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La contabilità analitica e il controllo di gestione. La reingegnerizzazione delle procedure nel Ministero della Difesa.

Paolo Bruno Di Noia
Signor Ministro, Autorità, colleghi, signore e signori.
Negli ultimi vent’anni del secolo appena conclusosi, tutti i Paesi occidentali sono stati interessati da processi di reingegnerizzazione della P.A. che fossero capaci di coniugare il contenimento della spesa pubblica con l’offerta di servizi: “a Governement that works better and costs less” (cito il National Performance Review americano, del 1993) cioè servizi offerti dalla P.A. che, oltre ad essere qualitativamente migliori, consentano un abbattimento dei costi e siano tempestivi e più facilmente fruibili, anche attraverso la rete telematica, in funzione di un maggiore soddisfacimento delle attese dei cittadini; quindi una P.A. non più autoreferenziata, attenta soltanto alla regolarità formale delle procedure, ma concentrata nel raggiungimento di obiettivi a medio/lungo termine.

Questa puntualizzazione nulla toglie ai meriti dei pubblici impiegati che, da Colbert in poi, hanno offerto il loro qualificato e leale impegno al servizio della collettività riconoscendo comunque alla classe politica, espressione unica ed insostituibile della sovranità popolare, l’esclusiva competenza nell’identificare le priorità politiche che discendono dal programma del Governo.
Per cui oggi è la stessa Amministrazione Pubblica che avverte il bisogno di rinnovarsi, avvalendosi virtuosamente anche dello sviluppo talvolta pervasivo dell’informatica, per “rileggere” la sua organizzazione ed il suo “modus operandi”, con orgogliosa consapevolezza degli eventuali limiti esistenti, ma senza complessi di inferiorità nei confronti della classe dirigenziale e impiegatizia privata.

Da questa constatazione è derivata la necessità di creare presso ciascun Ministero un “Servizio di Controllo Interno” (il nostro Ministero vi ha provveduto all’inizio della presente Legislatura) quale organo di Staff del Vertice Politico, ai fini della cosiddetta “a” “c” “b” (analisi - costi - benefici) per la definizione degli obiettivi da assegnare ai vertici della struttura amministrativa ed al tempo stesso con il compito di monitorare il grado ed il livello dei risultati raggiunti, anche in funzione di una valutazione delle singole professionalità, in vista della creazione di un “New Public Management”. Tali obiettivi sono quindi una ulteriore e più dettagliata declinazione delle priorità indicate, come si è detto, da ciascun Ministro; le priorità strategiche, a loro volta, sono coerentemente connesse alla programmazione generale del Governo secondo uno sviluppo logico e conseguenziale. Nell’attuale legislatura la programmazione parte dai 298 obiettivi del Governo, passa attraverso le “macro aree” rappresentative delle politiche pubbliche di settore, si sostanzia nelle priorità politiche fissate dai ministri per i rispettivi dicasteri e, finalmente, si articola in obiettivi strategici, obiettivi operativi e programmi di azione.

Esiste quindi un vero e proprio rapporto gerarchico degli obiettivi strategici e operativi rispetto alle 4 politiche intersettoriali (esemplificazione amministrativa, digitalizzazione della P.A., contenimento e razionalizzazione della spesa, miglioramento della qualità dei servizi resi dalla P.A.) e rispetto ai 298 obiettivi di Governo, articolati come si è detto sinteticamente poc’anzi.
Ovviamente, pur in un contesto profondamente innovativo qual è quello ora delineato, deve rimanere la consapevolezza che la Pubblica Amministrazione si connota proprio per le finalità pubbliche che persegue; per cui, come d’altro canto ha giustamente osservato recentemente la Corte dei Conti, non può essere finalizzata al profitto in senso assoluto, in quanto “è chiamata ad assicurare comunque i servizi alla collettività ed a perseguire le missioni istituzionali previste per legge”.

In Italia, il processo di riforma della Pubblica Amministrazione, ha preso l’avvio, esattamente dieci anni or sono, con il D.Lgs. 29/93 che rappresenta una vera e propria pietra miliare di questa riforma, giacché introdusse per la prima volta la distinzione tra “funzione di indirizzo politico-amministrativo”, esercitata dagli organi di Governo ed “attività di gestione” (finanziaria, tecnica ed amministrativa), conferita in via esclusiva al “dirigente”, unico responsabile del perseguimento dei risultati. Da quella data si è assistito ad un proliferare di norme, a sforzi progettuali di tipo teorico, dichiaratamente finalizzati ad individuare le procedure per realizzare questo salto di qualità, ma di fatto tutto è rimasto immutato sino a quando, con la Direttiva del P.C.M. in data 8 novembre 2002 è stata indicata la procedura di formazione della “Direttiva Generale sull’attività amministrativa e sulla gestione” che ogni Ministro è tenuto ad emanare all’inizio di ogni Esercizio Finanziario.

La Direttiva Generale quindi è il documento attraverso il quale il Ministro definisce le priorità politiche e conseguentemente assegna ai titolari dei CRA un insieme coerente di obiettivi che siano tra loro connessi, congruenti e gerarchizzati.
Essa ai tempo stesso identifica un corrispondente sistema di indicatori e di valori che dovranno consentire la misurazione del grado di raggiungimento dei singoli obiettivi.
Il Controllo Strategico di competenza del Servizio di Controllo Interno (art. 6 D.Lgs. 286199) è teso a verificare e garantire, attraverso un’analisi di congruenza preventiva e successiva, la “coerenza esterna” (cioè l’effettiva aderenza delle scelte contenute nella Direttiva Generale ai Programmi del Governo) e la “coerenza interna” (cioè la corrispondenza di obiettivi strategici, obiettivi operativi e programmi d’azione) agli indirizzi ed alle priorità fissate dal Vertice Politico.
Al tempo stesso la Direttiva della Presidenza introduce la necessità dì individuare criteri omogenei di valutazione delle linee strategiche e di misurazione dei risultati conseguiti, attraverso una verifica basata su meccanismi di “autotutela” in caso di mancato perseguimento degli obiettivi. È questo sistema sinergico di controlli, verifiche e valutazioni, che sostanzia il controllo strategico ed è quindi:
- correlato alla “Direttiva Generale Annuale” del Ministro per l’azione amministrativa e per la gestione, quale documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi affidati alle unità dirigenziali di primo livello;
- coordinato dal “Comitato Tecnico-Scientifico” istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 7 del D.Lgs. 286/99), che esegue valutazioni specifiche dei programmi operativi plurisettoriali;
- integrato da un osservatorio”, istituito presso la P.C.M. per fornire indicazioni in vista della standardizzazione dei sistemi di controllo strategico;
- supportato, sul piano tecnologico, dal sistema “informativo-statistico unitario” (art. 9 D.Lgs. 286/99), idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico e finanziario, attraverso vari “sistemi” tra i quali, ai nostri fini, è rilevante quello che riguarda le procedure di contabilità analitica.

Resta inteso che tali valutazioni non vogliono essere odiosamente invasive delle singole competenze ma, pur in un confronto meritocratico, rappresentano uno strumento posto a disposizione dei Dirigenti per svolgere meglio il proprio lavoro, sapendo “chi fa che cosa” ed al tempo stesso, per consentire al termine di ogni esercizio finanziario, l’assegnazione della retribuzione di rendimento non già “a pioggia” ma sulla base di un sistema di valutazione che veda coinvolti tutti gli interessati. Ciò nondimeno, da quanto si è detto sin qui, potrebbe apparire che nella burocrazia statale esista un “sovradimensionamento dei controlli” a scapito della snellezza e della rapidità dell’azione amministrativa. Così non è per il Ministero della Difesa, ed in questo sento, anche a nome di tutta l’Amministrazione della Difesa, di dover dare atto al Signor Ministro Martino di aver suggerito una soluzione che fosse capace di coniugare l’esigenza
di eseguire tutti i controlli e le verifiche, previsti per legge, con la necessità di economizzare risorse, evitare ridondanze di strutture a ciò deputate nonché, non ultimo, di non infierire sui responsabili dei vari settori con ripetitive richieste di dati.

Questo risultato virtuoso è stato raggiunto creando presso il SECIN - Difesa una banca dati unificata alla quale affluiscono dati omogenei e perciò statisticamente confrontabili e valutabili. Per far ciò si è proceduto alla codifica unificata di tutti gli out-put della Difesa, in un lavoro di omogeneizzazione e rilevazione che ha visto meritoriamente impegnati tutti i responsabili dei CRA, la quasi totalità dei quali fa capo al Segretariato Generale, nonché i CRA di Forza Armata. Contemporaneamente il Servizio ha elaborato un programma informatizzato, collegato in rete intranet con tutti gli OO. PP. ed i CRA della Difesa, oltre che ovviamente con i Vertici, i quali, appena il programma sarà a regime, in tempo reale potranno estrapolare con le dovute garanzie di autonomia e di riservatezza, tutti i dati necessari al monitoraggio strategico, al controllo di gestione, alla valutazione delle performances individuali, all’attuazione del programma di Governo ed all’accertamento della necessaria “congruenza”.

Questo ruolo di coordinamento del SECIN, d’altra parte, si ricava dall’art. 1, comma 2, lettera (a) e (c) del decreto legislativo 286/99 dal quale emerge una posizione sovraordinata del Servizio nell’architettura dei controlli di ogni Dicastero rendendo evidente la sua cointeressenza anche nel controllo di gestione e nella connessa valutazione della dirigenza, ferme restando, ovviamente, le competenze e le responsabilità ai vari livelli gerarchici.
Tutte le iniziative ora elencate sono state peraltro valutate favorevolmente dalla Corte dei Conti nella relazione sul rendiconto generale dello Stato, relativo all’Esercizio Finanziario 2002, e dal Comitato Scientifico della P.C.M., che ha condiviso questa sperimentazione, perché inquadrabile nell’ottica di ottimizzare l’impiego delle risorse destinate al controllo strategico, al controllo di gestione, ed alla valutazione delle “performances”. In tale proiezione, la rete telematica del SECIN - Difesa renderà disponibili anche i suoi strumenti di misura, valutazione e quantificazione dei risultati ottenuti nonché delle risorse impiegate, mediante un percorso guidato che dovrà estendere il nuovo modello organizzativo della Pubblica Amministrazione, scaturito dalla riforma della legge di bilancio n. 94/97, sino ai livelli periferici, promuovendo, al tempo stesso, i principi di trasparenza, autonomia e integrazione di ruoli e responsabilità.

Nell’ambito della Difesa tutti questi principi, recepiti nel DPR 14 maggio 2001, n. 241, che nella pratica si configura come il Regolamento attuativo del più volte citato D.Lgs. 266/99, hanno trovato pratica ed integrale applicazione o avvio, a partire dall’Esercizio Finanziario 2002, recuperando i pregressi ritardi.
Questo, in grandi linee, è il quadro normativo di riferimento, dal quale discende deduttivamente la considerazione che il nuovo modello organizzativo dovrà rispondere ad una visione della Pubblica Amministrazione nella quale il rispetto delle regole non deve “ingessare” l’iniziativa di chi ha voglia di fare ma deve tenere in debito conto i risultati raggiunti nelle varie attività, attraverso una gestione economica ispirata da quei principi di efficacia, efficienza ed economicità che, come si è detto più volte, sono indispensabili per garantire il livello delle prestazioni richieste e l’uso economico delle risorse. In sintesi, questa nuova “filosofia” gestionale della P.A., si dovrà basare su 3 caposaldi:
a) l’esatta correlazione fra competenze e responsabilità, attribuite al medesimo soggetto, per evitare discrasie, fra chi (lo Stato Maggiore) fissa gli obiettivi operativi impiegando le risorse e chi (DD.GG.) attua il procedimento tecnico-amministrativo (di cui risponde), per la acquisizione dei beni e/o servizi, necessari al conseguimento degli obiettivi fissati. In sintesi, secondo la nuova teoria, dovrà esistere un solo soggetto responsabile, il quale “programma”, “gestisce” e “rende conto” delle risorse umane, strumentali e finanziarie
impiegate, indipendentemente dall’organo che “risponde del processo di spesa” (DD.GG., Uffici Amministrativi, ecc.);
b)la Rilevazione del grado di efficienza raggiunto, per valutare/controllare, nel corso dell’Esercizio Finanziario, i risultati via via conseguiti;
c) l’Adozione del sistema della “competenza economica” (aspetto tipico della “teoria economica” e, quindi, del settore aziendalistico privato) invece del sistema della spesa, adottato tradizionalmente nel bilancio statale.
Conseguentemente l’analisi si dovrà basare sul fattore “costo” (rilevato al momento dell’utilizzo delle risorse), e non già sull’esborso monetario, cui, invece, si riferisce la “spesa” (tipica espressione finanziaria utilizzata sino ad oggi).

Ovviamente, l’integrazione dei due modelli, normativo ed economico, presuppone una diffusa partecipazione al processo strategico e gestionale da parte di tutti i livelli di responsabilità onde garantire, non soltanto la legittimità dei comportamenti, ma anche una capacità programmatoria che sia in grado di individuare obiettivi (management by objectiv) percorribili, valutabili e verificabili attraverso monitoraggi sistematici.
In altri termini, è imprescindibile la collaborazione tra tutti i funzionari pubblici; serve quello che il Presidente del Consiglio, intervenendo alla I^ conferenza nazionale dell’Alta Dirigenza Statale, ha definito “un grande gioco di squadra”; cioè una intesa partecipativa di tutti i gangli dell’organizzazione; la negazione di atteggiamenti di sufficienza o supponenza, di rifiuto delle novità, se non di resistenza passiva occultata dietro il commento, “si è sempre fatto così, perché cambiare?”.

Per la verità è giusto riconoscere che l’Amministrazione della Difesa ha dato prova di una grande determinazione, nell’avviare il processo di reingegnerizzazione delle sue strutture, raggiungendo risultati di rilievo, tra i quali citerò: la decisione dello Stato Maggiore della Difesa di accentrare il controllo operativo dei fondi, a partire dall’Esercizio Finanziario 2004. In merito è stata approntata una Direttiva, relativa al settore investimento, che contiene spunti di interesse; cito ad esempio la previsione di “programmi di riserva” da inserire nella programmazione al fine di attivarli prontamente, in sostituzione di obiettivi programmati all’inizio dell’E.F. ma non più realizzabili;
ferma restando ovviamente la competenza del Vertice Politico, nello spirito innanzi descritto, ad avallare e scelte alternative fatte esercizio finanziario durante.
In altri termini questi “programmi di riserva” sono una sorta di “portafoglio progetti” come quello esistente presso tutte le imprese, che però non grava sulla programmazione finanziaria annuale, poiché altrimenti rischierebbe di creare residui.

Altra innovazione di grande rilievo riguarda la riduzione dei CRA da 18 a 7; la contrazione delle Unità Previsionali di Base di 70 unità e quella dei capitoli di spesa di 200 unità.
Non è tutto; è stata individuata una serie di indicatori, per il monitoraggio e la valutazione, capaci di aderire alle peculiarità del “macrocosmo” Difesa; ed ancora la modifica della direttiva “GAB-2001” che prende atto dell’avvenuta creazione del SECIN - Difesa inserendone compiti e funzioni nelle procedure di formazione del bilancio della Difesa. Per finire: lo studio, la concertazione e l’approvazione di un sistema di valutazione dell’Alta Dirigenza della Difesa, la cui attuazione è già partita - pur se a livello sperimentale - dall’Esercizio Finanziario in corso, anche per ricavare indicazioni per l’estensione di tali procedure a tutta la “Dirigenza” dell’Amministrazione della Difesa.

“Si parva licet”: sono risultati, non di poco conto, raggiunti o posti a regime, si può dire, nel corso degli ultimi 12 mesi, con la volontà di
corrispondere lealmente alla fiducia accordataci dal Ministro della Difesa in questa sfida innovativa. L’attività formativa o addestrativa è una componente indispensabile di queste trasformazioni di cultura oltre che di tecnica manageriale; donde la necessità di organizzare il corso che oggi prende l’avvio. Il corso, che avrà la durata complessiva di tre settimane, articolate in tre distinte fasi temporali al fine di non sottrarre i funzionari frequentatori per un unico lungo periodo dagli impegni dei rispettivi uffici, intende perseguire sostanzialmente tre obiettivi:

1. Attivare un circuito dedicato alla “comunicazione”, perché le riforme che sono in itinere raggiungano non soltanto gli addetti ai lavori ed i loro collaboratori, in un indispensabile rapporto sinergico, ma anche i fruitori e cioè i cittadini. A questo fine, sono lieto di comunicare, non senza soddisfazione, che i lavori di questo corso, al pari della banca dati citata in precedenza, potranno essere consultati da parte dei Vertici degli OO.PP. e dei CRA, in tempo reale, sulla rete intranet attivata recentemente dal SECIN Difesa.

2. Dare sistematicità scientifica al lavoro già realizzato o che è in via di realizzazione, in materia di reingegnerizzazione delle procedure amministrative, studio dei metodi e degli strumenti per valutare i risultati dell’azione amministrativa, contabilità analitica e controllo di gestione.

3. Confrontarsi sulla esigenza di realizzare una programmazione strategica in chiave economica e non meramente finanziaria, in vista del superamento dell’attuale sistema di “programmazione capovolta” (come efficacemente la Corte dei Conti ha definito la programmazione della P.A. in generale), cioè una programmazione che procede dal budget agli obiettivi.
Ciò in quanto, riconosciuta ormai inconfutabilmente la preminenza dell’indirizzo politico rispetto alle proposte degli Organi Programmatori, questi ultimi dovrebbero indicare al Ministro quali sono le esigenze delle singole FF.AA. lasciando invece al Governo la competenza, oltre che la responsabilità, di calibrare le risorse finanziarie da attribuire ai programmi strategici prescelti e, conseguentemente, di decidere quali programmi invece non potranno essere finanziati.
Concludo.

I tragici eventi dell’11 settembre 2001 hanno postulato la necessità, avvertita a livello mondiale, di individuare nuovi parametri di politica economica da proporre sia nel mondo della imprenditoria privata e sia nel campo dell’Amministrazione Pubblica.
Ad onor del vero il comparto della Difesa, in Italia, ha saputo reagire in maniera esemplare a tale congiuntura negativa promuovendo una sua perfetta integrazione nel “Sistema Paese” che ci ha permesso di figurare egregiamente nel contesto internazionale dove le varie componenti delle nostre FF.AA. e dell’Arma dei Carabinieri sono state richieste espressamente, in ragione della loro alta professionalità, per l’assolvimento di missioni di pace. Proprio in questa capacità di reagire alla congiuntura negativa appare insostituibile il ruolo che il Servizio di Controllo interno è chiamato a svolgere per suggerire, anche nel corso dell’Esercizio Finanziario, gli aggiustamenti capaci di ridurre i costi ed ottimizzare l’impiego delle risorse finanziarie, umane e strutturali.
Con questa motivazione e con questo “respiro”, i Vertici e l’Alta Dirigenza dell’Amministrazione della Difesa, con il tradizionale spirito di servizio, si sentono lealmente impegnati nello sforzo di adeguamento voluto dal Governo, sicuri che questo impegno e queste motivazioni troveranno adeguata considerazione e riscontro nelle risorse assegnate al Comparto Difesa, a partire dalla prossima Legge Finanziaria.


(*) - Prolusione tenuta al “1° Corso di formazione” svolto il 22-26 settembre 2003 in Roma.
(**) - Generale di Corpo d’Armata dell’Arma dei carabinieri, Presidente del SECIN - Difesa.