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L'Ufficio Europeo di Polizia nell'Ordinamento Italiano

Alessandro Leonardi


1. L’Unità Nazionale Europol

Ai sensi dell’art. 4 della Convenzione EUROPOL, peraltro formalmente ratificata dall’Italia soltanto nel 1998, il 21 febbraio 1996 è stato emanato il Decreto Interministeriale di costituzione dell’Unità Nazionale EUROPOL, di concerto tra il Ministro dell’Interno ed il Ministro del Tesoro, sentiti i Ministri della Difesa e delle Finanze, con il compito prioritario di unico ed esclusivo collegamento tra EDU-EUROPOL e Forze di polizia nazionali(1).
L’Unità(2), che ha il rango di Divisione interforze, è costituita presso l’Ufficio del Vice Direttore Generale della Pubblica Sicurezza - Direttore Centrale della Polizia Criminale, e ad essa è stato inizialmente preposto un Primo Dirigente della Polizia di Stato, con previsione di alternanza a rotazione nel comando con un ufficiale superiore di grado equivalente dell’Arma dei Carabinieri o del Corpo della Guardia di Finanza. Tutti questi soggetti devono essere accomunati da adeguati requisiti professionali, con particolare riguardo alle esperienze maturate nel settore della cooperazione internazionale di polizia. Il rimanente personale proviene sia dalle Forze di polizia sia dall’Amministrazione Civile del Ministero dell’Interno, ed è soggetto ad obbligo di reperibilità.

L’art. 8 del D. int. prevede che l’Unità sia collegata con il C.E.D. del Ministero dell’Interno, anche nel rispetto del disposto dell’art. 4 Conv. secondo cui le Unità nazionali devono poter avere accesso ai sistemi informativi esistenti negli Stati membri, ciò al fine dell’agevolazione nei loro compiti ed in ragione della rapidità dei flussi informativi. L’Une, in base al disposto dell’art. 10 D. cit., è poi costantemente collegata con la pariordinata Divisione S.I.RE.N.E., costituita nel 1994 quale struttura interna di polizia operante nell’ambito del quadro Schengen: a ciò sovrintende un consigliere ministeriale aggiunto presso la Criminalpol, che può, peraltro, formulare proposte per il migliore assolvimento dei compiti dei due Uffici.

Il 30 dicembre dello stesso anno, il Dipartimento di P.S. del Ministero dell’Interno emana una circolare con cui si specificano i caratteri salienti dell’attività dell’Unità, la suddivisione delle aree del mandato EUROPOL tra le Forze di polizia, la creazione del concetto di referente nazionale nonché dei fondamentali concetti di circolarità delle informazioni e reciprocità informativa.

L’Une è dotata di apparecchiature e programmi informatici che le consentono di accedere alla Banca Dati Forze di polizia ed alle altre banche dati di particolare valore strategico (ad es. anagrafe tributaria) e, secondo le previsioni della circolare, dispone di tre Ufficiali di collegamento distaccati presso L’Aja (un Funzionario della Polizia di Stato e due Ufficiali superiori rispettivamente dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza), cui è assegnato il compito di assicurare lo scambio di informazioni tra UNE ed EUROPOL(3).

L’ambito operativo dell’Unità italiana, delineato dalla circolare in esame, sostanzialmente costituisce un recepimento del sistema di intelligence previsto in via generale dalle norme dell’Azione comune 95/73/GAI e della Convenzione Europol; in particolare l’UNE dovrà:

  • fornire informazioni all’EUROPOL;
  • rispondere alle richieste di informazioni e consulenze dell’EUROPOL;
  • tenere aggiornate le informazioni;
  • utilizzare e diffondere le informazioni a vantaggio dei servizi competenti;
  • chiedere all’EUROPOL consulenze, informazioni ed analisi;
  • trasmettere all’EUROPOL dati da memorizzare nelle raccolte informatizzate;
  • assicurare la legittimità di qualsiasi scambio di informazioni con EUROPOL.

Viene inoltre ribadita la clausola di esonero dall’obbligo di trasmissione delle informazioni, con la specificazione che qualora le informazioni ricevute o da trasmettere afferiscano a dossiers “classificati” ai sensi della normativa italiana, salva l’applicazione delle disposizioni speciali dedicate ai documenti con qualifica di “segreto”, o altra superiore, il pertinente riscontro potrà essere fornito solo se l’Ente originatore italiano procederà a declassificare gli atti.

Del resto, questa è un’ipotesi destinata a ripetersi finché tutti gli Stati membri non provvederanno ad adottare unitariamente il sistema 4x4 anche per la classificazione delle informazioni detenute negli archivi interni.

Allo scopo di evitare possibili interferenze o duplicazione di competenze tra gli Organismi attivi nel settore della cooperazione internazionale per il contrasto della criminalità, presso la Direzione Centrale della Polizia Criminale è stato inoltre creato un ufficio specificamente deputato ad assicurare un adeguato raccordo ed il necessario coordinamento tra l’Unità nazionale EUROPOL, la Divisione SIRENE ed il Servizio INTERPOL.


2. I referenti nazionali

La circolare del 1996 rinvia implicitamente alle leggi interne in materia di prevenzione e lotta alla criminalità, con specifico riferimento alle disposizioni della Legge 1 aprile 1981, n. 121, e ss. mod., che dovremo tenere presente per comprendere come il peculiare sistema di Pubblica sicurezza dell’Ordinamento italiano sia stato adeguato all’obbligo internazionale.

Gli Organismi centrali di cinque delle strutture nazionali competenti sulla prevenzione contro la criminalità sono state qualificate come Referenti unici del sistema EUROPOL; ad ognuna di esse, anche sulla base delle direttive del Consiglio Generale per la lotta alla criminalità, emanate il 21 gennaio 1992, sono state attribuite una o più aree di competenza specifica tra quelle previste nell’attuale mandato EUROPOL.

Inizialmente, quindi, venne delineato il seguente sistema di coordinamento interforze:

  • Polizia di Stato: competenza su traffico di autoveicoli rubati ed immigrazione clandestina;
  • Arma dei Carabinieri: competenza su traffico di materiale radioattivo e nucleare;
  • Guardia di Finanza: competenza su riciclaggio connesso alle aree criminali di competenza dell’EDU-EUROPOL;
  • Direzione Investigativa Antimafia: competenza sulle eventuali connessioni con la criminalità di stampo mafioso;
  • Direzione Centrale Servizi Antidroga: competenza sul traffico di stupefacenti(4).

L’assegnazione delle aree ai cinque referenti è comunque ispirata ad un carattere meramente programmatico e non comporta la rigidità del riparto delle competenze (eccezion fatta per la D.C.S.A., che è esclusivamente competente per tutte le questioni inerenti il traffico di droga).

Il riparto sopra descritto, infatti, potrà essere variato senza formalità a fronte di particolari esigenze ed in presenza di determinate condizioni: ciò si verificherà, in particolare, nell’ipotesi in cui l’Unità, nel verificare gli archivi a propria disposizione, rilevi che le persone o i fatti segnalati sono stati oggetto di precedente attività investigativa.

Verrà in tal caso attivato l’organismo di polizia che detiene la maggiore concentrazione di informazioni, indipendentemente dalla titolarità formale dell’area coinvolta, e ciò anche in ottemperanza alle direttive citate del Consiglio Generale.

La diffusione capillare delle notizie tra i Referenti Nazionali è inoltre garantita dalla connessione tra i principi della reciprocità informativa e della circolarità informativa.

In base a quest’ultimo, l’Unità, nell’assegnare e distribuire le richieste di informazioni provenienti dall’Unità centrale, oltre a conferire l’incarico al Referente competente, investirà anche tutti gli altri Referenti “per conoscenza”, dimodoché questi potranno comunicare al Referente interessato in via principale quanto risulta nei propri archivi, attivando all’occorrenza i rispettivi reparti e, nell’ipotesi in cui siano in corso specifiche attività investigative degli stessi, coordinandosi con il Referente primario.

Le informazioni di valenza strategica o di interesse generale, in ogni caso, dovranno essere inoltrate alle tre Forze di Polizia senza distinzione alcuna, nonché agli altri Organi dipartimentali interessati.

I flussi informativi tra Referenti nazionali ed Unità nazionale, infine, sono modellati su due diversi procedimenti, a seconda che l’iniziativa muova dall’uno o dall’altro soggetto, mentre il contatto finale con l’Ufficio dell’Aja sarà stabilito sempre e comunque dall’U.N.E., tramite gli Ufficiali di Collegamento, salva una particolare ipotesi di cui si dirà tra breve.

a. Richieste di informazioni dall’UNE ai Referenti

L’Unità nazionale può evadere autonomamente la richiesta di informazioni dell’Ufficio centrale, tramite la mera consultazione degli archivi o delle Banche dati disponibili, tra cui il C.E.D. del Ministero degli Interni, e ove lo ritenga opportuno, la estende “per conoscenza” ai Referenti nazionali.

Laddove, invece, dovesse sorgere la necessità di ulteriori e più approfonditi accertamenti, che comportino un’attività informativa e/o investigativa, si procederà allora alla vera a propria richiesta di informazioni, attivando il Referente nazionale direttamente interessato.

Il sistema così configurato lascia un ampio margine di azione a favore della stessa Unità nazionale: la natura eventuale e secondaria del coinvolgimento dei Referenti nazionali, collegato ad una specifica necessità, permette la massima celerità nello scambio di informazioni.

b. Richieste di informazioni dai Referenti all’UNE

Le richieste di informazioni convogliate dai Referenti provengono generalmente da uffici o reparti territoriali degli stessi che intendano avvalersi del canale EUROPOL.

Nel caso in cui le richieste, tramite gli Ufficiali di collegamento, siano rivolte ad Unità nazionali(5) di altri Stati membri, queste interesseranno i propri Referenti nazionali, individuati secondo le norme interne, i quali comunicheranno le risposte esclusivamente al Referente nazionale italiano che ha avviato l’attività informativa(6).

Si realizza così l’unica ipotesi in cui, in ambito EUROPOL, non viene coinvolta né l’Unità centrale né, nel flusso di “ritorno”, l’Unità nazionale; ciò è utile anche a comprendere come mai, a fronte di un’unica Unità interforze, a livello nazionale, presso L’Aja siano stati distaccati tre Ufficiali di collegamento: oltre ad una funzione di supporto e consulenza basata sul contributo che deriva dalla peculiare formazione culturale e dall’esperienza professionale dei rappresentanti di ognuna delle tre forze di polizia, si può ritenere che questo particolare procedimento realizzi appieno la ben nota esigenza di celerità e sicurezza dello scambio di informazioni.

La circolare del 1996, infine, ribadisce le tre condizioni per inoltrare la richiesta: la competenza EUROPOL ex art. 2 Conv., il coinvolgimento di due o più Stati membri, la presenza di indizi concreti sull’operatività di una struttura criminale.

Va inoltre ricordato che, in Italia, tutte le richieste inerenti il traffico di stupefacenti provenienti dagli uffici o reparti territoriali delle Forze di polizia devono sempre essere indirizzate alla Direzione Centrale per i Servizi Antidroga, che attiverà l’UNE.


3. Rapporti tra Convenzione Europol ed ordinamento interno: la legge 93/98

Con la Legge 23/3/1998, n° 93, il Parlamento italiano ha autorizzato il Presidente della Repubblica a ratificare sia la Convenzione istitutiva dell’Ufficio Europeo di Polizia, sia l’allegato Protocollo concernente l’interpretazione in via pregiudiziale della Corte di Giustizia C.E.

Da un primo esame dell’atto normativo, è ragionevole ritenere che la Convenzione EUROPOL sia stata considerata, ai sensi dell’art. 80 Cost., alla stregua di un Trattato di natura politica, tale da richiedere la formale Legge di autorizzazione alla ratifica ivi prevista, mentre il meccanismo di adattamento del diritto interno ha operato secondo le note modalità dell’ordine di esecuzione, nelle forme del procedimento ordinario poiché, correttamente, non sono stati ravvisati i caratteri dell’atto normativo internazionale self-executing.

Tale ultima ipotesi trova conferma nel fatto che la stessa Legge di autorizzazione alla ratifica, oltre ad operare un raccordo con le Leggi 675 e 676 del 1996, sulla protezione dei dati, introduce all’art. 5 addirittura una nuova norma penale in materia di segreto d’ufficio, sanzionando quindi l’uso improprio, anche colposo, delle notizie apprese presso l’EUROPOL.

Ed infatti, la Convenzione, articolata complessivamente su 7 Titoli e 47 articoli, solleva numerose questioni di particolare rilievo relative all’adattamento delle disposizioni di diritto interno, sostanziali e processuali, siano esse volte alla tutela di valori accolti a livello costituzionale e di legislazione ordinaria, come nel caso della delicata tematica dei rapporti che intercorrono fra trattamento dei dati personali e diritto alla riservatezza; siano esse dedicate alla configurazione di un processo penale di stampo accusatorio, al cui esame occorre procedere per configurare le linee dello sviluppo dell’attività EUROPOL.

Le modalità con cui le informazioni ad uso di polizia si collegano con l’elaborazione giurisdizionale della prova, infatti, danno luogo a delle particolari ipotesi di segreto d’ufficio e di esenzione dall’obbligo di deporre in sede testimoniale dei soggetti EUROPOL.

Si tratta di tematiche note sul piano dell’ordinamento interno, ma che assumono dei contorni affatto inediti quando in esse siano coinvolti particolari aspetti dell’attività del nuovo Ufficio europeo, ciò soprattutto in ragione dei numerosi rinvii formali che il testo della Convenzione opera, in questi settori, verso le legislazioni nazionali.

a. La tutela dei dati personali

La Legge di ratifica prevede, all’art. 4, l’applicazione delle Leggi 675 e 676 del 1996 per la garanzia del legittimo trattamento dei dati personali in ambito Europol, tendendo così a realizzare un equo contemperamento delle esigenze di tutela dei singoli individui con quelle proprie della cooperazione tra le Forze di polizia.

Un primo aspetto problematico è offerto proprio dalle clausole di esclusione delle leggi sulla Privacy, destinate ad operare (e, quindi, a paralizzare l’applicazione delle due leggi stesse) quando la trattazione di dati sia finalizzata all’uso di polizia, oltre che nell’interesse dello Stato, e ciò in virtù della riconosciuta preminenza dell’interesse pubblico delle attività investigative, dirette a prevenire e reprimere i reati.

L’art. 4 della L. 675/96 dispone che la Legge stessa non possa applicarsi, fra le altre ipotesi ivi previste, al trattamento di dati effettuato dal Centro Elaborazione Dati del Ministero degli Interni(7), per quanto riguarda i dati già presenti o destinati a confluirvi; ai dati trattati secondo le previsioni degli accordi di adesione alle Convenzioni di Schengen; al trattamento dei dati effettuato da soggetti pubblici per finalità di difesa o di sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento, repressione dei reati, in base ad espresse disposizioni di legge che prevedano specificamente il trattamento anzidetto.

A ciò si aggiungono sia l’art. 23 della l. cit., che per gli stessi fini autorizza la diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute, altrimenti vietata, sia la norma a carattere generale dell’art. 24, che autorizza senz’altro la trasmissione dei dati qualora ciò sia necessario per la salvaguardia di un interesse pubblico rilevante individuato con legge o regolamento.

Possiamo quindi operare un primo confronto tra il sistema di tutela dei dati nell’ordinamento interno ed il sistema di tutela dei dati apprestato per il canale EUROPOL, avendo sempre presente che il passaggio di un dato dallo Stato membro all’Ufficio non può determinare un calo di garanzia per la riservatezza(8).

Ritornando al testo della Convenzione, in primo luogo occorre ricordare come l’art. 4, nel definire azione e struttura dell’Unità nazionale, impone che la trasmissione e l’utilizzo di informazioni, in tutte le forme che conosciamo, debba essere eseguita nel rispetto della legislazione nazionale, mentre lo stesso obbligo di trasmissione viene meno di fronte all’ipotesi prevista dalla clausola di salvaguardia (dossier classificati).

Spetta quindi all’Une operare la valutazione incrociata delle concrete situazioni, alla luce sia dell’obbligo della Convenzione, sia dell’obbligo derivante dalla legislazione interna: ad essa è infatti affidato il compito di assicurare all’EUROPOL la legittima acquisizione delle informazioni, e sotto questo aspetto si giustifica l’accesso agli archivi nazionali, permesso alle Unità nazionali ma non all’Ufficio dell’Aja.

All’EUROPOL spettano invece i compiti di corretta conservazione, rettifica, cancellazione dei dati, nonché, in generale, la responsabilità per tutti i dati da esso detenuti sotto forma di archivio, informatizzato o cartaceo (dossier), nel rispetto di quell’adeguato livello di tutela connesso ai parametri della ricordata Convenzione del Consiglio d’Europa del 1981, e tenuto conto della Raccomandazione 87/15.

I dati destinati al sistema previsto dall’art. 7 Conv. comprendono anche quella particolare categoria di informazioni che la L. 675/96 classifica come sensibili: origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazione a carattere religioso, filosofico, politico, sindacale, nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.

Quanto al sistema della L.675/96, la subordinazione del trattamento di questo tipo di dati alla doppia garanzia del consenso scritto dell’interessato e della previa autorizzazione del Garante, richiesta dall’art. 22, non troverà qui applicazione per effetto del combinato disposto degli artt. 4, 23, 24(9): l’applicazione di queste norme, quindi, comporta una totale sottrazione del trattamento dei dati a qualsiasi garanzia di riservatezza, quando tale trattamento sia finalizzato al conseguimento di interessi pubblici che si sostanziano particolarmente nella prevenzione, accertamento e repressione dei reati: l’esigenza di garantire la riservatezza del singolo cede dunque dinanzi all’esigenza di garantire la pubblica sicurezza, mentre l’equo contemperamento dei due interessi è garantito dallo stretto principio di legalità che informa le citate norme.

Parimenti esclusa rimarrà la via della tutela innanzi al Garante per la protezione dei dati personali ex art. 29 l. cit.: un eventuale ricorso, infatti, sarà dichiarato inammissibile in via preliminare, senza che residui alcun margine per la trattazione di merito, anche se limitata al semplice accertamento dell’effettiva detenzione, al di là di ogni valutazione di liceità, di dati personali in seno ad uno dei soggetti suddetti(10).

A questo punto, è evidente che la riservatezza dei dati, in quest’ambito, è destinata a rimanere senza copertura finché non cominceranno ad operare le garanzie proprie della fase giurisdizionale, laddove l’elaborazione in contraddittorio della prova costituirà uno sbarramento di tutela sicuramente efficace, tramite le previsioni di nullità e, soprattutto, di inutilizzabilità della prova, ovvero tramite lo strumento informale previsto dall’art. 31, co. I lett. a, L. 675/96, il quale, al di fuori dell’ipotesi di ricorso formale, prevede la possibilità di inviare al Garante suddetto una segnalazione o reclamo, in caso di presunta inosservanza di legge o regolamento, in base al quale l’Autorità adotterà i “provvedimenti necessari” a garantire l’applicazione della legge(11).

Occorre, quindi, delineare la situazione che si realizza quando siano trattati dati sensibili per finalità complessive di pubblica sicurezza interna e, di riflesso, internazionale.

L’unica tutela sembra essere proprio quella della finalità del trattamento di questi dati: si tratta anche qui di dati sostanzialmente ad uso di polizia, per la parte che ci interessa, quindi caratterizzati da un proprio grado apprezzabile di segretezza e riservatezza che dovrebbe, nel corretto funzionamento del sistema, garantire l’esclusione per così dire alla fonte dei particolari problemi legati ad un erroneo trattamento dei dati o alla fuoriuscita accidentale di essi.

In sostanza il quasi inconsistente grado di riservatezza in termini generali nei confronti dei soggetti interessati dovrebbe trovare adeguato correttivo nella particolare qualificazione della sede in cui i dati vengono trattati nella preminenza dell’interesse pubblico.

Il limite dell’interesse pubblico rilevante, nella citata specie della prevenzione, accertamento e repressione dei reati (peraltro le ultime due ipotesi presuppongono nella quasi totalità dei casi l’intervento degli organi giurisdizionali), si accompagna agli specifici limiti di ordine generale che derivano dagli obblighi di adempimento della Convenzione EUROPOL: in particolare, i presupposti richiesti per l’attivazione del canale EUROPOL in un’attività investigativa possono benissimo tradursi in altrettanti ulteriori limiti al trattamento dei dati personali ad uso di polizia.

In primo luogo, il problema si ridimensiona su un piano concettuale alla sola prevenzione dei reati, non potendosi attribuire ad una struttura di polizia che svolge attività di intelligence i compiti di accertamento e repressione dei reati, e ciò sebbene il testo convenzionale parli in più punti di “prevenzione e lotta al crimine organizzato”; il termine atecnico “lotta”, che trova amplissima utilizzazione in tutti i documenti internazionali di qualsiasi origine, indica un’aspirazione generale, quasi idealistica, un programma da attuare concretamente, mentre allo stato non assume particolare rilievo la menzione di una “repressione” di reati contro la vita, l’incolumità fisica, la libertà delle persone e dei beni, contenuta nell’Allegato all’art. 2 Conv.: si tratta di un’affermazione de jure condendo, che presenta forti connessioni ideologiche con l’aspettativa dell’attribuzione di poteri operativi all’Ufficio.

In secondo luogo, EUROPOL può essere attivato solo nella ricorrenza contestuale dei tre presupposti dell’art. 2: ciò comporta che tutte le articolazioni territoriali dell’Ufficio, le Unità nazionali, seguiranno la medesima sorte, ragion per cui esse non potranno attivarsi validamente nella raccolta delle informazioni quando manchi uno dei suddetti presupposti, essendo in conclusione il loro raggio d’azione più specialistico e limitato rispetto a quello delle strutture di polizia che operano in ambito interno.

A tutto ciò si aggiunge la disposizione del par. 2 dell’art. 14, secondo cui la stessa trasmissione dei dati non potrà comunque avvenire finché anche le legislazioni degli Stati membri, in tema di trattamento dei dati personali, non avranno raggiunto l’obiettivo di un grado di tutela pari a quello richiesto dalla più volte citata Convenzione del 1981 e dalla Raccomandazione 87/15: questi due importanti documenti sono quindi stati assunti dai Redattori della Conv. EUROPOL come parametri di riferimento tanto per l’Ufficio ( cfr. art. 10) che per gli Stati membri, ciascuno per le rispettive competenze, con il chiaro obiettivo di creare uno standard comune di riservatezza all’interno di un meccanismo di trasmissione soggettivamente complesso, in cui EUROPOL è destinatario di dati e mittente di informazioni finali ricavate da quei dati(12).

Il quadro generale di riferimento può essere, infine, completato ricordando come la materia in esame abbia ricevuto, da ultimo, una serie di approfondimenti particolarmente rilevanti per effetto del D. Lgs. 11 maggio 1999, n° 135, recante disposizioni integrative della 675/96.
Quest’ultimo si articola su due capi, il primo dei quali dedicato all’esame dei principi generali in materia di trattamento di dati particolari da parte di soggetti pubblici, all’individuazione di alcune rilevanti finalità di interesse pubblico il secondo; si tratta quindi di un atto legislativo che, avuto particolare riguardo al secondo capo, accoglie le istanze di specificazione delle “rilevanti finalità di interesse pubblico”(13) che già la legge citata formulava.

Tuttavia, ancora una volta sono presenti due clausole di esclusione, una generale ed una particolare: l’art. 1, nel definire l’ambito di applicazione del Decreto, ne esclude espressamente i trattamenti effettuati dai soggetti di cui all’art. 4 della 675/96, mentre l’art. 7, che considera di rilevante interesse pubblico le attività in materia di cittadinanza, immigrazione e condizione dello straniero, dispone al co. II che tutte le disposizioni del Capo II non riguardano i trattamenti di dati effettuati in esecuzione della convenzione di cui alla legge 23 marzo 1998, n° 93 (Convenzione EUROPOL), o dell’Accordo di cui all’art. 4 co. I lett. A della 675/96 (Accordi di Schengen), ovvero previsti dalla lettera E del medesimo articolo (Finalità di difesa o di sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento o repressione dei reati).

Assistiamo quindi ad un singolare fenomeno, quasi un allarmante paradosso: la Convenzione EUROPOL, atto di diritto internazionale, pone a carico degli Stati aderenti l’obbligo giuridico di raggiungere un determinato grado (elevato) di garanzia del trattamento dei dati, e ciò come conditio sine qua non per la stessa partecipazione al sistema EUROPOL; l’Italia si adegua (rectius ritiene di adeguarsi) a tale obbligo operando, con la legge di autorizzazione alla ratifica, un rinvio formale alla 675/96 ed alla 676/96, già di per sé inapplicabili al settore in oggetto per tutte le ragioni che abbiamo evidenziato.

A questo punto, per superare l’impasse, si sarebbe potuto sostenere (non senza palesi artificiosità…) che l’art. 4 della l. 675/96 avrebbe subito un’abrogazione parziale ed una conseguente novella ad opera dell’art. 4 co. I della l. 93/98(14), rendendo così applicabile la legge sulla privacy al trattamento di dati in sede EUROPOL, ferma restando l’esclusione per i trattamenti di dati effettuati dagli altri soggetti individuati dall’art. 4.

Orbene, anche volendo ammettere tutto ciò, proprio perché lex posterior derogat priori, l’art. 4 della 93/98 avrebbe, a propria volta, subito un’abrogazione totale del I comma, con conseguente vuoto legislativo, a causa del combinato disposto tra gli art. 1 co. II lett. A(15) ed art. 7 co. II(16) del D. Lgs. 135/99, in base al quale tutta la materia del trattamento di informazioni ad uso di polizia, a livello interno ed internazionale, viene di fatto e di diritto sottratta all’ambito di applicazione della 675/96.

Ciò, concludiamo, se rispondesse a verità, comporterebbe un’ulteriore gravissima conseguenza: poiché dalle norme della Convenzione EUROPOL si evince con chiarezza che il tema della tutela del trattamento dei dati è di vitale importanza per la nascita, crescita e sviluppo del sistema EUROPOL, nonché condizione di partecipazione ad esso, riteniamo non vi sia dubbio alcuno sulla natura di “disposizioni essenziali per la realizzazione dell’oggetto o dello scopo del Trattato”, ai sensi dell’art. 60 par. 3 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, di tutte le norme della Convenzione rivolte alla tutela dei dati personali.

Allo stato quindi l’Italia verterebbe in una situazione di violazione sostanziale della Convenzione Internazionale che, in ipotesi, potrebbe comportare la sospensione della Convenzione stessa nei suoi confronti, qualora la composizione di un’eventuale controversia non si realizzasse nelle forme dell’art. 40 Conv.

b. Gli obblighi di segretezza e riservatezza

Abbiamo constatato che, allo stato attuale, l’ordinamento interno non sembra aver dato risposte apprezzabili all’obbligo della tutela dei dati personali imposto dalla Convenzione.

Occorre tuttavia considerare quali altri strumenti abbia predisposto quest’ultima al fine di rendere concreto quell’elevato livello di tutela dei dati che essa stessa esige.

Nello studio dedicato al sistema informatizzato(17) abbiamo cercato di porre in evidenza come il trattamento dei dati, in tutte le sue estrinsecazioni, sia garantito durante la permanenza degli stessi all’interno del sistema, sotto forma di archivi informatici o dossiers cartacei.

1. Aspetti sostanziali

I Redattori hanno però previsto un ulteriore grado di tutela, consistente questa volta non più in una struttura di riferimento, ma in una serie di obblighi che si rivolgono a tutti quei soggetti che a vario titolo sono entrati o sono tuttora in contatto, diretto od indiretto, con quei dati. L’art. 32 Conv. configura uno specifico obbligo del segreto e della riservatezza a carico degli organi, dei loro membri, dei vicedirettori, degli agenti dell’EUROPOL e degli Ufficiali di collegamento, obbligo che andrà soddisfatto mantenendo la discrezione su fatti o informazioni di qualsiasi natura di cui siano venuti a conoscenza nell’esercizio delle loro funzioni o nell’ambito della loro attività(18), ciò nei confronti delle persone non autorizzate e del pubblico, ed anche dopo la cessazione dal servizio o dal rapporto di lavoro, o al termine dell’attività. La conoscenza legale dell’obbligo in questione è determinata dalla sua notifica per iscritto da parte dell’Ufficio: la notifica, cui il destinatario deve dare riscontro con presa d’atto in forma scritta, deve contenere l’ammonizione circa le conseguenze penali di una violazione di tale obbligo(19). L’obbligo tuttavia non sussiste per fatti o informazioni che per loro natura non esigono alcun contenuto di segretezza, come ad esempio può avvenire per le cd. informazioni aperte o per la grey literature, o per i fatti pacifici, notori o comunque di pubblico dominio.

A ciò va aggiunta la disposizione dell’art. 31 par. 2 secondo cui l’incarico di svolgere attività sensibili dal punto di vista della sicurezza(20), conferito dall’EUROPOL a determinate persone, deve essere preceduto dallo svolgimento di indagini di sicurezza su tali persone, effettuate dagli Stati membri in conformità delle proprie disposizioni nazionali, su richiesta del Direttore dell’Ufficio; il risultato di queste indagini, comunicato dall’autorità competente ai sensi delle disposizioni nazionali è poi vincolante per l’EUROPOL.

Ricordiamo inoltre che il par. 2 dell’art. 30 richiede che il Direttore, nel nominare gli agenti EUROPOL, deve comunque tener conto dell’idoneità personale e della capacità professionale degli stessi, ed il par. 3 dell’art. 31 esige che ogni Stato membro e l’EUROPOL possono designare per il trattamento dei dati soltanto persone specificamente qualificate e sottoposte ad un controllo di sicurezza(21).

Il quadro complessivo che ne risulta, quindi, permette di ridurre ex ante a livelli marginali la probabilità di fughe di notizie o di trattamenti illeciti delle informazioni gestite in sede EUROPOL.

2. Aspetti processuali

Il secondo aspetto della tematica dei due obblighi è totalmente assorbito dall’ipotesi della citazione in qualità di teste e della relativa deposizione dinanzi ad un Giudice nazionale da parte dei componenti gli Organi, degli ELOs, dei Vicedirettori ed agenti dell’EUROPOL, nonché degli altri soggetti vincolati al segreto per le ragioni anzidette.

In particolare, la procedura prevede che questi soggetti destinatari di citazione a testimoniare in sede giudiziaria(22) debbano riferirne al Direttore dell’Ufficio, il quale contatta l’Autorità giudiziaria procedente che richiede la testimonianza(23), al fine di adottare le misure necessarie in base alla legislazione nazionale di quell’Autorità per mettere a punto le modalità della deposizione, al fine di garantire la riservatezza delle informazioni; qualora ciò sia necessario per la protezione degli interessi vitali dell’Ufficio o di uno Stato membro, la comunicazione delle informazioni può essere rifiutata, naturalmente laddove la legislazione nazionale lo consenta.

Proprio in relazione a quest’ultimo aspetto, in presenza di ordinamenti caratterizzati da forme di esenzione dal dovere di deporre, come, ad esempio, prevede l’art. 201 del c.p.p. italiano, la maggior discrezionalità dell’Organo controllante (Direttore, Consiglio di Amministrazione) si sostanzia nella necessità di preventiva autorizzazione a testimoniare del soggetto citato, preceduta dal parere obbligatorio dello Stato membro le cui informazioni trasmesse sono suscettibili di trovare impiego nella deposizione; per gli Ufficiali di Collegamento è inoltre necessario il previo accordo dello Stato membro dalla cui U.N.E. l’Ufficiale dipende.

Nel caso opposto di rifiuto dell’autorizzazione, si concretizza di fatto un vero e proprio divieto di deporre, che dispiega i propri effetti anche dopo la cessazione del servizio, rapporto di lavoro, attività(24).

Per la determinazione delle conseguenze relative alla mancata osservanza di queste norme, opera il già citato rinvio formale alle disposizioni giuridiche interne che tutelano il segreto professionale e la protezione di documenti riservati, e ciò anche in relazione agli agenti degli Stati membri che nell’ambito delle loro attività sono in rapporto con EUROPOL: quindi, al di fuori dei soggetti EUROPOL, la disciplina su segreto e riservatezza tocca tutti coloro che con l’Ufficio entrano in contatto, anche i soggetti organicamente inquadrati in Strutture, Organi, Uffici dello Stato.

La compatibilità delle norme convenzionali con l’ordinamento processuale penale italiano rappresenta uno dei punti più controversi di tutta la tematica della partecipazione dell’Italia a tale forma di cooperazione internazionale: è in relazione a quest’aspetto che assume particolare rilievo il dubbio iniziale circa la natura dell’attività di polizia svolta da EUROPOL.

La prima conseguenza dell’individuazione in EUROPOL dei caratteri di struttura di intelligence consiste a nostro avviso nell’impossibilità di applicare le norme contenute nel Codice di Procedura Penale se non in grado di giudizio di cognizione od esecuzione; in primo luogo, risulterà essere inapplicabile l’art. 696, che sancisce il principio della prevalenza delle convenzioni e del diritto internazionale generale, poiché le fattispecie individuate in quest’ultimo o sono di natura eminentemente giurisdizionale (estradizioni, effetti delle sentenze penali straniere, esecuzione all’estero delle sentenze penali italiane) o si rivolgono ad attività relative ad attività acquisitorie di prove (rogatorie internazionali) ovvero riguardano rapporti con Autorità straniere, relativi all’amministrazione della giustizia in materia penale.

Parimenti inapplicabili saranno le norme residuali del Libro XI del Codice, la cui rubrica peraltro già indica l’estraneità dello stesso alla tematica in esame, trattandosi ivi i rapporti giurisdizionali con le Autorità straniere; l’argomento testuale autorizza poi tale conclusione in numerose delle norme che compongono il suddetto Libro, valga per tutte a titolo esemplificativo l’art. 716, in tema di arresto da parte della polizia giudiziaria.

3. Il segreto d’ufficio Europol

L’art. 31 Conv. impone agli Stati membri di adottare una normativa adeguata al fine di tutelare penalmente(25) la protezione delle informazioni che devono essere tenute segrete, raccolte o scambiate in ambito Europol: a ciò si informa l’art. 5 della L. 93/98, nel prevedere una fattispecie penale(26) che dovrebbe realizzare la tutela di quello che Paolo Pisa(27) definisce il “segreto d’ufficio dell’Europol”.

La denominazione proposta dal Giurista ha un suo ben specifico motivo, poiché, in realtà, il Legislatore altro non ha fatto che limitarsi a riprodurre pedissequamente il testo del già ben noto art. 326 del Codice Penale, in tema di rivelazione ed utilizzazione del segreto d’ufficio: occorre quindi muovere da quest’ultima norma.

Come è noto, l’art. 326 rappresenta un’ipotesi specifica di reato proprio, nelle forme di delitto di pubblici ufficiali(28) contro la pubblica amministrazione, particolarmente di abuso d’ufficio, che si articola su quattro previsioni(29): la notizia coperta da segreto d’ufficio è quella che non deve essere conosciuta da estranei in ragione di disposizioni di legge, ordine dell’Autorità, per consuetudine riconosciuta o per la natura della notizia stessa, dalla cui divulgazione potrebbero derivare danni o pericoli.

Questa ricostruzione giurisprudenziale(30) dei contorni del segreto si rivela in realtà di grande utilità nel determinare finanche il reale contenuto dell’art. 32 par. II Conv., laddove questo fa contestualmente riferimento sia a fatti ed informazioni di qualsiasi natura sui quali mantenere la discrezione, sia alle informazioni che per il “loro contenuto” non esigono segretezza: il testo della Convenzione, infatti, non permette di per sé una determinazione soddisfacente del confine tra le due situazioni, poiché non offre un preciso punto di riferimento alla luce del quale dirimere la questione. Occorrerà quindi concludere per il carattere di segretezza tutte le volte che la rivelazione di una determinata notizia sia fonte di pregiudizio per Europol nel perseguimento dei propri obiettivi istituzionali, secondo il principio di offensività.

L’articolo di Pisa offre un’interessante serie di ipotesi esemplificative di rivelazioni di segreto d’ufficio Europol, tra cui vanno ricordate la cd. fuga di notizie su operazioni ancora in corso, o la divulgazione di particolari modalità operative(31) o di strutture di copertura.

Il bene giuridico tutelato dall’art. 5 L. 93/98 consiste quindi negli interessi di natura pubblicistica propri dell’Europol, e rispetto alla citata ricostruzione giurisprudenziale non occorre una specifica ed esplicita manifestazione di volontà dell’organo competente volta ad istituire il segreto, a ciò bastando l’effettiva esigenza di evitare la divulgazione. Naturalmente, anche per la fattispecie dell’art. 5 si riproduce la questione della responsabilità penale dell’extraneus, già conosciuta in relazione all’art. 326 c.p.

La posizione del soggetto che riceva una notizia coperta da segreto è presa in esplicita considerazione nell’art. 261 c.p. che, in tema di rivelazione di segreti di Stato, impone di applicare a costui le pene previste per il divulgatore: tale disposto non è stato riprodotto nel testo dell’art. 326, e tanto basta ad escludere che l’extraneus debba rispondere penalmente dell’apprendimento di notizie coperte da segreto d’ufficio; questi eventualmente risponderà a titolo di concorso secondo le previsioni dell’art. 110 c.p., laddove, con il proprio comportamento, abbia posto in essere un contributo attivo alla rivelazione.


4. La partecipazione alla cooperazione internazionale: i decreti ministeriali del 1998

Il coordinamento e la direzione unitaria delle Forze di polizia, introdotto dall’art. 6 della L. 121/81, è affidato al dipartimento della Pubblica Sicurezza il quale, fra i compiti ad esso assegnati dall’articolo in esame, svolge anche quello di pianificazione generale e coordinamento delle pianificazioni operative della dislocazione delle forze di polizia e dei relativi servizi tecnici, nonché dei servizi logistici ed amministrativi di carattere comune alle forze di polizia, oltre al fondamentale compito di elaborazione della pianificazione generale dei servizi d’ordine e sicurezza pubblica.

In ossequio al disposto dell’art. 6, I co., nell’ambito della programmazione del coordinamento interforze, assumono particolare rilievo le direttive impartite dal Ministro dell’Interno nel 1998, tramite cinque decreti ministeriali di apprezzabile respiro internazionalistico.

I principi generali ispiratori della piccola riforma consistono nel più razionale ed efficace impiego delle risorse destinate ai servizi d’ordine e sicurezza pubblica e nel migliore coordinamento delle Forze di polizia, oltre che in una generale revisione delle modalità della partecipazione italiana alla cooperazione internazionale di polizia in ambito europeo.

In generale, è stato previsto che l’Ufficio per il Coordinamento e la Pianificazione, già istituito dall’art. 5 L. 121/81 nell’ambito del Dipartimento di P.S., elabori annualmente degli schemi di pianificazione operativa della dislocazione delle Forze di polizia e relativi servizi tecnici, in ragione dei quali si tenderà a realizzare una più razionale presenza delle Forze di polizia a competenza generale(32) sia sul territorio sia nel settore dei servizi di ordine e sicurezza pubblica, riguardo all’attività di prevenzione e controllo del territorio.

La pianificazione verrà effettuata previa analisi delle informazioni disponibili e del patrimonio informativo della Banca Dati Interforze; in relazione a quest’ultimo aspetto, l’Ufficio Coordinamento e Pianificazione curerà la standardizzazione delle metodologie di trattamento dei dati da parte delle singole Forze di Polizia.

Benché si tratti di norma prevista per l’ordinamento interno, a nostro avviso si tratta di disposizione di particolare rilievo anche in relazione alla partecipazione al sistema EUROPOL, poiché è in questa fase che dovranno essere applicate le metodiche di classificazione di dati ed informazioni fissate dal sistema 4x4, dimodoché i dati possano giungere già opportunamente qualificati all’esame dell’Unità Nazionale EUROPOL, anche in relazione all’ulteriore previsione circa l’assicurazione della disponibilità, attraverso il Centro Elaborazione Dati costituito presso lo stesso Ufficio, dei dati di interesse locale inerenti i reati, in modo da consentire il rilevamento quotidiano delle variazioni statistiche essenziali (D. M. Int. 25/3/1998, n° 1070/m/22(2) Gab). L’Ufficio inoltre svolgerà compiti in materia di mantenimento e sviluppo delle relazioni internazionali, a livello bilaterale, comunitario ed internazionale. In particolare, tale azione si svilupperà secondo tre modalità:

  • a. Coordinamento delle iniziative di carattere internazionale facenti capo agli uffici del Dipartimento di P.S. ed alle singole Forze di polizia, con attivazione e sollecitazione del concorso nei vari settori di cooperazione tecnico-operativa;
  • b. Analisi del materiale documentale ricevuto afferente lo sviluppo delle iniziative di cooperazione in corso;
  • c. Studi ed analisi sullo stato dei rapporti di cooperazione internazionale, con elaborazione di eventuali ipotesi migliorative ed individuazione delle iniziative da sviluppare, anche sulla base delle proposte di altre strutture dipartimentali e delle singole Forze di polizia(33)(D. M. Int. 25/3/1998, n° 1070/m/22(2)Gab).

Il Decreto n° 5, forse il più interessante ed innovativo nell’ambito che qui ci riguarda, contiene direttive per il coordinamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica sul mare, col dichiarato obiettivo del perfezionamento o potenziamento dei servizi, tenuto conto del rilievo delle condotte illecite sul mare e dell’accresciuta responsabilità dell’Italia a tutela della frontiera esterna comune dei Paesi aderenti agli Accordi di Schengen.

È ben noto come la particolare posizione e struttura geografica dell’Italia abbiano sempre fatto risentire i propri effetti in ordine a fenomeni criminali che si sviluppano prevalentemente per via marittima: in questa particolare situazione, traffico di droga, contrabbando, immigrazione clandestina costituiscono per l’Italia un problema di dimensioni sicuramente più consistenti che per altri Paesi europei, dato che le frontiere marittime della Penisola coincidono con le frontiere della stessa Unione Europea nel Mediterraneo e nell’Adriatico.

Soprattutto per l’immigrazione clandestina (e conseguente tratta degli esseri umani), l’Italia rappresenta il punto di approdo di vari flussi migratori, principalmente di origine asiatica, balcanica, africana, molto spesso connotati da risvolti tragici che potrebbero comportare, in alcune ipotesi estreme (ad es., speronamenti) anche l’assunzione di responsabilità da illecito internazionale per lo Stato.

Il problema diventa poi di assoluta evidenza laddove si consideri che questa situazione di maggiore pressione, rispetto a ciò che si verifica alle frontiere degli altri Stati aderenti a Schengen, coesiste con l’assunzione degli obblighi derivanti da tali Accordi da parte dell’Italia a parità con gli altri Stati, ciò che comporta un divario non indifferente tra le situazioni complessive che ne derivano.

Né, in questi casi, sarà sempre possibile attivare Europol, sol che si consideri che qualora il flusso migratorio o di contrabbando si arrestasse sul nostro Territorio nazionale, verrebbe a mancare il necessario requisito del coinvolgimento di “due o più Stati membri”(34).

Il Decreto richiede che le esigenze di sicurezza sul mare vadano considerate globalmente, pur nel rispetto dei compiti istituzionali delle singole Forze di polizia; ciò, oltre al Corpo delle Capitanerie di Porto della Marina Militare, riguarda particolarmente il contributo della Guardia di Finanza che, come è noto, presenta un’importante articolazione marittima con una dotazione di mezzi specifici per il controllo d’altura e aereo.

Nella pianificazione del servizio di controllo coordinato del territorio sul mare dovrà essere specificamente indicata la forza navale impiegata, che contemporaneamente assume la responsabilità operativa del servizio assegnato: nei casi in cui sia necessario potenziare i servizi, oltre alla normale ripartizione tra mezzi navali di Polizia, Carabinieri e Guardia di Finanza, verranno utilizzati, nell’ordine, gli ulteriori mezzi navali della Guardia di Finanza stessa, quindi delle Capitanerie di Porto, infine della Marina Militare (D. M. Int. 25/3/1998, n° 1070/M/22(5) Gab).

Sul versante dell’Elaborazione Dati, va ricordato il D. M. Int. 8 luglio 1999, in tema di organizzazione dell’Ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia, che innova la struttura del Sistema informativo interforze.

Da ultimo, la recente legge-delega n° 78 del 31 marzo 2000, in materia di riordino e coordinamento delle forze di polizia, non sembra contenere particolari disposizioni in ordine alla partecipazione di queste ultime alle forme di cooperazione internazionale nel settore, tranne che per L’Arma dei Carabinieri, di cui si riconferma la partecipazione ad operazioni di polizia militare all’estero ed il rafforzato ruolo nel concorso alla ricostituzione dei corpi di polizia locali nelle aree di presenza delle Forze Armate in missioni di supporto alla pace, nel quadro generale della nuova dignità di quarta Forza Armata direttamente dipendente dal Ministero della Difesa, come disposto dal Decreto attuativo (D. lgs. 297/2000).


5. Le politiche di sicurezza interna e lo scenario comune

La partecipazione italiana al sistema EUROPOL si inserisce in un più ampio contesto, in cui il nostro Paese esprime un profondo impegno a livello internazionale nel problema della gestione della sicurezza. La proiezione, a livello internazionale, delle cure che il nostro ordinamento appresta per questo delicato aspetto della convivenza sociale non può prescindere dall’esame dei criteri, principi, ispirazioni e strutture che si presentano a livello nazionale.

In Europa, n . IV-V del 1998, il già Ministro degli Interni On. Giorgio Napolitano compie un’accurata e profonda analisi del problema della sicurezza interna e delle proiezioni di questa nel campo della cooperazione internazionale, soprattutto in ambito europeo.
Nel ricordare come all’attenzione della Conferenza Intergovernativa si imposero prioritariamente il bisogno di sicurezza ed il bisogno di lavoro, l’Autore distingue tra percezione di insicurezza(35) e conseguente domanda di sicurezza da parte dei cittadini, su scala nazionale e, per riflesso, comunitaria, cui deve dare risposta un’adeguata politica nazionale e comune, fondata su verifiche ed analisi accurate dei diversi fenomeni inerenti; questi ultimi possono essere suddivisi tra fenomeni di microcriminalità, di estensione eminentemente urbana, e fenomeni di criminalità organizzata.

L’attenzione comune, nel campo della cooperazione internazionale, come è noto, si è rivolta quasi esclusivamente nei confronti di quest’ultima, tralasciando di considerare, come correttamente rimarca l’Autore, che spesso, se non nella totalità dei casi, si tratta di fenomeni intimamente connessi, in un rapporto tra sistema generale e realizzazione pratica dello stesso, da cui ha origine quella percezione di insicurezza da parte del cittadino.

Ed infatti, tale felice intuizione ha trovato pieno riscontro nel 2001, allorché il Consiglio U.E., con la Decisione GAI 427, ha creato una rete europea di prevenzione della criminalità, col dichiarato scopo di facilitare e sostenere le azioni preventive degli Stati Membri e della stessa Comunità nei confronti della criminalità a tutto tondo, ivi espressamente comprese la delinquenza giovanile e la criminalità urbana.
Non solo, quindi, si inizia ad abbandonare a livello comunitario l’artefatta ed anacronistica distinzione tra criminalità “aristocratica” e criminalità “plebea”, ma si eleva alla dignità di obiettivo comune la lotta contro la seconda.

In particolare, Napolitano ha evidenziato come il mutamento del complessivo scenario criminale sempre più globalizzato, considerato dall’allora Ministro francese della Giustizia E. Guigou la “parte nera dello sviluppo delle relazioni internazionali”, in larga misura dovuto ai numerosi e repentini cambiamenti concomitanti (evoluzione tecnologica, cambiamenti politici, i mutamenti di sistema nel dissolto blocco sovietico, liberalizzazione delle economie e processi di globalizzazione dei mercati finanziari), avesse fortemente influito sui termini della lotta alla criminalità organizzata in ambito nazionale, e ciò anche per Paesi come l’Italia, in cui numerose delle organizzazioni criminali che oggi operano su scala mondiale hanno avuto origine storica.

La prospettiva era (e tale rimane), quindi, quella della sfida, che si gioca tra Stato ed Antistato sul piano della capacità di internazionalizzarsi e sul piano dell’evoluzione tecnologica, che contrappone i traffici e le minacce del crimine organizzato agli interventi di contrasto degli Stati democratici, che si misura sui tempi di realizzazione.

Il rapporto tra politica di sicurezza interna e politica di sicurezza comune si rende vieppiù fitto, come dimostra il contributo dato dall’Italia in questo campo: partendo da un retaggio storico di presenze criminali organizzate e da un cospicuo e recente patrimonio di elaborazioni normative finalizzate ad una specifica azione di contrasto, considera l’Autore, da parte italiana si è potuto dare un rilevante apporto specifico, che ha condotto all’adozione di un’Azione Comune, da parte del Consiglio, in cui per la prima volta vengono fissati sia una definizione comune di organizzazione criminale, sia il principio della punibilità della partecipazione alla stessa(36).

A ciò possiamo aggiungere alcuni dati, utili alla comprensione del notevole contributo apportato dall’Italia al sistema EUROPOL, ed alla tematica della cooperazione internazionale nella lotta alla criminalità in genere, dati che possono essere ricollegati alle linee di fondo della lucida analisi dell’On. Napolitano.

A ritroso, anche il bilancio nel settore della Giustizia del semestre di Presidenza italiana I/96 è sostanzialmente positivo, anche se caratterizzato da momenti di grave instabilità, dovuti all’ostruzionismo britannico in seguito alla questione della “mucca pazza” ed alla sospensione unilaterale da parte spagnola nei confronti del Belgio degli accordi Schengen, a causa della mancata estradizione di due terroristi baschi.

Oltre ai luminosi risultati conseguiti nel settore della cooperazione giudiziaria (la previsione di una rete di magistrati di collegamento, sulla base di fruttuose precedenti esperienze bilaterali; la Convenzione volta a migliorare le precedenti Convezioni del 1959 sull’estradizione, del 1977 sul terrorismo, nonché gli Accordi di Schengen.), va ricordato, più in generale, come sotto la Presidenza italiana sia stato predisposto il progetto di Convenzione sulla lotta contro la corruzione, individuando così un primo punto fermo sull’annosa questione, sentita a livello internazionale, della punibilità di funzionari stranieri e di organizzazioni internazionali.

Altro fondamentale contributo da parte italiana alle politiche comuni di sicurezza è il notevole grado di sviluppo impresso al negoziato sulle frodi comunitarie, con l’individuazione di tre aspetti fondamentali come ipotesi di lavoro: la responsabilità specifica delle P.G.; l’obbligo di confisca e di incriminazione del riciclaggio per i proventi delle frodi; il rafforzamento della collaborazione tra Stati membri e Commissione, cui è collegato l’OLAF ( ex UCLAF), nelle inchieste in materia di frodi(37).

E proprio in materia di frodi, segnatamente agroalimentari, è ancora il sistema italiano ad essere caratterizzato da un’articolata struttura di controllo preventivo e repressivo: dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali dipende l’Ispettorato Centrale Repressione Frodi, istituito con la Legge 462/86, e destinato ad operare nell’ambito dell’attività di contrasto alle frodi perpetrate ai danni del bilancio comunitario(38).

Da ultimo, va segnalata la lungimirante Legge 269/98, in materia di sfruttamento della prostituzione, pornografia, e di turismo sessuale in danno dei minori, quali nuove forme di riduzione in schiavitù.

La Legge, articolato ed efficace strumento di cui l’Italia si è dotata per contrastare questi fenomeni tanto aberranti quanto drammaticamente attuali, è sostanzialmente innovativa di molti articoli dei Codici Penale e di Procedura Penale, ed introduce nuove fattispecie di reato, come le “iniziative turistiche volte allo sfruttamento della prostituzione minorile”: quest’ultima fattispecie, colpita nell’attività imprenditoriale di propaganda o di organizzazione di simili iniziative, è stata prevista anche in relazione alle sconcertanti denunce contenute in un rapporto della Conferenza dei Vescovi latino-americani, in cui si legge che alcune agenzie di turismo usavano includere nei propri programmi di viaggio per il Brasile dei veri e propri tours a contenuto dichiaramente pedofilo(39).

Nel campo della pornografia avente ad oggetto minorenni, oltre a prevedere una nuova figura di agente provocatore (cfr. art. 14), l’attività di contrasto si svolge anche attraverso l’opera della Polizia postale e delle Telecomunicazioni, che “naviga” in rete per individuare i siti di pedofilia, e che è legittimata ad aprire essa stessa dei siti “trappola”, tutto ciò sotto richiesta motivata dell’Autorità Giudiziaria: si tratta quindi essenzialmente di un’attività di contrasto legata a funzioni di polizia giudiziaria(40).

A tal fine, presso la squadra mobile di ogni Questura è costituito un apposito nucleo di P.G., che conduce le indagini sul territorio: tale nucleo è individuato dalla Legge come soggetto qualificato ad intrattenere, tramite le previste procedure, rapporti con EUROPOL, nella prospettiva dell’attivazione della competenza su questo tipo di crimini eminentemente internazionali.

Il valore intrinseco di questa Legge ampiamente organica è abbastanza chiaro, nella prospettiva di un’attività normativa comune(41): essa, infatti, offre principi ispiratori e modelli operativi che presentano tutte le caratteristiche per poter essere considerati un valido punto di riferimento dal Legislatore comunitario.

In altri termini, un modello da seguire.


(*) - Esperto di diritto delle Comunità europee.
(1) - Per un esame preliminare della struttura Europol, rinvio a: La cooperazione di polizia nel Terzo Pilastro: l’Ufficio Europeo di Polizia, in Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, n° 4/2000.
(2) - Alla costituzione delle Unità nazionali si è dato corso o con la creazione di nuovi uffici nazionali, come nel caso dell’Italia, o tramite il conferimento del mandato a strutture già esistenti, come nel sistema britannico.
(3) - In via più generale, secondo l’art. 3 dell’Atto del Consiglio d’Amministrazione dell’Europol del 15 ottobre 1998, relativo ai diritti e doveri degli Ufficiali di collegamento (1999/C26/09), gli ELOs degli Stati membri, per adempiere alle loro funzioni presso l’Europol, debbono soddisfare come minimo i seguenti requisiti, che sono valutati da ciascuno Stato membro:
- a) essere funzionari dei servizi competenti in materia di prevenzione e repressione dei reati di competenza dell’Europol di cui all’art. 2 della Convenzione, conformemente alla legislazione nazionale dello Stato membro che li ha nominati;
- b) conoscere almeno due lingue ufficiali dell’Unione Europea;
- c) avere l’idoneità e le capacità necessarie all’espletamento delle loro funzioni. Si deve ricordare, infatti, che l’Ufficiale di Collegamento rimane sotto la responsabilità dello Stato di origine e soggetto alla normativa di quest’ultimo.
(4) - D.I.A. e D.C.S.A. sono già di per sé organismi interforze, con direzione a rotazione.
(5) - Ricordiamo infatti che i flussi di informazioni che si realizzano in ambito EUROPOL sono di due tipi, entrambi curati dagli Ufficiali di collegamento: richieste all’Europol e richieste a singole Unità nazionali estere, nel qual caso l’Ufficiale italiano contatterà l’omologo paritetico straniero distaccato presso l’Unità centrale, il quale, a propria volta, provvederà ad inoltrare la richiesta all’Unità nazionale di appartenenza.
(6) - Il principio della diretta collaborazione tra i referenti trova sanzione anche nell’art. 4 dell’Atto del Consiglio d’Amministrazione Europol relativo a diritti e doveri degli ELOs (1999/C26/09), in base al cui disposto gli Ufficiali di collegamento, alle condizioni previste dall’art. 5 Conv. Europol, collaborano attivamente tra loro nello scambio di informazioni e si prestano il sostegno e l’assistenza necessari.
(7) - Il Centro Elaborazione Dati, archivio informatico di dati personali istituito dall’art. 8 della Legge 121 del 1981, è un cd. Archivio interno, destinato all’uso esclusivo delle forze di polizia in funzione di P.S. e P.G., dei servizi di sicurezza, e, a particolari condizioni, dell’Autorità Giudiziaria (cfr. art. 9 co. I e II L. cit.). Tali archivi trovano il proprio fondamento nelle superiori esigenze di salvaguardia dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale. Loro caratteristica fondamentale ed imprescindibile è l’esclusiva destinazione delle informazioni ivi contenute all’uso di polizia (cfr. art. 6 lett. A rich. Dall’art. 8 L. cit.).
Ciò comporta che tali informazioni, di regola, non possono essere fonte di pregiudizio alcuno, sia esso materiale o morale, per il diretto interessato, in quanto i relativi dati non potranno mai essere utilizzati direttamente come tali all’interno di un qualsivoglia procedimento giudiziario o amministrativo, ma soltanto attraverso l’acquisizione delle fonti originarie (documenti della P.A., sentenze, indagini di polizia, etc. cfr. art. 10 co. IV L. cit.). E a riprova della inidoneità di tale sistema a recare pregiudizi di sorta, la legge prevede semplici procedure di rettifica, cancellazione, modifica dei dati ivi immessi, escludendo a priori, per principio di specialità giuste le predette disposizioni specifiche, qualsiasi forma di responsabilità civile o penale per il solo fatto dell’(eventuale) immissione errata dei suddetti dati: nella specie, l’art. 10 della citata legge prevede un’apposita procedura di controllo, affidata ad un Comitato Parlamentare, da attivarsi su impulso di parte o d’ufficio.
Tale procedura, tuttavia, trova indefettibile presupposto nella pendenza del procedimento penale o amministrativo nel corso del quale l’interessato è in grado di apprendere dell’esistenza di quei dati. L’istanza di rettifica va infatti presentata, pena l’inammissibilità, entro il termine temporale di pendenza del procedimento: una volta definito il procedimento, infatti, il dato acquisito ha esaurito la sua potenzialità ad influire sullo stesso e viene quindi meno la ragione di neutralizzarlo (cfr.: Cass. Pen, sez. VI, 14/7/94).
Ancora in tema di dati raccolti dal Centro elaborazione istituito presso il Ministero dell’interno, il tribunale penale territorialmente competente può disporre, ai sensi dell’art. 10 comma 5 l. cit., la cancellazione dei dati stessi, a condizione che essi siano erronei o illegittimamente raccolti. Pertanto, non può farsi luogo, in assenza di tale presupposto, alla suddetta cancellazione nel caso che il dato rifletta una sentenza di assoluzione con formula non piena. (Cass. pen., sez. II, 11 febbraio 1994, fattispecie nella quale la suprema Corte ha proceduto all’annullamento senza rinvio del provvedimento che ordinava la cancellazione, rilevando che le finalità perseguite dalla l. 121/81 sono diverse da quelle riguardanti il casellario giudiziale).
(8) - Art. 17 della Convenzione, secondo cui la dichiarazione dell’ Ente originatore circa l’esistenza di particolari restrizioni all’uso dei dati in sede interna estende tali restrizioni anche all’Ente utilizzatore, raggiungendo così una forma di garanzia rafforzata che deriva dal carattere erga omnes di ogni forma di tutela interna.
(9) - In particolare: l’art. 4, che esclude dall’ambito di applicazione della legge tra gli altri il trattamento effettuato dal CED o in esecuzione degli Accordi Schengen nonché da altri soggetti pubblici per finalità di “[...] prevenzione, accertamento o repressione dei reati”, rinvia rispettivamente alla L.121/81 e successive modifiche nonché ad “espresse disposizioni di legge che prevedano specificamente il trattamento”; l’art. 23, che autorizza la diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute, rinvia ad espresse norme che regolano la materia; l’art. 24, che autorizza in generale il trasferimento per la salvaguardia di un interesse pubblico rilevante, richiede che detto interesse sia individuato con legge o regolamento.
(10) - Decisione Autorità Garante per la protezione dei dati personali del 4 maggio 1999, in Guida al Diritto, n° 29 del 3 luglio 1999.
(11) - Il problema, tuttavia, rimane: quali dovrebbero essere le disposizioni di legge o regolamento che si assumono violate, stante l’inapplicabilità in radice delle più rilevanti disposizioni di tutela in tali ipotesi?
(12) - Occorre ricordare, peraltro, che tali dati possono consistere non solo in elementi oggettivi, ma anche in elementi valutativi, caratterizzati da ampia discrezionalità e soggettività: cfr.: Decisione Autorità Garante per la protezione dei dati personali del 2 giugno 1999, in Guida al Diritto, n° 29 del 3 luglio 1999, che fa espressa menzione dell’art. 8 della Conv. Europol.
(13) - Si noti il dato testuale: la rubrica del Capo II del Decreto in esame si esprime in termini di “individuazione di alcune rilevanti finalità di interesse pubblico”, per l’esattezza 18, con ciò lasciando presagire ulteriori interventi di natura esclusivamente legislativa o regolamentare, stante l’apposita riserva di normazione nelle due forme prevista dalla 675/96.
(14) - L. 93/98, art. 4 : “1-Restano ferme le disposizioni previste dalle leggi 31 dicembre 1996, n.675, e n.676, per quanto riguarda la protezione dei dati trattati in attuazione della convenzione di cui all’art. 1 della presente legge.”.
(15) - “2- Il presente decreto non si applica: a) ai trattamenti di cui all’art. 4 della legge 31 dicembre 1996[...]”.
(16) - “2- Le disposizioni del presente Capo non riguardano i trattamenti di dati effettuati in esecuzione della convenzione di cui alla l. 23 marzo 1998, n°93, o dell’accordo di cui all’art. 4 , co. I lett. A. della legge 675/96, ovvero previsti dalla lettera E del medesimo articolo”.
(17) - Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, 3/2001.
(18) - Riteniamo che l’obbligo del segreto riguardi anche le vicende interne ed amministrative dell’ufficio, e ciò per almeno due ragioni: la menzione dei “fatti” appresi, che nel testo della norma si contrappongono dialetticamente alle “informazioni”, di qualsiasi natura essi siano, e la formulazione del par. 1 del medesimo articolo, a memoria del quale gli stessi soggetti devono altresì astenersi da qualsiasi atto ed espressione di opinioni che possano ledere la dignità dell’ EUROPOL o nuocere alla sua attività.
(19) - Quali siano le conseguenze penali richiamate nella notifica lo si evince dal successivo par. 4: ogni Stato membro considera le violazioni dell’obbligo di segreto e riservatezza come violazioni delle sue disposizioni giuridiche per la tutela dei segreti professionali o delle sue disposizioni per la protezione di documenti riservati.
(20) - Riteniamo che questa disposizione si rivelerà particolarmente preziosa nel momento in cui avrà luogo la costituzione di unità operative europol: ricordiamo infatti che l’art. 30 del Tr. Amsterdam prevede l’affiancamento di agenti EUROPOL ai reparti operativi delle forze di polizia nazionali, per lo svolgimento di attività sul territorio, attività che sicuramente sono da considerarsi sensibili dal punto di vista della sicurezza.
(21) - A questo punto appare chiaro come i par. 2 e 3 dell’art. 31 assumano particolare rilievo per il conferimento di incarichi a specialisti estranei alla struttura EUROPOL , contattati secondo le esigenze di competenza scientifica che possono sorgere nel corso dell’analisi criminale: Economisti, Sociologi, esperti in Scienze Statistiche etc. L’art. 31 ha come proprio oggetto generale la protezione delle informazioni che presentano specifiche caratteristiche di segretezza, mentre l’art. 32 riguarda l’obbligo generale di riservatezza e segreto a carico dei soggetti che operano a vario titolo in ambito EUROPOL.
(22) - La Convenzione non specifica quale giurisdizione, ordinaria o straordinaria, sia colpita dalla limitazione: evidentemente tale limitazione si riferisce a tutte le ipotesi in cui sia prevista tale forma di prova costituenda, con le caratteristiche peculiari di ogni giurisdizione; ovviamente sul piano statistico possiamo riferirci alla deposizione in sede penale quale ipotesi assorbente.
(23) - Se la citazione riguarda proprio il Direttore, questi ne riferirà al Consiglio di Amministrazione.
(24) - Sul punto, segnalo l’importante contributo di M. Calamo, in Per Aspera ad Veritatem, rivista del Sisde, n° 22/2002. Dopo un attento esame delle disposizioni della Convenzione, ed attraverso il raffronto con la normativa interna in materia di segreto di Stato, l’Autore riconduce la necessità di interpello alle ipotesi di dichiarazioni e deposizioni, con conseguente sopravvivenza dell’obbligo di comunicazione all’Autorità Giudiziaria per coloro i quali detengano documentazione classificata Europol che costituisca notitia criminis per il nostro Ordinamento, il tutto nel quadro di tutela previsto dall’art. 12 L. 801/1977.
(25) - In effetti la Convenzione parla solo di “garanzia” della protezione, ma, a ben vedere, il passaggio attraverso la fattispecie penale sembra l’unico rimedio efficace.
(26) - I soggetti attivi presi in considerazione sono gli stessi previsti dall’art. 32 Conv., con l’aggiunta degli “appartenenti alle forze di polizia in rapporto con l’Europol”.
(27) - In Dir. Pen. e Proc., 9/98, pp. 1179 e ss. Tale studio, le cui linee guida si esporranno brevemente nel testo, rappresenta unitamente al contributo di P. Corso (stessa Rivista) un eminente punto di riferimento per lo studio della tematica in oggetto.
(28) - La vera innovazione della norma consiste, come sottolinea Paolo Pisa, nella previsione della punibilità per la violazione del segreto Europol di soggetti inquadrati in Amministrazioni straniere o investiti di funzioni da Autorità estere, e come tali non assoggettabili direttamente alle sanzioni dell’art. 326.
(29) -
1) Rivelazione o agevolazione dell’altrui conoscenza;
2) Ipotesi colposa sub 1;
3) Utilizzazione illecita per fini patrimoniali propri o altrui ;
4) Utilizzazione illecita per fini non patrimoniali.
(30) - Cfr.: Cass. Pen., sez. VI, n° 12389/90. Per un’esauriente ricostruzione della differenza intercorrente tra rivelazione di segreto d’ufficio e rivelazione di segreto professionale, cfr.: Cass. pen., sez. VI, 19 aprile 1996, n. 8635, secondo cui l’elemento distintivo significante tra il reato previsto dall’art.622 c.p., rivelazione di segreto professionale, ed il reato di rivelazione di segreti d’ufficio di cui all’art. 326 c.p. - la cui differenza pure è possibile cogliere in base alla diversità della “ratio” incriminatrice (tutela della libertà del singolo per l’art.622 c.p. e tutela della p.a. per l’art. 326 c.p.), della qualificazione giuridica (reato, rispettivamente, di danno ovvero di pericolo) e delle condizioni di perseguibilità (a querela ovvero d’ufficio) - è essenzialmente quello del tipo di segreto, di cui è interdetta la divulgazione: il quale, nella ipotesi dell’art. 326c.p., deve riguardare notizie “di ufficio”, quelle, cioè, concernenti un atto o un fatto della p.a. in senso lato nei diversi aspetti delle funzioni legislativa, giudiziaria o amministrativa “stricto iure”, mentre, nella ipotesi dell’art. 622 c.p., deve essere riferito a notizie apprese “per ragioni di ufficio” e riflettenti situazioni soggettive di privati e delle quali colui, che di esse è depositario in virtù del suo “status” professionale in senso lato (ufficio, professione o arte), deve assicurare la riservatezza.
(31) - Da cui sono ovviamente escluse le questioni di metodo generale.
(32) - I criteri direttivi fissati all’uopo sono:
1) Potenziamento del personale per le dislocazioni già esistenti;
2) Esclusione di duplicazioni per le nuove dislocazioni, per cui alla Polizia saranno riservati i capoluoghi di provincia ed ai Carabinieri gli altri Comuni;
3) Rinforzo dei presidi territoriali per fronteggiare particolari esigenze temporanee;
4) Previsione di procedure di revisione per fronteggiare situazioni emergenti.
(33) - Va anche ricordato il ruolo fondamentale che viene riservato alle iniziative di formazione del personale, soprattutto delle strutture dipartimentali a composizione mista, che coinvolgono sia la Scuola di Perfezionamento per le Forze di polizia, che promuoverà attività di studio nel settore del coordinamento e curerà la formazione specialistica e l’aggiornamento del personale dirigente e direttivo in servizio presso gli uffici interforze, sia lo stesso Ufficio per il Coordinamento e la Pianificazione, che formulerà indirizzi per la realizzazione di “momenti formativi comuni per il personale impegnato negli organismi interforze”.
(34) - Va comunque ricordato il continuo lavoro della Commissione U.E. sull’argomento; tra gli altri, si segnalano la proposta di istituzione di una Scuola comune per guardie di frontiera e la proposta relativa alla stipula di accordi specifici tra Europol ed i Paesi extra U. E. di attraversamento dei flussi migratori. Vedi amplius la comunicazione della Commissione COM (2001) 672 del 15.11.2001 su una politica comune in materia di immigrazione illegale.
(35) - Il corsivo è dell’Autore.
(36) - Cfr.: Azione Comune 98/733/GAI, in cui si fa espresso riferimento all’art. 416 bis del codice penale italiano.
(37) - Su queste ed altre problematiche inerenti il semestre di Presidenza italiana, si veda l’esauriente L. Salazar, Primo bilancio del semestre di Presidenza italiana nel settore della giustizia, in Gazzetta Giuridica, n° 32/96.
(38) - Funzionalmente collegato all’I.C.R.F. è il Nucleo di Tutela delle Norme Comunitarie Agroalimentari dei Carabinieri.
(39) - Cfr.: Relazione al Disegno di Legge n° 263.
(40) - In ambito comunitario, solo due anni dopo, con Decisione n° 375 del 29 maggio 2000, il Consiglio ha preso una specifica e chiara posizione sulla scottante tematica della pornografia infantile su Internet, mentre è tuttora in corso il dibattito sulla decisione-quadro relativa allo sfruttamento sessuale dei bambini in genere. Si può, pertanto, affermare che su tali tematiche, in ambito comunitario, l’Italia abbia saputo precorrere i tempi.
(41) - Vedi sul punto le varie risoluzioni del Parlamento Europeo, specialmente la risoluzione del 6 novembre 1997.