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L'attività di controllo amministrativo-contabile nell'Arma dei Carabinieri

Francesco Gallucci


1. Introduzione

Il presente articolo ha come proposito quello di fornire una panoramica sui controlli amministrativo-contabili nell’Arma dei Carabinieri: proposito certamente assai ambizioso vista la complessità della materia.

Le fonti cui fare riferimento sono essenzialmente il Regolamento per l’amministrazione e la contabilità unificato (RAU) approvato con D.P.R. 5 giugno 1976 n. 1076, e le relative Istruzioni amministrative e contabili (IAC) ed in particolare, la legge 20 febbraio 1981 n.30 per quanto riguarda l’attività di controllo in generale e quella esercitata dalla Direzione di Amministrazione.

È necessario, poi, fare riferimento alla legge n.20/1994 che, riorganizzando radicalmente l’intera materia, ha limitato il controllo preventivo di legittimità, ridefinito il controllo successivo, introdotto il controllo di gestione ed affidato al controllo della Corte tutte le Amministrazioni pubbliche.
Infine, non può tralasciarsi il riferimento alla deliberazione n.20/97 della Sezione di controllo della Corte dei Conti, pronunciata dal IV collegio il 06/12/96 a seguito della quale tutti i rendiconti devono rimanere nella disponibilità della Corte e devono essere custoditi, come vedremo, presso l’organo competente alla revisione contabile (la Ragioneria o la Direzione di Amministrazione).


2. Premessa

La funzione di controllo, insieme con quella attiva e consultiva, è una delle fondamentali estrinsecazioni dell’attività amministrativa: è naturale, pertanto, che la complessa e variegata attività delle varie amministrazioni sia soggetta a numerosi controlli.

Va detto che, perché vi sia attività di controllo, è necessaria la sussistenza di due presupposti: la diversità di organi (non a caso si parla di rapporto interorganico) e la sovraordinazione dell’organo controllante nei confronti di quello controllato. La dottrina distingue normalmente i controlli in:

  1. controlli di legittimità e controlli di merito, a seconda che si limitino ad accertare la conformità alla legge dell’operato dell’organo controllato oppure estendano il sindacato all’opportunità ed alla convenienza relative a tale operato;
  2. controlli preventivi e controlli successivi, a seconda che intervengano prima o dopo il momento in cui l’atto, già formato, produce i suoi effetti;
  3. controlli repressivi e sostitutivi, se l’organo controllante ha o meno il potere di sostituirsi nell’emanazione dell’atto all’organo controllato.

Normalmente, poi, esaminando l’attività di controllo esercitata sull’operato dell’Amministrazione si distingue tra controlli interni e controlli esterni, così qualificati perché i primi provengono da organi facenti parte dell’Amministrazione stessa, mentre i secondi sono effettuati da organi indipendenti dall’amministrazione attiva.

I controlli interni si suddividono in:

  1. controlli gerarchici, quelli esercitati dall’autorità gerarchica immediatamente sovraordinata all’organo i cui atti sono sottoposti a controllo;
  2. controlli delle Ragionerie, attraverso i quali vengono effettuati i controlli di ordine tecnico più importanti sulle attività relative o in qualsiasi modo connesse ad operazioni contabili.

I controlli esterni sono in genere costituiti da:

  1. controllo giurisdizionale, quello esercitato da organi giurisdizionali che, nell’esercizio delle loro funzioni, si imbattono in atti della P.A. sui quali, ciascuno in relazione alla sfera di propria giurisdizione, deve portare il suo sindacato;
  2. controllo amministrativo, quello esercitato dalla Commissione statale di controllo per gli atti posti in essere dalle Regioni a statuto ordinario, e dal CO.RE.CO. per gli atti posti in essere da Province e Comuni.


3. L’attività di controllo della Direzione di Amministrazione

a. La classificazione degli organismi militari sotto il profilo amministrativo in Enti, Distaccamenti e Reparti, e l’esercizio dei controlli

Prima di iniziare con la trattazione delle singole manifestazioni attraverso le quali viene esercitata l’attività di controllo nell’Arma dei Carabinieri, è necessario far riferimento a quella che è la classificazione degli organismi militari sotto il profilo amministrativo.

Tale classificazione è basata sulla particolarità della sola gestione del denaro in relazione alle modalità di finanziamento e di resa del conto: se questa è la premessa, è facile immaginare che vi siano organismi controllanti ed altri controllati.

Ex para 2, titolo I, libro I delle IAC, gli organismi di qualunque tipo, siano essi operativi, addestrativi, tecnici o logistici, assumono la denominazione di Ente o Distaccamento a seconda che debbano rispondere direttamente o indirettamente agli organi di riscontro della gestione dei fondi di bilancio loro affidati. Sicuramente gli Enti effettuano un controllo sull’attività svolta dai Distaccamenti o dai Reparti da essi dipendenti, così come un’attività di controllo viene esercitata nei confronti dei Reparti dipendenti da parte degli stessi Distaccamenti.

Quanto ai Reparti, va detto che ad essi può essere affidata l’esecuzione di determinate spese nell’ambito della gestione amministrativa dell’organismo del quale fanno parte; anche il Reparto, inoltre, ha i suoi agenti che rispondono delle spese effettuate anche se tale responsabilità (eccetto quella puramente contabile) si estende agli agenti amministrativi dell’Ente o del Distaccamento nel quale il Reparto stesso è inserito. I rapporti tra Enti, Distaccamenti e Reparti si caratterizzano per ciò che attiene alla somministrazione dei fondi e al successivo controllo delle contabilità rese. Quanto alla somministrazione fondi, va detto che gli Enti ricevono dalla Direzione di Amministrazione i fondi e li somministrano, in relazione alle diverse esigenze, ai Reparti ed ai Distaccamenti amministrativamente dipendenti così come i Distaccamenti, a loro volta, con i fondi ricevuti riforniscono di fondi i propri Reparti.

Per ciò che riguarda, più in particolare, i controlli essi si distinguono in:

  • controllo contabile, che si traduce in un accertamento della regolarità dei conteggi e dell’imputazione ai rispettivi conti delle entrate e delle uscite;
  • controllo formale, che accerta la legalità dei requisiti esteriori rilevabili dai documenti giustificativi della spesa dell’introito;
  • controllo amministrativo, che, oltre che agli adempimenti relativi ai controlli contabile e formale, si estende alla legittimità e al merito degli atti amministrativi di gestione. In ordine all’esecuzione dei controlli, occorre dire che gli Enti effettuano un controllo amministrativo sui conti resi dai propri Reparti dal momento che questi non hanno autonomia di spesa ma al più possono, come già detto, eseguire determinate spese nell’ambito della gestione amministrativa dell’organismo del quale fanno parte.

Gli Enti svolgono, poi, un controllo formale e contabile sui conti resi dai Distaccamenti amministrativamente dipendenti (avendo essi autonomia gestionale), mentre i Distaccamenti esercitano a loro volta un controllo amministrativo sui conti dei propri Reparti, essendo essi dei meri esecutori di spese effettuate nell’ambito della gestione amministrativa dell’organismo nel quale sono inseriti.

Di conseguenza, l’inclusione delle contabilità dei Distaccamenti nel conto degli Enti investe la responsabilità degli agenti degli Enti medesimi solo per quanto concerne gli adempimenti relativi al controllo formale e contabile, mentre l’inclusione dei conti dei Reparti in quelli degli Enti e dei Distaccamenti rende gli agenti di questi ultimi amministrativamente responsabili dei conti stessi.

b. Controlli esercitati dalla Direzione di Amministrazione

La legge 30/81 assegna alle Direzioni di Amministrazione l’azione di controllo amministrativo nei confronti degli Enti della rispettiva giurisdizione sia mediante attività ispettiva sia in sede di revisione degli atti di gestione per conto anche della Ragioneria Centrale del Ministero della difesa.

In base al para I del libro VIII delle IAC spetta alla Direzione di Amministrazione una serie di attività riconducibili alla funzione di controllo.
Nell’elenco risultante dalla normativa richiamata si fa riferimento alla compilazione e trasmissione alla Corte dei Conti e alla Ragioneria Centrale dei “riassunti trimestrali” delle anticipazioni e delle spese relative alle gestioni degli Enti. Spetta inoltre alla Direzione di Amministrazione la revisione dei rendiconti trimestrali degli Enti, dimostrativi delle anticipazioni ricevute e delle relative spese, oltre che l’inoltro alla Corte dei Conti di detti rendiconti.

Il regolamento assegna alla Direzione di Amministrazione compiti concernenti sia la gestione del denaro che quella del materiale. Pertanto alla Direzione di Amministrazione compete la revisione dei conti giudiziali resi dai consegnatari per debito di custodia (per il successivo inoltro alla Corte dei Conti) e dei conti amministrativi resi dai consegnatari per debito di vigilanza. Più in generale si può dire che la Direzione di Amministrazione vigila sulla tempestiva e regolare resa dei conti relativi alla gestione del materiale e del contante e sulla regolare tenuta dei documenti e dei registri contabili; a ciò devono necessariamente aggiungersi le funzioni ispettive e tutti gli altri compiti di ordine amministrativo-contabile che vengono affidati dal Ministero o dal Comando Generale.

c. Controllo e trasmissione alla Ragioneria centrale dei modelli attestanti il versamento in tesoreria dei proventi riassegnabili al bilancio

Prima del D.P.R. n.469 del 1999 che ha generalizzato il sistema delle dichiarazioni sostitutive, i modelli 181 T che le tesorerie provinciali rilasciavano, su richiesta degli Enti, per attestare il versamento di proventi riassegnabili al bilancio, dovevano essere trasmessi mensilmente alla Direzione di Amministrazione (terza sezione) che doveva necessariamente verificare che ciascuno di essi fosse regolarmente compilato e contenesse indicazione dell’Ente che ha effettuato il versamento, oltre che dell’importo in cifre ed in lettere e della causale del versamento stesso.

Come si è detto, con D.P.R. del 1999 si è generalizzato il sistema delle dichiarazioni sostitutive: è il responsabile del procedimento amministrativo che provvede a inviare alla terza sezione della Direzione di Amministrazione la dichiarazione di aver versato in Tesoreria i proventi riassegnabili con gli estremi della quietanza. La Direzione procede al controllo del capo e del capitolo d’entrata ai quali è stato imputato il versamento, la data del versamento, l’esercizio finanziario e le firme del cassiere e del capo della sezione di tesoreria.

Dopo aver effettuato tali riscontri la Direzione riepiloga i modelli in un prospetto da compilarsi, per capitolo di spesa, in quadruplice esemplare e trasmette trimestralmente alla Ragioneria Centrale due esemplari del prospetto ed uno rispettivamente all’Ispettorato logistico di forza armata ed alle Direzioni Generali competenti per servizio.

d. Riscontri contabili e controlli amministrativi riguardanti la gestione del contante

La Direzione di Amministrazione esercita il riscontro contabile per conto della Ragioneria Centrale e quello amministrativo per delega delle Direzioni Generali interessate alla gestione dei capitoli di propria competenza, attenendosi alle disposizioni delle stesse Direzioni Generali ed alle direttive della predetta Ragioneria.

Il controllo contabile consiste nella parifica dei dati risultanti dalle contabilità degli Enti con quelli che emergono dalle scritture della Direzione di Amministrazione. In particolare la Direzione accerta che le anticipazioni e le assegnazioni risultanti dal riepilogo delle assegnazioni, delle anticipazioni e delle spese e dal rendiconto delle anticipazioni ricevute e delle spese sostenute nel trimestre coincidano, per ciascun capitolo di bilancio, con quelle effettivamente concesse ed annotate nelle proprie scritture. Le suddette operazioni di controllo devono essere definite nel corso del secondo mese successivo alla chiusura del trimestre dal momento che, entro il trenta di detto mese, la Direzione di Amministrazione deve rendere alla Ragioneria Centrale il riassunto delle anticipazioni somministrate agli Enti della circoscrizione e delle spese eseguite dagli Enti medesimi, i cui dati sono ricavati dalle contabilità degli Enti suddetti.

Dopo aver effettuato il riscontro contabile, la Direzione si accerta che le anticipazioni siano state richieste in relazione all’effettivo fabbisogno e che le spese di carattere discrezionale o, comunque, vincolate da apposite assegnazioni siano state contenute nei limiti delle somme assegnate.

La Direzione di Amministrazione esercita, altresì, il controllo sulle partite di fondo scorta e conti transitori dei vari Enti, sorvegliando che i debiti e i crediti siano sistemati nel più breve tempo possibile. Essa, in particolare, verifica il legittimo impiego della dotazione del fondo scorta (in conformità con quanto previsto dall’art. 247 del R.A.U.) e la regolarità delle operazioni di entrata e di uscita del conto transitorio in relazione alle previsioni dell’art. 250 del R.A.U. Inoltre, la Direzione si accerta che le rimanenze di cassa risultanti dalla situazione di tutti i conti siano di entità giustificata, tale da non costituire immobilizzazione di fondi.

e. Riscontro contabile-amministrativo dei titoli di spesa da effettuare nel corso dell’anno finanziario

I titoli di spesa devono essere esaminati in relazione alla loro regolarità contabile ed amministrativa: pertanto con tale revisione, effettuata sotto il profilo contabile, formale e di merito, si accerta la regolarità e la giustificazione delle singole spese. Si può tranquillamente dire che con tale revisione la Direzione di Amministrazione deve impedire che eventuali errori si ripetano e deve ottenere da parte degli Enti una gestione regolare ed economica.

I titoli di spesa devono essere attentamente esaminati accertando, in particolare, se sono completi di indicazione in ogni loro parte, se le somme sono giuste, se sono osservate le formalità fiscali, se l’imputazione a capitolo è esatta, se le liquidazioni sono regolari; è altresì necessario verificare che la spesa sia stata contenuta nei limiti delle assegnazioni.

Una volta terminato l’esame dei titoli, la Direzione di Amministrazione compila una nota di osservazione da inviare all’Ente nella quale riporta i rilievi riscontrati ed i chiarimenti che si richiedono, fissando il termine entro il quale i singoli Enti dovranno restituire tali note. Effettuata la revisione e definite le note di osservazione, la Direzione provvede a trasmettere alla Corte dei Conti i titoli giustificativi delle spese unitamente ai rendiconti degli Enti.


4. I controlli della Corte dei Conti

a. L’attività di controllo della Corte dei Conti ed in particolare il controllo preventivo di legittimità

La funzione di controllo della Corte dei Conti è consacrata dalla Costituzione che all’art.100 sancisce che: “la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli Enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”.

La Corte dei Conti occupa, pertanto, una posizione di rilevanza costituzionale, dal momento che è uno degli organi dello Stato che svolgono una funzione autonoma in posizione di indipendenza e di insindacabilità nei confronti di altri organi e dell’esecutivo in particolare. È proprio da questa sua posizione di autonomia che deriva la possibilità di esercitare il potere di controllo che ad essa è affidato. Proprio perché non si tratta di controlli effettuati nell’ambito della stessa amministrazione, tale attività viene svolta sotto l’egida dell’imparzialità che garantisce la piena osservanza delle forme e il rispetto delle leggi contabili.

Per quanto concerne il controllo preventivo di legittimità, va detto che è quello che prevale nell’attività della Corte dei Conti anche se la Costituzione lo impone solo per gli atti di Governo.

L’art. 3, 1° comma della L. 20/94, come modificato dall’art. 43 del D.Lgs. 80/98, stabilisce casi tassativi nei quali viene esercitato il controllo preventivo di legittimità, fermo restando che tale ipotesi di controllo viene ad avere ad oggetto atti non aventi forza di legge.
Una volta che l’Amministrazione ha inviato l’atto all’ufficio di controllo, questo, se lo ritiene regolare, lo invia al Consigliere delegato che vi appone il visto e subito dopo avviene la registrazione. Qualora, invece, l’ufficio ritenga che vi siano delle irregolarità, formula un rilievo che trasmette all’Amministrazione interessata nel quale sono evidenziati i motivi di diritto per i quali non si ritiene l’atto legittimo. A questo punto se l’Amministrazione, ritenendo fondato il rilievo, si adegua ad esso e modifica o sostituisce l’atto in conformità del rilievo stesso, si procede alla registrazione; se, invece, insiste nella ripresentazione dell’atto nella sua originaria formulazione controdeducendo alle argomentazioni dell’ufficio di controllo, può avvenire che la Corte dei Conti proceda all’apposizione del visto ritenendo corrette le controdeduzioni dell’Amministrazione.

Allo stesso modo potrebbe accadere che la Corte neanche alla luce delle ulteriori argomentazioni dell’Amministrazione ritenga l’atto legittimo ed in tal caso essa provvederà a trasmetterlo, tramite il Presidente della Corte, alla Sezione di controllo.

Se la Sezione di controllo ritiene l’atto legittimo appone il visto e ne ordina la registrazione; se, viceversa, anche la Sezione di controllo ricusa il visto, l’Amministrazione ha solo la facoltà di richiedere una deliberazione del Consiglio dei Ministri con conseguente esame alle sezioni riunite della Corte dei Conti. In tale sede, se l’atto è ancora considerato illegittimo, la Corte deve tuttavia registrarlo con riserva, ferma restando la responsabilità del Governo che dovrà giustificare davanti alle Camere i superiori motivi di carattere generale che lo hanno indotto a chiedere la registrazione con riserva. A questo fine, ogni quindici giorni, viene trasmesso al Parlamento da parte della Corte dei Conti un elenco con tutti i provvedimenti registrati con riserva.

Va, comunque sia, detto che la registrazione con riserva non può essere data quando si tratti di impegno o ordine di pagamento relativo a spesa che ecceda la somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio ovvero ad un capitolo diverso da quello indicato nell’atto del Ministro che lo ha emanato e, nemmeno può essere data nell’ipotesi di decreti di nomine e promozioni di personale di qualsiasi ordine e grado disposte oltre i limiti dei rispettivi organici e nel caso di ordini di accreditamento a favore di funzionari delegati al pagamento di spese, emessi per un importo eccedente i limiti stabiliti dalle leggi.

b. Il controllo successivo ed il controllo di vigilanza

Prima della riforma del sistema dei controlli risultavano sottoposti al controllo successivo della Corte dei Conti i seguenti atti:

  • gli atti delle aziende o amministrazioni autonome i cui bilanci sono allegati a quelli dello Stato;
  • i rendiconti dei funzionari delegati per le spese effettuate su ordini di accreditamento;
  • i titoli di spesa relativi a stipendi, pensioni, altri assegni fissi;
  • le contabilità di tesoreria;
  • le gestioni fuori bilancio.

Il controllo successivo su singoli atti si struttura sulla falsariga del controllo preventivo, concludendosi con l’apposizione del visto o con la sua ricusazione: in questo caso, però, gli effetti dell’atto già si sono prodotti e non possono più essere paralizzati, per cui l’unica conseguenza del controllo è l’obbligo per l’amministrazione di ripristinare, nei limiti del possibile, la situazione giuridica e finanziaria precedente.

La L. 20/1994 fa salva la normativa in materia di controlli successivi della Corte prevista dal D.Lgs. 29/1993 e dalla L. 312/1980 e cioè:

  • i titoli di spesa relativi al costo del personale del settore pubblico;
  • i contratti e i relativi atti di esecuzione, in materia di sistemi informativi automatizzati, stipulati dalle amministrazioni statali;
  • gli atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti;
ed inoltre così come previsto dalla normativa precedente:
  • la gestione fuori bilancio;
  • la legittimità dei singoli atti delle amministrazioni dello Stato (controllo incidentale).

c. Il controllo sulla gestione

L’art. 3, 4° comma, L. 20/1994 ha introdotto un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche.

Si tratta di una disposizione fortemente innovativa sotto diversi aspetti. Innanzitutto la legge parla di “amministrazioni pubbliche” (dizione già prevista nel D.Lgs. 29/1993) estendendo il controllo successivo a tutto il settore pubblico, compresi Regioni ed Enti pubblici locali, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria. Si prevede inoltre che, oltre a verificare la legittimità e regolarità delle gestioni e il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione, la Corte dei Conti accerti ex post se le procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli impiegati in situazioni omogenee, siano stati ottimali quanto a costi, speditezza ed efficienza organizzativa.

Sulla base di programmi e criteri di riferimento del controllo, definiti annualmente dalla Corte stessa, vengono condotte verifiche sul rapporto tra valori accertati ed obiettivi, risorse utilizzate e risultati ottenuti: si tratta di un controllo che tiene conto di indicatori di costo e di qualità oltre che di modelli operativi riconducibili a discipline aziendalistiche ed economiche. In tal senso il provvedimento si inserisce in un più ampio progetto di riforma delle amministrazioni pubbliche la cui azione, sulla base di quello che è la ratio della L. 241/1990, deve essere uniformata a principi di efficacia, economicità e trasparenza.

La nuova disciplina del controllo sulla gestione ha fortemente inciso anche sull’attività di referto sulla gestione della finanza pubblica affidata alla Corte dei Conti (art. 100, comma 4 Cost.). In particolare, nella relazione sul rendiconto generale dello Stato, la Corte dei Conti compie anche un esame complessivo delle tendenze strutturali della finanza pubblica e, sulla base di indicatori finanziari, contabili, economici e sociali, valuta come le risorse finanziarie sono state impiegate e in che misura si siano perseguiti gli obiettivi prefissati e la soddisfazione del cittadino-utente.

d. Il controllo sugli Enti sovvenzionati

In base all’art. 3, comma 4 L. 20/1994 “La Corte dei Conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”.

All’interno di tale forma di controllo è prevista la possibilità, per la Corte dei Conti, di chiedere alle amministrazioni pubbliche non territoriali il riesame di atti ritenuti non conformi alla legge. Se l’amministrazione conferma gli atti senza modificarli, la Corte dei Conti, ove ne rilevi l’illegittimità, ne dà avviso all’organo generale di direzione.

Il controllo sulla gestione è finalizzato a stimolare nell’Ente o nell’amministrazione controllati processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni.

Il controllo permette, inoltre, di ravvisare quelle irregolarità e quegli illeciti che potranno essere oggetto della giurisdizione della Corte e proprio questo aspetto avvicina sensibilmente la funzione di controllo a quella giurisdizionale.

e. La deliberazione n.20/97 della Corte dei Conti

L’ultima parte del 4° comma dell’art. 3 della L. 20/94 prevede che “la Corte definisce annualmente i programmi ed i criteri di riferimento del controllo”.

L’attuazione del nuovo modello di controllo successivo sulle gestioni delle pubbliche amministrazioni attuato con la L. 20/1994, ha comportato, pertanto, la predisposizione del programma annuale con il quale la Sezione del controllo individua gli obiettivi dell’azione di riscontro e le materie sulle quali esercitare la sua azione di verifica, oltre ad avere limitato l’esercizio del predetto potere alle attività di gestione incluse nel deliberato programma annuale.

Con la deliberazione n. 20/97 pronunciata dal IV Collegio il 06/12/96, la Sezione del controllo ha ritenuto che non possa più ritenersi sussistente l’obbligo di inoltro generalizzato di tutti i rendiconti dei funzionari delegati e che l’invio alla Corte per “l’ulteriore corso” debba essere unicamente limitato ai rendiconti amministrativi inerenti alle gestioni ricomprese nei programmi definiti ai sensi dell’art. 3, comma 4, della richiamata legge 20/94.

L’invio generalizzato dei rendiconti, a questo punto, anche alla luce dei criteri di economicità sanciti dalla L. n.241/1990, ai quali deve ispirarsi l’attività della pubblica amministrazione, non avrebbe nessuna giustificazione in virtù del divieto giuridico del riscontro di gran parte di essi, derivante dalla mancata inclusione dei rendiconti stessi nei programmi del controllo successivo sulla gestione.

Resta, invece, immutato il già previsto generalizzato obbligo facente carico ai predetti funzionari di inviare alla Corte dei Conti, ovvero alle delegazioni regionali della stessa, copia a ricalco del frontespizio di ciascun rendiconto, ai fini dell’accertamento dell’avvenuta tempestiva presentazione degli anzidetti documenti contabili entro le scadenze temporali normativamente prefissate.

Permane, in ogni caso, l’obbligo di fornire tutti gli atti e le notizie richieste dagli uffici di controllo della Corte e dalle delegazioni regionali, oltre che di tenere a loro disposizione i documenti contabili, sia per le eventuali variazioni dei programmi in esame, sia per gli accertamenti diretti previsti dall’art. 3, comma 8, della L. 20/94.

Sarà, quindi, cura dell’Ufficio di controllo della Corte dei Conti richiedere ed acquisire i rendiconti (delle contabilità ordinarie e di quelle speciali) di cui avrà bisogno per l’esercizio dell’attività di controllo successivo sulla gestione mentre resta pacifico che tutti i rendiconti dovranno rimanere nella disponibilità della Corte e che dovranno rimanere custoditi presso l’organo competente alla revisione contabile (Ragioneria o Direzione di Amministrazione).


5. Le ispezioni ed i controlli della Ragioneria generale dello Stato

a. Tipi di ispezioni

La Direzione di Amministrazione deve vigilare sulla tempestiva e regolare resa dei conti e sulla normale tenuta dei conti e dei registri contabili, nonché sull’andamento amministrativo della gestione dei vari Enti. Tale attività di vigilanza viene esercitata attraverso un accurato esame delle situazioni e dei documenti che pervengono alla direzione dai vari Enti e, nell’ipotesi in cui si verifichino ritardi nella resa dei conti o qualora dalle documentazioni pervenute dovessero risultare manchevolezze tali da far ritenere che vi sia una qualche irregolarità nella gestione, il Direttore di Amministrazione deve proporre al Comandante Generale l’esecuzione di ispezioni.

L’articolo 4 della legge n.30 del 1981 pone tra i compiti della Direzione di Amministrazione l’azione di controllo amministrativo nei confronti degli Enti della rispettiva giurisdizione sia in sede ispettiva, sia in sede di revisione degli atti di gestione per conto anche della Ragioneria Centrale del Ministero della Difesa. L’articolo 7, inoltre, dopo aver richiamato per le ispezioni ordinarie il regio decreto n.859 del 1934 ed il regio decreto n.1963 del 1937, attribuisce anche agli ufficiali del servizio di amministrazione dell’Esercito la possibilità di eseguire tale tipo di ispezioni.

Più in generale può affermarsi che le ispezioni perseguono lo scopo di controllare che la gestione contabile ed amministrativa del contante e del materiale degli Enti e dei Distaccamenti si esplichi in piena conformità delle norme in vigore.

Le ispezioni amministrative e contabili possono essere:

  • Ordinarie: quando sono svolte periodicamente in applicazione delle norme legislative e regolamentari vigenti;
  • Straordinarie: quando vengono disposte ogni volta che se ne ravvisi la necessità;
  • Dirette ordinarie: quelle disposte da Ispedife ed eseguite dal suo stesso personale;
  • Dirette straordinarie: quelle disposte dal Ministero della Difesa ed eseguite da personale designato dallo stesso Ministro;
  • Decentrate ordinarie: quelle programmate da Ispedife di concerto, nel nostro caso, con il Comando Generale ed eseguite da personale dipendente dal Comando stesso;
  • Decentrate straordinarie: quelle disposte dal Comando Generale ed eseguite da personale da esso stesso dipendente.

In base a quanto previsto dal para I del libro dodicesimo (istruzioni al libro XXI) delle IAC, l’azione ispettiva deve essere essenzialmente volta a:

  • individuare, ove ricorrano, i fatti che incidono in senso negativo sull’andamento delle gestioni;
  • promuovere gli opportuni provvedimenti correttivi;
  • rilevare eventuali situazioni suscettibili di compromettere l’efficienza amministrativa degli Enti e dei Distaccamenti ispezionati, suggerendo i provvedimenti necessari a normalizzare le situazioni stesse;
  • promuovere e proporre i provvedimenti idonei affinché la gestione degli Enti si svolga con criteri di sana economia ed amministrazione.

b. Accertamenti preliminari di carattere generale

Prima di procedere all’azione di controllo nei vari settori, l’ispettore deve prendere cognizione della specifica natura dell’Ente o Distaccamento, della sua dislocazione ed organizzazione, degli scopi istituzionali e delle dipendenze amministrative. È molto importante, poi, che l’ispettore deduca dal registro delle ispezioni i motivi che hanno dato luogo a rilievi nelle precedenti ispezioni, per controllare se siano state eliminate le manchevolezze già riscontrate.

È altresì necessario che l’ispettore osservi lo stato di conservazione e di manutenzione dei locali adibiti ad uffici, camerate, custodia dei materiali ecc., onde riferire sulla loro idoneità e funzionalità in rapporto alle esigenze. Egli dovrà accertare la regolare tenuta e l’aggiornamento degli inventari relativi agli immobili demaniali così come dovrà controllare che la concessione in uso degli alloggi sia stata disposta con il pieno rispetto delle norme e modalità amministrative stabilite al riguardo. Inoltre ha il compito di verificare che la nomina degli agenti sia regolare e che i compiti espletati rientrino nelle loro attribuzioni e, più in generale, deve acquisire ogni elemento riguardante l’attività di gestione ritenuto di utile orientamento per l’azione di controllo amministrativo e contabile da assolvere.

c. Le ispezioni amministrative e contabili

Le ispezioni amministrative sono quelle che riguardano la gestione amministrativa degli Enti e dei Distaccamenti ed hanno per oggetto l’accertamento della conformità dei relativi atti amministrativi alle disposizioni legislative e regolamentari e alle istruzioni ministeriali, nonché della convenienza e della economicità degli atti di gestione.

Nelle ispezioni amministrative l’ispettore deve come prima cosa effettuare la verifica di cassa in presenza dei responsabili della cassa stessa. Egli deve accertare la consistenza dei fondi e dei valori custoditi, nonché del saldo del conto corrente postale, apponendo nei relativi registri la dichiarazione di eseguita verifica.

Successivamente provvede a far chiudere le scritture contabili e si accerta della concordanza delle somme e dei valori reperiti con le risultanze delle scritture contabili ratificandole con la propria firma.

Il problema sorge nel momento in cui l’ammontare dei fondi e dei valori non corrisponda alle rimanenze che risultano dai registri: in tal caso l’ispettore scrive apposita annotazione sui registri stessi ed indica nella relazione le cause delle differenze riscontrate, mentre, nel caso di eccedenza di fondi, ne dispone la contabilizzazione in entrata sui registri contabili.

L’ispettore deve, poi, provvedere alla verifica degli atti amministrativi e delle contabilità relative alla gestione del denaro; in tal senso prende in esame i registri e i documenti contabili ed effettua verifiche totali o parziali intese ad accertare che le scritturazioni apposte nei registri corrispondano alle risultanze dei documenti contabili.

È compito dell’ispettore quello di effettuare un controllo sulla formazione ed esecuzione dei contratti nonché sulla regolarità degli atti relativi alle provviste e alle vendite ad economia, accertando che le provviste siano giustificate, risultino assolutamente convenienti per l’Amministrazione e non siano stati superati i limiti delle assegnazioni stabilite per ciascun servizio.

L’ispettore deve verificare gli atti amministrativi e le contabilità relativi alla gestione dei materiali ed in questa direzione prende in esame i conti patrimoniali e giudiziali con i relativi atti, nonché le scritture contabili concernenti i materiali in distribuzione all’Ente e ai Distaccamenti e Reparti amministrativamente dipendenti. Più in generale può dirsi che l’ispettore controlla che siano state prese le necessarie cautele per la buona conservazione dei materiali e per la regolare tenuta degli inventari.

È suo compito procedere a saltuarie ricognizioni dei materiali esistenti, accertandone e ratificandone con la firma la corrispondenza alle risultanze contabili ed iscrivendo, in caso di discordanza, apposita annotazione sui registri contabili con conseguente indicazione nella relazione delle cause delle differenze riscontrate.

Va detto, poi, che l’ispettore provvede ad accertare l’esattezza dei dati relativi alla forza effettuando controlli totali o parziali sui dati indicati nei prospetti della forza degli uomini in raffronto con quelli risultanti dagli altri documenti amministrativi.

Per quanto concerne le ispezioni contabili va detto che esse hanno per oggetto, di massima, l’accertamento della regolarità della tenuta dei registri e dei documenti contabili nonché della regolarità e tempestività della resa dei conti, oltre che la verifica della consistenza delle casse e dei materiali e l’accertamento della regolarità delle anticipazioni.

Una volta espletato il suo compito l’ispettore deve riassumere le sue osservazioni ed i provvedimenti disposti sul registro delle ispezioni di cui all’art. 527 del R.A.U. che, nel secondo comma, stabilisce chiaramente che prima di iniziare l’ispezione è compito dell’ispettore prendere visione del suddetto registro e assicurarsi che si sia tenuto conto delle osservazioni fatte e dei suggerimenti formulati in occasione di ispezioni precedenti.
L’ispettore deve redigere apposita relazione con la quale, dopo aver indicato il tipo di ispezione, la data, la denominazione e la ubicazione dell’Ente o Distaccamento, il nome degli agenti responsabili ecc., riferisce sui vari controlli e sul loro esito, evidenziando eventuali rilievi di osservazioni.

Egli deve, inoltre, allegare alla relazione tutti i documenti ritenuti necessari per meglio illustrare e convalidare l’azione di verifica svolta (ad es. verbale di verifica della consistenza delle casse, verbale di verifica della consistenza dei materiali, ecc.) e deve trasmettere all’autorità che ha disposto l’ispezione la relazione di cui sopra completata di un parere generale sul funzionamento e sulla gestione dei servizi ispezionati.

d. I controlli della Ragioneria Generale dello Stato

Il controllo della Ragioneria Generale viene generalmente qualificato come un controllo interno, un controllo che, cioè, si svolge ad opera di organi che sono parte integrante della Pubblica Amministrazione.

Occorre far presente che il controllo della Ragioneria Generale, almeno fino alla riforma operata dal D.P.R. 38/1998, non si limitava solo alla verifica della legittimità dell’atto, ma riguardava anche il merito dell’atto stesso.

Si trattava, pertanto, di un controllo generale, potendo la Ragioneria rifiutare il visto oltre che per vizi di legittimità, e cioè per mancanza di conformità alla normativa vigente, anche in quei casi in cui l’atto in parola presentasse palesi caratteri di mancata convenienza o inopportunità.
Con il D.P.R. 38/1998, invece, si è posto l’accento sul riscontro della sola “legalità” dell’atto escludendo qualsiasi apprezzamento sulle scelte dell’amministrazione e sull’interesse pubblico perseguito.

Il controllo della Ragioneria Generale viene esercitato dagli Uffici Centrali del Bilancio (già Ragionerie Centrali) costituite presso i Ministeri e dalle Ragionerie provinciali (operanti presso gli organi decentrati delle amministrazioni dello Stato).

La Ragioneria Generale è normalmente presente, presso gli Enti pubblici sovvenzionati dallo Stato, mediante uno o più membri con funzione di sindaci o revisori dei conti, mentre non le compete il controllo contabile sugli atti degli Enti locali territoriali, che viene invece espletato da appositi uffici interni di Ragioneria.

Il procedimento del controllo interno di Ragioneria è stato semplificato dal D.P.R. 38/1998 secondo cui la Ragioneria, entro 15 giorni dal ricevimento dell’atto, registra l’impegno di spesa sotto la responsabilità del dirigente che lo ha emanato. Gli Uffici centrali verificano che l’impegno non ecceda la somma stanziata in bilancio e che l’imputazione al capitolo sia corretta: in caso contrario l’atto viene restituito all’amministrazione emanante con l’indicazione dei motivi che ne impediscono l’ulteriore corso.

Trascorsi dieci giorni dalla registrazione dell’impegno, i provvedimenti acquistano efficacia; nello stesso lasso di tempo, però, l’Ufficio centrale può preannunciare all’amministrazione l’invio di osservazioni circa la legalità della spesa. Tale invio, ferma restando l’efficacia degli atti e la possibilità per l’amministrazione di darvi comunque esecuzione, avviene non oltre i successivi dieci giorni (art. 9 D.P.R. 38/1998).


(*) -Capitano dei Carabinieri, Capo del Servizio Amministrativo della 2^ Brigata Mobile.