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Giustizia Amministrativa

Sentenze tratte dal sito www.giustizia-amministrativa.it (Massime a cura della Redazione)


Carabinieri - Disciplina di stato - Perdita del grado per rimozione - Autonoma valutazione disciplinare - Ampia discrezionalità dell’Amministrazione - Legittimità.

Consiglio di Stato - Sez. IV - n. 1319 del 21 gennaio 2003 - Pres. Salvatore - Rel. Barberio Corsetti - Ministero della difesa c. Z.
(Riforma sentenza T.A.R. Liguria, sez. I, 14 dicembre 2000 - 19 gennaio 2001, n. 205)

Nel procedimento disciplinare il giudizio si svolge con una larga discrezionalità da parte dell’Amministrazione in ordine al convincimento sulla gravità delle infrazioni addebitate e della conseguente sanzione da irrogare. Il giudice amministrativo non può sostituirsi agli organi dell’Amministrazione nella valutazione dei fatti contestati se non nei limiti in cui la valutazione contenga un travisamento dei fatti ovvero il convincimento non risulti formato sulla base di un processo logico e coerente (1).

(1) Si legge quanto appresso nel testo della sentenza:
“…
1. L’Amministrazione della difesa sostiene, in sintesi, che il provvedimento di rimozione è stato adottato, ai sensi dell’articolo 34, comma sesto, della legge 1168/1961, a seguito di una valutazione disciplinare autonoma, attinente ad una violazione dei doveri del giuramento, ovvero ad un comportamento comunque contrario alle finalità dell’Arma dei Carabinieri, e non certamente “in modo automatico” solo perché vi era stata la sentenza di condanna. La sentenza impugnata, accogliendo il motivo relativo alla non proporzionalità delle sanzione appare come uno sconfinamento del giudice amministrativo nella sfera di discrezionalità dell’Amministrazione.
Il ragionamento seguito dal primo giudice sarebbe poi comunque viziato perché non ha tenuto conto dei precedenti di servizio del Z., al quale nel tempo sono state inflitte numerose sanzioni disciplinari e che ha riportato dal 1992 al 1994 il giudizio di “inferiore alla media” e dal 1994 al congedo il giudizio di “insufficiente”.
L’osservazione contenuta nella sentenza relativa al fatto che le schede segrete attraverso le quali è stata effettuata la votazione sono state distrutte è poi del tutto irrilevante, stante che è l’atto finale della Commissione ad avere rilevanza nella fattispecie e che la congruità della motivazione va controllata solo rispetto a tale atto.
L’appello è fondato.
La sentenza afferma che nel provvedimento impugnato non è minimamente evidenziata l’adeguatezza della massima sanzione irrogata, in relazione ai profili soggettivi ed oggettivi della vicenda, la cui gravità l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare in se stessa, alla luce della complessiva personalità del ricorrente quale desumibile dal suo stato di servizio.
In tal modo la sentenza, censurando in apparenza la carenza di motivazione del provvedimento, in realtà invade il campo della discrezionalità dell’Amministrazione in ordine al convincimento sulla gravità delle infrazioni addebitate, formulando un giudizio di sproporzione che non trova riscontro negli atti di causa, dai quali si evidenzia, tra l’altro, che lo Z., negli ultimi anni di servizio aveva evidenziato carenze tali da far ritenere le sue prestazioni di servizio “insufficienti”.
Il provvedimento è effettivamente motivato solo col riferimento all’episodio contestato a seguito della sentenza con applicazione della pena su richiesta della parte; non è però la condanna, ma il comportamento in se stesso, che viene assunto dall’Amministrazione a base della determinazione finale: si legge infatti nel provvedimento “tale comportamento, che denota gravissime carenze di qualità morali, militari e di carattere, è pregiudizievole per il prestigio dell’Istituzione”.
È giurisprudenza costante di questo Consiglio che nel procedimento disciplinare il giudizio si svolge con una larga discrezionalità da parte dell’Amministrazione in ordine al convincimento sulla gravità delle infrazioni addebitate e della conseguente sanzione da irrogare e che il giudice amministrativo non può sostituirsi agli organi dell’Amministrazione nella valutazione dei fatti contestati se non nei limiti in cui la valutazione contenga un travisamento dei fatti ovvero il convincimento non risulti formato sulla base di un processo logico e coerente (tra le tante, V, 1226 dell’1 dicembre 1993; VI, 1193 del 5 settembre 1996).
Nel caso di specie è innegabile che l’episodio in sé è gravissimo anche perché commesso nei confronti di un inferiore in grado; né l’Amministrazione ha aggiunto alcunché al fatto come rappresentato dal primo rapporto e confermato dalla sentenza. La circostanza che non abbia sentito il bisogno di ampliare la motivazione facendo riferimento ad un quadro complessivamente deludente del servizio prestato dallo Z. non ha alcun rilievo. Non ci si trova infatti, nella fattispecie, di fronte ad un dipendente modello, ma ad un militare che dal 1994 al congedo ha riportato un giudizio di insufficiente e nei cui confronti i superiori, nei rapporti informativi, hanno più volte dichiarato che era necessario tenerlo sotto costante controllo. In altri termini, l’esame del quadro soggettivo dello Z. non avrebbe potuto portare ad una conclusione a lui più favorevole, ma, semmai, soltanto arricchire la motivazione. Non si rinviene pertanto nella motivazione né l’insufficienza riscontrata dal Tar, né quel travisamento dei fatti che potrebbe autorizzare il giudice amministrativo a rivalutare il giudizio formulato dall’Amministrazione.
Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello dell’Amministrazione deve essere accolto. Sussistono tuttavia giusti motivi, anche in relazione all’andamento del giudizio, per compensare le spese.
…”



Forze armate - Avanzamento ufficiali - Avanzamento a scelta - Valutazione degli scrutinandi - Discrezionalità tecnica dell’Amministrazione - Sindacato del giudice amministrativo - Limiti.

Consiglio di Stato - Sez. IV - n. 2364 dell’11 marzo 2003 - Pres. Riccio - Est. Cacace - Z c. Ministero della difesa.
(Conferma sentenza T.R.G.A. Trentino - Alto Adige, Sez. Trento, 17 maggio 2002, n. 168)

Il sistema della promozione a scelta degli ufficiali è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di loro. Tale sistema non può considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento; né può ritenersi che siano sottratti al sindacato giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali. Questi ultimi, pur prevedendo l’espressione di un giudizio assoluto e non certo comparativo, non escludono totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consentono: sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori dei punteggi attribuiti a ciascun candidato, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione, quando risulti una evidente disomogeneità dei criteri seguiti; sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato, ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera e, in genere, a tutti gli elementi da considerare alla stregua di quanto disposto al comma 2, lett. da a) a d), dell’art. 26, l. n. 1137/1954, per le quattro categorie di requisiti ivi previste (1).

(1) Si legge quanto appresso nel testo della sentenza:
“…
2.2.1 - In diritto il collegio osserva quanto segue.
L’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, prescrive, al comma 2, che la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali fino al grado di colonnello, debba essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione.
Il primo periodo del successivo comma 4 prevede, poi, che “quando il giudizio riguardi ufficiali aventi grado di generale di divisione o di brigata o ufficiali di grado corrispondente, ogni componente della Commissione assegna all’ufficiale un punto da uno a trenta in relazione agli elementi indicati nelle precedenti lettere a), b), c), d) considerati nel loro insieme; la somma dei punti così assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolando il quoziente al centesimo”.
L’art. 45 della legge 19 maggio 1986, n. 224 ha previsto, successivamente, che il Ministero della difesa stabilisca le modalità applicative dell’art. 26 legge n. 1137 del 1955, «prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni».
Il sistema della promozione a scelta, osserva il Collegio, è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di loro, talché l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.
Tale sistema non può considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento; né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre al sindacato giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa.
Questa, pur prevedendo l’espressione di un giudizio assoluto e non certo comparativo, non esclude totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente:
- sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte cost. 7 aprile 1988 n. 409; Cons. Stato: III Sez., 21 maggio 1996, n. 726; IV Sez., 18 giugno 1998, n. 951 e 24 marzo 1998, n. 495), quando risulti una evidente disomogeneità dei criteri seguiti;
- sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (v. Cons. Stato, IV Sez., 27 novembre 1997, n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della sua carriera e, in genere, a tutti gli elementi da considerare alla stregua di quanto disposto al comma 2, lett. da a) a d), del citato art. 26, per le quattro categorie di requisiti ivi previste (cfr. Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2001, n. 1681).
In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo ed inscindibile all’interno di ciascuna delle dette categorie: v. comma 1 dell’art. 7 del D.M. 2 novembre 1993, n. 571) non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento (cfr. Cons. Stato, IV Sez.: 24 marzo 1998, n. 495; 10 marzo 1998, n. 397; 24 marzo 1997, n. 282; III Sez., n. 726 del 1996, cit.).
Dalle premesse teoriche sopra illustrate, discendono precise limitazioni al sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo.
Come ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si deve negare al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni della commissione di avanzamento per gli ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio; di talché è escluso ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti, segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma non di meno precisa, linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla commissione superiore di avanzamento (cfr. Cass., S.U., 8 gennaio 1997, n. 91; Cons. Stato, IV Sez., 6 giugno 1997, n. 623 e 27 novembre 1998, n. 1640).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle commissioni superiori di avanzamento, sulla scorta dei propri specifici precedenti (cfr.: Cons. Stato, IV Sez., 27 novembre 1997, n. 1328; 18 marzo 1997, n. 256 e 11 marzo 1997, n. 239), la Sezione osserva che è assai ampia la discrezionalità attribuita alla Commissione superiore (v.: Cons. St., sez. IV, 23 gennaio 1992, n. 8) e ch’essa è chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali.
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, o verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr.: Cons. Stato, IV Sez.: n. 495 del 1998, cit.; 3 giugno 1997, n. 592; 3 novembre 1998, n. 1420; 29 gennaio 1998, n. 105 e 31 marzo 1998, n. 529).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni, in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, « ... sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire » (v.: Cons. St., IV, n. 495 del 1998, cit.).
Si badi, infine, che l’incoerenza della valutazione, la sua abnormità (in contrasto con i precedenti di carriera) e la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr.: Cons. Stato, IV Sez.: n. 495 del 1998, cit.; n. 397 del 1998, cit.; 6 giugno 1997, n. 623 e 29 aprile 1980, n. 460).
2.2.2 - Vagliando, allora, il contenuto delle doglianze in esame alla luce delle suesposte acquisizioni teoriche, la Sezione, ribadito, in estrema sintesi, che il Giudice amministrativo non può sovrapporre le proprie valutazioni a quelle discrezionali espresse dall’Amministrazione, osserva che il T.R.G.A. esattamente ha rilevato, nell’esaminare “gli aspetti più propriamente sostanziali attinenti alla pretesa difformità dei criteri di giudizio applicati nel caso del ricorrente, da un lato, e dei controinteressati X e Y, dall’altro”, come “il ricorrente enfatizza, con riferimento ai vari gruppi di qualità, taluni aspetti positivi riferibili al suo curriculum e viceversa taluni aspetti non eclatanti dei controinteressati”, per concludere che “si tratta comunque di indicazioni parziali emergendo dalla documentazione in atti elementi che controbilanciano gli uni e gli altri” (pagg. 9 - 11 sent.).
Va, in proposito, sottolineato che lo stesso appellante non ha posto in luce il possesso di elementi o caratteri definibili come “eccezionali”, riferendosi egli, invece, a circostanze ed elementi rilevanti sì, ma che non appaiono distaccarsi, in modo sensibile ed evidente, dalle qualità proprie degli ufficiali che in genere partecipano al giudizio di avanzamento e, in particolare, dalle qualità e dai precedenti degli ufficiali, cui egli pretende di fare riferimento sotto il profilo comparativo.
Invero il possesso di notevoli qualità fisiche, il numero degli encomi ricevuti, i lusinghieri giudizi finali conseguiti nel corso della carriera, le aggettivazioni agli stessi accompagnatesi, i periodi e l’importanza degli incarichi assolti costituiscono, tutti, aspetti, che indubbiamente denotano una significativa e notevole capacità professionale dell’appellante (del resto mai messa in dubbio dall’Amministrazione della Difesa e che costituisce del resto requisito indispensabile per ricoprire gli incarichi già attualmente attribuitigli), ma che, comunque, non sembrano rappresentare dati di peso tale da rendere del tutto inattendibile il giudizio espresso dalla commissione, dovendosi invece ritenere, anche sotto il dedotto profilo comparativo, che, sia per quanto riguarda l’appellante che per quanto concerne gli ufficiali con la cui posizione egli si pone a raffronto, la Commissione stessa abbia operato, per quanto attiene a ciascuno dei complessi di elementi di cui al comma 2 dell’art. 26 cit., un corretto bilanciamento, all’interno di ciascun complesso, dei dati individuali ritenuti meno significativi e determinanti con i dati attinenti a titoli diversi annoverabili allo stesso complesso, apprezzati come equivalenti o prevalenti nell’ambito di un giudizio complessivo (v.: Cons. St., sez. IV, 27 luglio 1994, n. 633).
Tale apprezzamento di merito, riferito anche all’importanza maggiore o minore di un elemento di valutazione rispetto a quella propria di un altro elemento, da un lato costituisce apprezzamento di mérito e come tale non può essere sindacato dal Giudice della legittimità e dall’altro non evidenzia, nel caso all’esame, alcuna incongruenza o disparità di trattamento, né, comunque, alcuna violazione dei pur indefettibili principi di coerenza ed uniformità dei giudizi.
…”