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6. Evoluzione storica del sistema

Le misure ante delictum vantano, all’interno dell’ordinamento, una antica quanto tormentata tradizione, risalente alle codificazioni preunitarie(33). Lo Stato Sabaudo fornì l’architrave su cui si modellerà il sistema preventivo degli stati liberali. Sin dal 1567 si assisté alla emanazione di ben 25 provvedimenti nel settore, che troveranno, infine, nelle Reali Costituzioni di Carlo Emanuele del 1770, una scelta in senso penale di ipotesi inizialmente colpite con meccanismi preventivi. Sin dall’inizio, i comportamenti di oziosità, vagabondaggio e mendicità venivano intesi come status soggettivi, condizioni di vita, appartenenza razziale, sanzionati con misure preventive personali, quali l’espulsione ed il bando, la cui osservanza veniva protetta dalla irrogazione di pene detentive e patrimoniali, come la confisca, antesignana delle attuali conseguenze patrimoniali delle misure personali. Un successivo editto di Carlo Emanuele del 1750 prevedeva, contemporaneamente, l’espulsione per i poveri stranieri e l’arresto per gli oziosi, i vagabondi e i mendicanti validi al lavoro; nel 1756 l’arresto verrà esteso anche ai frequentatori abituali di giochi, osterie e bettole.

L’oscillazione di scelta tra il sistema preventivo e quello sanzionatorio culminò con il succitato provvedimento del 1770, che imponeva la punizione per gli zingari, gli oziosi ed i vagabondi, in quanto tali, con un singolare complesso di natura afflittiva, che comprendeva la galera per i maschi, la fustigazione per le donne maggiorenni, il carcere per le donne tra i 18 ed i 20 anni di età, la catena per un anno ai maschi e per sei mesi alle donne. In tempi successivi, nel Regno di Sardegna ebbe vigenza la legge 26 febbraio 1852, n. 1339, che recava provvedimenti provvisori in materia di pubblica sicurezza, con cui venivano definite e disciplinate le prime misure di prevenzione personali a carattere strettamente amministrativo, e cioè la sottomissione, la diffida, il foglio di via obbligatorio, il ricovero di minori di anni 16 in stabilimento di pubblico lavoro. I destinatari dei provvedimenti erano i forestieri che esercitavano il commercio ambulante senza licenza, coloro che erano sospettati di commettere furti di campagna, o pascolo abusivo, gli oziosi e i vagabondi(34). Del sistema di prevenzione ante delictum si confermò la necessità sin dagli albori dello Stato unitario. Difatti, il fenomeno del brigantaggio postunitario nelle Province meridionali mise in crisi, di fatto, l’autorità del governo legittimo su intere regioni.

Nell’agosto del 1863, il Parlamento approvò un insieme di aspre disposizioni legislative, la legge Pica, le quali, oltre a ristabilire la competenza dei Tribunali Militari per i reati di brigantaggio e istituire, in quasi tutte le province dell’Italia Meridionale, l’istituto del domicilio coatto per i sospetti e i “manutengoli”, comminavano la fucilazione, o i lavori forzati a vita nel caso di attenuanti, indiscriminatamente per tutti i briganti che avessero opposto resistenza a mano armata(35). L’art. 4 della legge, antesignano del sistema delle misure di prevenzione, individuava, come si è detto, un preciso ambito di pericolosità sociale, da individuarsi nelle categorie degli oziosi, vagabondi, persone sospette, “manutengoli e camorristi”. Sin dall’epoca liberale, le misure di prevenzione furono elaborate per fronteggiare determinate categorie di soggetti che non avevano ancora commesso reati.

La connessa pericolosità sociale fu formalmente ritagliata su fenomeni di mera antisocialità e cioè su condotte di vita contrarie ai valori sociali e morali, talvolta sintomatiche di classi a rischio, che potevano tradursi in situazioni di devianza sociale, anche se penalmente irrilevanti(36). In tale direzione di politica applicativa, con legge del 24 giugno 1871, per la repressione del malandrinaggio, si pervenne ad una ampia riforma della legge organica di Pubblica sicurezza, risalente al 20 marzo 1865, n. 2248, allegato b. Una organica sistemazione delle misure di prevenzione si ebbe con la Legge di Pubblica sicurezza 30 giugno 1889, n. 6144, che segnò la scomparsa dal Codice Zanardelli dei reati meramente indiziari che colpivano le persone sospette, in quanto indicate, dalla pubblica voce, come autori di crimini o delitti, in particolare estorsioni, grassazioni, furti e truffe, nonché quei fatti puramente sintomatici già perseguiti dalla previgente legislazione sardo-piemontese.

Si trattava di una legislazione sostanzialmente intesa a garantire forme di protezione ad un assetto sociale ancora non pienamente identificato nello Stato unitario; in questa direzione si inseriva, in chiave preventiva, anche il Regio Decreto 19 novembre 1889, n. 6535, “Regolamento sulla mendicità”, inteso a regolare e controllare l’ampia fascia di disagio sociale presente in quegli anni nelle province del Regno. Nell’immediato II dopoguerra sopravvivevano, nel nostro ordinamento, le misure previste dagli artt. 157 e 164 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, che prevedevano, come misura più affittiva, il confino di polizia, da espiarsi in una colonia o in un comune diverso da quello di residenza; il procedimento di applicazione veniva instaurato e gestito dall’Autorità Amministrativa, nella fattispecie il Prefetto o il Questore, in assenza di alcuna garanzia per il proponendo. Fu proprio la natura estremamente afflittiva del procedimento a sollecitare una pronuncia da parte della Corte costituzionale, che di fatto smantellò l’intero sistema. Accadde, difatti, che la Corte costituzionale dichiarò la illegittimità costituzionale del 1° comma dell’art. 157 TULPS, nella parte relativa al rimpatrio obbligatorio o per traduzione di persone sospette e del 2° e 3° comma dello stesso articolo, nelle parti relative al rimpatrio per traduzione(37).

La stessa Corte, in tempi successivi, dichiarava la illegittimità delle norme contenute negli articoli dal 164 al 176, relative all’ammonimento(38). Si pervenne, così, alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, che costituisce, ancora oggi, la pietra miliare attorno alla quale è stato realizzato l’intero sistema, peraltro alquanto affollato da corpi normativi che si sono succeduti talvolta in sequenza assai ravvicinata(39). Con il tempo si è venuta consolidando l’idea della prevenzione speciale od individuale attraverso il formarsi di un eterogeneo complesso di misure neutralizzatici, terapeutiche e rieducativi-risocializzanti, tese ad impedire che l’individuo potesse incorrere o ricadere nel delitto(40). Il sistema, certamente, non ha goduto di una semplificazione, di cui, specie in campo applicativo, si avverte la necessità. Quasi sempre esso si è evidenziato per talune incongruenze interpretative, finanche in materia di catalogazione e definizione degli istituti.

Approfondimenti

(33) - L’aspetto della costruzione nel tempo del sistema preventivo e del suo consolidamento nell’ordinamento è trattato da: ANCHESI, Evoluzione normativa del sistema delle misure di prevenzione nell’ordinamento giuridico italiano, in RIVISTA TRIMESTRALE DELLA SCUOLA DI PERFEZIONAMENTO PER LE FORZE DI POLIZIA, n. 1/2, gennaio-giugno 1999.
(34) - La legge fu inserita nella Raccolta degli Atti del Governo il 28 febbraio 1852.
(35) - La problematica connessa agli effetti della gestione dell’ordine pubblico in quegli anni è sottoposta ad una rivisitazione storica da: GALLI DELLA LOGGIA, Il brigantaggio, in AA.VV., Miti e storia dell’Italia unita, Il Mulino, 1999, pagg. 39-47.
(36) - Sull’argomento cfr.: CALVI, Tipo criminologico e tipo normativo d’autore, I. Padova, 1967, pag. 357.
(37) - Corte Cost., n. 2 del 14 giugno 1956.
(38) - Corte Cost., n. 11 del 19 giugno 1956.
(39) - Per una panoramica delle principali leggi in materia (vedi allegato 1).
(40) - MARINI, alla voce Pena (diritto penale), in NOVISS. DIG. IT., Appendice, Torino, 1984, V, pag. 794.