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Capitolo VI - Il personale appartenente ai ruoli iniziali delle Forze di Polizia

1. Cenni storici e sistematici

Le vicende relative ai militari dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza sono essenzialmente legate al ruolo, alle funzioni e all’ordinamento di questi peculiari corpi militari di polizia e solo parzialmente hanno subito i condizionamenti derivanti dai sistemi di reclutamento e dal modello organizzativo prescelto per le Forze armate. In particolare il Corpo della Guardia di finanza, seppur composto da militari, quindi da appartenenti alle forze armate dello Stato, non è mai stato considerato una Forza armata in senso tecnico-militare, né tanto meno in senso giuridico-amministrativo, anche se rientra nel più ampio concetto di forze armate in senso lato, ormai ristretto a ben determinati corpi militari dello Stato(1).

Il Corpo in questione, per la sua particolare dipendenza gerarchico-amministrativa (Ministero delle finanze, prima, Ministero dell’Economia e delle finanze, attualmente), per i suoi compiti specialistici di polizia, soprattutto nel settore della polizia tributaria, ha ricevuto sempre una regolamentazione legislativa ad hoc, anche in materia di personale. In questo contesto, così come abbiamo già visto per gli ufficiali e i sottufficiali della Guardia di finanza, anche i militari di truppa del Corpo che, ai sensi dell’art. 2, comma 5, l. n. 53/1989, non sono più denominati in questo modo ma: “personale appartenente al ruolo appuntati e finanzieri”, hanno una propria organica regolamentazione in materia di reclutamento, stato giuridico e avanzamento. In particolare, la normativa di riferimento era integralmente contenuta nel Regolamento organico per la Regia Guardia di finanza, approvato con r. d. 3 gennaio 1926, n. 126, con il quale, tra l’altro, venivano disciplinati: il reclutamento, le ferme e le rafferme, l’avanzamento, il passaggio ad altri servizi e ad impieghi civili, la cessazione dal servizio nel Corpo, i collocamenti a riposo e in riforma, la disciplina, con le connesse mancanze e punizioni disciplinari, e le licenze. Il primo organico provvedimento di legge, con il quale viene superata in un certo qual modo la sostanziale precarietà del rapporto di servizio con l’amministrazione di appartenenza da parte dei militari di truppa del Corpo e con cui viene introdotto il servizio continuativo (che, in seguito, sempre ai sensi dell’art. 2, comma 5. l. n. 53/1989, verrà denominato “servizio permanente”), è rappresentato dalla legge 3 agosto 1961, n. 833, recante appunto lo stato giuridico dei vicebrigadieri e dei militari di truppa della Guardia di finanza.

La l. n. 833/1961, tuttora vigente (pur con le importanti integrazioni apportate dalla legge 1° febbraio 1989, n. 53, che reca appunto modifiche alle norme sullo stato giuridico e sull’avanzamento, tra gli altri, dei militari della Guardia di finanza), segna un importante passo avanti nella graduale evoluzione, nel segno dell’omogeneità, delle normative in materia di stato giuridico e rapporto di impiego, quindi il progressivo avvicinamento di quella dei militari di truppa del Corpo a quelle delle altre categorie, con speciale riferimento a quella dei sottufficiali. In effetti, la successiva importante disciplina legislativa in merito, il noto d. lg. n. 199/1995, tratta di tutto il personale non direttivo e non dirigente del Corpo, nel tentativo proprio di sostituire al concetto di categorie differenziate di militari quello di diversità dei ruoli, come risulta in modo ancor più chiaro dal recente intervento legislativo operato con d. lg. n. 67/2001, integrativo e correttivo del precedente del 1995, con il quale viene significativamente abrogato l’art. 15, comma 1, d. lg. n. 199/1995(2). Vicende in parte analoghe sono vissute dal personale appartenente al ruolo appuntati e carabinieri (anche per questa categoria di militari valgono le vicende di ridenominazione delle locuzioni “militari di truppa” e “servizio continuativo” che, ai sensi dell’art. 2, comma 5, l. n. 53/1989, devono intendersi sostituite con quelle di “personale appartenente al ruolo appuntati e carabinieri” e “servizio permanente”), con le peculiarità dovute alla particolare posizione ordinativa dell’Arma dei Carabinieri, da sempre prima arma dell’Esercito italiano.

Per il personale dell’Arma la normativa di reclutamento, stato giudico ed avanzamento è stata parzialmente comune con quella del personale delle altre Forze armate (ciò vale, sino ad un certo punto, soprattutto per il personale ufficiali e sottufficiali)(3). Sin dalla fondazione, però, alcuni aspetti, relativi soprattutto al reclutamento sono stati disciplinati con provvedimenti normativi ad hoc, tra i quali spiccano il Regolamento organico per l’Arma dei Carabinieri, l’ultimo dei quali, ancora parzialmente vigente, è stato approvato con r. d. 14 giugno 1934, n. 1169, e il Regolamento generale dell’Arma dei Carabinieri, l’ultimo dei quali, ancora vigente, è stato approvato con r. d. 24 dicembre 1911. Le vicende successive ripercorrono un itinerario simile a quello già visto per i militari della Guardia di finanza: prima legge organica sul rapporto di impiego dei militari di truppa dell’Arma dei Carabinieri, cioè la legge 18 ottobre 1961, n. 1168, recante norme sullo stato giuridico dei vicebrigadieri e dei militari di truppa dell’Arma dei Carabinieri, che mutua istituti giuridici e soluzioni applicative già previste per le altre categorie di personale dell’Arma dei Carabinieri. Aggiornamento della predetta normativa con la legge 1° febbraio 1989, n. 53, che segna un decisivo passo avanti nella stabilizzazione del ruolo appuntati e carabinieri. Infine, il d. lg. 12 maggio1995, n. 198, che reca modifiche alle norme di reclutamento, stato giuridico ed avanzamento di tutto il personale non direttivo e non dirigente dell’Arma dei Carabinieri, costituendo tuttora la legge fondamentale in queste materie, con le modifiche e le integrazioni apportate, da ultimo, dal d. lg. 28 febbraio 2001, n. 83.

Questo quadro normativo così articolato costituisce certamente fattore di differenziazione in materia di stato giuridico e rapporto di impiego tra personale volontario di truppa delle Forze armate e personale appartenente ai ruoli iniziali delle Forze di polizia ad ordinamento militare. La stessa precoce formulazione di una completa normativa nel settore per gli appartenenti ai gradi iniziali dei corpi militari di polizia, rispetto all’attuale previsione legislativa per i volontari di truppa delle Forze armate, ha conferito a quei provvedimenti di legge una particolare forza trainante e il valore di norme di riferimento per tutta la categoria dei militari di truppa. Questi elementi di diversità, che costituiscono note peculiari per il personale delle Forze di polizia ad ordinamento militare, consigliano una trattazione separata rispetto ai volontari di truppa, e unitaria per gli appartenenti alle due diverse Forze di polizia che hanno molti punti in comune nello specifico campo. Senza considerare, poi, che in materia di concertazione, per la definizione dei contenuti del rapporto di impiego del personale militare, le disposizioni di carattere economico e normativo relative al personale delle Forze di polizia ad ordinamento militare costituiscono separate norme giuridiche, rispetto non solo al personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile, ma anche rispetto al personale delle Forze armate, in cui, ai fini in argomento, si ricomprende il personale dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica.

2. Funzioni del personale appartenente ai ruoli iniziali delle Forze di polizia ad ordinamento militare

Le funzioni degli appartenenti ai ruoli iniziali delle Forze di polizia ad ordinamento militare sono orientate essenzialmente ai compiti specialistici che essi esplicano nell’ambito delle attribuzioni istituzionali della rispettiva organizzazione. In particolare, sia l’Arma dei Carabinieri, sia il Corpo della Guardia di finanza, sono deputati all’assolvimento di specifiche funzioni di polizia, che si pongono accanto a quelle militari, la cui concreta traduzione in termini operativi dà luogo a quelli che vengono definiti compiti istituzionali (o, con denominazione più tradizionale, “compiti d’istituto”). Compiti che, peraltro, assorbono la maggior parte delle risorse umane, materiali e organizzative di questi due corpi militari. Significativa in tal senso la norma di cui all’art. 3, d. lg. n. 198/1995, con la quale viene affermato che il personale del ruolo appuntati e carabinieri svolge particolari mansioni, oltre ai compiti militari previsti dalla normativa in vigore per l’Arma dei Carabinieri (artt. 4-9, “capo II: compiti militari”, d. lg. 5 ottobre 2000, n. 297, recante norme in materia di riordino dell’Arma dei Carabinieri). In generale le norme sulle caratteristiche funzionali del personale in questione, ricalcano sostanzialmente quelle del ruolo gerarchicamente sovraordinato (sovrintendenti), anche se richiedono un profilo professionale di livello meno elevato.

Le stesse, ai sensi degli artt. 3, comma 2, d. lg. n. 198/1995, e 4, comma 2, d. lg. n. 199/1995, riguardanti rispettivamente il personale dell’Arma dei Carabinieri e quello della Guardia di finanza, possono raggrupparsi nelle seguenti: - mansioni esecutive, con il margine di iniziativa e discrezionalità inerente alle qualifiche possedute(4); - incarichi di comando di uno o più militari, secondo le funzioni proprie dei graduati nell’ordinamento militare; - attività di addestramento o istruzione, in relazione alla eventuale specifica preparazione e capacità professionali possedute. Accanto a queste funzioni generali, inerenti alle qualifiche iniziali proprie del personale in argomento, le norme sopra riportate stabiliscono ulteriori qualifiche di contenuto istituzionale che, a fattor comune sono quelle di: - agente di polizia giudiziaria, anche, e soprattutto, ai sensi dell’art. 57, comma 2, c.p.p.; - agente di pubblica sicurezza, nel quadro delle attribuzioni del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e delle altre leggi di polizia. Inoltre, i militari della Guardia di finanza hanno anche la qualifica di agenti di polizia tributaria.

3. I ruoli, i gradi gerarchici e gli organici

Il personale dei gradi iniziali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza costituisce appositi ruoli, istituiti rispettivamente ai sensi degli artt. 1 e 2 d. lg. n. 198/1995, e 1 e 2, d. lg. n. 199/1995: - ruolo appuntati e carabinieri; - ruolo appuntati e finanzieri. La successione gerarchica dei gradi è prevista per il primo ruolo dall’art. 2, d. lg. n. 198/1995 e per il secondo ruolo dall’art. 2 d. lg. n. 199/1995, mentre la corrispondenza tra gli stessi è stabilita dalle apposite tabelle, allegate ai due predetti decreti legislativi. La corrispondenza dei gradi viene effettuata, però, non con il personale dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica, ma con quello non direttivo e non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile. È interessante, quindi, illustrare le corrispondenze anche con le qualifiche del personale civile delle altre Forze di polizia, poiché le analogie funzionali tra queste due categorie di personale sono molto più marcate, rispetto a quelle che possono evidenziarsi con il personale delle altre Forze armate.

In sostanza, la successione dei gradi e le relative corrispondenze sono le seguenti: - carabiniere o finanziere, cui corrisponde l’agente della Polizia di Stato e del Corpo di polizia penitenziaria, la guardia del Corpo forestale dello Stato e il 1° caporal maggiore e gradi corrispondenti delle Forze armate; - carabiniere scelto o finanziere scelto, cui corrisponde l’agente scelto della Polizia di Stato e del Corpo di polizia penitenziaria, la guardia scelta del Corpo forestale dello Stato e il 1° caporal maggiore scelto e gradi corrispondenti delle Forze armate; - appuntato, cui corrisponde l’assistente della Polizia di Stato, del Corpo di polizia penitenziaria e del Corpo forestale dello Stato e il 1° caporal maggiore capo e gradi corrispondenti delle Forze armate; - appuntato scelto, cui corrisponde l’assistente capo della Polizia di Stato, del Corpo di polizia penitenziaria e del Corpo forestale dello Stato e il 1° caporal maggiore capo scelto e gradi corrispondenti delle Forze armate; In materia di organici dobbiamo rilevare che il personale dell’Arma dei Carabinieri e, a maggior ragione, quello della Guardia di finanza non è interessato al processo di professionalizzazione in atto per l’Esercito, la Marina e l’Aeronautica, con conseguente contrazione degli organici.

Le indicazioni legislative dei volumi organici sono quindi tendenzialmente stabili, con alcune precisazioni riguardanti l’Arma dei Carabinieri che ha in forza 12.000 carabinieri ausiliari, personale di leva, cioè, destinato a scomparire con la sospensione del servizio militare obbligatorio. L’art. 2, comma 2, d. lg. n. 198/1995, stabilisce che la dotazione organica del ruolo appuntati e carabinieri è costituita da 48.050 unità (cui dobbiamo ancora aggiungere 12.000 carabinieri ausiliari). L’art. 3, d. lg. n. 199/1995, stabilisce che la consistenza organica del ruolo appuntati e finanzieri è pari a 26.807 unità. È interessante, a questo punto, elaborare le percentuali dei ruoli, rispetto al totale della forza organica di ciascuna delle Forze di polizia ad ordinamento militare, considerando che l’Arma dei Carabinieri ha un organico complessivo di 113.142 unità (compresi i carabinieri ausiliari) e la Guardia di finanza di 66.790 unità: - Arma dei Carabinieri: 60.050 appuntati e carabinieri (53,07%); 48.050 senza i carabinieri ausiliari (47,5%); - Guardia di finanza: 26.807 appuntati e finanzieri (40,13%). In definitiva gli appartenenti ai ruoli iniziali delle Forze di polizia ad ordinamento militare sono in totale 86.857 unità, il 45,55% di tutto il personale militare dei ruoli iniziali, e il 23,51% del totale del personale militare di ogni ruolo e categoria.


(1) - È importante tener presente, però, che ai fini dell’applicazione della legge penale militare sono considerati militari gli appartenenti all’Esercito (al tempo comprensivo dell’Arma dei Carabinieri), alla Marina, all’Aeronautica e alla Guardia di finanza (art. 2, 1° comma, lett. a), c.p.m.p.), mentre sotto la denominazione di forze armate si comprendono le predette forze militari dello Stato (art. 2, 1° comma, lett. b), c.p.m.p.).
(2) - L’articolo, lo rammentiamo nuovamente, parlava di sottufficiali, intendendo una particolare categoria di appartenenti al Corpo della Guardia di finanza, suddivisi in due ruoli gerarchicamente ordinati (ispettori e sovrintendenti).
(3) - In generale sul personale dei gradi iniziali dell’Arma dei Carabinieri: R. JANNOTTA (1987), “Carabinieri”, 491.
(4) - Il tema dell’iniziativa dei militari è tipico dell’ordinamento delle Forze armate, tanto che costituisce una precisa regola disciplinare (art: 13, comma 1, R.D.M.: “il militare ha il dovere di agire di iniziativa, nell’ambito delle facoltà discrezionali e decisionali a lui conferite con l’assegnazione di un compito o l’emanazione di un ordine, al fine di conseguire il risultato migliore”), oltre che una norma di deontologia professionale (si legge nella premessa al Regolamento Generale dell’Arma dei Carabinieri che “la iniziativa e, conseguentemente, la prontezza nel decidere; il sapere operare secondo il proprio giudizio, anche quando manchino gli ordini, o quelli ricevuti non corrispondano più alla situazione; il saper affrontare serenamente le responsabilità delle proprie decisioni, sono doti che non possono manifestarsi in chi abbia contratta l’abitudine a nulla fare senza avere ricevuto l’ordine del superiore o ad operare sempre secondo minute prescrizioni intese a regolare ogni suo atto.”).