e solo in determinati casi era previsto l’accompagnamento alla frontiera.

Come hanno dimostrato i dati fattuali e l’esperienza pratica, tali misure non sono bastate, risolvendosi spesso in provvedimenti formali non eseguibili di fatto poiché la maggior parte degli intimati non ha ottemperato all’ordine di lasciare il territorio nazionale. Alla luce di ciò, il legislatore ha mutato prospettiva, rivedendo nella chiave di una maggiore efficacia la materia delle espulsioni, estendendo i casi di accompagnamento sotto scorta in frontiera, e relegando l’espulsione mediante intimazione a un ruolo residuale. Inoltre, le modifiche apportate al T.U. hanno tentato un non facile raccordo tra l’esecuzione del provvedimento amministrativo di espulsione, nelle sue articolazioni ministeriali e prefettizie in modo da assicurare una tutela affievolita e di consentire l’immediata esecutività del relativo provvedimento, e lo sviluppo del procedimento penale. Emblematico, in tal senso, è il disposto dell’art. 13 comma 3-quater del T.U., secondo cui il giudice, acquisita la prova dell’avvenuta espulsione, pronuncia sentenza di non luogo a procedere.

La disposizione introduce una causa di improcedibilità dell’azione penale a carico degli espulsi, funzionale all’esigenza di deflazionare il numero dei procedimenti penali, giustificata da una significativa diminuzione dell’interesse punitivo dello Stato a perseguire i reati commessi dagli stranieri usciti dal territorio nazionale. In questo modo, si persegue anche un altro obiettivo, quello di snellire il sovraffollamento della popolazione carceraria: ad esempio, l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva alla detenzione consente di allontanare gli stranieri irregolari e i clandestini condannati ad una pena, anche residua, inferiore ai due anni. Occorre aggiungere una doverosa riflessione circa l’importanza che riveste la cooperazione con i Paesi di immigrazione e società locali di origine. Da un lato, per migliorare le modalità di espulsione e per prevenire questa gravosa pratica, sarebbe opportuno concludere opportuni accordi di riammissione con i diversi paesi di emigrazione e migliorare la collaborazione con i loro consolati. Dall’altro lato, questa cooperazione non deve essere solo ed esclusivamente tra le polizie ed in materia di repressione delle migrazioni, ma deve passare anche attraverso il risanamento dei rapporti favorendo lo sviluppo sostenibile dei Paesi d’origine.