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La protezione della popolazione civile nei conflitti armati

Isidoro Palumbo e Dante Palumbo


1. Premessa

Le regole che riguardano la protezione delle persone civili dagli effetti della guerra provengono dalle consuetudini e dagli usi di guerra del passato, sono state successivamente fissate nel Manuale di Oxford 1880 relativo alla guerra terrestre, sono state codificate nel diritto internazionale fin dalla prima conferenza di pace dell’Aja del 1899 ed hanno subito una successiva evoluzione fino alla stesura dei Protocolli Aggiuntivi di Ginevra del 1977, passando attraverso la 4a Convenzione di Ginevra del 1949.

Malgrado ciò, le atrocità via via commesse sulle popolazioni civili inermi non hanno mai avuto fine e, finalmente, la Comunità internazionale ha recentemente istituito un tribunale penale internazionale permanente, dopo quelli ad hoc per la ex Yugoslavia e per il Ruanda, davanti al quale chiamare i criminali di guerra a rispondere delle loro nefandezze.


2. La protezione generale nei territori delle parti in conflitto e nei territori occupati

I civili, cioè le persone protette, hanno diritto, in ogni circostanza, al rispetto della loro persona, del loro onore, dei loro diritti familiari, delle loro convinzioni e pratiche religiose, delle loro consuetudini e dei loro costumi. Essi saranno trattati sempre con umanità e protetti, in particolare, contro qualsiasi atto di violenza o di intimidazione, contro gli insulti e la pubblica curiosità. Le donne saranno specialmente protette contro qualsiasi offesa al loro onore ed, in particolare, contro lo stupro, la coercizione alla prostituzione e qualsiasi offesa al loro pudore.
Tenute presenti le disposizioni riguardanti l’età, il sesso e le condizioni di salute, la Parte in conflitto che le ha in potere, pur potendo prendere tutte le misure di controllo o di sicurezza imposte dalla guerra, tratterà tutte le persone protette con gli stessi riguardi, senza distinzioni sfavorevoli di nessun genere.

Popolazioni e persone non possono essere utilizzate per mettere al riparo con la loro presenza determinati obiettivi militari o determinati punti o regioni dalle operazioni militari. In materia l’esempio degli scudi umani nel tempo della guerra del Golfo sono ancora sotto gli sguardi inorriditi del mondo. È la Parte in conflitto che ha in potere le persone protette che risponde globalmente del loro trattamento, senza pregiudizio delle responsabilità individuali, qualora tali responsabilità vi siano.
Le persone protette dovranno essere facilitate nel potersi rivolgere non solo ai delegati delle Potenze Protettrici, ma anche al Comitato Internazionale della Croce Rossa, alle Società nazionali di Croce Rossa o di Mezzaluna Rossa, come pure a qualunque organizzazione umanitaria o caritatevole, in grado di portare aiuto materiale o spirituale, che si trovi in grado di soccorrerle. Le predette organizzazioni dovranno ricevere dalle autorità ogni agevolazione, nei limiti ammessi dalla necessità militare e dalla sicurezza.

È proibita non solo qualunque azione coercitiva di carattere fisico o morale volta ad ottenere qualunque tipo di informazioni, ma anche qualunque misura atta a cagionare sofferenze fisiche, o l’eliminazione, o lo sterminio. Sono specificatamente vietati non solo l’assassinio, ma anche la tortura, le pene corporali, le mutilazioni, gli esperimenti medici e scientifici non richiesti dalle cure mediche e qualunque altra brutalità compiuta da militari o da civili.
Sono vietati espressamente contro le persone protette ed i loro beni le misure di rappresaglia, il saccheggio, la cattura di ostaggi, le pene collettive, come qualunque misura di intimidazione e di terrorismo (4a G. - art. 33 e 34).
Un cenno particolare meritano le possibilità di soccorso in favore delle popolazioni civili colpite dalla guerra da parte sia delle organizzazioni internazionali, sia di singoli Stati neutrali nei confronti del conflitto in atto, sia, infine, da parte delle organizzazioni umanitarie caritatevoli non governative, nazionali ed internazionali. Basti ricordare che le Parti in conflitto, come le altre Parti, autorizzeranno e faciliteranno il passaggio rapido e senza ostacoli dei soccorsi inviati (materiali inviati e personale di soccorso sono entrambi protetti), anche se i soccorsi sono inviati alla popolazione civile della Parte avversaria. Evidentemente sono previste norme di tutela e di controllo al fine di evitare qualunque abuso. Le norme nel dettaglio sono riepilogate nel I° P.A. - Titolo IV - Sezione 2^.


3. La protezione degli stranieri e degli internati civili

La materia è trattata nella 4a G., articoli da 35 a 46. Uno straniero che si trovasse sul territorio di una Parte in conflitto, che desiderasse lasciare il territorio o all’inizio o nel corso di un conflitto, avrà il diritto di farlo, a meno che la sua partenza non sia contraria agli interessi nazionali dello Stato, specie per quelli che sono di nazionalità nemica della Parte in conflitto. Le persone alle quali fosse rifiutato il permesso di lasciare il territorio avranno il diritto di ricorrere ricevendo l’aiuto ed il sostegno delle Potenze Protettrici. Le partenze dovranno avvenire in soddisfacenti condizioni di sicurezza, igiene, salubrità ed alimentazione. Se gli stranieri fossero rimpatriati, o trasferiti in un paese neutrale, tutte le spese sarebbero a carico del loro Stato di appartenenza.

Se le persone fossero trattenute in carcerazione preventiva, potranno, appena liberate, chiedere di lasciare il territorio.
Salvo speciali provvedimenti, il trattamento degli stranieri resterà quello del tempo di pace, garantendo loro in ogni caso i seguenti diritti:
- potranno ricevere soccorsi individuali e collettivi;
- avranno le cure che sono loro necessarie in caso di bisogno, come gli altri cittadini;
- potranno praticare la loro religione e ricevere l’assistenza spirituale dei ministri del loro culto;
- sarà garantito come agli altri cittadini il trattamento preferenziale ai fanciulli di età inferiore ai quindici anni, alle donne incinte, alle madri di bimbi di età inferiore ai sette anni;
- sarà concesso loro di trasferirsi (come agli altri cittadini) se residenti in zone particolarmente esposte ai pericoli della guerra;
- saranno messe in grado di svolgere un lavoro rimunerato o saranno mantenute;
- potranno ricevere sussidi dal loro paese d’origine, dalla Potenza Protettrice o dalle organizzazioni di beneficenza;
- potranno essere obbligate al lavoro a condizioni analoghe a quelle degli altri cittadini;
- potranno richiedere (ed ottenere) l’internamento volontario, direttamente o tramite l’intervento dei rappresentanti delle Potenze Protettrici.

L’internamento è una particolare misura di sicurezza che uno Stato può adottare nei confronti dei cittadini stranieri residenti sul proprio territorio, ove sussistano particolari motivi di opportunità o di sicurezza. L’internamento o l’assegnazione di una residenza obbligata possono essere ordinati, nei confronti delle persone protette, soltanto se la sicurezza della Potenza, nel cui potere queste persone si trovano, lo rende assolutamente necessario (4a G. - art. 42). La stessa prigionia di guerra è una particolare forma di internamento. Le persone internate o a residenza obbligata hanno il diritto di appellarsi contro tale misura e di ottenere che un tribunale, o un collegio amministrativo o competente, riesamini la loro posizione, al più presto e almeno ogni sei mesi, per correggere in loro favore le decisioni iniziali, qualora le circostanze lo permettano (4a G. - art. 43). L’internamento o l’imprigionamento di durata commisurata alla infrazione commessa, possono anche essere inflitti come pena a persone protette che abbiano commesso infrazioni con l’intento di nuocere alla Potenza occupante, senza che siano derivati seri pericoli collettivi o danni gravi alle persone o ai beni dell’occupante (4a G. - art. 68).
Come si vede, pur non essendo un imprigionamento vero e proprio, l’internamento può essere visto come alternativa blanda al carcere, ma anche può essere addirittura prescelto liberamente, come male minore, in quanto a tutte le esigenze degli internati deve provvedere la Potenza detentrice.

Molte delle garanzie che il diritto internazionale sancisce in caso di internamento sono affidate al controllo ed allo zelo delle Potenze Protettrici, che terranno anche aggiornate le segnalazioni relative alle persone internate, onde evitare i fenomeni delle “sparizioni”, troppo spesso verificatesi nel passato anche recente. Le norme di diritto internazionale che riguardano la costituzione e la organizzazione dei campi per gli internati civili, dettate dalla 4a G. - sezione IV - titolo III, sono del tutto simili a quelle che regolano l’organizzazione dei campi per i prigionieri di guerra, con la sola differenza delle maggiori esigenze da parte della organizzazione sanitaria a causa della presenza di donne, bambini ed anziani. Molto spesso, specie in territorio occupato, il comando e l’organizzazione di tali campi è devoluta all’Autorità Militare.
In Italia, il trattamento degli internati è determinato con provvedimento del Capo del Governo; il che significa che fatta salva l’osservanza delle convenzioni internazionali, la situazione particolare può dettare molti adattamenti più favorevoli alle persone internate dal punto di vista dell’applicazione del diritto umanitario.


4. Cenni alla protezione dell’organizzazione sanitaria civile

La trattazione sarà limitata alle indicazioni più significative.
Gli ospedali civili, come pure gli stabilimenti ed i depositi di materiale sanitario civile ed i trasporti sanitari, terrestri, navali ed aerei, utilizzati esclusivamente al fine di prestare cure ai feriti, ai malati, agli infermi ed alle puerpere, non potranno essere attaccati e saranno rispettati e protetti in ogni circostanza. Dovranno essere segnalati inalberando con l’autorizzazione dello Stato i segni distintivi usati per i corrispondenti militari e cioè la Croce e Mezzaluna Rossa in campo bianco. In modo particolare gli ospedali civili dovranno essere muniti di un documento che attesti il loro carattere di ospedali civili e che precisi che degli edifici occupati dalla struttura ospedaliera non venga fatto uso per commettere, all’infuori dei doveri umanitari, atti dannosi al nemico. Analogamente agli ospedali militari, non è considerato “atto dannoso al nemico” il fatto che in detti ospedali siano curati dei militari feriti e malati, o che vi si trovino armi portatili e munizioni ritirate a questi militari e non ancora consegnate al servizio competente.

Il personale sanitario e religioso adibito al funzionamento o all’amministrazione degli ospedali civili, compreso quello incaricato della ricerca, raccolta, trasporto e cura dei feriti e dei malati civili, degli infermi e delle puerpere, sarà rispettato e protetto. Analogamente al personale sanitario e religioso militare, tale personale dovrà essere munito di carta di identità (con fotografia), attestante l’incarico e la qualifica del titolare, e, in servizio, sarà tenuto a portare il bracciale previsto per il personale militare.
I trasporti aerei di feriti, malati ed infermi, saranno soggetti agli accordi tra le Parti sulle modalità dei voli (orari, quote, rotte, segnalazioni elettroniche di riconoscimento, luci, intimazioni, controlli, ecc.). Gli invii di materiale sanitario destinati alle popolazioni civili da parte delle organizzazioni internazionali, di Stati neutrali o di organizzazioni non governative di soccorso dovranno essere in ogni modo agevolati da parte di tutti.


5. La protezione dei beni di carattere civile

Per quanto riguarda i beni di carattere civile, il I° P.A. al Titolo IV - Sezione 1a - Capitolo III non solo riepiloga in modo completo le norme provenienti dal diritto internazionale precedente, ma anche aggiunge norme particolarmente significative per quello che riguarda la sopravvivenza della popolazione civile nel suo ambiente normale di vita.
Sono beni di carattere civile tutti i beni che non sono obiettivo militare. Tali beni, come è noto, non dovranno essere oggetto né di attacchi né di rappresaglie.
Contro beni culturali, luoghi di culto, istituti di istruzione, di carità, di beneficenza, ecc., che non devono essere utilizzati in appoggio allo sforzo militare, sono proibiti atti di ostilità e rappresaglie.
I beni indispensabili alla sopravvivenza delle popolazioni civili non devono essere attaccati, distrutti, asportati, messi fuori uso, o essere oggetto di rappresaglia, essendo vietato il metodo di guerra di affamare le popolazioni civili, ma anche in questo caso “necessità militari imperiose” possono modificare la situazione.

Regole analoghe, compreso il divieto di rappresaglia, proteggono l’ambiente naturale e le opere e le installazioni che racchiudono forze pericolose, che, non arginate, potrebbero provocare gravi perdite alla popolazione civile. Obiettivi militari non dovranno mai essere messi in loro prossimità, salvo le opere militari imposte dalla loro protezione in ogni tempo. L’utilizzazione dei segni distintivi faciliterà in ogni caso la individuazione delle installazioni che racchiudono forze pericolose; accordi particolari tra le Parti in conflitto e tutte le altre Parti sono raccomandati per scongiurare questi pericoli, che potrebbero coinvolgere l’intera comunità internazionale, o gran parte di essa.
È bene ricordare che le installazioni che racchiudono forze pericolose non sono solo le dighe di protezione e di ritenuta dei grandi bacini idroelettrici, o le centrali nucleari per la produzione di energia elettrica, ma anche i grandi depositi, petroliferi o chimici, che possono provocare disastri altrettanto significativi per la distruzione delle scorte di petrolio o delle materie prime altamente inquinanti.


6. Località e zone sotto «protezione speciale»

Le località, i luoghi particolari, e le zone che godono di speciale protezione nel diritto internazionale devono avere tutte le caratteristiche alle quali devono rispondere per godere delle protezioni particolari previste. A parte i beni culturali ed i centri monumentali oggetto della Convenzione dell’Aja del 1954, esse sono di seguito elencate nell’ordine cronologico con cui sono apparse nel diritto internazionale, e sono le seguenti:
- località non difese (Aja 1899 - Regolamento - art. 25; I° P.A. 1977 - art. 59, 85);
- luoghi di raccolta, di ricovero o cura di feriti e malati (Aja 1899 - Regolamento - art. 27; Legge di Guerra 1938 - art. 44; Codice Penale Militare di Guerra 1941 - artt. da 179 a 181). Si tratta di una terminologia non più in uso: il diritto oggi vigente ingloba questi luoghi nelle località sanitarie e di sicurezza;
- zone e località sanitarie (Legge di Guerra - art. 46; 1a G. -art. 23 e All.; 4a G. - art. 14 e All.);
- zone e località di sicurezza (Legge di Guerra - art. 46; 4a G. - art. 14 e All.);
- zone neutralizzate (4a G. - art. 15);
- zone smilitarizzate (I° P.A. 1977 - art. 60, 85).

È vietato alle Parti in conflitto di attaccare, con qualsiasi mezzo, le località non difese, così come le città, i villaggi e gli edifici civili. Questa antica regola, recepita e meglio esplicitata dalla legge italiana di guerra, può in molti casi costituire l’unico mezzo per assicurare un minimo di protezione dagli effetti della guerra a feriti, malati e popolazioni civili inermi. La dichiarazione di località non difesa (è unilaterale) non richiede particolari accordi e formalità: è sufficiente una notifica al nemico che precisi, topograficamente in modo inequivocabile, i limiti della zona.
La località non difesa deve trovarsi in prossimità, o all’interno, di una zona in cui le forze contrapposte siano a contatto e che sia aperta all’occupazione da parte dell’avversario. Essa deve rispondere ai seguenti requisiti:
- dovrà essere stata sgomberata da combattenti, armi e materiale militare mobile;
- non si dovrà fare uso ostile delle installazioni o degli stabilimenti militari fissi;
- le autorità e la popolazione non dovranno commettere atti di ostilità;
- non verrà fatta al suo interno alcuna attività di appoggio all’azione militare.

La presenza di forze di polizia, anche armate, ma che non facciano resistenza all’occupante, è ammessa. La mancanza anche di una sola delle caratteristiche sopraccitate farà perdere alla località lo statuto di località non difesa.
Località non difese potrebbero anche essere create su accordo, con caratteristiche anche diverse, purché concordate (ad esempio: senza forze di polizia), stabilendo anche le modalità di controllo. Potrebbero essere concordati anche dei segni distintivi per facilitare l’individuazione del loro perimetro, ma tutto ciò non è indispensabile. Questo antico istituto della «località non difese», al quale si collegava anche quello delle «città aperte», è ancora forse quello operativamente più valido ed il più efficace ai fini della protezione soprattutto delle popolazioni civili.
Le zone e località sanitarie (per il ricovero e la cura dei feriti e degli ammalati delle forze armate) e le zone e località di sicurezza (per sottrarre le popolazioni civili dagli effetti della guerra) sono raggruppabili in una unica categoria, detta zone e località sanitarie e di sicurezza, in considerazione del fatto che le loro caratteristiche sono analoghe. Tali zone, una volta istituite, non potranno, in nessuna circostanza, essere attaccate, ma saranno protette e rispettate in ogni tempo dalle Parti in conflitto.

Le zone sanitarie e di sicurezza saranno riservate ai feriti ed agli ammalati militari e civili ed al ricovero delle persone civili in tempo di guerra abbisognevoli di speciale protezione, come infermi, anziani, fanciulli di età inferiore a quindici anni, donne incinte e madri di bambini di età inferiore a sette anni, oltre che al personale incaricato della loro gestione e cura. Tali zone, comunicate internazionalmente fin dal tempo di pace, o alla controparte all’atto dello scoppio delle ostilità, dovranno avere le seguenti caratteristiche:
- essere poco popolate rispetto alle loro capacità di accoglienza (sono ottime a tal fine le località adibite a turismo stagionale) ed essere adeguatamente segnalate con segnali possibilmente illuminati di notte;
- essere lontane da ogni obiettivo militare e da ogni impianto industriale o amministrativo importante, e sprovviste di obiettivi ed impianti di tale genere;
- essere situate su spazi di minore importanza ai fini della condotta della guerra e non essere difese in nessuna circostanza. Le vie di comunicazione che le attraversano non dovranno essere utilizzate per spostamenti di personale o di materiale militare, neppure in semplice transito.

Una volta comunicata all’avversario, la zona è istituita. Tuttavia l’avversario può rifiutare tale riconoscimento, se ritiene non rispettate tutte le condizioni imposte dal diritto internazionale, subordinando l’accettazione alla effettuazione dei previsti controlli (effettuati da speciali commissioni, che dovranno avere libero accesso, godere di tutte le agevolazioni per poter svolgere al meglio i loro compiti). I controllori dovranno anche poter risiedere permanentemente in tali zone.
La parte ovviamente più delicata è quella relativa ai controlli, che sono imposti, specie per quel che riguarda l’entrata e l’uscita del personale da tali zone. Infatti, le persone che hanno la loro residenza permanente entro tali zone, hanno il diritto di continuare a soggiornarvi, purché né all’interno, né all’esterno, di tali zone si dedichino a lavori che abbiano un rapporto diretto con le operazioni militari, o con la produzione di materiale da guerra.
La Potenza, che istituisce una zona sanitaria o di sicurezza, dovrà prendere tutte le misure per impedire l’accesso a chi non abbia diritto di trovarvicisi o recarvicisi. I membri delle commissioni saranno nominati o dalle controparti o dalle Potenze Protettrici o da altre Potenze neutrali. Se le commissioni riscontrassero delle infrazioni, potrebbero intimare alla Potenza che ha istituito la zona di porvi rimedio entro cinque giorni, allo scadere dei quali la zona sanitaria o di sicurezza potrebbe anche essere rifiutata dalla controparte.

In caso di occupazione del territorio, l’occupante potrà sia continuare ad utilizzare le zone sanitarie e di sicurezza per continuare a svolgere la loro funzione originaria, sia modificare la loro destinazione, provvedendo adeguatamente, in tal caso, alla sorte delle persone protette in esse raccolte.
Le zone neutralizzate sono zone caratteristiche della zona di combattimento, ed in particolare di quella porzione di essa in cui effettivamente si stanno conducendo le operazioni militari. Le zone neutralizzate possono essere concordate tra le Parti in conflitto, direttamente, oppure tramite i buoni uffici sia delle Potenze Protettrici sia degli Enti umanitari, allo scopo di porre al riparo dai pericoli dei combattimenti, senza alcuna distinzione, feriti e malati, combattenti e non combattenti, e le persone civili che non prendono parte alle ostilità e che non compiono alcun lavoro di interesse militare durante il loro soggiorno in tali zone. La loro creazione richiede un accordo scritto che fissi l’inizio e la durata della neutralizzazione, dopo che le Parti in conflitto si saranno intese su limiti, topografia, amministrazione, vettovagliamento e controllo di tali zone.

La laboriosità di tali accordi che si dovrebbero svolgere nell’incalzare degli avvenimenti rendono un po’ aleatorie tali norme di diritto internazionale. La pratica e l’urgenza tattica, con la quale si possono svolgere gli avvenimenti, fanno sì che si ricorra più frequentemente alla dichiarazione unilaterale di «località non difesa», lasciando alla buona fede ed all’onore militare del comandante contrapposto la protezione delle persone ivi dislocate.
Le zone smilitarizzate devono essere concordate con un accordo esplicito tra le Parti, che può essere realizzato, sia verbalmente sia per iscritto, direttamente, o tramite Potenze Protettrici o organismi umanitari, dopo l’apertura delle ostilità, ma anche in tempo di pace. L’accordo deve indicare con precisione i limiti di topografia della zona e può o meno indicare le modalità di controllo. Queste zone hanno in genere una estensione topografica maggiore delle località non difese e devono rispondere alle stesse condizioni di queste ultime, garantendo con maggiore enfasi la cessazione nella zona di ogni attività legata allo sforzo militare.
La zona, per quanto possibile, dovrà essere contrassegnata con distintivi da concordare tra i belligeranti, in modo da evidenziare al meglio il perimetro della zona. Se i combattimenti si avvicinano ad una zona smilitarizzata, concordata tra le Parti in conflitto, nessuna di esse potrà utilizzare la zona per scopi legati alla condotta delle operazioni, né revocarne unilateralmente lo statuto. Fare oggetto di attacco località non difese e zone smilitarizzate, così come non rispettare le regole sancite dal diritto internazionale per la loro costituzione, costituisce infrazione grave alle convenzioni.


7. I conflitti armati non internazionali

Si considerano non internazionali quei conflitti armati “che si svolgono sul territorio di uno Stato fra le sue forze armate e forze armate dissidenti o gruppi armati organizzati che, sotto la condotta di un comando responsabile, esercitano, su una parte del suo territorio, un controllo tale da permettere loro di condurre operazioni militari prolungate e concertate”. Questa definizione esclude esplicitamente “le situazioni di tensioni interne, disordini interni, come le sommosse, gli atti isolati e sporadici di violenza ed altri atti analoghi, che non sono considerati conflitti armati”.
Le norme contenute nel II° P.A. “non possono essere invocate per attentare alla sovranità di uno Stato o alla responsabilità del governo di difendere l’unità nazionale e l’integrità territoriale con tutti i mezzi legittimi.”
L’applicazione delle norme del II° P.A. non modifica lo statuto delle parti, sicché i ribelli restano tali. Sarà lo stesso Stato a decidere se e quando da una situazione di tensioni o di disordini interni si sia passati ad un conflitto interno ossia in pratica ad una guerra civile.

L’obiettivo perseguito con il II° PA è quello di sviluppare l’art. 3 comune alle Convenzioni di Ginevra del 1949, in modo da realizzare un diritto applicabile nei conflitti armati non internazionali che fosse omologo a quello applicabile nei conflitti armati internazionali.
Le norme vigenti in materia di protezione della popolazione civile e dei feriti, malati e naufraghi sono analoghe a quelle dettate per i conflitti armati internazionali.
Va ricordato che, nelle Convenzioni dell’Aja, nel 1899 e poi nel 1907, le Parti contraenti ritennero necessario in un preambolo (conosciuto come Clausola di Martens) “che nei casi non compresi nelle disposizioni adottate, le popolazioni civili e i belligeranti restano sotto la salvaguardia e l’imperio dei principi del diritto delle genti, quali risultano dagli usi stabiliti fra nazioni civili, dalle leggi dell’umanità e dalle esigenze della pubblica coscienza”.


(*) - Avvocato.
(**) - Cultore della materia.